Chapitre 2. Sur les traces d’un cas singulier d’accident du travail. Reconstruire une décision médico-administrative
p. 45-62
Texte intégral
1Les administrations publiques produisent chaque jour de nombreuses décisions en matière de santé au travail et d’assurance maladie à l’égard des agents qu’elles emploient. Ces décisions prennent la forme d’arrêtés administratifs qui formalisent la reconnaissance de différents droits à congés maladie, indemnités en cas de séquelles d’accidents du travail, reclassement professionnel ou retraite pour invalidité et ont des effets directs sur la rémunération et la carrière des agents publics à la santé fragilisée. Que se cache-t-il derrière ces documents formels, peu détaillés, renvoyant essentiellement à de froides références juridiques ? Comment les décisions qu’ils renferment sont-elles prises et sur quoi reposent-elles ?
2Nous nous focalisons dans ce chapitre sur le traitement médico-administratif d’un cas particulier : celui d’un fonctionnaire de la ville de Paris victime d’un accident du travail aux lourdes conséquences dont la qualification et la prise en charge ne vont pas de soi. Le cas choisi n’est pas représentatif de l’ensemble des dossiers traités par le service médico-administratif dans lequel nous allons nous plonger. Entre expertises contradictoires, filtrages d’informations et contestations répétées, les évènements et difficultés qui se succèdent ou se cumulent dans la situation étudiée sont rarement rassemblés dans un même dossier en temps normal. Il s’agit toutefois d’un cas particulièrement intéressant car son itinéraire et ses bifurcations le font circuler dans divers bureaux et instances en nous permettant de toucher aux différents types de décisions et jugements pouvant être émis pour un même cas. Il s’agit alors de reconstruire le processus décisionnel complexe qui caractérise le cas choisi en suivant ses traces dans les dossiers (replacés dans l’organisation du service qui en a la charge) et en les croisant avec le témoignage du travailleur concerné.
3Cette approche empirique originale du dispositif de reconnaissance des pathologies d’origine professionnelle permet d’étudier de l’intérieur l’intervention des différents acteurs, leurs relations et leur poids respectif sur la décision. Nous venons ainsi alimenter et compléter les travaux sur la question qui se placent plutôt du côté des victimes en interrogeant leurs parcours et leurs ressources pour faire reconnaître leurs droits (Daubas-Letourneux, 2012 ; Jouzel et Prete, 2014 ; Marchand, 2018) ou encore ceux qui s’intéressent aux professionnels ou instances spécifiques de la reconnaissance (Marichalar, 2014 ; Muñoz, 2002 ; Platel, 2014). En croisant les méthodes d’investigation pour une analyse fine d’un cas spécifique, nous proposons ici une démarche plus transversale attentive aux rôles des professionnels de la reconnaissance comme à celui des victimes et de leurs soutiens ainsi qu’aux variations spatio-temporelles de la décision. Nous nous inscrivons enfin dans un contexte public localisé aux particularités légales et organisationnelles relativement méconnues en matière de santé au travail qu’il convient de présenter rapidement en situant notre enquête avant d’analyser les séquences du processus décisionnel étudié.
Un dispositif d’assurance maladie internalisé
4Cette contribution s’appuie sur une enquête ethnographique au sein de la mairie de Paris : collectivité territoriale au statut dérogatoire, à l’ampleur et à l’organisation sans équivalent parmi les communes et départements français (plus de 52 000 agents sur emplois permanents, éboueurs, auxiliaires de puériculture, jardiniers, agents d’entretien, etc.). Du fait de ses caractéristiques singulières, la mairie de Paris dispose d’un service interne d’assurance maladie responsable de l’évaluation des situations médico-administratives des agents publics et de l’attribution de droits associés. Il s’agit de qualifier des arrêts maladie, d’étudier des déclarations d’accidents et de maladies professionnelles ou encore de vérifier l’aptitude des travailleurs à exercer leurs fonctions et d’attribuer des allocations ou pensions retraite pour invalidité. Ce service, aux effectifs somme toute restreints au vu du nombre de dossiers en circulation, regroupe une quarantaine d’agents administratifs prenant chaque jour un ensemble de décisions d’octroi de droits aux travailleurs en cas d’accident ou de maladie diminuant leurs capacités de travail.
5Ces agents administratifs ne décident pas seuls. Ils consultent notamment les avis de médecins internes ou vacataires externes, tous agréés par le préfet pour exercer des expertises à la demande des administrations. Certains de ces médecins siègent dans les instances départementales consultatives : le comité médical et la commission de réforme1. La première, composée uniquement de médecins externes, traite essentiellement les dossiers de demande de congés maladie longs non-imputables au service. La seconde, composée de médecins, d’agents administratifs et de représentants du personnel, intervient en cas de litiges concernant l’octroi de droits liés aux pathologies (maladies ou accidents) potentiellement imputables au service et pour trancher sur l’attribution d’allocations financières en cas de séquelles (cf. figure 1).
Figure 1. Le fonctionnement de l’assurance maladie de la mairie de Paris

Réalisation Marion Gaboriau
6Plus largement, les agents représentant l’administration décisionnaire s’appuient sur un « dispositif » au sens de Nicolas Dodier et Janine Barbot (2016) : leur activité s’inscrit dans « un enchaînement préparé de séquences, destiné à qualifier ou transformer des états de chose par l’intermédiaire d’un agencement d’éléments matériels et langagiers », en l’occurrence des cabinets médicaux, des dossiers et expertises, des barèmes et catégories réglementaires, etc. (Dodier et Barbot, 2016). Dans la majorité des cas, ce dispositif permet aux agents administratifs de trancher rapidement et d’accorder ou non les droits de manière routinière dans un contexte contraint par une charge de travail importante et un objectif de réduction des délais de traitement des dossiers. Les travailleurs et les situations analysées sont ainsi « désingularisés » et cadrés en fonction de leur appartenance ou non à des catégories déterminées (Dodier, 1993a). Ainsi, c’est avec peu de doute qu’une chute de hauteur d’un bûcheron sans gravité majeure sur le lieu et le temps de travail à la vue de plusieurs témoins sera reconnue comme accident du travail, que le modeste arrêt maladie lié sera rémunéré à taux plein et que les frais médicaux seront pris en charge. De la même manière, le cancer du sein clairement diagnostiqué nécessitant une longue période de soin par chimiothérapie ouvrira en principe à l’employée des droits à congés longue maladie.
7Toutefois, des cas plus complexes se présentent régulièrement. Certaines pathologies telles que les maladies chroniques ou psychiques sont plus difficiles à qualifier ou moins reconnues par le droit, tandis que les accidents du travail graves ou mortels impliquant directement la responsabilité de la ville et aux enjeux financiers conséquents sont examinés plus scrupuleusement. Dans ces situations, les décisions d’octroi de droits sont bien moins automatiques. Prises « en situations », elles suivent davantage une logique de « droits des faits » (Weller, 2003) où « il est attendu des demandeurs qu’ils fassent eux-mêmes la preuve que leur situation justifie l’obtention d’allocations » (Dubois, 2012, p. 86)2. Les expertises médico-statutaires établies lors de consultations médicales ou « sur-pièces » occupent alors une place importante dans le processus de décision, les médecins étant souvent les seuls à rencontrer physiquement les travailleurs demandeurs de droits. En effet, le service médico-administratif de la ville de Paris ne fonctionne pas comme un guichet traditionnel ouvert au public où sont recueillies les doléances et jugés in situ les individus. Les expertises qui sortent des cabinets médicaux viennent équiper les décisions à l’image des expertises socio-légales « sur autrui » en matière d’action sociale (Bourgeois et al., 2013). Elles participent même parfois à des formes de « décisions pour autrui » (Béliard et al., 2015) lorsqu’il s’agit par exemple d’imposer des congés maladie, un reclassement professionnel ou une retraite pour invalidité alors que la personne concernée ne le souhaite pas.
8Les situations les plus incertaines à qualifier font l’objet d’épreuves (Boltanski et Thévenot, 1991) qui font dévier leur traitement de la routine3. Sans sortir complètement du dispositif et en continuant à prendre appui sur la mémoire des cas précédents, le processus décisionnel a tendance à s’éclater et à s’étirer. Les expertises peuvent se multiplier. Certains experts travaillant habituellement de façon isolée sont forcés à produire des expertises conjointes tandis que des contre-expertises font leur entrée dans le processus. Que se passe-t-il quand les épreuves s’additionnent et que le temps de la décision s’allonge ? Comment la situation modifie-t-elle la configuration des acteurs de la décision et en particulier la place du premier concerné, le travailleur demandeur de droits ?
Retracer une chaîne de décisions et ses épreuves
9Afin de traiter ces questions, nous étudions l’une de ces situations particulièrement complexes dont le traitement par le service d’assurance maladie de la mairie de Paris s’est inscrit dans la durée : le cas d’un travailleur victime d’un grave accident, cherchant à faire reconnaître le préjudice subi pour pouvoir envisager un nouvel horizon professionnel avec son handicap le rendant inapte à ses fonctions. Nous tentons de retracer la chaîne de jugements médico-administratifs (professionnels et profanes, actés individuellement ou délibérés collectivement en instance) pas toujours désignés formellement comme décisions mais qui participent activement à leur production en faisant évoluer les dossiers et l’interprétation des acteurs qui les instruisent.
10Le cas qui nous intéresse a été appréhendé méthodologiquement en trois temps. Nous avons d’abord mené un entretien avec l’agent demandeur de droits, que l’on nommera Nacer4, et recueilli son point de vue tout comme celui de la déléguée syndicale qui lui est venue en aide et que nous avons rencontrée de manière fortuite à la même période. Avec l’accord écrit de Nacer, et grâce à notre position d’observatrice intégrée dans le service d’assurance maladie de la mairie de Paris, nous avons ensuite eu accès aux trois dossiers médico-administratifs constitués à son nom et dont l’épaisseur témoigne de la complexité du cas. Les pièces que ces dossiers contiennent sont variées. Il s’agit de convocations, de rapports d’expertise ou conclusions médicales, de comptes rendus d’examen, de procès-verbaux d’instance, de courriers notifiant des décisions, d’arrêtés administratifs mais aussi d’échanges de mails et parfois des courriers de l’agent adressés à l’administration. Le récit de Nacer sur son parcours, reconstruit et parfois décousu en entretien a alors pu être complété et précisé significativement.
11Plus encore, l’étude des dossiers nous a permis d’accéder aux questionnements et aux jugements des acteurs professionnels devant se prononcer sur la situation. Au moment de l’enquête, les dossiers explorés sont des dossiers « vivants », utilisés et alimentés par les acteurs qui en ont la charge. Ils sont alors « l’instrument, mais aussi la trace, des pratiques professionnelles » (Béliard et Biland, 2008, p. 107) et nous permettent de « saisir ainsi l’épaisseur du travail administratif » dont découle une décision réglementaire (Weller, 2018, p. 14). Bien qu’ils taisent une partie des échanges interpersonnels oraux qui font avancer les situations, les dossiers et les décisions qu’ils contiennent permettent de reconstruire les logiques institutionnelles et la manière dont les acteurs se les approprient. Si ce sont aux agents médico-administratifs que l’on pense en premier, les travailleurs malades dont il est question comme Nacer participent aussi à l’élaboration de leur dossier. Ce faisant, ils « se saisissent des catégories et des procédures pour faire face aux attentes des institutions ou pour les contester » (Béliard et Biland, 2008, p. 117).
12À travers ce cas, nous cherchons à comprendre comment les décisions ont été élaborées, en partant de leurs traces et de la mémoire du principal acteur concerné, sans suivre le processus de décision en train de se faire. Toutefois, le récit de Nacer et les dossiers constitués à son nom comme leurs zones d’ombre sont analysés au regard de l’observation répétée des lieux (consultations médicales, secrétariats et séances de délibération) où sont discutées et prises les décisions, autrement dit leur environnement matériel et organisationnel. Nous mêlons alors ces trois sources de matériaux (entretien, dossiers et observations) pour reconstruire le parcours de Nacer, les petites et grosses décisions qui le ponctuent en redéfinissant sans cesse sa situation et, à travers elles, les relations entre Nacer et l’institution.
L’engagement dans un long parcours de reconnaissance : décider de contester
13Nacer a 54 ans quand nous le rencontrons en 2019. Il exerce depuis quelques semaines des fonctions d’agent de sécurité sur un poste de reclassement professionnel pour inaptitude à ses fonctions précédentes de conducteur de camions bennes et autres véhicules d’entretien des routes. Il s’agit pour lui d’une seconde reconversion professionnelle puisque Nacer est pâtissier de formation et devient conducteur après avoir fait faillite en essayant de reprendre une boulangerie à son compte. Au regard des dossiers médico-administratifs constitués à son nom, et à l’image de ses collègues conducteurs et éboueurs, Nacer exerçait un métier à risque puisqu’il est victime au cours de sa carrière à la ville, d’accidents du travail avec arrêts et soins tous les deux ans en moyenne. Toutefois, Nacer dispose de ressources que tous n’ont pas. Bien intégré dans les équipes de travail qu’il côtoie, il est sollicité quelques années après son embauche pour devenir représentant syndical, ce qu’il accepte pour une période. En 2019, il ne l’est plus depuis quelques années mais il a acquis une expérience non négligeable, quelques connaissances en matière de droit en santé au travail et un réseau syndical qui lui seront utiles dans son propre parcours.
14En septembre 2015, Nacer est victime d’un accident du travail plus grave que d’habitude qui provoque chez lui une perte sérieuse de l’audition et des troubles de l’équilibre. Débute alors un long parcours de reconnaissance encore en cours en 2019. Nacer cesse son travail, est appareillé et bénéficie de soins. Cinq mois après l’accident, son dossier médico-administratif au sein du service d’assurance maladie de la ville, déjà alimenté par le suivi de sept accidents antérieurs, est rouvert. Nacer est convoqué auprès d’un médecin agréé interne pour homologuer ou non ses arrêts de travail en accident du travail et quantifier ses séquelles. Si le fait accidentel en lui-même n’est pas mis en question, il en va autrement de ses conséquences. Dès lors, et jusqu’à la fin du processus, les enjeux sont de déterminer jusqu’à quand son arrêt de travail est justifié au titre de l’accident (et ainsi rémunéré à taux plein jusqu’à la stabilisation de son état de santé et la reprise du travail) et d’évaluer si le préjudice subi (quantifié en taux d’Incapacité permanente partielle [IPP] en référence à un barème règlementaire existant5) est susceptible de lui ouvrir des droits à allocations d’invalidité (au-delà de 10 % d’IPP). Le premier médecin généraliste que Nacer rencontre (que nous appellerons le Dr Moreau) déclare l’état de Nacer « consolidé », c’est-à-dire stabilisé, et évalue ses séquelles à 7 % d’IPP. Cette évaluation reste cependant confinée dans le dossier de Nacer sans que ce dernier en soit informé ni à la fin de la visite, ni par courrier a posteriori. Nacer patiente : « Moi je demandais simplement qu’on me dise ou tu vas retravailler ou tu ne travailles pas. J’étais en attente, en attente, en attente » (Nacer, 2019).
15Plusieurs indices dans son dossier très désordonné (échanges et relances de mails sans réponse, différentes versions d’une même pièce) nous font comprendre que ce dernier a été oublié ou que des pièces se sont égarées. Cette période est donc caractérisée par une absence de décision officielle qui s’explique en partie par une désorganisation du service touché par un fort turn-over et une gestion complexe des dossiers papiers circulant d’un bureau à l’autre sans suivi rigoureux6. Sept mois plus tard, les conclusions médicales du Dr Moreau sont enfin transformées en décision administrative (arrêté) et transmises à Nacer mais en partie seulement : le taux d’IPP n’est volontairement pas mentionné7. Nacer est informé que son état de santé est jugé consolidé au-lendemain de la visite médicale (sept mois plus tôt) et il est invité à reprendre immédiatement son travail sur un poste aménagé par le médecin du travail. Pour l’administration, les arrêts de travail suivant la date de consolidation ne sont alors plus justifiés au titre de l’accident du travail8.
16Or, Nacer ne s’estime pas capable de reprendre le travail en raison de crises de vertige. Ce dernier dépose un recours gracieux contre cette décision et demande un nouvel entretien avec un médecin de la ville de Paris. Si jusque-là, Nacer était relativement seul et passif face au dispositif médico-administratif qui s’impose à lui, cette première lettre de contestation marque son engagement dans le processus de reconnaissance de ses droits.
Des qualifications contradictoires et des décisions incertaines en attente d’application
17La décision administrative officielle suivant l’avis du médecin n’est, en réalité, que la première d’une longue série. Contestée, elle devient incertaine et doit être réétudiée. La demande de Nacer est alors transmise au Dr Moreau qui décide de missionner un médecin ORL externe pour réévaluer la situation. Le rendez-vous a lieu quatre mois plus tard. Nacer estime avoir été examiné consciencieusement et pris au sérieux pour la première fois : « Il y en a une qui m’a reçu une fois. Elle, c’était vraiment une spécialiste des oreilles. Elle, elle m’a cru, elle a tout regardé, elle m’a cru » (Nacer, 2019). Par contraste avec les spécialistes qui le suivent depuis le début pour le soin de ses oreilles, Nacer juge peu compétents les médecins de contrôle de la ville, généralistes, qu’il rencontre au cours de son parcours médico-administratif à la mairie. En se positionnant lui-même comme expert de sa pathologie, à force d’examens répétés pendant sa rééducation, Nacer dispose des arguments pour critiquer le travail des médecins agréés. Il exerce un « travail normatif » (Dodier et Barbot, 2016, p. 426) critique envers le dispositif qui le convainc de la légitimité de sa contestation.
18Sans en faire part à Nacer à la fin de la consultation, l’ORL reporte la date de consolidation initiale de l’état de santé de Nacer à la date du jour (soit plus d’un an plus tard) puis établit un nouveau taux d’invalidité de 9 % pour perte d’audition manifeste. Enfin, elle déclare Nacer inapte à la conduite de poids lourds et donc à ses fonctions. À la réception de la contre-expertise de l’ORL, en discordance avec la sienne, et à la veille de partir à la retraite, le Dr Moreau rédige une note médicale interne en reprenant en partie les conclusions de l’ORL. Toutefois, le médecin décide de maintenir ses positions initiales pour ce qui est de la période restreinte d’arrêts de travail à prendre en charge au titre de l’accident sans justifier la non prise en compte de l’avis de l’expert à ce sujet. La nouvelle date de consolidation tout comme la reconnaissance explicite d’inaptitude aux fonctions par l’expert ne sont pas mentionnées, restant confinées au rapport d’expertise. La décision d’inaptitude aurait pourtant ouvert à Nacer un droit à reclassement professionnel lui faisant bénéficier, jusqu’au reclassement effectif sur un nouveau poste, d’un salaire à taux plein. Ces décisions sont transmises à Nacer en réponse à sa contestation (neuf mois plus tôt) par une gestionnaire nouvellement recrutée. Contrairement aux règles locales établies visant à ne pas transmettre directement le taux d’IPP aux agents afin d’éviter les recours, la gestionnaire informe Nacer d’une révision de son taux d’IPP à 9 % sans changement de sa date de consolidation en précisant, comme dans chaque courrier, les droits de l’agent à déposer un recours gracieux.
19À la réception du courrier, Nacer voit apparaître pour la première fois l’estimation de son taux d’invalidité ; il le trouve profondément injuste. Sensibilisé aux questions de droits en santé au travail grâce à son ancienne expérience syndicale et aux contacts qu’il garde avec une actuelle déléguée, il a connaissance de l’existence d’un barème réglementaire qu’il mentionne dans ses courriers, mais aussi des marges de discrétion laissées aux médecins agréés dans l’évaluation des taux d’incapacité9. Il prend alors la décision, avec des conseils syndicaux, de rédiger une seconde lettre de contestation, cette fois contre le taux d’incapacité.
20L’analyse comparée des deux lettres de Nacer contenues dans son dossier met au jour une évolution dans l’argumentation. Dans cette seconde lettre, il prend le temps d’y décrire précisément tous les désagréments engendrés par sa perte d’audition en concluant « si vous trouvez que tout cela n’est qu’un petit handicap de 9 %, veuillez me préciser quels sont vos barèmes sur lesquels vous vous basez » et en demandant une nouvelle expertise pour une revalorisation de son taux « à sa juste valeur ». Grâce à ses ressources, Nacer se fait peu à peu une place dans le processus décisionnel. Pour lui, son handicap ne doit pas seulement être évalué au regard de sa perte d’audition mesurable en décibels mais doit tenir compte des désagréments plus larges au quotidien : vertiges, nausées, maux de tête, conséquences sociales et psychologiques.
21Puisqu’une contre-expertise a déjà été menée, cette nouvelle contestation oblige le service d’assurance maladie de la ville à s’en remettre aux instances départementales pour arbitrer la situation médico-administrative ambigüe. Nacer est informé que la commission de réforme va être saisie pour traiter sa dernière contestation concernant le taux d’IPP. Toutefois, c’est d’abord vers le comité médical que le service décide de se tourner pour savoir comment qualifier administrativement et juridiquement les arrêts de travail de Nacer a priori non-imputables au service au-delà de la date de consolidation de son état de santé. Un second dossier est constitué au nom de Nacer pour l’instruction de son cas par le comité médical auquel l’administration demande classiquement de déterminer la nature des congés pouvant être attribués à l’agent dans l’éventualité de lui ouvrir un droit à « congé longue maladie10 ». Les copies d’une partie des pièces du dossier principal, jugées utiles pour répondre à la question posée, sont transmises au comité. Du point de vue médical, seules les quelques notes succinctes du Dr Moreau y figurent. L’expertise de l’ORL n’y est pas déposée. On assiste donc à un filtrage des pièces à l’occasion de la multiplication des dossiers concernant le cas de Nacer ; ce mécanisme est source de « ruptures matérielles » (Weller, 2018, p. 223) à partir desquelles peinent à s’établir les décisions.
22Le processus de décision apparaît de plus en plus éclaté. Un nouveau médecin expert est missionné par le secrétariat du comité médical pour se prononcer. Cependant, la question de l’imputabilité au service de l’arrêt maladie de Nacer tout comme la question de l’inaptitude aux fonctions et du reclassement professionnel sous-jacent sont, pour un temps, évacuées. Après avoir manqué une première convocation, Nacer se rend à la seconde, sept mois après sa seconde contestation. Il fournit au nouveau médecin généraliste qui le reçoit un courrier de son médecin traitant qui atteste qu’il souffre encore de vertiges et d’acouphènes.
« Une fois j’ai vu un soi-disant expert, on va dire comme ça. Je suis resté moins de dix minutes. Il avait une pile comme ça de dossiers de la ville de Paris. Il m’a dit : “oui mais là, vous me dites que vous avez des vertiges mais là, je ne peux pas le constater ! Là, ce que vous me dites, c’est vos dires à vous.” […] Ce n’était pas un gars qui était équipé, il n’avait pas la chaise pour me faire tourner [examen qu’il avait l’habitude de faire avec les ORL], c’était un… un gars qui se la pétait. » (Extrait d’entretien avec Nacer, 2019)
23En l’absence de « nouveaux examens complémentaires » qui prouveraient les déclarations du médecin traitant d’une part, et de prise d’un traitement médical régulier par Nacer d’autre part, le médecin conclut de manière défavorable à l’octroi d’un congé longue maladie, les arrêts de travail, non qualifiés à ce jour à compter de la date de consolidation, étant selon lui à « prendre en maladie ordinaire11 ». Le comité médical, réuni en instance le mois suivant, entérine cet avis sans discussion au vu des pièces filtrées, relativement cohérentes, figurant au dossier. Le dossier de Nacer constitue un cas « commun » pour l’instance sur lequel elle ne s’attarde pas, comme nous avons pu l’observer en séance.
24Pourtant, à ce stade, au vu des cafouillages administratifs et des contestations de Nacer, aucune décision administrative prise dans le sens d’une requalification des arrêts de travail en congés non-imputables au service n’est concrètement appliquée et transmise à Nacer. Les décisions et leur mise en œuvre restent en suspens. Les arrêts maladie « injustifiés » de Nacer qui s’étendent désormais sur une période d’un an environ continuent, sur le logiciel de traitement des paies, à être homologués en accident du travail lui assurant un salaire plein, là où le demi-salaire aurait pu être appliqué rapidement après la date de consolidation maintenue par le Dr Moreau. L’hésitation des gestionnaires administratives qui ont à qualifier la situation – due au difficile « alignement des différentes entités » (Weller, 2018, p. 85) qui composent les dossiers – semble bien réelle mais reste invisible sur l’outil de gestion12. Elle témoigne par la même occasion du poids des gestionnaires dans le processus décisionnel du fait de leur maîtrise des délais d’application des décisions. Toutefois, la situation de Nacer risque à tout moment d’être requalifiée entraînant une diminution sérieuse de ses revenus.
25Quasiment trois ans après son accident, Nacer est plongé dans une situation de grande incertitude et peu d’informations, pourtant contenues dans les dossiers médico-administratifs, lui sont transmises. Plus encore, son incapacité physique manifeste à reprendre ses fonctions de conducteur, pourtant très vite notée médicalement et en particulier par le médecin expert ORL mais jamais notifiée officiellement, ne parvient pas à se transformer en véritable décision administrative impliquant la reprise d’une activité pour Nacer sur un poste de reclassement. Les désagréables expériences répétées de Nacer avec les médecins de la ville (seuls véritables interlocuteurs à qui il a affaire) et l’attente en vain de réponses à ses demandes font grandir sa méfiance envers l’administration et font naître chez lui un sentiment d’impuissance.
« Du jour au lendemain, vous arrêtez de travailler, vous êtes chez vous. Vous ne savez pas si vous allez retravailler ou pas, vous ne savez pas si vous avez perdu votre poste, vous ne savez pas si vous allez être payé, etc. etc. et on vous laisse comme ça ! Et vous restez… ben, vous ne savez pas. Parce qu’on a beau appeler qui que ce soit, personne ne vous répond. Au bout d’un moment, on laisse tomber, on se dit “bon bah on va profiter du fait qu’on est à la maison”, mais au bout d’un moment, c’est un peu lourd ! » (Entretien avec Nacer, 2019)
26Toutefois, Nacer rebondit quand on lui offre enfin la possibilité de s’exprimer. Ses ressources, le soutien d’alliés et l’incertitude institutionnelle qui caractérise sa situation fonctionnent comme autant de facteurs d’« agency » pour Nacer.
S’approprier les logiques institutionnelles pour faire basculer la décision ?
27L’instruction des dossiers médico-administratifs de Nacer se poursuit. Afin, comme prévu, de donner suite à la contestation de Nacer et, plus généralement, de démêler sa situation, le service médico-administratif consulte la Commission de réforme (CDR) quelques mois après la saisine du comité médical13. Un troisième dossier au nom de Nacer, regroupant des pièces des deux précédents dossiers, est alors constitué. Il est demandé à l’instance un avis sur la date de consolidation de l’état de santé, le taux d’IPP et l’homologation en accident du travail des arrêts de travail à partir de la date de consolidation.
28La particularité de la CDR est de réunir autour d’une même table des agents du service médico-administratif de la ville (représentant l’administration), des représentants du personnel et des médecins agréés pour délibérer sur les cas en invitant les agents concernés à se présenter. Malgré des intérêts parfois divergents dans le groupe ainsi formé et des positions inégales dans les délibérations14, tous les acteurs s’accordent sur des règles et repères médico-administratifs qui leur permettent de trancher relativement rapidement en s’alignant bien souvent sur l’avis des médecins lors du vote final. Toutefois, dans certains cas plus complexes tels que celui dont il est question dans ce chapitre, caractérisés par un certain nombre de failles procédurales15, les membres de la CDR sont contraints de s’écarter de leurs positions respectives habituelles pour davantage collaborer ou au contraire s’opposer tandis que des acteurs extérieurs peuvent apporter de nouveaux arguments. Le processus de décision s’ouvre alors à des nouveaux acteurs et registres de qualification. Il est tantôt ralenti et allongé dans l’objectif de mieux faire tenir les dossiers par le recours à de nouvelles expertises, tantôt accéléré subitement pour clore les dossiers et parfois réparer des injustices auxquelles les failles repérées donnent lieu ; le traitement du dossier de Nacer s’inscrit dans cette seconde logique.
29Jusqu’à la fin de l’enquête, des réunions de préparation des commissions entre le président et le secrétaire de l’instance ne prenant pas part au vote ont lieu en amont des séances de délibération. C’est au moment de cette pré-instruction du dossier que les choses se démêlent dans le cas de Nacer : une synthèse des éléments actés jusqu’ici est faite. Les différentes contradictions et omissions sont pointées du doigt (cela se voit dans les dossiers par des ratures ajoutées à la main sur les documents et des échanges de mails) et le dossier est rendu plus solide. On constate notamment les discordances sur les dates de consolidation, on retrouve l’expertise de l’ORL qui n’avait pas été ajoutée au dossier et des justifications sont demandées aux médecins agréés internes. Nacer contribue à alimenter son propre dossier avant la séance de commission de réforme en transmettant des rapports médicaux de son médecin traitant et du médecin du travail qui le soutiennent, apportant les preuves qu’il ne présentait aucun antécédent médical avant l’accident et préconisant une reconversion professionnelle.
30Cette mise au point permet la rédaction d’une nouvelle note médicale rectificative. Une nouvelle date de consolidation est fixée à la date de la visite médicale d’expertise avec l’ORL, permettant d’arbitrer entre la date initiale du Dr Moreau et celle, plus tardive, proposée par l’expert ORL. Le taux d’IPP de 9 % est maintenu et la reconnaissance d’inaptitude aux fonctions de conducteur entraînant une procédure de reclassement professionnel est actée. L’information est dans la foulée notifiée à Nacer par le service médico-administratif qui décide, qui plus est, de ne pas revenir sur l’homologation de l’ensemble des arrêts de travail en accident du travail tels que codés par défaut dans le logiciel de gestion des paies (sans décision et action administrative contraire) et de fait, entièrement rémunérés jusqu’à la reprise d’une activité. Ces éléments font d’ailleurs l’objet d’une décision administrative officielle sous forme d’un arrêté avant même la tenue de la commission de réforme. Les réunions de préparation des CDR – à l’origine des requalifications de la situation de Nacer et qui permettent plus généralement de combler les failles des dossiers pour reconstituer l’histoire des cas – « concourent de fait à la décision, en amont de la commission officielle » comme cela a été repéré par Catherine Bourgeois et Marie-Christine Bureau dans leur recherche sur les Commissions des droits et de l’autonomie des personnes handicapées (CDAPH) (Bourgeois et Bureau, 2013, p. 89).
31Nacer est par ailleurs informé de ses droits à consulter son dossier avant son passage en séance de délibération, ce qu’il fait, accompagné d’une déléguée du personnel. Nous constatons, grâce aux traces laissées dans le dossier de la CDR, que leur venue est préparée en amont. Dix-huit documents plus ou moins triés par ordre chronologique pour faciliter leur prise de connaissance et garantir la relative cohérence du dossier sont présentés à Nacer et son accompagnatrice. Ils y repèrent les contradictions dans les avis des médecins qui jouent en leur faveur :
« On a ramé jusqu’au jour où il y a eu des erreurs. C’est quand même incroyable hein ! Il y a eu un cafouillage avec deux décisions contradictoires et c’est à la faveur de cette contradiction, je pense, (ça c’est ma traduction hein !) que, enfin, la situation s’est débloquée. » (Entretien avec la déléguée syndicale ayant accompagné Nacer, 2019)
32Le passage en commission de réforme représente pour Nacer un lieu d’expression important dans son parcours de reconnaissance. Il profite de cette occasion pour critiquer sévèrement l’administration « qui ne s’est pas occupé de lui pendant tout ce temps » en le laissant sans nouvelles et pour argumenter le défaut d’appréciation de son état de santé par les médecins qui l’ont vu. Nous n’avons pas pu assister aux délibérations en séance mais Nacer témoigne ainsi de son passage devant l’instance :
« Je suis passé devant eux, ils étaient huit. Il y a une dame, elle m’a dit : “mais Monsieur, vous entendez beaucoup mieux avec [vos appareils] donc on considère que vous êtes guéri !” Je fais : “Ah non, ce n’est pas du tout ça !” […] En gros, j’avais l’impression d’être un menteur, un tire-au-flanc, quelqu’un qui ne veut pas bosser et tout. Mais les gars, je leur ai rentré dedans, après moi je me suis énervé ! J’ai tout balancé. […] Comment une personne qui préconise qu’on me retire mon permis de conduire, que je n’ai pas le droit de conduire des poids lourds, considère que mon invalidité n’est qu’à 9 %. Je lui ai dit “je ne vous parle pas d’argent, je veux être reconnu au juste titre de ce que j’ai, c’est tout !” […] Moi je trouve que c’est une insulte ! » (Extrait d’entretien avec Nacer, 2019)
33Malgré des échanges que Nacer décrit comme tendus lors de la commission, il semble écouté et les pré-décisions prises lors de l’instruction de son dossier sont entérinées. Pour ce faire, les membres de la commission s’entendent pour qualifier les arrêts de travail postérieurs à la date de consolidation, homologués en accident du travail, comme résultant d’une « rechute ». Cette qualification non envisagée jusqu’alors, car devant en principe faire l’objet d’une demande de la part de l’agent, est ici directement mise en œuvre. En d’autres termes, les décisions de l’administration prises en partie en marge du droit, sans justification médico-statutaire stable, sont traduites en qualifications statutaires permettant d’aligner « le réseau sociotechnique » entre les normes juridiques et les décisions (Weller, 2007, p. 730)16. Le vote est en faveur de Nacer à l’unanimité (six voix sur six) : tous ses arrêts et soins sont pris en charge au titre d’une rechute de son accident (non consolidée à ce jour) jusqu’au reclassement professionnel.
34Toutefois, un jugement important est reporté, celui de l’évaluation de son taux d’invalidité à la base de son désaccord et qui pourrait lui ouvrir des droits à l’Allocation temporaire d’invalidité (ATI). Alors que Nacer avait été informé que la commission traiterait en particulier ce point, objet de sa dernière lettre de contestation, les membres de l’instance décident de réserver la question pour plus tard. On distingue alors comment l’administration investit la commission de réforme pour cadrer la contestation de Nacer et finalement ne la traiter qu’en partie. Au moment où nous le rencontrons en 2019, son combat n’est pas terminé puisqu’il vient de rouvrir son dossier en adressant une demande d’allocation temporaire d’invalidité à la ville bien qu’il n’ait pas les 10 % d’IPP requis pour y prétendre. La chaîne de décisions et de délibérations devrait donc, en tout état de cause, se poursuivre.
35Le cas particulier de Nacer nous permet de mesurer l’importance de l’intervention parfois décisive des travailleurs et de leurs alliés dans le processus de reconnaissance lorsqu’une place leur est laissée. Le basculement de la décision ne tient pas uniquement aux contestations de Nacer qui s’insèrent en réalité dans une configuration organisationnelle plus large en partie seulement favorable à Nacer. En effet, d’un côté, la remise en question des décisions dans un contexte de forte désorganisation du service médico-administratif allonge considérablement le processus de décision. Nacer est, qui plus est, placé dans une situation de grande incertitude tant les jugements successifs et dispersés restent confinés dans les dossiers plutôt que communiqués. Toutefois, de l’autre côté, les contestations du travailleur créent du doute chez les acteurs médico-administratifs décisionnaires et c’est à la faveur de ce doute que Nacer n’est finalement à aucun moment pénalisé financièrement – les décisions et leur application étant retenues à chaque épreuve – et que lui et ses alliés peuvent s’immiscer tant bien que mal dans le processus de décision. Sans sa contestation, Nacer aurait probablement été placé en congé de maladie ordinaire en perdant la moitié de son salaire au bout de trois mois d’arrêt de travail au-delà de la première date de consolidation de son état de santé. Il pousse ainsi le service médico-administratif puis la commission de réforme à traduire la situation en termes de droits qui lui sont favorables tout en évitant une judiciarisation de l’affaire. Au fur et à mesure du processus, grâce à ses alliés et par expérience directe, Nacer acquiert des savoirs que l’on pourrait qualifier de « capital procédural » (Spire et Weidenfeld, 2011) pour agir efficacement. Nacer explique par exemple comment il a appris à lire jusqu’au bout et consciencieusement les documents qu’il recevait pour savoir y répondre et contester dans le temps imparti. Sans bénéficier d’autant de ressources, d’autres agents sont mal orientés ou informés. Ainsi, « même mis à distance et à l’épreuve, [les travailleurs demandeurs de droits dans notre cas, à l’image des usagers de la CDAPH étudiés par Céline Borelle] parviennent à se construire des prises sur le processus de qualification » (Borelle, 2015, p. 231‑232) transformant leur statut non plus seulement de cible mais également d’acteur de la décision.
Conclusion
36Au total, les décisions d’octroi de droits en matière de santé au travail et d’assurance maladie dans la fonction publique apparaissent bien plus complexes et incertaines que ne le laissent paraître les arrêtés administratifs formels qui les matérialisent. Vus de l’extérieur, ces documents ayant valeur de décisions, communiqués aux demandeurs de droits, ne disent rien des logiques et conditions sociales de la reconnaissance des droits. Les travailleurs qui ne disposent pas davantage d’informations sont alors désemparés dans l’attente parfois interminable de décisions et face aux contradictions qui peuvent apparaître lorsque ces dernières sont enfin produites. Ces sentiments sont également perceptibles dans une moindre mesure chez les acteurs professionnels de la décision chacun à leur niveau du fait de leur « champs de vision limité » (Weller, 2018, p. 237) au sein du dispositif. Ce n’est qu’en reconstruisant l’ensemble du processus décisionnel à partir de ses traces matérielles – tout en les mettant au regard de témoignages et de l’observation du travail d’acteurs médico-administratifs relativement invisibles17 – que nous redonnons du sens à la décision. Qu’on les nomme « avis », « conclusions » ou « délibérations », de multiples microdécisions et jugements en chaîne nourrissent en réalité le processus décisionnel étudié. En nous y intéressant de plus près, nous mettons au jour un travail permanent de qualification et requalification articulant expertise médicale et traduction administrative en droit, décision médicale isolée et délibération collective, pouvant faire l’objet de contestations et constituant autant d’épreuves aux issues incertaines. Sans pouvoir in fine déterminer qui décide, nous montrons comment le périmètre des décideurs évolue au cours du processus et comment Nacer parvient peu à peu à en faire partie. La décision ainsi distribuée et de plus en plus éclatée se déplace d’un lieu à l’autre (du cabinet médical au bureau administratif jusqu’au comité et à la commission de réforme) en faisant plus ou moins l’objet de délibérations collectives. Si cela participe à l’allongement du temps de la décision, nous montrons que le processus décisionnel n’est pas linéaire, tantôt freiné, accéléré ou mis en suspens pour un temps. L’ensemble de ces éléments ne sont enfin pas donnés a priori mais résultent de l’action des individus pris dans un cadre institutionnel plus ou moins souple avec lequel ils doivent jouer.
Notes de bas de page
1 Outre les observations quotidiennes du fonctionnement du service d’assurance maladie de la ville de Paris et du travail administratif en son sein, nous avons observé trente consultations médicales, sept séances de comité médical et six séances de commission de réforme.
2 Cela constitue d’ailleurs la règle dans la fonction publique en cas de déclaration d’accident du travail ; la présomption d’imputabilité de l’accident à l’activité du travail, existante pour les salariés du privé, n’étant pas reconnue pour les agents publics jusque récemment (cf. Ordonnance no 2017-53 du 19 janvier 2017).
3 Les épreuves sont entendues comme des moments d’incertitude durant lesquels « ce qu’il convient de faire est insuffisamment éclairé par la routine et par les normes ; le contenu exact de ce qui va faire problème n’est pas donné a priori, ni les ressources à mettre en œuvre pour faire face et les solutions à trouver. » (Hennion et Vidal-Naquet, 2015, p. 69)
4 Tous les noms et prénoms sont anonymisés.
5 Ce barème d’invalidité propre à la fonction publique est annexé au Code des pensions civiles et militaires de retraite. Il détermine des tranches larges de pourcentages d’invalidité pour chaque type de pathologie.
6 Le service doit faire face à un déménagement d’ampleur, au départ à la retraite de médecins non-remplacés, et à un manque de personnels administratifs. Ces bouleversements organisationnels sont facteurs de grandes difficultés dans le traitement des dossiers.
7 Afin de limiter les contestations, le service d’assurance maladie fait le choix de ne pas informer directement les travailleurs de la détermination de leur taux d’IPP ; ces derniers sont invités à se renseigner auprès de leur service RH.
8 Cette situation, relativement courante à l’époque, est jugée particulièrement problématique par l’Inspection générale de la ville de Paris dans un rapport de 2014 à propos des procédures de reconnaissance des accidents du travail, en ce qu’elle entraînait, pour les agents concernés, des remboursements du trop-perçu de leur plein salaire pendant plusieurs mois.
9 Nous avons montré précédemment comment l’absence de présomption d’imputabilité laisse des marges d’interprétation importantes aux médecins agréés (lorsqu’expertise il y a) dans leur travail de qualification des situations pour ce qui est des dossiers d’accident du travail et de maladie professionnelle (Gaboriau, 2021).
10 Différents congés maladie peuvent être attribués aux agents après avis du comité médical en fonction des pathologies (hors accident du travail et maladie professionnelle). Les protections financières associées varient d’un type de congé à l’autre. Le « congé longue maladie » peut s’étendre sur trois ans maximum (un an rémunéré à plein salaire puis deux ans à demi-salaire). Ce droit habituellement accordé aux agents en cas de pathologie non-imputable au service aurait permis, dans le cas de Nacer, de qualifier l’arrêt de travail (ultérieur à la date de consolidation de son état de santé) qui, d’après le Dr Moreau, ne relevait plus de l’accident du travail.
11 Le congé de « maladie ordinaire » est attribué de droit aux travailleurs en arrêt de travail pour raison de santé et est rémunéré trois mois à plein salaire puis neuf mois à demi-salaire.
12 Les dossiers d’accident du travail qui suscitent trop de doutes quant aux décisions à prendre et à appliquer font notamment l’objet de réunions spécifiques entre gestionnaires qui peuvent à cette occasion saisir la commission de réforme.
13 Le traitement des dossiers du comité médical et de la CDR a, pour une grande part, lieu parallèlement. Il se passe six mois entre la saisine du comité médical et la réception de l’avis final de l’instance et sept mois entre la saisine de la CDR et la tenue de la séance de délibération, un an après la seconde contestation de Nacer.
14 Les acteurs présents n’ont pas tous le même poids dans les délibérations à l’avantage des médecins – habitués à l’expertise médico-légale et disposant des connaissances médicales pour décrypter les pièces des dossiers – et des agents administratifs spécialisés dans la gestion des dossiers traités et maîtrisant leur agencement matériel. Les représentants du personnel sont beaucoup moins permanents et souvent peu accoutumés aux règles de l’instance ce qui leur permet moins d’intervenir efficacement.
15 Nous désignons ainsi les erreurs techniques ou les défauts de procédures reconnus par les acteurs de la CDR. Dans notre thèse (Gaboriau, 2021), nous mettons au jour d’autres types d’épreuves auxquelles la CDR est confrontée telles que des failles davantage médicales (lorsque le problème tient à un défaut d’expertise médicale) ou encore juridiques (lorsque la controverse porte sur le cadrage juridique de la situation).
16 Le processus de « mise en droit » ainsi mis au jour révèle que « le droit devient moins une affaire de textes, de références d’interprétations plus ou moins ordonnées, plus ou moins cohérentes, qu’on applique ou qu’on détourne, qu’un problème pragmatique d’action à mener et de décision à prendre » (Weller, 2007, p. 729).
17 Les contraintes de format de ce texte ne nous permettent pas de développer autant que nécessaire nos observations du travail médico-administratif de qualification. L’analyse plus fine du travail, de ses conditions et de son organisation au sein du pôle médico-administratif de la ville de Paris, à la manière de J. Munoz (2002) auprès des techniciens des Caisses primaires d’assurance maladie, vient compléter l’étude des dossiers dans notre travail de thèse (Gaboriau, 2021).
Auteur
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Marion Gaboriau
Laboratoire d’Études Sociologiques sur la Construction et la Reproduction Sociales (Lescores), Université Clermont Auvergne
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