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Inégalités écologiques, territoires littoraux & développement durable

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Philippe Deboudt

Partie 3. Inégalités écologiques et gestion intégrée des zones côtières

Chapitre 3. Quelle intégration des inégalités écologiques dans les politiques territoriales ?

Olivier Lozachmeur

Texte intégral

Introduction

1Contrairement à d’autres disciplines, le droit n’a pas encore consacré les notions d’inégalités écologiques ou d’inégalités environnementales, qui ne figurent dans aucun texte législatif ou réglementaire. Celles-ci commencent toutefois à apparaître dans un certain nombre de plans, de programmes et de schémas qui, bien qu’ils n’aient pas tous de valeur juridique contraignante, traduisent la prise en compte de ces notions par les politiques publiques. Cette présence des notions d’inégalités écologiques ou environnementales dans ces documents stratégiques nationaux, régionaux et locaux est toutefois très récente et demeure très modeste. En outre, alors que la notion d’inégalités écologiques « n’a de sens que dans une perspective d’action » (Charles et al., 2007) la majorité de ces documents comportent assez peu de mesures concrètes destinées à « faire reculer » ces inégalités et éprouvent par conséquent des difficultés à dépasser le simple constat de leur existence ou de leur développement.

2Ces difficultés s’expliquent sans doute par le fait que c’est "à une nouvelle approche des politiques environnementales, qui viendrait enrichir l’approche traditionnelle axée sur les ressources et milieux naturels" (Dieboldt et al., 2005) que l’utilisation de la notion d’inégalités écologiques invite. Toutefois, comme l’a souligné une mission composée de membres de l’Inspection Générale de l’Environnement et du Conseil Général des Ponts et Chaussées en 2005, de nombreuses "politiques sectorielles tendent [déjà], sans le dire explicitement, à diminuer les inégalités écologiques" (Dieboldt et al., 2005). Sur le littoral, certaines dispositions législatives et réglementaires contribuent ainsi par exemple à limiter les inégalités écologiques liées à l’accès aux aménités environnementales en garantissant à l’ensemble des citoyens un accès et un usage libre et gratuit aux plages, au rivage et à la mer. En 2001, lors de sa réflexion sur l’élaboration d’indicateurs de développement durable pour la France, l’Institut Français de l’Environnement a d’ailleurs envisagé que la « Part du littoral librement accessible au public » soit un des indicateurs de la rubrique « Inégalités écologiques et exposition aux risques » (IFEN, 2001).

1. La lente et modeste consécration de la notion d’inégalités écologiques par les pouvoirs publics français

  • 1 Le président a déclaré à cette occasion qu’on « a oublié que chaque Français, dans sa vie quotidien (...)

3En 2005, dans leur rapport sur les « Inégalités écologiques en milieu urbain », la mission composée de membres de l’Inspection Générale de l’Environnement et du Conseil Général des Ponts et Chaussées a souligné que « la lutte contre les inégalités écologiques ne constitue pas une référence pour l’action des collectivités locales » (Diebold et al., 2005). Dès 1995, la notion d’inégalités écologiques a pourtant été employée lors de la campagne présidentielle par le futur président J. Chirac dans un discours devant les membres du Comité français pour l’environnement et le développement durable1. Toutefois, comme le soulignent L. Laigle et M. Tual (2007) « ce n’est qu’à partir de 2003 que la question des inégalités écologiques est introduite dans les documents gouvernementaux », notamment dans la « Stratégie nationale de développement durable », puis dans le programme ministériel de recherche « Politiques Territoriales et Développement Durable » du Plan Urbanisme Construction Architecture (Ministère de l’Equipement) et du Ministère l’Ecologie et du Développement Durable.

4Il est important de noter que si « les inégalités sociales et les inégalités écologiques » ont été un des treize thèmes prioritaires identifiés par le Comité français pour le Sommet mondial du développement durable, qui était une des instances chargée de préparer ce Sommet organisé à Johannesburg en septembre 2002. Toutefois, le « Livre blanc des acteurs français du développement durable » (2002), qui réunit les travaux de chacun des treize groupes de travail constitué au sein de ce comité, ne reflète que les positions de ces groupes et des acteurs impliqués dans le processus de préparation du Sommet mondial du développement durable et non celles du Gouvernement français.

1.1. Les dispositions de la Stratégie nationale de développement durable relatives aux inégalités écologiques

5La Stratégie nationale de développement durable (SNDD), qui a été adoptée le 3 juin 2003 par le Comité interministériel pour le développement durable, s’articulait avant sa révision en 2006 autour de sept objectifs et de dix programmes d’action.

6Avant d’évoquer les dispositions de la SNDD relatives aux inégalités écologiques, il est important de préciser qu’une stratégie nationale est un document de l’Etat et interne à l’Etat et qui est dépourvu de valeur juridique contraignante. Comme l’a très justement souligné un rapport parlementaire en 2005, « à travers la stratégie nationale de développement durable, c’est la direction de l’administration de l’Etat qui, même au plus haut niveau, s’adresse aux services de l’Etat ».

7La SNND est ainsi un « outil d’orientation de l’action de l’Etat en matière de développement durable », qui, « dès lors qu’elle reste formulée par l’autorité administrative, une stratégie de l’Etat, quelle qu’elle soit, ne peut guère être qu’une sorte de directive administrative, s’adressant à chaque autorité [de l’Etat] pour ses compétences » (Dufau et Bessig, 2005).

8C’est dans le cadre de l’objectif relatif aux ‘Territoires’ que la SNDD évoque la question des inégalités écologiques en soulignant qu’aux « faibles revenus s’ajoute souvent une ségrégation spatiale liant inégalités écologiques et inégalités sociales et culturelles, ségrégation qui ne peut se résorber qu’en améliorant globalement les conditions de vie des personnes exposées » (Comité interministériel pour le DD, 2001). Le programme d’actions de la Stratégie relatif aux ‘Territoires’ ajoute que « le lien entre inégalités sociales et inégalités écologiques, qu’illustrent des différences d’exposition aux nuisances liées au bruit ou à la pollution, notamment dans des quartiers urbains où des logements, situés près de sites sensibles, subissent une déperdition de valeur, doit faire l’objet d’une évaluation attentive ». A cette fin, le programme définit deux objectifs : « mieux connaître les inégalités écologiques et sociales » et « réduire ces inégalités [en engageant] la rénovation urbaine pour améliorer les conditions d’habitat et d’environnement dans les quartiers prioritaires ».

9Il est intéressant de noter que dans ses objectifs comme dans son plan d’actions, la SNDD lie systématiquement la question des inégalités écologiques à celle des inégalités sociales, alors qu’il « n’est pas certain que les approches constituées pour expliquer les inégalités sociales soient suffisantes pour analyser les inégalités écologiques » (Laigle et Trual, 2007). En outre, la SNDD n’appréhende les inégalités écologiques qu’en milieu urbain, alors que celles-ci existent aussi en milieu rural, en montagne ou sur le littoral.

10Le premier objectif fixé par le programme dans le domaine des inégalités sociales et environnementales est une réponse au fait que « peu d’études identifient le cumul d’inégalités écologiques et d’inégalités sociales affectant les populations de certains territoires ». Afin de mieux connaître les populations touchées, la SNDD prévoit de « rassembler et croiser les diverses données existantes sur la qualité de vie, l’habitat, la santé, la sécurité, l’accès aux richesses du territoire de même qu’aux services collectifs » (CIDD, 2003). Cette mission a été confiée à l’Observatoire des territoires mis en place par le Comité interministériel pour l’aménagement et le développement du territoire (CIADT) du 13 décembre 2002.

11Cette instance est ainsi chargé par la SNDD de croiser les données et de mettre en réseau les observatoires de la pauvreté et de l’exclusion, des mutations économiques, du bruit, l’Institut français de l’environnement, les enquêtes ménages, l’Institut national de la statistique et des études économiques, le Service central des enquêtes et études statistiques…

  • 2 Décret n° 2004-967 du 7 septembre 2004 portant création de l’Observatoire des territoires ; J.O. n° (...)
  • 3 Selon Laigle et Trual (2007), les inégalités écologiques peuvent ainsi être caractérisées par un cu (...)

12L’Observatoire des territoires a été créé par décret le 7 septembre 2004 pour une durée de six ans. Il est « chargé de rassembler, d’analyser et de diffuser les informations et les données relatives aux dynamiques et aux inégalités territoriales ainsi qu’aux politiques menées dans le champ de l’aménagement et du développement des territoires »2. Si ce décret ne fait pas référence à la notion d’inégalités écologiques, il évoque les inégalités territoriales qui constituent une des quatre catégories d’inégalités écologiques identifiées par L. Laigle (Laigle et Trual, 2007) et dont l’approche a notamment été reprise par l’IFEN (IFEN, 2006c)3.

13Si le site Internet de l’Observatoire des territoires permet d’accéder à de nombreux indicateurs cartographiés, qui caractérisent les dynamiques et les disparités territoriales en France et en Europe, la question des inégalités n’y est pas traitée de manière explicite. Pour les auteurs du rapport sur les « Inégalités écologiques en milieu urbain », il est pourtant « particulièrement important que les données relatives aux dynamiques, comme aux inégalités écologiques des territoires, puissent constituer un volet » des travaux de cet observatoire (Diebold et al., 2005).

14Le second objectif fixé par le programme d’actions ‘Territoires’ de la SNDD dans le domaine des inégalités sociales et environnementales est de réduire les inégalités écologiques et sociales en engageant la rénovation urbaine. Il s’agit d’intégrer un haut niveau de qualité en termes de développement durable dans le programme de rénovation urbaine lancé en 2004 par le Gouvernement pour transformer l’habitat et les espaces publics et réintégrer les quartiers en difficulté aux villes.

  • 4 Il s’agit de : Bâtir un référentiel de haute qualité de développement durable pour les programmes l (...)

15Si la version actualisée de la Stratégie nationale de développement durable publiée en 2006 n’a pas modifié les éléments relatifs au premier objectif (« mieux connaître les inégalités écologiques et sociales »), elle a partiellement redéfini les actions à mettre en œuvre pour atteindre le second objectif4 (« réduire ces inégalités : engager la rénovation urbaine pour améliorer les conditions d’habitat et d’environnement dans les quartiers prioritaires »), (CIDD, 2006a).

16En outre, les dispositions relatives aux inégalités écologiques et aux inégalités sociales qui figuraient dans la partie ‘objectifs’ de la SNDD en 2003 n’ont pas été reprises dans la version actualisée en 2006 (CIDD, 2006b), ce qui ne va évidemment pas faciliter la diffusion de la notion d’inégalités écologiques… Toutefois, alors que jusqu’en 2006 elle ne figurait pratiquement que dans la SNDD, la notion d’inégalités écologiques apparaît désormais dans plusieurs autres documents stratégiques, et notamment dans la Stratégie du ministère de l’Intérieur et de l’aménagement du Territoire pour le développent durable et dans le projet de Schéma directeur de la région Ile de France.

1.2. Les dispositions de la Stratégie du ministère de l’Intérieur et de l’Aménagement du Territoire pour le développent durable relatives aux inégalités environnementales

17Lors de l’actualisation de la Stratégie nationale de développement durable en 2006, le Gouvernement a décidé d’expérimenter l’élaboration de Stratégies ministérielles de développement durable au sein du ministère de l’Agriculture et du ministère de l’Intérieur et de l’Aménagement du Territoire (CIDD 2006b). Conformément au calendrier prévu, ces deux documents ont été publiés au cours du premier trimestre de l’année 2007 et devraient servir d’exemples aux autres ministères pour élaborer leurs propres stratégies pour le développement durable.

  • 5 Ministère de l’Intérieur et de l’Aménagement du Territoire, 2007. Stratégie du ministère de l’Intér (...)

18Comme la Stratégie nationale de développement durable, la stratégie du ministère de l’Intérieur et de l’Aménagement du Territoire pour le développement fait référence aux notions d’inégalités écologiques et d’inégalités environnementales. La stratégie ministérielle entend en effet mettre en œuvre la stratégie nationale de développement durable en identifiant « une série de priorités et d’orientations indispensables » que les préfets sont appelés à mettre en œuvre. La stratégie ministérielle demande ainsi notamment aux préfets de s’attacher à renforcer « la lutte contre l’exclusion, l’accès à l’égalité des chances, et la prise en compte des inégalités écologiques et des inégalités sociales » (MIAT, 2007)5.

19Dans le cadre de sa sixième action, qui vise à « Enrichir le volet économique et social de la politique de rénovation urbaine par une approche environnementale », la stratégie précise que "les groupes ou les catégories sociales défavorisés ou précarisés subissent plus que d’autres des situations environnementales difficiles, voire inacceptables dans la durée, car les inégalités environnementales vont généralement de pair avec d’autres inégalités sociales ».

20Afin d’assurer une meilleure prise en compte de ces inégalités environnementales et sociales, la stratégie ministérielle demande aux préfets de veiller « à intégrer dans les porter à connaissance les préoccupations liées à la périurbanisation et à l’étalement urbain anarchique, à l’aggravation de la mobilité qui entraîne l’augmentation des pollutions et encombrements, au cumul des inégalités sociales et écologiques qui participent de la déconsidération de nombreuses zones urbaines et rurales, dès lors, en voie de dévitalisation » (MIAT, 2007).

21Cette mesure est importante car les ‘porter à connaissance’ (PAC) sont les documents par lesquels le préfet transmet aux communes ou à leurs groupements (communautés de communes, communautés d’agglomération…) « les informations nécessaires à l’exercice de leurs compétences en matière d’urbanisme », en fournissant « notamment les études techniques dont dispose l’Etat en matière de prévention des risques et de protection de l’environnement, ainsi qu’en matière d’inventaire général du patrimoine culturel » (article L. 121-2 du code de l’urbanisme).

22L’article R. 122-1 du code de l’urbanisme ajoute que « lorsqu’il reçoit la décision d’une commune, d’un établissement public de coopération intercommunale ou d’un syndicat mixte d’élaborer ou de réviser un schéma de cohérence territoriale ou un plan local d’urbanisme, le préfet porte à la connaissance du maire ou du président de l’établissement public les dispositions particulières applicables au territoire concerné, notamment les directives territoriales d’aménagement, les dispositions relatives aux zones de montagne et au littoral ».

  • 6 Délégation à l’Information et à la Communication du Ministère de l’Intérieur, 2007. Intervention de (...)

23Le 9 février 2007, le ministre de l’Intérieur et de l’Aménagement du Territoire, qui était à l’époque monsieur Nicolas Sarkozy, a présenté les grandes orientations de cette Stratégie ministérielle de développement durable aux préfets et leur a demandé de la mettre en œuvre activement. Sans utiliser la notion d’inégalités écologiques, il a souligné en conclusion de son intervention qu’il « existe dans notre pays des inégalités devant l’environnement » et que « vivre à l’écart du bruit, accéder aux espaces verts, consommer des produits issus de l’agriculture biologique, a un coût et reste inaccessible à beaucoup de Français »6.

24Il convient pour conclure de s’interroger sur la validité de la Stratégie du ministère de l’Intérieur et de l’Aménagement du Territoire pour le développement durable suite au rattachement du ministère de l’Aménagement du Territoire au ministère de l’Ecologie, du Développement et de l’Aménagement Durables (MEDAD) en mai 2007.

  • 7 Voir http://agriculture.gouv.fr/sections/thematiques/environnement/la-strategie-dedeveloppement-dur (...)

25De fait, alors que la Stratégie pour le développement durable du ministère de l’Agriculture et de la Pêche demeure disponible sur son site Internet7, celle du ministère de l’Intérieur n’est consultable qu’en annexe du discours du ministre du 09 février 2007… Il serait par ailleurs intéressant de mener une recherche auprès des préfectures pour voir si les préoccupations liées au cumul des inégalités sociales et écologiques ont, comme le prévoit la Stratégie du ministère de l’Intérieur et de l’Aménagement du Territoire, été intégrée dans des ‘porter à connaissance’.

1.3. Les inégalités écologiques et le projet de Schéma directeur de la région d’Ile-de-France

26Le Schéma directeur de la région d’Ile-de-France (SDRIF) est à la fois un document d’urbanisme et d’aménagement du territoire dont l’objectif est « de maîtriser la croissance urbaine et démographique et l’utilisation de l’espace tout en garantissant le rayonnement international de cette région ». Le SDRIF doit également préciser « les moyens à mettre en œuvre pour corriger les disparités spatiales, sociales et économiques de la région, coordonner l’offre de déplacement et préserver les zones rurales et naturelles afin d’assurer les conditions d’un développement durable de la région ». A cette fin, le SDRIF « détermine notamment la destination générale de différentes parties du territoire, les moyens de protection et de mise en valeur de l’environnement, la localisation des grandes infrastructures de transport et des grands équipements », de même que « la localisation préférentielle des extensions urbaines, et des activités industrielles, artisanales, agricoles, forestières et touristiques » (article L. 141-1 du code de l’urbanisme). Le SDRIF actuellement en vigueur a été adopté en 1994 et sa révision, qui doit être menée en association avec l’Etat, a été décidée par le Conseil régional d’Ile-de-France le 24 juin 2004. Le 15 février 2007, le Conseil régional a arrêté le projet de SDRIF, qui a ensuite été soumis pour avis aux conseils généraux, au Conseil économique et social régional, aux chambres consulaires, et au ministère chargé de l’Environnement, ainsi qu’à une enquête publique du 15 octobre au 08 décembre 2007. La dernière étape de la procédure relève de l’Etat, qui doit approuver le SDRIF par décret en Conseil d’Etat.

27A la différence de la Stratégie nationale de développement durable, le projet de SDRIF fait référence à la notion d’inégalités environnementales et non à celle d’inégalités écologiques. Dans le projet de SDRIF, la notion d’inégalités environnementales apparaît dans les trois principaux chapitres du schéma et fait même l’objet d’une « carte défi » intitulée « Réduire les inégalités territoriales, sociales et environnementales ». Sous la rubrique « Réduire les inégalités environnementales », cette carte identifie les secteurs carencés en espaces verts publics et les secteurs de forte exposition au bruit aérien. Le premier chapitre du projet de SDRIF, relatif aux « Défis pour une Ile-de-France durable » précise à ce sujet que les inégalités sociales se « cumulent dans certains secteurs avec des inégalités environnementales (cadre de vie dégradé, pollutions, risques…) », et ce notamment « dans les zones d’exposition au bruit aérien autour des secteurs de Roissy et d’Orly, dans les zones de multi-exposition aux bruits des transports terrestres, et dans les zones carencées en espaces verts publics où la création de nouveaux espaces est un enjeu de cohésion sociale » (Conseil Régional d’Ile de France, 2007). Dans ce premier chapitre, le projet de SDRIF insiste donc particulièrement sur les deux problématiques qui semblent les plus génératrices d’inégalités environnementales en région Ile-de-France : le bruit lié aux transports terrestres et aérien et l’accès aux espaces verts publics, tout en précisant que d’autres facteurs peuvent être à l’origine de ces inégalités (cadre de vie dégradé, pollutions, risques…). Le projet de schéma ajoute d’ailleurs que « les Franciliens subissent des inégalités environnementales territoriales qui recouvrent différents aspects :

    • 8 Dans le projet de SDRIF, le « cœur d’agglomération » comprend les communes, en continuité de bâti a (...)

    l’accès aux aménités, en particulier aux forêts publiques, aux zones de calme, aux espaces verts urbains publics, notamment au sein du cœur d’agglomération8, et particulièrement dans sa partie nord qui est dépourvue de couronne forestière périurbaine ;

  • les points noirs paysagers, correspondant à des secteurs dégradés souvent soumis à d’autres nuisances ;

  • les nuisances, au premier rang desquelles le bruit ;

  • les pollutions de l’air, de l’eau et des sols ;

  • les risques naturels et technologiques ;

  • l’accès à des ressources naturelles (par exemple l’eau, notamment en milieu rural) et à des paysages de qualité » (Conseil Régional d’Ile de France, 2007).

28Il est intéressant de noter que cette liste est plus complète que celle qui figure notamment dans le rapport de la mission mandatée par le ministre de l’Ecologie et du Développement Durable en 2005 et qui avait décidé de restreindre la question des inégalités écologiques en milieu urbain à l’accès à des ressources naturelles de qualité (eau, air), mais aussi à la nature, aux services publics qui y sont liés, à l’exposition aux risques naturels et technologiques, aux nuisances et aux pollutions et au niveau plus ou moins grand d’intégration des préoccupations environnementales dans les politiques urbaines (choix des formes urbaines, des modes de transport…) (Diebold et al., 2005). Tout comme ce rapport, le projet de SDRIF ne traite par contre pas explicitement d’un autre aspect des inégalités écologiques qui est celui de l’inégalité des citoyens face aux démarches de participation dans l’élaboration et le suivi des politiques, qui est pourtant considéré comme fondamental par plusieurs chercheurs (Charles et al., 2007). Avant d’évoquer les orientations retenues par le projet de SDRIF pour réduire les inégalités environnementales, il convient également de souligner que, contrairement à la Stratégie nationale de développement durable, le projet de schéma ne lie pas systématiquement inégalités sociales et environnementales mais se contente de noter que ces dernières « peuvent se recouper avec des inégalités sociales » (Conseil Régional d’Ile de France, 2007).

29Après avoir identifié les différentes inégalités environnementales subies par les Franciliens, le projet de Schéma directeur régional d’Ile-de-France définit un certain nombre de mesures destinées à réduire ces inégalités.

  • 9 Les quatre autres objectifs sont : Viser 60 000 logements par an pour offrir un logement à tous les (...)

30C’est dans le cadre de la déclinaison d’un des cinq objectifs qu’il définit pour promouvoir un développement durable de l’Ile-de-France, qui est de « Préserver, restaurer, valoriser les ressources naturelles et permettre l’accès à un environnement de qualité »9, que le projet de SDRIF décline les orientations à mettre en œuvre pour « Réduire les inégalités environnementales, la vulnérabilité aux risques et l’exposition aux nuisances ».

  • 10 Dans le projet de SDRIF, la trame verte d’agglomération comprend l’ensemble des jardins et parcs pu (...)

31Ces orientations, qui sont au nombre de trois, visent à conforter la trame verte d’agglomération en réduisant les carences en espaces verts, à réduire les nuisances sonores et la pollution atmosphérique et à réduire la vulnérabilité aux risques naturels et technologiques. Immédiatement après avoir énoncé ces trois orientations, le projet de SDRIF ajoute qu’au-delà « de la réduction des inégalités environnementales, il s’agit d’offrir un cadre de vie de qualité dans tous les territoires, de maintenir la qualité environnementale des territoires favorisés et de la reconquérir dans les territoires défavorisés, à toutes les échelles » (Conseil Régional d’Ile de France, 2007). Afin de conforter la trame verte d’agglomération10, le projet de schéma souligne qu’il est nécessaire de pérenniser les espaces verts et publics existants, de réduire les zones de carence par la création de nouveaux espaces verts et boisés publics dans les secteurs géographiques les plus carencés (ouest du Val-de-Marne, centre Seine-Saint-Denis, centre et nord des Hauts-de-Seine) et la mise en valeur d’espaces sous-minés par d’anciennes carrières (côteaux de Meudon…), définir, entre ces espaces verts et boisés publics, un réseau de continuités vertes et bleues d’intérêt régional, supports de circulations douces ou de continuités écologiques, et de valoriser le grand paysage du cœur d’agglomération (Conseil Régional d’Ile de France, 2007).

32Dans cette perspective, le projet de SDRIF prévoit que « les prévisions et décisions d’urbanisme doivent viser à développer […] la trame verte d’agglomération et son maillage, et la trame verte au cœur des espaces urbanisés de la ceinture verte ». En outre, la carte de destination générale du SDRIF identifie des espaces verts à créer (de 2 à 5 hectares ou de plus de 5 hectares) ainsi que des espaces naturels devant être ouverts au public, qui sont notamment destinés à rééquilibrer l’offre des secteurs déficitaires (Conseil Régional d’Ile de France, 2007). Cette carte exprime le champ d’application géographique des orientations qui s’imposent notamment aux documents d’urbanisme locaux doit faire l’objet d’une application combinée avec le rapport auquel elle est étroitement subordonnée. Le rapport précise d’ailleurs à propos des espaces verts à créer identifiés par la carte que « les prévisions d’utilisation ou occupation du sol ne doivent pas obérer la création de ces espaces » et que « ces espaces verts sont destinés à être ouverts au public » (Conseil Régional d’Ile de France, 2007).

  • 11 Parmi ces sites prioritaires figurent notamment des villes moyennes hors agglomération centrale, re (...)

33Afin d’être compatibles avec le SDRIF, les schémas de cohérence territoriale et les plans locaux d’urbanisme des communes de la région Ile-de-France vont donc eux aussi devoir définir des objectifs et des orientations permettant de conforter la trame verte d’agglomération afin de réduire les inégalités environnementales liées à l’accès aux aménités offertes par les espaces verts dans les agglomérations. Cela est plus particulièrement vrai pour les « sites prioritaires » identifiés par le projet de SDRIF où « la réduction des inégalités environnementales, la préservation et l’accès aux espaces verts publics devront être des objectifs majeurs ». Ces sites prioritaires sont des sites écartés depuis longtemps du dynamisme régional et pour lesquels une action publique forte de rattrapage est nécessaire, ainsi que les sites qui sont ou devront devenir des pôles moteurs, structurant leur bassin de vie, au sein de certains territoires stratégiques, mais ont besoin d’une initiative publique forte pour les dynamiser (Conseil Régional d’Ile de France, 2007). Il est intéressant de noter que pour ces sites prioritaires, la réduction des inégalités écologiques et la préservation et l’accès aux espaces verts publics sont présentés comme deux objectifs distincts. Les auteurs du projet ont peut-être dans ce cas voulu particulièrement insister sur l’importance de la préservation et de l’accès aux espaces verts publics dans des villes et des quartiers11 où ils sont extrêmement rares. Cette distinction entre l’accès aux espaces verts publics et les inégalités environnementales témoigne peut-être également de la difficulté d’utilisation de cette dernière notion, qui est relativement nouvelle, assez peu connue et qui recouvre énormément d’aspects.

34Si l’amélioration de l’offre et de l’accès aux espaces verts publics est le premier axe retenu par le projet de SDRIF pour faire reculer les inégalités environnementales, le second vise à réduire les nuisances sonores et la pollution atmosphérique. Le projet de schéma rappelle en effet que « les nuisances sonores sont souvent liées aux infrastructures ferroviaires et routières qui participent grandement aux inégalités environnementales » (Conseil Régional d’Ile de France, 2007). Il souligne également que les nuisances sonores et la pollution atmosphérique sont « toutes deux liées étroitement à l’organisation urbaine et des transports », si bien que de très nombreuses orientations du projet — qui ne peuvent être évoquées ici du fait de leur nombre et de leur complexité — sont destinées à réduire ces nuisances. Il s’agit notamment de « limiter l’étalement urbain par la densification de l’agglomération centrale et des pôles secondaires, de favoriser une organisation urbaine polycentrique et compacte, d’articuler les politiques d’urbanisme et de transports de manière à limiter d’une part les longueurs de déplacements, en rapprochant l’habitat et l’emploi, d’autre part la dépendance à l’égard de l’automobile par le développement des secteurs bien desservis par les transports en commun » (Conseil Régional d’Ile de France, 2007). Les nuisances sonores liées au transport aérien sont est également concernées puisque le projet de schéma prévoit une réduction et une compensation des nuisances et des pollutions que les aéroports de Roissy, d’Orly et du Bourget imposent à leur environnement urbain, et demande qu’une attention particulière soit accordée aux espaces qui cumulent des nuisances environnementales, en particulier la multi-exposition au bruit engendré par le trafic aérien, ferroviaire ou routier (en particulier les secteurs d’Orly et de Roissy) (Conseil Régional d’Ile de France, 2007).

35Contrairement aux deux premières orientations retenues par le projet de SDRIF pour « Réduire les inégalités environnementales, la vulnérabilité aux risques et l’exposition aux nuisances », qui visent à conforter la trame verte d’agglomération en réduisant les carences en espaces verts et à réduire les nuisances sonores et la pollution atmosphérique, la troisième, qui porte sur la réduction de la vulnérabilité aux risques naturels et technologiques ne fait pas référence à la notion d’inégalités environnementales.

36Au final, le projet de Schéma directeur régional d’Ile-de-France traite surtout de la question des inégalités environnementales et de leur réduction à travers la question de l’accès aux espaces verts publics, notamment dans les secteurs où ces espaces doivent être créés ou développés, et de la question des nuisances sonores liées aux transports. Bien que la notion d’inégalités environnementales n’apparaisse qu’à sept reprises dans le projet de SDRIF, ce document marque une étape importante car il est doté d’une valeur juridique contraignante très forte. La problématique des inégalités environnementales va ainsi devoir être prise en compte par les schémas de cohérence territoriale et les plans locaux d’urbanisme de la région Ile-de-France, ce qui va permettre de tester son application au niveau local et favoriser sa diffusion. A cet égard, le fait que le Contrat de projets Etat-Région d’Ile-de-France signé en 2007 fasse lui aussi référence à la notion d’inégalités environnementales illustre la lente mais réelle propagation de cette notion dans les politiques publiques

1.4. Les dispositions du Contrat de projets Etat-Région d’Ile-de-France relatives aux inégalités environnementales

37Le contrat de projets Etat-Région d’Ile-de-France pour la période 2007-2013 a été signé le 23 mars 2007 par le préfet de Région et le président du Conseil régional d’Ile-de-France. Ce CPER définit huit grands projets, dont celui de « Renforcer l’attractivité de l’Ile-de-France ». Dans le cadre de ce grand projet, la Région et l’Etat entendent faire de l’Ile-de-France une région écologiquement responsable, notamment « en réduisant les inégalités environnementales et en favorisant un cadre de vie de qualité dans tous les territoires » (Conseil Régional et Préfecture de la Région d’Ile-de-France, 2007). Après avoir fait figurer la réduction des inégalités écologiques dans le projet de Schéma directeur de la région Ile-de-France (SDRIF), le Conseil régional d’Ile-de-France et l’Etat, qui est associé à l’élaboration du SDRIF et qui est chargé de l’adopter, ont tenu à reprendre cet objectif dans le Contrat de projets Etat-Région d’Ile-de-France pour la période 2007-2013. Il y a évidemment là une certaine logique, d’autant que le CPER précise qu’il constitue « l’un des instruments » de la mise en œuvre du SDRIF et que ces deux documents ont été élaborés en même temps et par les mêmes institutions, le Conseil régional et les services de l’Etat sous la direction de la Préfecture de la région Ile-de-France. Toutefois, bien que la réduction des inégalités environnementales figure explicitement dans le Contrat de projets Etat-Région d’Ile-de-France, il est bien difficile d’identifier et de lister les mesures prévues par ce document pour tenter d’atteindre cet objectif. Alors qu’une somme de 151 millions d’euros est prévue dans le cadre du grand projet visant à « Renforcer l’attractivité de l’Ile-de-France » à travers le soutien aux dynamiques territoriales de cohésion et d’innovation, le CPER se contente en effet d’indiquer que « la Région soutiendra les dynamiques territoriales et accompagnera au travers de contractualisations spécifiques, les acteurs locaux dont les objectifs d’aménagement et de développement répondent aux orientations du projet de schéma directeur ». De la même manière, dans le cadre du soutien aux territoires d’intérêt régional et national, qui mobilise le reste des crédits alloués au même grand projet (soit plus de 360 millions d’euros), le CPER n’est pas plus précis lorsqu’il annonce que la Région fera notamment porter son effort « au financement d’actions structurantes d’aménagement ou d’équipement, de développement économique, de désenclavement ou de restructuration urbaine, d’amélioration de l’environnement » (Conseil Régional et Préfecture de la Région d’Ile-de-France, 2007).

38C’est donc dans le cadre du soutien aux dynamiques territoriales de cohésion et d’innovation et aux territoires d’intérêt régional et national que le Contrat de projet Etat-Région d’Ile-de-France entend favoriser la réduction des inégalités environnementales, sans qu’il soit toutefois véritablement possible de dire quels sont les actions et les projets qui vont être financés pour permettre d’atteindre cet objectif. Malgré cette réserve, il apparaît qu’à travers le SDRIF et le nouveau CPER, la région Ile-de-France est particulièrement en pointe en matière de prise en compte des inégalités écologiques et des inégalités environnementales. Elle n’est cependant pas la seule, car d’autres régions et certains départements commencent eux aussi à inscrire cette préoccupation dans leurs politiques.

1.5. La prise en compte des inégalités environnementales par le Conseil régional du Languedoc-Roussillon dans le cadre de la révision de son Schéma régional d’aménagement et de développement du territoire

  • 12 Loi n° 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire  (...)
  • 13 Loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les dépa (...)
  • 14 Loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du terri (...)
  • 15 Article 34 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983, précitée.

39Les schémas régionaux d’aménagement et de développement du territoire ont été créés par la loi du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire, dite loi « Pasqua »12. C’est l’article 34 de la loi n°  83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l’Etat, entièrement réécrit par la loi « Pasqua », qui définit la nature, le contenu et les modalités d’élaboration de ces schémas13. Cet article, qui a été modifié par la loi du 25 juin 1999 d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire, dite loi « Voynet »14, énonce que le SRADT « fixe les orientations fondamentales, à moyen terme, du développement durable du territoire régional ». Il ajoute que le SRADT « comprend un document d’analyse prospective et une charte régionale, assortie de documents cartographiques, qui exprime le projet d’aménagement et de développement durable du territoire régional ». A cette fin, le SRADT « définit notamment les principaux objectifs relatifs à la localisation des grands équipements, des infrastructures et des services d’intérêt général qui doivent concourir au sein de la région au maintien d’une activité de service public dans les zones en difficulté ainsi qu’aux projets économiques porteurs d’investissements et d’emplois, au développement harmonieux des territoires urbains, périurbains et ruraux, à la réhabilitation des territoires dégradés et à la protection et la mise en valeur de l’environnement, des sites, des paysages et du patrimoine naturels et urbains en prenant en compte les dimensions interrégionale et transfrontalière »15. Le SRADT est élaboré et approuvé par le Conseil régional après avis des conseils généraux des départements concernés et du conseil économique et social régional. Les départements, les agglomérations, les Pays, les parcs naturels régionaux et les communes chefs-lieux de département ou d’arrondissement, les communes de plus de 20 000 habitants et les groupements de communes compétents en matière d’aménagement ou d’urbanisme, ainsi que les représentants des activités économiques et sociales, dont les organismes consulaires sont associés à l’élaboration de ce schéma. S’ils n’ont pas de portée normative, et ne sont notamment pas opposables aux documents locaux d’urbanisme (SCOT et PLU), les SRADT ont vocation à nourrir la contractualisation Etat-Région à travers les contrats de projets. Toutefois, le fait que la majorité des régions ne dispose pas de SRADT n’a pas empêché les régions et l’Etat de signer deux générations de contrats de plan et de projets en 2000 et en 2007. En effet, seules quelques régions, dont le Languedoc-Roussillon (1999), la Haute-Normandie (2006), le Nord-Pas-de-Calais (2006) ou la Basse-Normandie (2007) ont adopté un SRADT.

40La région Languedoc-Roussillon a été la première à adopter un schéma régional d’aménagement et de développement du territoire le 20 octobre 1999. Le 25 avril 2006, le Conseil régional a décidé de réviser son SRADT car il considère qu’il ne prend en compte « ni la forte augmentation démographique attendue, ni l’évolution rapide de la société, ni les nouveaux enjeux de développement liés aux mutations économiques ». Le SRADT n’intègre pas non plus les « nouveaux textes législatifs aussi bien ceux concernant la poursuite de la décentralisation que ceux relatifs à l’application de la loi SRU ». En outre, le SRADT ne reflète pas non plus « les nouvelles orientations de la politique du Conseil régional élu en mars 2004 », qui affirme notamment « sa volonté de combattre les graves inégalités environnementales, territoriales, économiques et sociales » et de « promouvoir le vivre ensemble par une politique volontariste notamment en matière de production de logements » (Conseil régional du Languedoc-Roussillon, 2006). Le Conseil régional du Languedoc-Roussillon a prévu que le nouveau SRADT serait finalisé au printemps 2009, et il sera intéressant lors de son adoption de vérifier si la prise en compte des inégalités environnementales figurera bien dans le document et quelles seront les mesures prévues pour tenter de les combattre.

41Le Languedoc-Roussillon n’est pas la seule région à s’intéresser à la question des inégalités environnementales puisque le Schéma régional de développement économique (SRDE) et les principes du Schéma régional des transports de Basse-Normandie font référence à cette notion.

1.6. La prise en compte des inégalités environnementales par le Schéma régional de développement économique et par les principes du futur Schéma régional des transports de Basse-Normandie

  • 16 Loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, J.O. n° 190 du 17 (...)
  • 17 Loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d’orientation des transports intérieurs, J.O. du 31 décembre 198 (...)

42Les schémas régionaux de développement économique ont été institués à titre expérimental et pour une durée de cinq ans par l’article premier de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. Ces schémas, dont l’élaboration et l’adoption sont confiées aux régions par l’Etat, sont destinés à coordonner les actions de développement économique. Dans cette perspective, ils doivent définir « les orientations stratégiques de la région en matière économique », et viser « à promouvoir un développement économique équilibré de la région, à développer l’attractivité de son territoire et à prévenir les risques d’atteinte à l’équilibre économique de tout ou partie de la région »16. En outre, lorsqu’elle adopte un schéma régional expérimental de développement économique, la Région devient compétente, par délégation de l’Etat, pour attribuer les aides que celui-ci met en œuvre au profit des entreprises. Dès l’automne 2004, la Région Basse-Normandie a saisi cette opportunité et a engagé l’élaboration d’un Schéma régional de développement économique, qui a été adopté à l’unanimité par le Conseil régional le 16 décembre 2005. Dans son préambule, ce schéma énonce qu’une « logique de développement durable, qui réponde aux engagements internationaux tels que la réduction des gaz à effet de serre, doit conduire à la volonté commune et à l’engagement partagé de préserver la qualité du territoire régional tout en faisant régresser les inégalités environnementales, territoriales, économiques et sociales qui le touchent » (Conseil régional de Basse-Normandie, 2005). De la même manière, la présentation des principes sur lesquels reposera le futur Schéma régional des transports indique que la « région Basse-Normandie souhaite inscrire l’ensemble de ses politiques dans une perspective de développement durable », qui doivent notamment « permettre de faire reculer les inégalités environnementales, économiques et sociales qui touchent le territoire régional en luttant contre l’exclusion et en favorisant l’accès à l’emploi, à la santé et aux services » (Conseil régional de Basse-Normandie, 2005). Comme le précise l’article 14-1 de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d’orientation des transports intérieurs, modifié par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales et par une ordonnance du 8 juin 2005, « le schéma régional des infrastructures et des transports constitue le volet « Infrastructures et transports » du schéma régional d’aménagement et de développement du territoire »17.

43Comme le SRADT, le schéma régional des infrastructures et des transports est élaboré par la Région. Il doit permettre d’assurer la cohérence régionale et interrégionale des itinéraires à grande circulation et de leurs fonctionnalités dans une approche multimodale et doit avoir pour objectif prioritaire d’optimiser l’utilisation des réseaux et équipements existants et de favoriser la complémentarité entre les modes de transport et la coopération entre les opérateurs, en prévoyant, lorsque nécessaire, la réalisation d’infrastructures nouvelles.

44Bien que la réduction des inégalités environnementales soit évoquée dans le Schéma régional de développement économique et dans la présentation des principes sur lesquels va reposer l’élaboration du Schéma régional des transports de Basse-Normandie, ces deux documents n’apparaissent pas les plus adaptés pour définir des mesures permettant d’atteindre cet objectif.

45Le fait que le Schéma régional d’aménagement et de développement du territoire qui vient d’être adopté par le Conseil régional de Basse-Normandie en décembre 2007 ne reprenne pas cet objectif et ne fasse à aucun moment référence à la notion d’inégalités environnementales semble d’ailleurs confirmer qu’il ne s’agit pas d’un des objectifs prioritaires de la Région Basse-Normandie et que cette notion a été reprise un peu à la hâte et sans réelle analyse de son contenu.

1.7. Les dispositions de l’Agenda 21 du Département du Finistère relatives aux inégalités écologiques

46Les Agendas 21 locaux sont des projets territoriaux de développement durable qui découlent d’une recommandation de la Conférence des Nations-Unies sur l’Environnement et le Développement organisée à Rio en 1992. Dans la Stratégie nationale de développement durable, l’Etat a prévu de favoriser en cinq ans la mise en place de 500 Agendas 21 locaux, notamment sur les territoires bénéficiant d’une aide publique comme les grands projets urbains, les parcs naturels régionaux, les groupements de communes, les Pays ou agglomérations dans le cadre de contrats territoriaux. Pour faciliter la mise en place des Agendas 21 locaux, le ministère de l’Ecologie a élaboré un cadre de référence pour les projets territoriaux de développement durable qui précise les finalités et les éléments qui doivent caractériser un projet territorial de développement durable : lutte contre le changement climatique, préservation de la biodiversité, des milieux et des ressources, cohésion sociale et solidarité entre les territoires et entre les générations, épanouissement de tous les êtres humains, dynamique de développement suivant des modes de production et de consommation responsables. En décembre 2007, dix-huit régions, trente et un départements, quatre-vingt-huit intercommunalités, et plus de 150 communes françaises ont adopté ou ont prescrit l’élaboration d’un Agenda 21. Si un grand nombre de ces Agendas 21 est en cours d’élaboration, certains ont déjà été adoptés, comme par exemple celui du département du Finistère qui a été approuvé le 06 juillet 2006 par le Conseil général (Conseil général du Finistère, 2006). Cet Agenda 21, qui s’appuie sur un diagnostic de territoire et sur un état des lieux des politiques départementales, définit 17 axes stratégiques qui sont déclinés en 61 objectifs, 50 actions et 72 chantiers. L’état des lieux des politiques départementales a notamment montré que si la satisfaction des besoins actuels des Finistériens « est fortement présente dans les actions du Conseil général, au titre de ses compétences réglementaires (handicap, insertion, équipement du territoire, réseaux…), la prise en compte des inégalités écologiques et de l’exposition aux risques naturels et industriels est, par contre, limitée aux actions de protection et de préservation de l’environnement » (Conseil général du Finistère, 2006).

47Si la notion d’inégalités écologiques n’apparaît qu’une seule fois dans l’Agenda 21 du département du Finistère, le diagnostic de territoire fait par contre référence à la notion d’égalité écologique (ASCA, Ouest Aménagement/ACADIE, 2005). Une carte présente ainsi un « Indice d’égalité écologique et d’exposition au risque concernant les risques naturels et technologiques ». Sur un fond de carte du département où apparaît la densité de population, le risque inondation, la risque submersion marine, le risque mouvement de terrain et le risque industriel (présence d’établissements classés « Seveso »), sont matérialisés pour les communes concernées par des cercles de taille et de couleur différentes. Selon cette approche, l’égalité écologique entre les communes (territoires) et les populations qui y résident peut ainsi être mesurée et quantifiée en fonction de l’importance des risques auxquels elles sont soumises. Il est important de noter que d’autres éléments, comme le bruit, les conditions d’accès aux aménités environnementales, la qualité de l’eau ou la qualité de l’air auraient également pu être mesurés car tout comme l’exposition aux risques, elles constituent d’autres formes d’inégalités écologiques. La qualité de l’eau « du robinet » varie ainsi fortement d’une commune à l’autre dans le Finistère, ce qui s’explique principalement par la présence importante sur certains bassins versants d’exploitation agricole qui rejettent des nitrates. Cette différence, qui conduit de nombreuses personnes à ne pas boire cette eau et à acheter de grandes quantités d’eau en bouteille, constitue une inégalité écologique et il aurait pu être intéressant de proposer une carte sur le modèle de celle réalisée pour les risques. Bien qu’il soit intéressant, l’indice proposé est donc partiel car il concerne uniquement l’exposition aux risques naturels et industriels et non les inégalités écologiques dans leur ensemble. Il apparaît en outre que l’utilisation de la notion d’égalité écologique pose problème car comme l’a souligné le Comité français pour la préparation du Sommet mondial sur le développement durable, « l’égalité écologique ne peut être considérée comme un objectif du développement durable, les territoires comportant par essence des avantages spécifiques qu’il serait illusoire de penser transférer et, plus encore, dangereux de niveler – comme auraient tendance à le faire nombre de projets techniques et économiques inadaptés ; par exemple, dans les milieux ruraux, celui d’une agro-industrie prédatrice et à court terme » (Comité français pour la préparation du Sommet mondial sur le développement durable, 2002, p. 165).

48Il convient d’ajouter pour conclure qu’à la différence de quasi-totalité des stratégies et des schémas auxquels nous avons fait référence, l’Agenda 21 du département du Finistère ne se fixe pas pour objectif de réduire les inégalités écologiques et qu’il ne fait pas explicitement la relation entre inégalités sociales et inégalités écologiques puisqu’il appréhende uniquement ces dernières à travers la question des risques.

49Comme vient de le confirmer le Grenelle de l’environnement, au cours duquel elle n’a été évoquée qu’une seule fois, la question des inégalités écologiques et des inégalités environnementales demeure (très) peu prise en compte de manière explicite par les pouvoirs publics dans notre pays. A l’exception du Schéma directeur régional d’Ile-de-France, il est en effet bien difficile fin 2007 de trouver un document stratégique national, régional ou local qui traite véritablement de cette question… Nos recherches nous ont ainsi permis d’identifier seulement sept documents stratégiques nationaux, régionaux ou départementaux qui font référence au moins une fois aux notions d’inégalités écologiques et d’inégalités environnementales… Bien que notre recherche se soit limitée aux documents disponibles sur Internet, cela démontre la faible diffusion de ces notions dans nos politiques publiques.

50En outre, lorsqu’une de ces deux notions apparaît dans une stratégie, un plan ou un schéma, les choses se limitent généralement à l’affirmation de la volonté de réduire les inégalités écologiques ou environnementales sans qu’il soit possible, véritablement possible d’identifier les mesures définies pour atteindre cet objectif. Il convient cependant de noter que c’est d’abord à l’échelon régional que les notions d’inégalités écologiques et d’inégalités environnementales ont jusqu’à présent été le plus prises en compte. L’une ou l’autre de ces expressions apparaissent ainsi dans le Contrat de projets Etat-Région et dans le Schéma directeur régional d’Ile-de-France, dans des schémas sectoriels en Basse-Normandie et dans une délibération du Conseil régional du Languedoc-Roussillon initiant la révision de son Schéma régional d’aménagement et de développement durable. En effet, à l’échelon national, la Stratégie nationale de développement durable et la Stratégie du ministère de l’Intérieur et de l’Aménagement du Territoire pour le développement durable sont les seuls documents à évoquer explicitement la problématique des inégalités écologiques. De la même manière, l’Agenda 21 du département du Finistère semble être le seul document infra-régional à faire référence à cette question. Cela explique peut-être pourquoi lors du débat organisé à Brest dans le cadre du Grenelle de l’environnement, un participant à proposé « d’intégrer les inégalités écologiques et sociales dans la réflexion, en particulier éviter de cumuler les risques pour les populations défavorisées (expositions en milieu de travail, habitat précaire, bruit…) » (MEDAD, 2007). Il semble malgré tout que se soit la seule occasion où le problème des inégalités écologiques a été évoqué au cours du Grenelle car c’est cette proposition et elle seule qui a été reprise sur le sujet dans la synthèse des débats régionaux qui figure en annexe du rapport de madame Bettina Laville relatif à la transparence des consultations régionales et du forum Internet du Grenelle de l’environnement (Laville, 2007). Ajoutons toutefois que dans son avis sur la première phase du Grenelle, le Conseil national du développement durable a souhaité que, suite à la confirmation par le Président de la République de l’organisation d’un Grenelle de l’insertion, « la question des inégalités écologiques (pollutions, bruit etc..) y soit examinée, de même que les problématiques du co-développement et des réfugiés climatiques » (Conseil national du développement durable, 2007). Ainsi, alors que le Grenelle de l’environnement constituait une véritable occasion d’évoquer la question des inégalités écologiques, cette opportunité n’a été exploitée ni par les participants aux groupes de travail, ni par les intervenants lors des débats organisés en région et n’apparaît donc dans aucun des trente-trois chantiers opérationnels lancés en janvier 2008.

2. La prise en compte des inégalités écologiques par le droit à travers l’exemple de certaines dispositions spécifiques aux espaces littoraux

51Au-delà de l’apparition des notions d’inégalités écologiques et d’inégalités environnementales dans les différents documents stratégiques évoqués précédemment (SDRIF, SRADT, CPER…), il apparaît que le droit relatif aux espaces littoraux permet de réduire certaines de ces inégalités, en particulier celles qui concernent l’accès aux aménités environnementales liées à la présence de la mer. Le droit garantit en effet la possibilité à chaque citoyen d’accéder au rivage grâce à des servitudes de passage et d’avoir un accès libre et gratuit au domaine public maritime, et plus particulièrement aux plages.

52J. Theys (2002, 2007) n’aborde qu’indirectement la thématique des inégalités écologiques et s’intéresse aux politiques de remédiation de ces inégalités : les politiques locales de développement durable (Encadré 7). Ce faisant, il porte un regard assez critique sur ces politiques dans la mesure où elles tendent à se focaliser sur des mesures de conservation de l’environnement… un environnement dont ne bénéficient pas les populations les plus défavorisées. Pour Theys, la situation est toutefois différente sur le littoral car le libre accès à la mer, à l’estran, aux plages, aux sentiers littoraux et aux espaces protégés ouverts gratuitement au public et qui appartiennent notamment au Conservatoire du Littoral et aux départements permet à ces populations d’y accéder. Ces éléments offrent ainsi la possibilité à tout à chacun de profiter d’aménités littorales telles que les paysages et la pratique de la pêche à pieds. Cependant, comme en milieu urbain, il existe dans le même temps une certaine « écologie de standing » sur le littoral qui entraîne un effet de gentrification qui peut être amplifié par les politiques de préservation de l’environnement.

Encadré 7. Inégalités écologiques : quelles approches possibles ?

Sur quoi portent les inégalités ?

Les approches alternatives

Les territoires

Les individus et les groupes sociaux

Les politiques publiques

Approches statiques : quelles situations

Inégalités écologiques territoriales

Inégalités sociales dans les relations à l’environnement

Distribution inégale des normes, coûts et bénéfices liés aux politiques de l’environnement

Approches dynamiques et causales : Quelles causes ? Quelles responsabilités ? Quelles règles de justice ?

Processus de ségrégation ou de concentration spatiale. Transfert des externalités entre territoires

Responsabilités inégales des individus et des groupes sociaux dans la « destruction » de l’environnement (par rapport aux coûts et bénéfices subis ou retirés)

Contestation d’une mesure environnementale créant des injustices sociales et ethniques Accès inégal à la prise de décision Justice environnementale aux Etats-Unis

Theys, 2007, p. 25

53Sur le littoral, certaines dispositions législatives et réglementaires contribuent ainsi par exemple à limiter les inégalités écologiques liées à l’accès aux aménités environnementales en garantissant à l’ensemble des citoyens un accès et un usage libre et gratuit aux plages, au rivage et à la mer. En 2001, lors de sa réflexion sur l’élaboration d’indicateurs de développement durable pour la France, l’Institut Français de l’Environnement a d’ailleurs envisagé que la « Part du littoral librement accessible au public » soit un des indicateurs de la rubrique « Inégalités écologiques et exposition aux risques » (IFEN, 2001). L’objectif est ici de montrer que parallèlement aux difficultés que certaines catégories de personnes rencontrent pour accéder à un logement sur le littoral, du fait de la hausse quasi constante des prix du foncier et des logements neufs et anciens, il existe sur le littoral une égalité d’accès aux aménités environnementales de « bord de mer » garantie par le droit.

  • 18 Loi n° 76-1285 du 31 décembre 1976 portant réforme de l’urbanisme, J.O. du 1er janvier 1977, p. 4.

54Ainsi, si l’on s’accorde sur le fait que « le terme d’inégalité environnementale exprime l’idée que les populations ou les groupes sociaux ne sont pas égaux face aux pollutions, aux nuisances et aux risques environnementaux, pas plus qu’ils n’ont un accès égal aux ressources et aménités environnementales » (Emelianoff, 2005), il apparaît que sur le littoral, le droit assure au contraire un accès libre et gratuit au rivage et à la mer à toutes les catégories de la population. La reconnaissance de cette liberté d’accès n’est pas récente puisque dès le milieu du dix-neuvième siècle, le Conseil d’Etat a confirmé un principe issu de l’Ancien Régime en consacrant le fait que « les rivages de la mer font partie du domaine public, qu’il suit de là que tout le monde a le droit d’y accéder librement » (CE, 19 mai 1858, Vernes ; dans le même sens CE, 30 mars 1863, Bourgeois c/Ville Boulogne). Dans cet arrêt, le Conseil d’Etat a rappelé que la location d’une portion de plage par une commune ne devait pas priver les particuliers du droit commun de pêcher, d’échouer, de réparer des chaloupes ou bâtiments, de se promener, de pratiquer la grève comme voie de communication, ni même de prendre des bains. Il a de ce fait annulé pour excès de pouvoir un arrêté du maire de Trouville imposant comme condition d’accès à la plage et à la baignade, l’utilisation préalable et onéreuse des cabines d’habillage et de déshabillage de l’établissement de bain créé par la commune. Si cette règle a ensuite été systématiquement réaffirmée par le juge et par la doctrine administrative, et ce dès le 15 juin 1858 dans une circulaire relative à la liberté de se baigner sur les plages, il faudra attendre 1976, puis la loi « Littoral » de 1986, pour que la loi consacre ce principe et son « corollaire qui est le libre accès au rivage » (Mesnard, 1995). L’article 52 de la loi du 31 décembre 1976 portant réforme de l’urbanisme18 a ainsi introduit un article L. 160-6 dans le code de l’urbanisme qui instaure une servitude de passage de trois mètres de largeur destinée à assurer exclusivement le passage des piétons sur les propriétés privées riveraines du domaine public maritime.

  • 19 Loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l’aménagement, la protection et la mise en valeur du litto (...)

55Dix ans plus tard, la loi « Littoral » du 3 janvier 198619 a complété ce dispositif en créant une servitude de passage des piétons transversale au rivage (article L. 160-6-1 du code de l’urbanisme) et en consacrant la liberté d’accès aux plages ainsi que leur usage libre et gratuit. Comme l’a souligné Michel Piquard en 1973 dans un rapport qui est notamment à l’origine de la création du Conservatoire du littoral et des instruments de planification spécifiques au littoral (schémas d’aptitude et d’utilisation de la mer qui deviendront les schémas de mise en valeur de la mer), le littoral « ne se caractérise pas tant par le maintien d’un aspect naturel que par la garantie d’un libre accès aux parties terrestres et maritimes de la côte », car le « désir d’accès à la mer, pour la voir et pour la toucher, est un sentiment collectif extrêmement fort ». La mer est ainsi « sans doute le seul site dont le libre accès est un véritable problème de nature politique » (Piquard, 1973).

2.1. La servitude de passage des piétons le long du littoral

  • 20 Article R. 160-8 du code de l’urbanisme.
  • 21 Voir notamment Cour Administrative d’Appel de Nantes, 10 octobre 2006, Madame Y., n° 05NT01400.

56A l’époque romaine, le rivage de la Méditerranée faisait déjà partie des « res communes omnium », c’est-à-dire des « biens destinés à l’usage de tous ». En France, l’administration des douanes a mis en place dès sa création en 1791 les « sentiers des douaniers » afin d’assurer la surveillance des côtes grâce à un droit de libre parcours. C’est ce droit que la loi du 31 décembre 1976 a réintroduit sur l’ensemble du rivage français, et à l’usage de chaque citoyen, par l’intermédiaire d’une servitude de passage. Comme l’a souligné B. Genevois (1978), l’institution de cette servitude avait pour objectif, « dans une perspective démocratique, d’assurer le libre accès de tous au rivage de la mer ». En effet, la multiplication des résidences secondaires le long du domaine public maritime, notamment sur les côtes méditerranéennes, et l’octroi d’autorisations privatives permettant aux propriétaires d’implanter des aménagements, rendait de plus en plus difficile la promenade sur le long du littoral. De fait, les réclamations en vue de la reconnaissance d’un droit d’accès ne cesseront de grandir à partir des années 1970, sauf dans les quelques régions où le « sentier des douaniers » permettait au public de se promener en bord de mer et d’accéder au rivage. Tout change avec l’adoption de l’article L. 160-6 du code de l’urbanisme, qui énonce que « les propriétés privées riveraines du domaine public maritime sont grevées sur une bande de trois mètres de largeur d’une servitude destinée à assurer exclusivement le passage des piétons ». Cette bande de trois mètres de largeur est calculée à compter de la limite du domaine public maritime, qui est selon le cas celle du niveau des plus hautes eaux, celle des lais et relais de la mer, celle des terrains qui ont été soustraits artificiellement à l’action des flots, ou des terrains qui font partie du domaine public maritime artificiel20. En application de l’article R. 160-25 du code de l’urbanisme, la servitude entraîne pour les propriétaires des terrains et leurs ayants droit l’obligation de laisser aux piétons le droit de passage, l’obligation de n’apporter à l’état des lieux aucune modification de nature à faire, même provisoirement, obstacle au libre passage des piétons, (sauf autorisation préalable accordée par le préfet, pour une durée de six mois au maximum) et l’obligation de laisser l’administration compétente établir la signalisation et effectuer les travaux nécessaires pour assurer le libre passage et la sécurité des piétons. Il convient d’ajouter que, sauf dans le cas où l’institution de la servitude est le seul moyen d’assurer la continuité du cheminement des piétons ou leur libre accès au rivage de la mer, la servitude ne peut grever les terrains situés à moins de quinze mètres des bâtiments à usage d’habitation édifiés avant le 1er janvier 1976, ni grever des terrains attenants à des maisons d’habitation et clos de murs à cette même date. Si certains particuliers ont tenté d’utiliser cette disposition pour contester l’institution de la servitude sur leur propriété, le juge administratif vérifie que le sentier peut être créé sur une autre parcelle, la date de la construction, que la distance des quinze mètres est bien respectée, et que les terrains sont bien entièrement clos de murs21. Il suffit ainsi qu’une parcelle soit entourée par un grillage sur une distance de 8 mètres pour qu’il ne puisse pas être regardé comme « clos de murs ». L’article L. 160-6 ajoute que l’autorité administrative, en l’occurrence le préfet, peut « modifier le tracé ou les caractéristiques de la servitude, afin, d’une part, d’assurer, compte tenu notamment de la présence d’obstacles de toute nature, la continuité du cheminement des piétons ou leur libre accès au rivage de la mer, d’autre part, de tenir compte des chemins ou règles locales préexistant ». Le tracé modifié peut ainsi grever exceptionnellement des propriétés non riveraines du domaine public maritime.

57Enfin, le préfet peut, à titre exceptionnel, suspendre cette servitude. L’article R. 160-14 précise que cette suspension peut intervenir lorsque les piétons peuvent circuler le long du rivage de la mer grâce à des voies ou passages ouverts au public ; et lorsque le maintien de la servitude de passage fait obstacle au fonctionnement soit d’un service public, soit d’un établissement de pêche bénéficiaire d’une concession, soit d’une entreprise de construction ou de réparation navale. La servitude prévue par l’article L. 160-6 peut également être suspendue lorsqu’elle passe à l’intérieur des limites d’un port maritime ou à proximité des installations utilisées pour les besoins de la Défense nationale ; ou si le maintien de la servitude de passage est de nature à compromettre soit la conservation d’un site à protéger pour des raisons d’ordre écologique ou archéologique, soit la stabilité des sols.

58Ainsi, sur les 7200 kilomètres que compte le littoral métropolitain, environ 4700 kilomètres étaient accessibles au public au 31 décembre 2005 (soit 63 %), dont 1750 kilomètres affectés de la servitude de passage. A cette servitude sur les propriétés privées s’ajoute en effet le passage sur des terrains publics qui peuvent appartenir à l’Etat, au Conservatoire du littoral ou aux collectivités territoriales, et plus particulièrement aux communes et aux départements. Depuis 1976, l’Etat, les collectivités territoriales et le Conservatoire du littoral se sont donc attachés à développer les « sentiers côtiers », aussi nommés « sentiers des douaniers », en créant des sentiers qui passent sur des terrains publics et sur le domaine public maritime mais aussi, en s’appuyant sur les dispositions de l’article L. 160-6 du code de l’urbanisme, sur des terrains privés.

  • 22 Circulaire n° 78-144 du 20 octobre 1978 relative à la servitude de passage des piétons sur le litto (...)

59Cette politique permet ainsi à tous les citoyens, quels que soient leurs revenus, leur lieu de résidence, et leur condition sociale de se promener en bord de mer et de profiter de la beauté et de la diversité des paysages littoraux. C’est en ce sens que le droit du littoral, à travers l’article L. 160-6 du code de l’urbanisme, contribue à limiter les inégalités environnementales liées à l’accès aux aménités, dont l’importance a notamment été soulignée par C. Emelianoff (2005). Comme le soulignait le ministre de l’Equipement en 1978 en demandant aux directeurs départementaux de l’Equipement de mettre en application les dispositions de l’article L. 160-6 du code de l’urbanisme, il est « indispensable que cette tâche soit menée à bien, partout, avec célérité, afin que les accès aux plages et aux sites riverains de la mer soient garantis au plus grand nombre ». Il s’agit là d’une exigence qui va bien au-delà de l’institution d’une servitude administrative ; les habitants doivent avoir la possibilité de cheminer librement le long des côtes avec facilité, de jouir des paysages naturels et de disposer, pour leurs loisirs, de cet équipement aussi simple qu’utile à toute la population"22. En 1986, le législateur a tenu à compléter ce dispositif en instaurant une nouvelle servitude, dite transversale au rivage, destinée à faciliter l’accès au bord de mer depuis l’intérieur des terres.

2.2. La servitude de passage transversale au littoral

60Cette servitude a été instaurée par l’article 5 de la loi « Littoral » du 3 janvier 1986 qui a ajouté un article L. 160-6-1 au code de l’urbanisme, article qui énonce qu’une « servitude de passage des piétons, transversale au rivage, peut être instituée sur les voies et chemins privés d’usage collectif existants, à l’exception de ceux réservés à un usage professionnel, selon la procédure prévue au deuxième alinéa de l’article L. 160-6 ». Comme l’indique l’expression « peut être instituée », la mise en œuvre de cette servitude est facultative, l’administration disposant de ce fait d’un pouvoir d’appréciation important. En outre, la servitude ne peut grever que certaines catégories de voies ou chemins privés. Les voies concernées doivent en effet être d’usage collectif (par exemple voirie interne classée dans les équipements communs d’un lotissement ou d’un ensemble immobilier assimilable) et ne doivent pas être réservées à un usage professionnel (Mesnard, 1995). Cet article ajoute que « cette servitude a pour but de relier la voirie publique au rivage de la mer ou aux sentiers d’accès immédiat à celui-ci, en l’absence de voie publique située à moins de cinq cents mètres et permettant l’accès au rivage ». L’article R. 160-16 précise que la distance d’au moins cinq cents mètres mentionnée à l’article L. 160-6-1 se mesure en ligne droite entre le débouché sur le rivage de la mer de la voie ou chemin privé servant d’assise à la servitude ou, le cas échéant, des sentiers d’accès immédiat qui les prolongent, et tout accès au rivage par une voie publique ou un chemin rural. Comme l’a souligné le Gouvernement dans le premier rapport d’application de la loi « Littoral », « l’un des principes fondamentaux réaffirmé par cette loi est le libre accès du public à la mer et sa gratuité » (Ministère de l’Equipement, 1999), et les dispositions de l’article L. 160-6-1 ont pour objectif de faciliter cet accès dans les secteurs où il est difficile. En effet, comme l’avait souligné M. Piquard (1973), « s’agissant du domaine public, le libre accès est le principe, mais sa mise en œuvre s’est cependant heurtée sur certains secteurs à des difficultés pratiques à cause de la succession des propriétés privées contiguës en bordure immédiate du rivage, qui constitue une véritable barrière et qui n’a pas permis — sauf expropriation — d’aménager des accès terrestres ». En reliant la voirie publique au rivage de la mer, la servitude transversale permet donc d’améliorer l’accessibilité aux sentiers créés grâce à la servitude longitudinale ainsi qu’au rivage, et notamment aux plages. La loi « Littoral » a d’ailleurs également consacré le libre accès des piétons aux plages et l’affirmation que l’usage libre et gratuit par le public constitue leur destination fondamentale. Cet usage libre et gratuit et cette liberté d’accès concernent en fait l’ensemble du rivage de la mer, qu’il soit sableux, rocheux ou composé de galets, et plus globalement l’ensemble du domaine public maritime.

2.3. L’accès et l’usage libre et gratuit au domaine public maritime

  • 23 Ministres de l’Intérieur ; de l’Equipement, du Logement, des Transports, et de l’Espace ; de l’Envi (...)

61Comme le rappelle l’Instruction interministérielle du 24 octobre 1991 relative à la protection et à l’aménagement du littoral, le « domaine public maritime obéit à des règles propres qui reposent sur le principe fondamental et ancien du libre usage par le public pour la promenade, la baignade, la pêche à pieds ou l’échouage des bateaux »23. Là encore le droit du littoral contribue à limiter les inégalités environnementales en permettant à chaque citoyen d’exercer gratuitement et librement de très nombreuses activités sur l’estran, les plages, les côtes rocheuses, mais aussi sur et sous l’eau. Le droit permet ainsi l’usage libre et gratuit du plus vaste des domaines publics, qui représente une surface estimée à plus de 100 000 km2 en France métropolitaine. Cette liberté entraîne d’ailleurs une sur-fréquentation de nombreux sites par le public et une surexploitation de la ressource, notamment par les pêcheurs à pieds dont le nombre dépasse quelquefois plusieurs milliers sur le rivage d’une même commune littorale… De la même manière, le libre accès au rivage de sites comme par exemple celui des calanques qui s’étendent entre Marseille et Cassis pose de nombreux problèmes, notamment à cause des rejets d’eaux usées par les bateaux qui y accèdent depuis la mer et des déchets abandonnés par les visiteurs. Rappelons que si les principes rappelés par l’Instruction de 1991 ont été consacrés par la loi « Littoral », ils ont été reconnus de longue date par la jurisprudence, et notamment par l’arrêt Vernes de 1858, et la doctrine administrative. Le doyen M. Hauriou soulignait ainsi en 1919 que « les dépendances du domaine public sont des propriétés administratives affectées formellement à l’utilité publique, soit à l’usage direct du public, soit à l’usage d’un service public ; et qui par suite de cette affectation, sont inaliénables, imprescriptibles et protégées par les règles de la voirie » (Hauriou, 1919).

  • 24 Cette disposition constitue une mesure de prévention en amont pour éviter le recours en aval à la s (...)

62Comme les autres composantes du domaine public, le DPM est en effet inaliénable et imprescriptible, et cela depuis l’Edit de Moulins de 1566. Ces principes figurent aujourd’hui aux articles L. 3111-1 et L. 3111-2 du Code général de la propriété des personnes publiques (CGPPP). L’article L. 2122-1 du même code ajoute que « nul ne peut, sans disposer d’un titre l’y habilitant, occuper une dépendance du domaine public » ou « l’utiliser dans des limites dépassant le droit d’usage qui appartient à tous ». Enfin, l’article suivant précise que « l’occupation ou l’utilisation du domaine public ne peut être que temporaire ». Ces principes généraux applicables à la domanialité ont été complétés en 1986 par les dispositions des articles 3 et 30 de la loi « Littoral ». Le premier a inséré l’article L. 146-3 dans le code de l’urbanisme afin de garantir que « les opérations d’aménagement admises à proximité du rivage organisent ou préservent le libre accès du public à celui-ci »24. Le second, devenu depuis l’article L. 321-9 du code de l’environnement, concerne plus particulièrement les plages, qui sont une des composantes essentielles du domaine public maritime.

  • 25 L’article L. 2124-2 ajoute que « en dehors des zones portuaires et industrialo-portuaires, et sous (...)
  • 26 Voir le Décret n° 2004-308 du 29 mars 2004 relatif aux concessions d’utilisation du domaine public (...)

63Avant d’évoquer plus spécifiquement la question des plages, il convient d’ajouter que l’Instruction interministérielle du 24 octobre 1991 souligne également que « les occupations privatives du domaine public maritime ne doivent être autorisées que si elles sont compatibles avec l’usage normal du domaine et si elles répondent à une activité d’intérêt général nécessitant la proximité immédiate de la mer : service public portuaire, exploitation de cultures marines, animation des plages, extraction de matériaux ». Dans son arrêt du 3 mai 1963, « Commune de Saint-Brévin-les-Pins », le Conseil d’Etat a en effet souligné « si, dans l’exercice de ses pouvoirs de gestion du domaine public maritime, il appartient à l’administration d’accorder à titre temporaire et dans les conditions prévues par la réglementation en vigueur des autorisations d’occupation privative dudit domaine, ces autorisations ne peuvent légalement intervenir que si, compte tenu des nécessités de l’intérêt général, elles se concilient avec les usages conformes à la destination du domaine ». En outre, les décisions d’utilisation du DPM doivent tenir compte de la vocation des zones concernées et de celles des espaces terrestres avoisinants, ainsi que des impératifs de préservation des sites et paysages du littoral et des ressources biologiques (article 2124-1 du CGPPP)25. L’Etat peut ainsi accorder des autorisations d’occupation temporaire (AOT) qui sont délivrées à titre personnel, précaire et révocable, c’est à dire qu’il peut y être mis fin à tout moment si l’intérêt du domaine ou un intérêt général le justifient, et qui sont assujetties à redevance (articles L. 2122-1 à 3 du même code). Certains titres particuliers autres que l’AOT classique sont utilisés pour les cultures marines (concessions ostréicoles) ou les extractions de matériaux ou minéraux (titres miniers) pour lesquels l’autorisation relève de critères spécifiques. Lorsque les travaux et équipement réalisés ne sont pas de nature à entraîner l’affectation irréversible du site, des autorisations d’occupation temporaire du domaine public à des personnes publiques ou privées pour l’aménagement, l’organisation et la gestion de zones de mouillages et d’équipement léger peuvent également être accordées (article L. 2124-5 du même code). Enfin, l’Etat peut accorder des concessions26 d’utilisation du domaine public maritime (article L. 2124-3 du même code), notamment des concessions de plage, celles-ci devant toutefois préserver la libre circulation du public le long de la mer.

2.4. L’accès et l’usage libre et gratuit aux plages

  • 27 Ces concessions sont accordées dans les conditions fixées à l’article L. 2124-4 du code général de (...)
  • 28 La circulaire interministérielle n° 72-86 du 1er juin 1972 relative à la concession des plages natu (...)

64Comme l’a souligné la DATAR dans un important rapport publié en 2004, « les plages sont le cœur du produit touristique des stations balnéaires » du littoral (DATAR, 2004). Les plages accueillent en effet chaque année près de 35 millions de personnes, touristes et résidents, ce qui engendre une consommation de plus de 200 millions de nuitées. Elles sont de fait un élément essentiel pour le tourisme, qui est la première activité économique du littoral (DIACT, 2006). Cela s’explique en grande partie par le fait que l’article L. 321-9 du code de l’environnement, qui est l’ancien article 30 de la loi « Littoral », énonce que « l’accès des piétons aux plages est libre sauf si des motifs justifiés par des raisons de sécurité, de défense nationale ou de protection de l’environnement nécessitent des dispositions particulières ». Le libre accès aux plages peut ainsi notamment être suspendu lors de la réalisation de travaux destinés à lutter contre l’érosion marine, lorsqu’une plage est polluée (marée noire…) ou que des objets dangereux sont venus s’y échouer (comme des détonateurs en Bretagne à la fin des années quatre-vingt-dix). Pour C. Bersani (2000), « ce principe de liberté s’entend avec plusieurs significations complémentaires les unes des autres : chacun doit pouvoir circuler le long du rivage et au bord de l’eau, aucune appropriation privative du domaine public maritime et aucune limitation à l’accès du rivage ne sauraient être admises sans une justification d’intérêt général ». L’article L. 321-9 ajoute que « l’usage libre et gratuit par le public constitue la destination fondamentale des plages au même titre que leur affectation aux activités de pêche et de cultures marines ». Cette disposition implique que le principe de l’accès libre et gratuit du public aux plages doit être concilié avec un autre principe posé à l’article premier de la loi « Littoral » qui vise à assurer « la préservation et le développement des activités économiques liées à la proximité de l’eau, telles que la pêche, les cultures marines ». Si elles peuvent accueillir des activités économiques dites traditionnelles (pêche, conchyliculture), les plages peuvent également accueillir des services destinés aux usagers de la plage grâce à l’installation d’équipements et d’activités sur les plages pendant la saison balnéaire. Il s’agit notamment de services de location de matelas et de parasols, de restauration (notamment dans les fameuses paillotes) et d’animation. L’alinéa trois de l’article L. 321-9 prévoit ainsi que des concessions27 de plages peuvent être accordées par l’Etat, généralement aux communes, pour organiser cette exploitation touristique des plages. Le concessionnaire peut ensuite confier à des tiers, pour une durée limitée au maximum à celle de la concession, tout ou partie de cette exploitation, par le biais d’un sous-traité. Cet alinéa énonce que « les concessions de plage sont accordées ou renouvelées après enquête publique » et qu’elles « préservent la libre circulation sur la plage et le libre usage par le public d’un espace d’une largeur significative tout le long de la mer »28. Il ajoute que « tout contrat de concession doit déterminer la largeur de cet espace en tenant compte des caractéristiques des lieux » et que « les concessions de plage et les sous-traités d’exploitation sont portés à la connaissance du public par le concessionnaire ». Ajoutons que « lorsqu’il n’y pas eu de concession de plage, la plage est gérée directement par les services de l’Etat, qui délivrent des autorisations d’occupation temporaire du domaine public » (Maugüe, 2006).

65Si l’article L. 321-9 permet de limiter les inégalités écologiques en garantissant un accès et un usage libre et gratuit des plages à chaque citoyen, il permet donc dans le même temps une « privatisation » de ces espaces, dans des proportions non négligeables, au profit de restaurateurs et de plagistes dont les services sont bien évidemment payants. Au 1er juillet 2000, le ministère de l’Equipement a ainsi recensé 185 concessions de plages naturelles (101 en Manche/Atlantique, 84 en Méditerranée), 23 concessions de plages artificielles, et 1053 sous-traitants (322 en Manche/Atlantique, 731 en Méditerranée). En outre, 95 % des concessions sont accordées à des communes et 5 % à des personnes privées, l’exemple le plus connu étant celui de la plage de Saint-Raphaël. A cela s’ajoute bien évidemment les occupations illégales à propos desquelles C. Bersani (2000) soulignait la même année qu’elles engendraient « des paillotes ou des baraques qui deviennent parfois des restaurants de luxe ou des discothèques » et que « les chiffres avancés de diverses sources (gendarmerie, services maritimes, préfectures…) font état de plusieurs dizaines de milliers de personnes par jour pour les plus fréquentés ».

  • 29 Loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité ; J.O. n° 50 du 28 février (...)

66En 2002, l’article 30 de la loi « Littoral » a été complété lors du vote de la loi relative à la démocratie de proximité car l’évolution des environnements juridique et économique, ainsi que la pression touristique, avaient fait apparaître la nécessité de moderniser la réglementation relative aux concessions de plages. En effet, malgré l’adoption de cet article de la loi « Littoral », devenu rappelons-le en 2000 l’article L. 321-9 du code de l’environnement, la réglementation applicable aux concessions de plages continuait à reposer sur une série de circulaires datant du début des années soixante-dix… En outre, l’application de ces textes dépourvus de valeur juridique contraignante a varié selon les régions, notamment concernant le démontage des équipements et des installations. Ainsi, si « de nombreuses installations sont déjà démontées de façon systématique dans le Languedoc-Roussillon et très généralement sur les façades Nord, Manche et Atlantique », en « Corse, en PACA et dans certaines villes de l’Atlantique, des installations demeurent en hiver, notamment parce qu’elles ont été réalisées en dur » (DIACT, 2007). Les dispositions ajoutées par l’article 114 de la loi relative à la démocratie de proximité29 à l’article 30 de la loi « Littoral » ont été intégrés en 2006 à l’article L. 2124-4 du code général de la propriété des personnes publiques. Cet article énonce que « les concessions de plage sont accordées par priorité aux communes ou groupements de communes ou, après leur avis si elles renoncent à leur priorité, à des personnes publiques ou privées après publicité et mise en concurrence préalable » et que « les éventuels sous - traités d’exploitation sont également accordés après publicité et mise en concurrence préalable ». Cet article a surtout prévu que ses modalités d’application seraient fixées par décret en Conseil d’Etat, décret qui a été publié le 26 mai 2006.

2.5. Le décret relatif aux concessions de plages

  • 30 Décret n° 2006-608 du 26 mai 2006 relatif aux concessions de plage, J.O du 28 mai 2006, p. 7981.
  • 31 Le décret reprend notamment ici les dispositions de l’article L. 2124-1 du CGPPP.
  • 32 La surface à prendre en compte est la surface à mi-marée.

67L’article premier du décret n°  2006-608 du 26 mai 2006 relatif aux concessions de plage30 rappelle que « l’Etat peut accorder sur le domaine public maritime des concessions ayant pour objet l’aménagement, l’exploitation et l’entretien de plages » et que le « concessionnaire est autorisé à occuper une partie de l’espace concédé, pour y installer et exploiter des activités destinées à répondre aux besoins du service public balnéaire ». Il ajoute que « ces activités doivent avoir un rapport direct avec l’exploitation de la plage et être compatibles avec le maintien de l’usage libre et gratuit des plages, les impératifs de préservation des sites et paysages du littoral et des ressources biologiques ainsi qu’avec la vocation des espaces terrestres avoisinants »31. L’article 2 du décret précise que les concessions accordées sur les plages doivent respecter, outre les principes énoncés à l’article L. 321-9 du code de l’environnement, trois principales règles de fond. La première prévoit qu’un minimum de 80 % de la longueur du rivage, par plage, et de 80 % de la surface de la plage32, dans les limites communales, doit rester libre de tout équipement et installation. Dans le cas d’une plage artificielle, ces limites ne peuvent être inférieures à 50 %. Les chiffres relatifs à la longueur du rivage et à la surface de la plage qui doivent rester libres qui ont été retenus par le décret sont plus importants qui ceux qui avaient été retenus par les textes précédents, ce qui garantit davantage l’accès et l’usage libre et gratuit des plages à l’ensemble de la population. En effet, la part d’une plage pouvant être sous-traitée en vue d’une exploitation payante d’installations balnéaires ne devait pas excéder 30 % de la superficie d’une plage naturelle et 75 % d’une plage artificielle. Comme le souligne J. Lacrouts (2007), « inutile de dire que ces dispositions ne recueillent pas la faveur de la Fédération nationale des plages et restaurants, car elles sont plus restrictives pour les plages naturelles que le régime issu des circulaires de 1972 et 1973 qui imposaient que seuls 70 % de la surface de la plage restent libres de toute occupation commerciale ». Pourtant, l’enquête menée par le ministère de l’Equipement en 2000 a montré que le chiffre de 20 % retenu par le décret correspond à la réalité du terrain, 120 des 132 concessions de plages naturelles étudiées étant au dessous de ce chiffre de 20 %. Il en va de même pour les plages artificielles ou en dehors d’un cas, la part réservée aux sous-traités est inférieure à ce qu’il était possible d’autoriser (75 %) et même à ce que le décret de 2006 prévoit désormais (50 %) (Maugüe, 2006).

  • 33 Rappelons également qu’à quelques exceptions près, les plages font partie du domaine public maritim (...)

68La seconde règle prévoit que seuls sont permis sur une plage les équipements et installations démontables ou transportables, ne présentant aucun élément de nature à les ancrer durablement au sol et dont l’importance et le coût sont compatibles avec la vocation du domaine et sa durée d’occupation. Ces éléments doivent en outre être conçus de manière à permettre, en fin de concession, un retour du site à l’état initial. Cette disposition vise notamment à respecter le principe posé par l’article L. 321-9 du Code de l’environnement qui comme nous l’avons vu énonce que « l’usage libre et gratuit par le public constitue la destination fondamentale des plages », ce qui implique que les occupations privatives des plages doivent être limitées dans le temps33.

69En outre, la troisième règle posée par l’article deux du décret du 26 mai 2006 prévoit que la surface de la plage concédée doit être libre de tout équipement et installation démontable ou transportable en dehors d’une période, définie dans la concession, qui ne peut excéder six mois. Toutefois, l’article 3 du décret prévoit que sous certaines conditions, cette période de six mois peut être prorogée dans les stations classées.

70Ainsi, dans les stations classées au sens des articles L. 133-11 et suivants du code du tourisme, la période définie dans la concession peut, si la commune d’implantation de la concession s’y est déclarée favorable par une délibération motivée au regard de la fréquentation touristique, être étendue au maximum à huit mois par an. Cette possibilité d’étendre la durée de l’occupation de la plage par les équipements répond « aux revendications des professionnels de la plage, notamment du pourtour méditerranéen » (Bordereaux, 2006) qui désirent rester ouverts le plus longtemps possible afin de rentabiliser leurs investissements au maximum.

71Surtout, dans les stations classées disposant depuis plus de deux ans d’un Office de tourisme classé 4 étoiles et justifiant de l’ouverture par jour, en moyenne, sur une période comprise entre le 1er décembre et le 31 mars, de plus de 200 chambres d’hôtels classés, le concessionnaire peut demander au préfet un agrément, valable pour la durée de la concession, pour autoriser le maintien en place au-delà de la période d’exploitation définie dans la concession des établissements de plage démontables ou transportables. Cet agrément peut être délivré après que la commune d’implantation de la concession se soit déclarée favorable par une délibération motivée, dans les deux mois suivant la date de dépôt d’un dossier dont le contenu est défini par arrêté du ministre chargé de la gestion du domaine public maritime. Cette seconde possibilité de dérogation à la durée normale d’occupation fixée à six mois permet donc au concessionnaire, lorsqu’il a obtenu l’accord du préfet, de délivrer des « autorisations annuelles spéciales », ce qui est « pour le moins en délicatesse avec le principe historique d’affectation du domaine public maritime à l’usage de tous » (Bordereaux, 2006). Le député J. Le Guen (2004) considère au contraire que cette possibilité d’extension était tout à fait nécessaire car, de son point de vue, la limitation à six mois de la période d’occupation peut « porter gravement atteinte aux intérêts des restaurants et des bars établis en bord de plage, puisque le démontage pendant 6 mois de l’année les contraint à conserver des installations légères qui ne permettent pas toujours de répondre aux normes sanitaires en vigueur, ni d’avoir un aspect extérieur convenable sur des plages qui sont parfois fréquentées par une clientèle exigeante ». Bien qu’il ne faille pas généraliser et caricaturer les choses, il est clair que ces possibilités de dérogation visent essentiellement à permettre à des établissements recevant une clientèle plutôt aisée de rester ouverts pratiquement toute l’année, ce qui s’apparente à une véritable privatisation des plages concernées. Pourtant, comme l’avait souligné le ministère de l’Equipement en 2004, « l’enjeu principal du projet de décret, qui remplacera les cahiers des charges types diffusés par simple circulaire, est de lutter contre le sentiment répandu qu’il existe des plages privées, tout en ne refusant pas la mise à disposition du public de certains services » (Le Guen, 2004).

72Au final, alors que le projet de décret faisait « l’objet de vives oppositions de la part de certains élus ainsi que des professionnels du tourisme en raison des limitations assez fortes apportées à la possibilité d’installer des équipements sur les plages » (Maugüe, 2006), ceux-ci ont donc finalement obtenu la possibilité de voir la période d’occupation étendue au-delà de six mois par an et ont cessé de s’opposer à l’adoption de ce décret.

Conclusion

  • 34 Rappelons que le Conservatoire du littoral est un établissement public de l’Etat à caractère admini (...)
  • 35 Au 1 juillet 2009.
  • 36 J-O débat Sénat, 12 décembre 1974, p. 2836.

73En garantissant un accès et un usage libre et gratuit au rivage, aux plages et à la mer, le droit du littoral contribue donc à limiter les inégalités écologiques liées "à la nature et aux services publics qui y sont liés" (Dieblodt et al., 2005) Il convient d’ajouter que d’autres dispositions du droit relatif au littoral permettent également d’atteindre cet objectif. L’article L. 322-9 du code de l’environnement prévoit ainsi que le domaine relevant du Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres "est ouvert au public" dans la limite de la vocation et de la fragilité de chaque espace34. En plus du domaine public maritime et des sentiers côtiers, c’est ainsi 600 sites naturels littoraux appartenant au Conservatoire du littoral, qui s’étendent sur plus de 125 000 hectares et couvrent 1 000 km de rivages35, qui sont destinés à être ouvert au public. Le droit assure donc ici encore un accès à l’ensemble des citoyens aux espaces naturels littoraux, car comme l’a souligné un ministre lors de la discussion du projet de loi portant création du Conservatoire du littoral, l’objectif de ce texte était bien "d’ouvrir notre littoral" en veillant à ce que "certaines catégories sociales n’en monopolisent pas l’usage et la propriété", ce qui est "un pas vers plus de justice sociale"36.

  • 37 Loi n° 75-602 du 10 juillet 1975 portant création du Conservatoire de l’espace littoral et des riva (...)
  • 38 Loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, J.O n° 50 du 28 février 2 (...)

74Toutefois, alors que ses sites accueillent environ quinze millions de visiteurs chaque année, l’ouverture au public ne figurait pas parmi les objectifs fixés par la loi du 10 juillet 1975 portant création du Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres37. Cela n’a cependant pas empêché le Conseil d’administration du Conservatoire de considérer dès 1978 que l’ouverture au public devait être un de ses critères d’intervention, au même titre que la lutte contre la dégradation d’un site ou la nécessité de sauvegarder un site particulièrement menacé par l’urbanisation ou d’autres formes d’occupation (Braive et al., 1996). Ce n’est finalement qu’en 2002 que la mission d’ouvrir ces terrains au public sera officiellement confiée au Conservatoire par le législateur lors du vote de la loi relative à la démocratie de proximité38.

75Il convient évidemment d’ajouter qu’en vertu de l’article L. 142-1 du code de l’urbanisme, chaque département est " compétent pour élaborer et mettre en œuvre une politique de protection, de gestion et d’ouverture au public des espaces naturels sensibles, boisés ou non ". Cette politique a été initialement mise en place sur la base d’un décret du 26 juin 1959 dans les départements de la région Provence-Alpes-Côte-d’Azur afin de préserver des « fenêtres vertes sur le littoral provençal ». Il s’agit donc à l’origine d’un instrument de protection du littoral, qui a d’abord été étendu à l’ensemble des départements littoraux par la loi de finance de 1960, puis à tous les départements français par un décret de 1968. Dans le cadre de la décentralisation, la loi n°  85-729 du 18 juillet 1985, modifiée par la loi du 2 février 1995, a affirmé la compétence des départements dans l’élaboration et la mise en œuvre de cette politique qui repose sur la taxe départementale des espaces naturels sensibles (TDENS).

Notes

1 Le président a déclaré à cette occasion qu’on « a oublié que chaque Français, dans sa vie quotidienne, a droit à un environnement lui permettant de s’épanouir. Trop souvent les inégalités écologiques s’ajoutent à l’injustice sociale. Trop souvent le cadre de vie est source d’exclusion ». Voir www.elysee.fr/elysee/francais./interventions/discours_et_declarations/1995/avril/de_m_jacques_chirac_lors_de_la_rencontre_avec_le_comite_21-paris.2033.html.

2 Décret n° 2004-967 du 7 septembre 2004 portant création de l’Observatoire des territoires ; J.O. n° 214 du 14 septembre 2004, p. 16 083.

3 Selon Laigle et Trual (2007), les inégalités écologiques peuvent ainsi être caractérisées par un cumul d’inégalités territoriales, d’inégalités d’accès aux aménités environnementales, d’inégalités par rapport aux nuisances urbaines et aux risques (naturels, technologiques, industriels…), et d’inégalités dans la capacité d’agir sur l’environnement et d’interpeller la puissance publique pour la transformation du cadre de vie. L’IFEN (2006) ajoute que « tracer une frontière entre ce qui relève strictement de la dimension sociale des inégalités (catégorie socioprofessionnelle, revenu, diplôme) et ce qui dépend des spécificités des territoires est une réelle difficulté pour mesurer les inégalités environnementales ».

4 Il s’agit de : Bâtir un référentiel de haute qualité de développement durable pour les programmes locaux de rénovation, en concertation et à partir de l’expérience des agendas 21 locaux en particulier ; Inciter l’ANRU à réaliser des opérations exemplaires du point de vue de l’énergie, notamment en incitant à la réalisation de constructions respectant les labels HPE ou THPE et en définissant des exigences énergétiques adaptées à la rénovation ; S’efforcer, à l’occasion des opérations de rénovation urbaine, de faire bénéficier les populations les plus en difficulté de parcours professionnels qualifiants et de retombées économiques ; Obtenir, au niveau européen, des outils juridiques appropriés permettant de définir, en matière de services d’intérêt général, un socle commun qui ne soit pas soumis à l’application des règles générales sur la concurrence ; Signer, au niveau national, une charte-type, entre acteurs publics et privés concernés, basée sur une conception des services (eau, déchets, voirie, transports collectifs, énergie, sécurité, culture) qui réponde aux principes du développement durable.

5 Ministère de l’Intérieur et de l’Aménagement du Territoire, 2007. Stratégie du ministère de l’Intérieur et de l’Aménagement du Territoire pour le développement durable, Paris, p. 7.

6 Délégation à l’Information et à la Communication du Ministère de l’Intérieur, 2007. Intervention de M. Nicolas Sarkozy lors de la réunion des préfets du 09 février 2007, Ministère de l’Intérieur et de l’Aménagement du Territoire, Paris, p. 8 ; disponible sur www.paris.pref.gouv.fr/actualites/developpe%20durable.pdf.

7 Voir http://agriculture.gouv.fr/sections/thematiques/environnement/la-strategie-dedeveloppement-durable-du-ministere-de-l-agriculture-et-de-la-peche/view, consulté le 08 janvier 2008.

8 Dans le projet de SDRIF, le « cœur d’agglomération » comprend les communes, en continuité de bâti avec Paris, qui sont urbanisées (au moins 80 % d’espaces urbanisés au MOS 1999) et denses (au moins 80 habitants + emplois à l’hectare d’urbain construit).

9 Les quatre autres objectifs sont : Viser 60 000 logements par an pour offrir un logement à tous les Franciliens ; Doter la métropole d’équipements et de services de qualité ; Accueillir l’emploi et stimuler l’activité économique, garantir le rayonnement international ; et Promouvoir une nouvelle politique des transports au service du projet spatial régional.

10 Dans le projet de SDRIF, la trame verte d’agglomération comprend l’ensemble des jardins et parcs publics pouvant être reliés entre eux par des liaisons vertes et regroupant l’ensemble de la desserte en espaces verts publics, alors que la ceinture verte désigne un anneau de 10 à 30 km de rayon autour de Paris, où il s’agit à la fois de contenir et de structurer les espaces urbains (en préservant des coupures d’urbanisation importantes), et de préserver et valoriser les espaces ouverts en assurant leur maillage, la reconnaissance de leurs multiples fonctions et l’intérêt de leur proximité.

11 Parmi ces sites prioritaires figurent notamment des villes moyennes hors agglomération centrale, représentant soit des poches de pauvreté soit des grands ensembles juxtaposés à des villes moyennes ; ainsi que les territoires populaires et anciennement industrialisés de l’agglomération centrale, au nord-est de Paris, dans les banlieues nord, est et sud du coeur d’agglomération.

12 Loi n° 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire ; J.O. n° 31 du 5 février 1995, p. 1973.

13 Loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l’Etat, J.O. du 9 janvier 1983, p. 215 ; voir la version consolidée sur www.legifrance.gouv.fr.

14 Loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire et portant modification de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire ; J.O. n° 148 du 29 juin 1999, p. 9515.

15 Article 34 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983, précitée.

16 Loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, J.O. n° 190 du 17 août 2004, p. 14 545.

17 Loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d’orientation des transports intérieurs, J.O. du 31 décembre 1982 ; voir la version consolidée sur www.legifrance.gouv.fr.

18 Loi n° 76-1285 du 31 décembre 1976 portant réforme de l’urbanisme, J.O. du 1er janvier 1977, p. 4.

19 Loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l’aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral, J.O. du 4 janvier 1986, p. 200.

20 Article R. 160-8 du code de l’urbanisme.

21 Voir notamment Cour Administrative d’Appel de Nantes, 10 octobre 2006, Madame Y., n° 05NT01400.

22 Circulaire n° 78-144 du 20 octobre 1978 relative à la servitude de passage des piétons sur le littoral, BOMET n° 78-46.

23 Ministres de l’Intérieur ; de l’Equipement, du Logement, des Transports, et de l’Espace ; de l’Environnement ; du Tourisme et Secrétaire d’Etat à la Mer, 1991, Instruction du 22 octobre 1991 relative à la protection et à l’aménagement du littoral, Bulletin officiel du ministère de l’Equipement et du Logement, n° 92-3 et Revue juridique de l’environnement, n° 1, 1992, p. 99.

24 Cette disposition constitue une mesure de prévention en amont pour éviter le recours en aval à la servitude transversale.

25 L’article L. 2124-2 ajoute que « en dehors des zones portuaires et industrialo-portuaires, et sous réserve de l’exécution des opérations de défense contre la mer et de la réalisation des ouvrages et installations nécessaires à la sécurité maritime, à la défense nationale, à la pêche maritime, à la saliculture et aux cultures marines, il ne peut être porté atteinte à l’état naturel du rivage de la mer, notamment par endiguement, assèchement, enrochement ou remblaiement, sauf pour des ouvrages ou installations liés à l’exercice d’un service public ou l’exécution d’un travail public dont la localisation au bord de mer s’impose pour des raisons topographiques ou techniques impératives et qui ont donné lieu à une déclaration d’utilité publique ».

26 Voir le Décret n° 2004-308 du 29 mars 2004 relatif aux concessions d’utilisation du domaine public maritime en dehors des ports, J.O. du 30 mars 2004, p. 6078.

27 Ces concessions sont accordées dans les conditions fixées à l’article L. 2124-4 du code général de la propriété des personnes publiques.

28 La circulaire interministérielle n° 72-86 du 1er juin 1972 relative à la concession des plages naturelles à des personnes publiques ou privées prévoyait déjà que le concessionnaire devait laisser le libre accès du public à la mer quel que soit le point de passage et maintenir sans exception la libre circulation des piétons le long du littoral, Bulletin officiel du ministère de l’Equipement, n° 48, 1973, texte 485.

29 Loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité ; J.O. n° 50 du 28 février 2002, p. 3808.

30 Décret n° 2006-608 du 26 mai 2006 relatif aux concessions de plage, J.O du 28 mai 2006, p. 7981.

31 Le décret reprend notamment ici les dispositions de l’article L. 2124-1 du CGPPP.

32 La surface à prendre en compte est la surface à mi-marée.

33 Rappelons également qu’à quelques exceptions près, les plages font partie du domaine public maritime, et qu’en application de l’article 3111-1 du CGPPP, celui-ci est inaliénable et imprescriptible. En outre, l’article premier du décret du 26 mai 2006 précise que la durée de la concession ne peut excéder douze ans.

34 Rappelons que le Conservatoire du littoral est un établissement public de l’Etat à caractère administratif qui a pour mission de mener, après avis des conseils municipaux et en partenariat avec les collectivités territoriales intéressés, une politique foncière de sauvegarde de l’espace littoral et de respect des sites naturels et de l’équilibre écologique dans les cantons côtiers délimités au 10 juillet 1975, dans les communes riveraines des estuaires et des deltas lorsque tout ou partie de leurs rives sont situées en aval de la limite de salure des eaux.

35 Au 1 juillet 2009.

36 J-O débat Sénat, 12 décembre 1974, p. 2836.

37 Loi n° 75-602 du 10 juillet 1975 portant création du Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres, J.O du 11 juillet 1975, p. 7126.

38 Loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, J.O n° 50 du 28 février 2002, p. 3808.

© Presses universitaires du Septentrion, 2010

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