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Inégalités écologiques, territoires littoraux & développement durable

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Philippe Deboudt

Partie 3. Inégalités écologiques et gestion intégrée des zones côtières

Introduction

Philippe Deboudt

Texte intégral

1Un rapport du MEEDDEM (DGUHC, juillet 2006) rappelle les principaux enjeux pour l’évolution des politiques publiques mises en œuvre dans les territoires littoraux :

  • l’économie littorale est faite à la fois des activités liées à la mer, mais aussi des activités industrielles et portuaires, du tourisme, des activités de service et de l’économie résidentielle. Elle doit pouvoir trouver sa place dans un territoire très convoité et rare. Son développement doit pouvoir s’adosser aux infrastructures et équipements nécessaires au maintien, et même au renforcement, de la compétitivité d’espaces littoraux ouverts sur l’économie mondiale ;
  • la préservation de l’environnement et du patrimoine, qui fait souvent de ces territoires littoraux des territoires d’exception et uniques et la prise en compte des risques concernant la dynamique des côtes, et notamment les effets attendus des changements climatiques, constituent une priorité. La protection, la gestion et la mise en valeur de ces espaces doivent contribuer à sauvegarder ces atouts, seuls gages d’une attractivité durable sur le long terme de notre littoral, mais aussi de son identité forgée au fil d’une histoire souvent très riche ;
  • le littoral doit être un espace permettant également l’accueil des familles les plus modestes, des travailleurs les plus vulnérables, des saisonniers et des jeunes. Seules des politiques finement adaptées de l’habitat, des déplacements et de la mobilité peuvent permettre de répondre à ces besoins et d’infléchir la tendance à la transformation du littoral en un espace d’exclusion. »

2Depuis une trentaine d’années, la recherche d’un équilibre entre les deux premiers enjeux (économie/écologie) a dominé la construction de la politique française du littoral. La reconnaissance d’un troisième enjeu social, directement lié à recherche d’une régulation, représente une prise de conscience des inégalités écologiques dans ces territoires (même si la notion n’est pas citée).

3Ce rapport (DGUHC, juillet 2006) précise aussi la nécessité de l’articulation des « enjeux, réponses et leviers d’action à trois échelles spatiales que sont :

  • l’échelle des grands territoires, où les enjeux prioritaires portent sur le développement des grandes fonctions industrielles et logistiques, les réseaux structurants de transports et les nœuds de communication, l’organisation du système des grandes agglomérations, les grands corridors écologiques et les grands espaces de nature ;
  • l’échelle des régions façades, où se jouent le maillage fin du territoire (agglomérations, villes moyennes…), les relations ville-campagne, la maîtrise des politiques de l’habitat et du foncier, l’organisation de l’accessibilité interne. Y sont prégnants les enjeux de protection et de préservation des grands ensembles à forte valeur environnementale et patrimoniale, mais aussi des ressources en eau et de la biodiversité ;
  • enfin l’échelle des communes littorales et des secteurs proches du rivage, où les transformations sont les plus visibles, les plus rapides, les plus perceptibles au quotidien par nos concitoyens. Les enjeux portent ici sur la gestion fine et rapprochée des espaces côtiers, des conflits d’usage, sur la prévention des risques et sur la gestion économe des ressources rares. L’attractivité des communes littorales est liée en particulier à des conditions d’urbanité, à des modes de vie spécifiques et à l’identité des paysages, dont les caractéristiques locales peuvent se trouver menacées par la banalisation de l’occupation de l’espace. »

4La mise en œuvre d’une gestion intégrée des zones côtières (GIZC), promue par l’Union Européenne à travers la Recommandation du 30 mai 2002 sur la GIZC, doit permettre d’articuler ces différents aspects (Deboudt et al., 2008 ; Meur-Férec, 2006). A une étape importante de la redéfinition de la politique française du littorale dans la perspective de la mise en œuvre d’une gestion intégrée des zones côtières, plusieurs questions se posent (Deboudt et al., 2008 ; Lozachmeur, 2005 ; Meur-Férec, 2006) :

- Comment concilier la mise en œuvre de projets de développement et leur insertion spatiale en terme de pression foncière et touristique dans des espaces littoraux à forts intérêts patrimoniaux ?

5L’attraction résidentielle et touristique ainsi que les politiques de protection du patrimoine naturel, mises en œuvre par l’Etat depuis quarante ans, et celles visant à prévenir les risques côtiers ont rendu le foncier disponible très rare dans les communes littorales. Ces politiques ont ainsi contribué à augmenter la pression foncière, notamment sur les marges urbaines des communes littorales. La multiplication des contentieux juridiques relatifs à l’application de la loi Littoral (en particulier concernant les dispositions relatives aux espaces remarquables) est le résultat de cette rencontre entre les enjeux de protection du patrimoine naturel et les enjeux de développement économique dans ces territoires. La recherche de nouvelles modalités d’application de la loi littoral est un enjeu essentiel dans les évaluations présentées par le Parlement (Gélard, 2004 ; Le Guen, 2004, Bersani et al., 2000).

- Quels critères permettent d’évaluer la qualité du patrimoine naturel dans ces marges urbaines ? Et quels critères permettraient d’évaluer leur vulnérabilité au regard des pressions foncières et d’usages liées en particulier au développement du tourisme ? Est-il possible de définir des seuils pour les pressions touristiques et foncières exercées sur ces territoires ? Comment peut-on intégrer la vulnérabilité des territoires côtiers face aux pressions anthropiques (touristique et foncière) dans les processus de planification urbaine ? Et, d’un autre côté, comment réguler la pression foncière et éviter l’exclusion d’une partie de la population des franges côtières ?

6Les travaux présentés dans cette troisième partie apportent une contribution à ces différentes questions.

7La mise en relation du territoire littoral et de l’inégalité écologique peut permettre de répondre à deux enjeux des politiques publiques spécifiques aux territoires littoraux : la recherche de l’équilibre (entre développement et protection ; entre l’aménagement des communes littorales et les arrièrepays) et celle du libre accès. De nombreux diagnostics socio-économiques montrent le développement très déséquilibré des territoires littoraux, notamment entre les communes littorales et leur arrière-pays. La question du libre accès est aussi posée en raison du développement de formes d’appropriation privative de l’espace. La pression démographique, engendrée par l’arrivée massive de nouveaux résidents (permanents ou saisonniers) dans les communes littorales, entraîne une hausse constante du prix de l’immobilier et du foncier. Cette augmentation pose aujourd’hui des problèmes en terme de mixité sociale dans ces communes : de nombreuses personnes n’ayant plus les moyens d’y louer ou d’y acheter un logement. Cette pression se traduit donc par une tendance à la ségrégation sociale dans ces espaces, conduisant à une diminution de l’habitat permanent et à l’exclusion progressive des catégories sociales les moins aisées. Catherine Meur-Férec (2006) souligne les conséquences des politiques de préservation des espaces naturels qui ont indirectement augmenté la qualité de vie à la marge des sites protégés et ont donc eu pour « effet pervers » de contribuer à cette « gentrification » du littoral. La réduction des surfaces urbanisables sur le littoral « provoque une forte tension sur les prix du foncier et l’égalité désormais possible pour l’accès au littoral s’oppose à une ségrégation de fait entre ceux, moins nombreux qui peuvent profiter encore d’un environnement de qualité améliorée et la grande masse qui subit les effets sociaux de cette politique nouvelle » (Miossec, 2004). A terme, les très fortes pressions foncières génèrent des risques d’exclusion sociale des populations n’ayant plus les moyens de se loger sur leur lieu de travail ou à proximité de leurs familles. Comme dans les centres urbains rénovés des grandes métropoles, un processus de "gentrification" (Guglielmo, 1996 ; Hamnet, 1997) s’amorce sur le littoral le transformant progressivement en territoire d’exclusion. Ce phénomène s’est accentué avec la métropolisation des villes côtières. Paradoxalement, ces espaces préservés permettent aujourd’hui de limiter certaines inégalités écologiques, car ils garantissent un accès libre et gratuit à un grand nombre de sites naturels littoraux. Face à ces évolutions, une stratégie foncière est généralement uniquement définie pour la protection des milieux naturels par le Conservatoire du littoral ou les Conseils généraux (dans le cadre de la politique des « Espaces naturels sensibles »). La régulation de l’accès ou de l’appropriation du foncier disponible est devenue un enjeu essentiel des politiques publiques. La notion d’inégalité écologique invite à s’interroger d’une part, sur les conséquences de la préservation des espaces naturels littoraux sur les populations, leur insertion dans l’espace, l’accès au littoral et, d’autre part, sur les conséquences des processus engendrés par l’attrait (littoralisation) de ces espaces sur la nature littorale.

  • 1 C’est-à-dire faciliter l’accessibilité à des environnements de meilleure qualité en promouvant la (...)

8La question des inégalités écologiques demeure une question éminemment politique dans la mesure où les acteurs, qu’ils soient publics ou privés, nationaux ou locaux, façonnent, au gré de différentes forces, la qualité du cadre de vie, l’accessibilité aux espaces de nature ou la préservation des écosystèmes (Theys, 2005, 2007). Ainsi, se questionner sur les régulations qui s’opèrent en matière d’inégalités écologiques implique une interrogation quant aux politiques, leur efficacité, leurs effets indirects, ainsi qu’au rôle des acteurs locaux, nationaux et supra-nationaux engagés dans cette dynamique. Par exemple, pour ce qui concerne les politiques de remédiation et d’atténuation des inégalités écologiques dans le domaine des usages résidentiels, une tendance de fond, un sens commun, semble se dégager et qui pourrait être explicité comme tel : s’il s’avère très difficile de lutter contre les inégalités écologiques en matière de prix1, les acteurs locaux semblent s’orienter vers une régulation à partir des quantités, ce qui revient à considérer que les politiques d’atténuation des inégalités écologiques pourraient s’apparenter à des politiques de discrimination positive, où les individus n’ayant pas les dotations budgétaires suffisantes pour accéder à un environnement de qualité par le biais du marché de l’immobilier, se voient aidés au moyen d’un quota de logements réservés. La loi SRU procède de cette logique, sauf qu’elle n’apporte aucune précision pour ce qui concerne la répartition des logements sociaux à l’intérieur même du territoire communal. Pour J. Theys (2005), réduire significativement les inégalités écologiques supposerait de consentir des coûts importants pour un bénéfice qui non seulement ne serait visible qu’à court terme mais en outre risquerait d’être perçu ni comme un progrès réel par les groupes sociaux vulnérables ou précaires les plus concernés, ni comme un bénéfice pour les classes moyennes, considérées comme les plus sensibles à l’environnement. D’où une compréhensible hésitation politique. L’inégalité est une différence perçue ou vécue comme injustice. Parler d’inégalité c’est faire référence à l’égalité. A partir de quel seuil l’inégalité devient-elle génératrice de conflits ? L’inégalité mène à la fracture sociale, spatiale et à l’exclusion. Les actions de valorisation patrimoniale des territoires semblent avoir alimenté de nouvelles formes de ségrégation sociale et de partition spatiale pouvant aller jusqu’à générer des processus d’exclusion et de déplacement des populations dus notamment à l’augmentation du prix du foncier. Les processus d’urbanisation des littoraux, notamment des territoires côtiers les plus proches de la mer, se sont accompagnés de processus ségrégatifs liés au manque d’espaces constructibles et à sa valeur foncière et immobilière. Les caractéristiques socio-démographiques des quartiers classés en ZUS suggèrent une forte ségrégation de l’espace urbain. Souhaiter un développement de la mixité rencontre un premier obstacle : selon quels critères cette mixité doit elle être appréciée ? Selon H. Selod (2005), un marché foncier concurrentiel fonde la discrimination. La présence d’aménités et de biens publics peut renforcer l’attractivité du centre ou de la périphérie. Des phénomènes de préférences individuelles jouent aussi (par rapport à la composition sociale d’un quartier). Les populations s’organisent en fonction de différences de prix des logements en prenant en compte les caractéristiques intrinsèques du logement, sa position géographique et l’appartenance à ce quartier.

9Quels sont les enjeux qui se dessinent derrière une gestion des inégalités écologiques ? C. Rhein (in Madoré, 2005) a montré le changement de paradigme passant d’une situation dans laquelle dominait l’intégration collective par les instances de socialisation à une situation ou l’intégration par le respect des normes collectives coexiste avec de nouvelles formes de vie commune. Alors que la première logique poussait à l’obligation d’une intégration spatiale venant au secours d’une intégration sociale.

10Nous proposons dans cette troisième partie, un premier chapitre sur l’élaboration d’indicateurs Nature opérationnels. L’élaboration d’indicateurs d’évaluation du patrimoine naturel est indispensable pour envisager une approche globale d’un territoire. Dans le deuxième chapitre, nous proposons la construction d’une méthode d’évaluation globale des inégalités écologiques dans un territoire littoral (à l’échelle d’une commune). Cette méthodologie est issue de la transposition d’une méthodologie d’évaluation de la vulnérabilité des territoires côtiers à l’érosion marine (Meur-Férec et al., 2004, 2007). La recherche des conditions de prise en compte d’une régulation des inégalités écologiques dans les politiques publiques est l’objet du chapitre 3. Nous proposons dans le chapitre 4 une mise en perspective des recherches sur les inégalités écologiques dans le cadre de la mise en œuvre d’une gestion intégrée des zones côtières en France.

Notes

1 C’est-à-dire faciliter l’accessibilité à des environnements de meilleure qualité en promouvant la qualité environnementale à moindre coût pour les collectivités.

Auteur

© Presses universitaires du Septentrion, 2010

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