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Biocarburants, les temps changent !

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Helga-Jane Scarwell

Partie 2. A l'assaut des « marchés » du catastrophisme ou la rhétorique de la légitimation : quelle gestion des opportunités et des menaces ?

Chapitre 1. Vers la redéfinition des comportements énergétiques : des excédents agricoles aux cultures énergétiques

Helga-Jane Scarwell

Texte intégral

  • 1 Le Monde du 11 janvier 2007

1Un récent article du Monde titrait sur « les biocarburants sont-ils des faux amis de l’écologie ? »1. Cet article faisait suite à la publication d’un rapport critique sur les carburants à base de végétaux présenté par l’UFC (Union fédérale des consommateurs) – Que Choisir et dont l’objet était de relayer les débats scientifiques et économiques en cours sur le rendement énergétique des biocarburants et la mise en œuvre d’un dispositif fiscal privilégié. Le rapport conclut sur le caractère dispendieux et aveugle d’une politique de développement des biocarburants. Que faut-il en penser à l’heure où, comme nous l’avons déjà souligné, les biocarburants ont le vent en poupe ?

2Le chapitre premier propose un éclairage diachronique quant au développement des biocarburants de la crise énergétique à la « crise climatique ». Plus que la présentation des arguments en faveur ou contre leur développement, nous nous sommes attachées à pointer les éléments clés et les étapes déterminantes pour chacun des enjeux identifiés dans la première partie de cet ouvrage. De même, nous ne chercherons pas à donner dans les pages qui suivent un bilan énergétique, écologique et économique complet des biocarburants voire de chacune des filières concernées. Plusieurs raisons justifient ce choix.

  • 2 Le Monde du 10 janvier 2007 « Le rendement énergétique des biocarburants fait débat »

3D’abord, une certaine controverse scientifique2 à propos des biocarburants rend difficile un positionnement définitif à propos du véritable rendement énergétique, de l’impact sur la ressource aquatique ou sur les biocarburants de première, de seconde génération, voire de troisième génération. Il est essentiel de réduire cette incertitude qui oscille entre optimisme et dénigrement.

4Sans rentrer dans les arguties scientifiques exposées dans d’autres phrases, nous entendons relayer avec rigueur les arguments les plus couramment soulignés. Par ailleurs, la question est désormais de savoir quelles sont les modalités susceptibles de permettre une gestion de la transition au moindre coût et quelle est la répartition des ces coûts entre les différentes catégories d’acteurs. Nous sommes tous acteurs de ce changement, comme le rappelle Laure Dolique, « En tant que consommateurs et, donc prescripteurs de l’offre économique, en tant que producteurs, et donc responsables de l’orientation des choix de production et de l’utilisation des technologies disponibles, en tant qu’utilisateurs d’énergie et de ressources naturelles » (2007, p. 74).

5L’un des arguments courants consiste à admettre que les biocarburants peuvent représenter un moyen intéressant de diminuer la consommation de pétrole. C’est ainsi que pour envisager toutes les options alternatives au pétrole, les énergies renouvelables (ENR) constituent un levier significatif pour réduire la dépendance pétrolière. Parmi celles-ci, les biocarburants sont en bonne place. Sous cet angle de la politique énergétique, les biocarburants réduiraient non seulement la dépendance pétrolière mais diversifieraient les ressources énergétiques.

6Aussi, les filières actuelles des biocarburants permettent-elles d'espérer substituer « un jour » ce que nous consommons aujourd'hui comme pétrole, ou même une fraction significative de celui-ci ? Autrement dit, la possibilité même de ce « remplacement » est-il indiscutable aujourd'hui ? Un rapide calcul tend à démontrer qu’affecter 10 % des surfaces agricoles à des biocarburants permettrait une production nette de l'ordre de 4 % de la consommation actuelle de produits pétroliers, pouvant monter jusqu'à 10 % en cas d'hypothèses très favorables.

7Il faut noter qu’incidemment si l'on fertilise les champs (ce qui est indispensable pour obtenir les rendements mentionnés ci-dessus), il faut fabriquer les engrais qui auront un impact, notamment sur la ressource aquatique.

8En outre, quelles sont les caractéristiques territoriales au sein desquelles s’insère la gestion de ces ressources énergétiques ? La promotion des biocarburants ne peut occulter les problèmes éventuels de pénurie de l’eau et de pollution des sols, d’autant que les régions concernées par leur développement concernent des régions déjà très spécialisées. Alors que l’évolution de la politique agricole a conduit à la production d’excédents agricoles puis à l’instauration de jachères, la production de biocarburants apparaît ici aussi comme une opportunité en termes de débouchés non alimentaires des produits agricoles et offre une vraie marge de manœuvre pour les agriculteurs.

  • 3 http://www.manicore.fr

9Mais comme Jean-Marc Jancovici (2004)3, nous nous demandons « qu'espérer de ces biocarburants dans la situation actuelle » ? Bien des espoirs sont placés dans les biocarburants pour remplacer ce pétrole, qui ne durera que ce qu'il durera. Peut-on tenter d'estimer le potentiel de cette solution, présentée comme très verte et renouvelable ? De même, la production de biocarburants sur les jachères agricoles, qui justement atténue la pression environnementale sur les terres, ne serait-elle pas contraire aux effets recherchés ? Aussi, les biocarburants n’offriraient-ils pas une autre fonction que celle de servir d’alternative à l’épuisement des ressources pétrolières ?

1. La reconquête d’une filière : des chocs pétroliers aux excédents agricoles : la redéfinition des comportements énergétiques

10L’effet déstabilisant de la crise du pétrole sur les économies occidentales suscite la mise en œuvre de politiques volontaristes dans le domaine des énergies de remplacement (ENR) dès les années quatre-vingts. Afin d'assurer la sécurité des approvisionnements, la politique énergétique française a privilégié le développement d'une offre nationale d'énergie : l'énergie nucléaire et les énergies renouvelables. Parmi celles-ci figure la filière éthanol-carburant, anciennement appelée « carburant-ternaire ».

  • 4 Voir directive du 20 mars 1985, JOCE L.96 du 3 avril 1985.
  • 5 Voir rapport rédigé par Jean Grenier à la demande des groupes de travail « éthanol » de l'Assemblée (...)

11Le bio-éthanol, alcool d'origine agricole, utilisable comme additif à l'essence sans plomb obligatoire dans la CEE à partir de 19914 donne lieu en France à une mobilisation des milieux agricoles et agro-industriels intéressés, qui y voient une source de débouchés pour leurs productions excédentaires de sucre et de céréales, car il est fabriqué à partir de substrats de biomasse : amidon de blé, de maïs, de pommes de terre, sucre de betteraves ou de canne5. Cependant, il n'existe pas de marché pré-établi pour l'éthanol seul, et son développement est subordonné notamment aux objectifs de la politique énergétique, elle-même résultant en partie de spéculations sur l'avenir et de choix entre des exigences contradictoires qu'il appartient à l'Etat d'arbitrer.

12De ce fait, il convient de retracer brièvement l'évolution du contexte énergétique national et communautaire au sein duquel la filière éthanol-carburant prend place, et tout d'abord d'envisager la situation énergétique de la France au regard de ses ressources nationales et de ses importations de combustibles fossiles.

13Après avoir précisé les choix énergétiques, on recherchera les facteurs qui les déterminent et on montrera que, d'une part, ces choix contribuent à rendre vulnérable l'économie française et que, d'autre part, le recours au « tout pétrole » apparaît comme un facteur essentiel du circuit économique. Le pétrole n’était-il pas la ressource stratégique par excellence ? Il est à la fois source d’énergie et matière première. Privé de pétrole, la machine à produire et à consommer se trouve paralysée. Comme le souligne Bernard Laponche (2006, p. 77) « les besoins de l’usager (ménage, entreprise, collectivité locale) ne sont pas directement des produits énergétiques mais des biens et des services indispensables au développement économique et social, au bien être et à la qualité de la vie qui, pour être satisfaits, nécessitent une certaine consommation d’énergie » (ASPO : association for the study of peak oil). Plus globalement, « la question de l’avenir du pétrole mondial est posée au monde » au point que certains pensent que le pétrole et la situation géopolitique seraient bien les vraies raisons qui ont conduit à la guerre contre l’Irak.

14Le premier choc pétrolier de 1973 infléchit les choix énergétiques précédemment entrepris. L'analyse de la nouvelle politique énergétique doit permettre de déterminer les objectifs qui les guident ainsi que les moyens utilisés pour les remplir. L'élaboration d'une telle politique peut être déterminée comme une combinaison de facteurs qui ne forment pas toujours une perspective cohérente à long terme. Cela pose le problème de la prospective énergétique confrontée à deux problèmes qui se trouvent ainsi au centre de l’analyse : les facteurs dont il faut tenir compte dans toute politique énergétique et les modalités de la planification (Albouy, 1985).

1.1. D'une situation favorable aux acheteurs à un marché dominé par les vendeurs

  • 6 Cf. « Quelques caractéristiques économiques de l'industrie des hydrocarbures ». Mélanges 45, Dalloz (...)

15Avant le premier « choc pétrolier », les compagnies pétrolières pèsent lourdement sur la scène énergétique mondiale6. Le prix du baril est faible et la France importe des quantités massives de pétrole réputé bon marché, abondant et sûr. La politique énergétique repose sur « le tout pétrole ». La hausse spectaculaire des prix des hydrocarbures depuis la fin des années quatre vingt-dix (de 10 dollars le baril alors à 70 dollars en 2006) (Moreau-Defarges, 2006) réveille des peurs bien connues. Le monde est à nouveau emporté dans une tourmente comparable à celle des chocs pétroliers des années soixante-dix.

16Du fait d'une production nationale largement déficitaire par rapport à ses besoins énergétiques, la France subit une contrainte extérieure déterminante. Cette caractéristique est à l'origine des deux grandes constantes de sa politique énergétique. La première est sa forte sensibilité aux mutations affectant la scène énergétique internationale sur laquelle elle s'approvisionne. La seconde, qui est davantage un choix qu'une nécessité incontournable, réside dans la volonté de disposer d'un potentiel énergétique abondant, et ceci, aux dépens d'autres objectifs tels que la sécurité ou le coût de l'approvisionnement.

17La France, particulièrement mal dotée en combustibles fossiles (30 millions de tonnes de réserves pétrolières), figure parmi les pays industrialisés qui dépendent fortement pour leur approvisionnement des importations de produits pétroliers, essentiellement en provenance du Moyen-Orient. Le choc pétrolier constitue une rupture considérable en terme de vision du monde car la France a longtemps cru être une grande puissance pétrolière grâce à ses ressources au Sahara. L’indépendance de l’Algérie en 1962 scelle le deuil de ses ambitions. C’est pourquoi une énergie mieux maîtrisée nationalement, le nucléaire, doit remplacer une énergie dont la maîtrise lui échappe, le pétrole.

  • 7 Cf. « les chiffres-clés de l'énergie », Ministère de l'Industrie et de l'Aménagement du Territoire, (...)

18La vulnérabilité énergétique française est à l'origine le produit de la géologie : la France représente 3 % de la consommation mondiale d'énergie, mais dispose seulement de 0.77 % de la production mondiale et de 0.11 % des réserves de la planète7. Les quelques gisements français sont très limités, comme celui de Lacq et ne sont pas à l’échelle des besoins. En revanche, elle est relativement mieux pourvue en biomasse grâce à l'importance de son agriculture et à l'étendue de son massif forestier.

  • 8 Jean-Pierre Angellier, « Les Politiques de l'énergie en France depuis 1945 ». Profil économique, n° (...)

19En 1946, le charbon représente 80 % de l'énergie consommée et 90 % de la production nationale d'énergie8. La scène internationale se modifie dès 1958 avec l'apparition du pétrole peu onéreux du Moyen-Orient. La globalité de la politique charbonnière ne permet pas d'envisager une inflexion de l'approvisionnement du pays vers cette forme d'énergie dont l'importance mondiale s'accroît. A défaut d'inflexion, c'est une rupture, brutale, qui va s'opérer. En effet, l'instauration du Marché commun et la perte de son Empire colonial exposent la France à une concurrence internationale plus vive que par le passé. Pour relever ce défi, une politique différente est adoptée.

  • 9 Cf. L. Puisieux, « Les bifurcations de la politique énergétique française ». Annales économiques, s (...)

20Pendant les années 50, les conflits d'intérêt régissant l'industrie pétrolière internationale débouchent sur un accroissement de l'offre de pétrole et un effondrement de son prix. Ainsi, mettant à profit cette situation estimée durable, la France transforme sa politique énergétique, décidant de baser désormais son approvisionnement sur du pétrole importé à bas prix en comparaison avec le charbon national dont la production est devenue pléthorique et coûteuse. En dépit de la relance de la politique charbonnière au lendemain de la guerre, la production nationale de mauvaise qualité est considérée comme pléthorique et coûteuse. Les importations de pétrole passent de 20 à 115 millions de tonnes entre 1958 et 1973. Le pétrole, dans sa quasi-totalité importé, devient dans le même temps l'énergie dominante en France, où sa part passe de 28 à 67 % de la consommation d'énergie primaire. Pour limiter sa dépendance, la France met en place la politique du « pétrole franc » qui consiste à faire contrôler par les compagnies pétrolières françaises une part de la production internationale au moins égale à la consommation pétrolière du pays9.

21L'équilibre politique sur lequel repose cette sécurité se trouve pourtant rompu au début des années 70. En 1973, les compagnies françaises ne contrôlent plus que l'équivalent des deux tiers de la consommation pétrolière du pays. La sécurité des approvisionnements pétroliers n'est plus garantie, à un moment où la production nationale d'énergie ne représente plus que 24 % de la consommation (le rapport était de 64 % en 1958). Le choc pétrolier de 1973 va ainsi entraîner une nouvelle orientation de la politique énergétique de la France.

  • 10 Source : Observatoire de l’Energie d’après DGDDI (département des statistiques et des données écono (...)

22De 1973 à 1985, on assiste à une première diversification géographique des importations de pétrole brut, renforcée sensiblement en 2005, avec la très forte diminution de la part du Proche-Orient (71 % en 1973 ; 27 % en 2005), l’apparition de la mer du Nord (0 % en 1973, 26 % en 2005) et les contributions accrues de l’Afrique Noire (11 %) et de la CEI (23 %)10.

23La France s'efforce donc de desserrer la contrainte pétrolière en conduisant un effort en matière énergétique. Cependant, l'impact stratégique des mesures envisageables en matière économique et industrielle impose la définition d'orientations communautaires pour ne pas fausser les principes du Marché Commun, d'autant que la réglementation relative à la vente de nouveaux carburants en France ou l'incorporation de composés à l'essence ressort de la compétence de la CEE.

24La France a réagi à la crise énergétique de manière centralisée et « volontaire ». Le gouvernement affiche deux axes clairs : d'une part, développer l'énergie nucléaire pour la production d'électricité, d'autre part, diminuer la consommation d’énergie. Les moyens correspondants sont immédiatement mis en place : loi sur les économies d'énergies, création de l'Agence française pour la maîtrise de l’Energie (AFME). Il s'agit en l'occurrence de réduire les importations d'hydrocarbures en raison de la forte sensibilité aux mutations affectant la scène énergétique internationale sur laquelle la France s'approvisionne et de disposer d'une énergie à la fois abondante et nationale, ceci aux dépens d'autres objectifs, tels que la sécurité ou le coût de l'approvisionnement.

  • 11 Cf. document préparatoire au débat parlementaire sur l'énergie. Annales des Mines, n° 1 et 2, janvi (...)

25Cette nouvelle politique active d'utilisation rationnelle de l'énergie se situe dans le contexte d'une crise pétrolière conjoncturelle, qui prévoit en outre l'inscription sur l'agenda gouvernemental des plans d'indépendance nationale énergétique11, qui associent énergies traditionnelles et nouvelles ou renouvelables. Les filières ex-biomasses dont l'éthanol, alcool agricole, sont prises en compte par les décideurs politiques au titre des énergies dites nouvelles, considérées jusqu'alors comme marginales et techniquement peu fiables.

  • 12 Cf. Patrick Lagadec, « Le risque technologique majeur ». Universalia, 1987. Du même auteur, cf. « E (...)

26En outre, la crise pétrolière, en modifiant l'environnement économique, a renouvelé la conception même des politiques énergétiques qui sont devenues des décisions dont l'avenir est incertain et rendent nécessaires la construction de « scénarios » représentatifs, permettant d'évaluer les risques et les enjeux des décisions prises en ce domaine12. C'est pourquoi les tentatives de rétablissement des conditions d'équilibre et de croissance de l'économie française passent par un desserrement des contraintes internationales au niveau national et/ou communautaire. Mais le mythe de l’énergie disponible en abondance, voire inépuisable a été réactivé avec la domestication de l’énergie nucléaire (discours « Atom for peace »). Ce faisant, les stratégies fondées sur la maîtrise de l’énergie deviennent d’autant plus présentes dans le débat que les programmes nucléaires rencontrent de très vives oppositions.

1.2. L’inscription des énergies renouvelables sur l’agenda politique : les premiers plans de substitution des carburants (PSC)

  • 13 CF. l'ouvrage de Rad-Serecht Farhad, op. cit.

27Les deux « chocs » pétroliers de 1973 et de 1979 ont renforcé la prise de conscience de la nécessité d'une politique énergétique traduisant dans les faits des priorités recensées, et chargée de traiter en profonde symbiose l'ensemble des questions liées à la maîtrise de l'énergie et à celle de l'environnement, de les aborder à la fois sous l'angle du développement et de l'animation locale, et d'une politique européenne et planétaire13. Les interdépendances nombreuses entre énergie et environnement doivent trouver une traduction dans l'organisation du dispositif central.

28L'inflation en 1973 et en 1979 est influencée de manière significative par l'évolution des prix des énergies fossiles, qui sont un facteur décisif de la compétitivité de certaines branches industrielles, et en particulier, l'industrie lourde : sidérurgie, métallurgie, chimie, matériaux de construction. Ces fluctuations de prix modifient et accentuent la vulnérabilité de la France par le niveau élevé de la contrainte extérieure. Signalons que les réponses apportées aux chocs pétroliers de 1973 et de 1979 sont différentes. En effet, en 1973, le gouvernement tente de remplacer une source d’énergie par une autre alors qu’en 1979, la panoplie des réponses est plus importante et les politiques de maîtrise de l’énergie ont gagné du terrain.

  • 14 Rappelons que la France était ainsi obligée d'aménager le monopole organisé par la loi du 30 mars 1 (...)

29Le gouvernement constate que de nombreux marchés énergétiques sont peu satisfaisants, car les monopoles dans la distribution14 de l'énergie affectent toute efficacité économique. L'Etat doit donc suppléer aux imperfections du marché par des réglementations qui limitent les abus de position dominante et poussent les monopoles à des efforts de productivité. Les comportements des différents acteurs à l'égard de l'énergie sont très hétérogènes et ne vont pas dans le sens d'une utilisation optimale de l'épargne nationale. L'Etat veut y remédier, au minimum par l'information, mais aussi par des incitations directes, réglementaires ou financières.

30L'Etat veut alors favoriser le recours aux énergies renouvelables ou à de nouvelles formes d'énergie quasi inépuisables, ce qui correspond à une politique active, dont les préoccupations énergétiques à long terme ne sont pas absentes. Le pétrole est encore pour de nombreuses décennies l'énergie la plus stratégique, mais à l'échelle de l'humanité, cette phase n'aura qu'un temps. Il est donc prévu la création d'un fonds de soutien aux énergies renouvelables, inspiré de celui existant en matière d'hydrocarbures, qui permet de financer les projets de recherche-développement, ainsi que des opérations pilotes destinées à démontrer la viabilité de certains produits.

31La réalisation de ces politiques de diversification et d'indépendance énergétique tend à limiter le niveau de la contrainte extérieure et à supprimer les rivalités des grandes puissances sur les réserves mondiales de pétrole, situées dans des zones politiquement instables. Il convient d'analyser le contenu de ces politiques mises en œuvre après la crise énergétique.

1.3. Le Plan CARBUROL de 198115 et le plan Hervé16

1.3.1. Le Plan CARBUROL

32Annoncé le 14 janvier 1981 par le gouvernement, il a pour but de rechercher des produits d'origine nationale substituables aux hydrocarbures. Ce programme se veut ambitieux et n'a aucun rapport avec les déclarations que les autorités politiques et administratives françaises avaient préparées depuis de nombreux mois. Il s'agit de produire sur le sol national 50 % des carburants utilisés par les transports en 1990. Le Ministre de l'Industrie de l’époque n'hésite pas à parler de 2 millions d'hectolitres consacrés à des productions énergétiques sur les 32 millions d’hectares cultivables.

  • 17 Cf. Le Betteravier Français, n° 382, du 27 janvier 1981, p. 14.

33M. Fauqué chargé de mission au cabinet de M. Hervé, Ministre de l'Energie, déclare : « Il s'agit en premier lieu de déplacer le pétrole là où il est roi dans son usage carburant. Le secteur des transports est le seul secteur d'activité économique où aucune substitution significative des hydrocarbures n'est entamée à ce jour. Ceci confère à la demande des carburants de substitution une rigidité particulière dont la faible élasticité aux prix est une illustration. En cas de crise profonde et durable de notre approvisionnement pétrolier, les pouvoirs publics seraient contraints, à l'évidence, de mettre à disposition des consommateurs des carburants de substitution quel que soit alors le prix, et aux seules vues des considérations technologiques, industrielles, et de matières premières. Enfin, l'éventualité de cultures énergétiques spécialisées pourrait constituer une nouvelle chance pour l'agriculture française, confrontée à des excédents structurels de production »17.

34C'est un arrêté ministériel publié au JO du 22 janvier 1981 qui lance ce programme et renomme à cette occasion « supercarburant » le mélange d'hydrocarbures d'origine minérale ou de synthèse, et éventuellement de composés oxygénés organiques, et non plus comme auparavant un simple mélange d'hydrocarbures. Dans ce plan, l'objectif à long terme de consommation de Carburol reste indéterminé, car il est fonction du développement technique des filières d'origine biomasse et de leurs performances économiques par comparaison avec les prix des produits pétroliers. A moyen terme, il s'agit de substituer partiellement le carburol au supercarburant, à raison de 10 %, ce qui représente une consommation de carburol de 1.5 million de tonnes. Le dispositif arrêté ne fige aucun choix définitivement, puisque les filières les plus compétitives l'emporteraient : la possibilité de mélange est offerte à tous les alcools d'origine agricole ou fossile, dont le prix de revient atteindrait celui du supercarburant d'origine pétrolière.

Ordonnancement du programme CARBUROL et moyens mis en œuvre18

  • 18 Cf Le Betteravier Français, n° 390 du 23 juin 1981, pp. 1 et 5.

35Le programme carburol s'appuie sur une ouverture des spécifications réglementaires du supercarburant permettant d'introduire, dans la limite globale maximale de 10 %, des composants oxygénés organiques.

36Comme dans le passé, les professionnels titulaires d'une autorisation spéciale restent responsables de la fabrication du carburant. Ils sont les seuls autorisés à réaliser le mélange, lequel est effectué sous le contrôle des douanes.

37Le gouvernement n'envisage pas de créer dès le départ un carburant incorporant obligatoirement des composés oxygénés organiques (éthanol, méthanol et autres), mais d'introduire progressivement de nouveaux composants, à des pourcentages qui restent à préciser au cas par cas dans le supercarburant, dont la qualité n'est pas modifiée. En effet, seule une introduction progressive est adaptée au démarrage d'une production et permet d'éviter la création d'un réseau spécifique de distribution dont la rentabilité n'est pas assurée au départ.

38Le dispositif réglementaire prévoit, outre l'ouverture vers de nouveaux produits, une procédure d'agrément des nouveaux composants et de leur fabrication par le Ministre de l'Industrie (Direction des Hydrocarbures) et le Ministre du Budget (Direction Générale des Douanes). L'agrément de chaque carburant, qui fixe notamment le taux maximum de mélange autorisé (inférieur ou égal à 10 %) n'est accordé qu'après des essais approfondis garantissant que le mélange présente la même qualité de service pour l'usager et n'entraîne pas une augmentation de la consommation (nombre de litres aux 100 kilomètres).

39Les biocarburants élaborés sous contrôle fiscal dans les unités de production agréées bénéficient d’une réduction de la TIPP (taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers).

  • 19 Il faut rappeler que Renault et Peugeot avaient déjà à cette époque investi beaucoup d'argent pour (...)

40Une deuxième phase du programme, non définie à l'origine, prévoit la création d'un nouveau carburant, distribué séparément. Cela nécessite à la fois une production significative de carburants de substitution et une adaptation du parc automobile, puisque les caractéristiques techniques de ce carburant risquent d'être assez différentes de celles des carburants traditionnels. Des études préalables sont nécessaires et doivent être faites suffisamment tôt pour qu'aucune décision ne soit prise avant un délai relativement long (plusieurs années), indispensable aux constructeurs automobiles pour prévoir un modèle adapté. Le passage à cette deuxième phase ne doit pas intervenir avant les années 1984-198519.

41Pour déboucher rapidement sur des applications industrielles significatives et économiquement compétitives, il est nécessaire de changer le rythme de recherches et de mobiliser des moyens nouveaux substantiels autour d'un programme finalisé. Du côté des opérateurs, sous l'égide du Ministère de l'Industrie, se rassemblent pour la première fois :

  • l'Institut Français du Pétrole (IFP) et, en liaison avec lui, l'Institut de Recherche en Chimie appliquée (IRCHA) ;

  • le Commissariat à l'Energie Solaire (COMES) ;

  • l'ensemble des organismes dont le CHERCHAR, qui participent à la politique de promotion du charbon. Le programme CARBUROL est en effet relié à toutes les actions de développement de la gazéification du charbon ;

  • sous l'égide du Ministère de l'Agriculture prennent part également à ce programme l'Institut National de la Recherche Agronomique (INRA) et le Centre National d'Etudes du Machinisme Agricole (CNEMA).

42Des études et essais doivent porter sur les ressources à mettre en œuvre dans le domaine de la biomasse, laquelle, transformée, doit être étudiée à l'échelle d'unités de démonstration sous forme de « pilotes », dont une unité de démonstration de synthèse de méthanol et d'alcools supérieurs. Au total, c'est un programme finalisé à l’époque de plus de 120 MF, dont 100 MF d'effort public, qui sont ainsi mis en oeuvre dès 1981, ce qui représente trois fois plus que les travaux réalisés jusqu'ici.

43La coordination du programme CARBUROL est confiée à la Direction des Hydrocarbures du Ministère de l'Industrie. Est créée à cette occasion une mission « carburants de substitution », dont le responsable est placé sous l'autorité du Directeur des Hydrocarbures. La mission assure les fonctions d'agrément des mélanges autorisés, en liaison avec la Direction Générale des Douanes : la coordination des programmes de recherche-développement entrepris par les différents organismes scientifiques compétents ; la sélection Quelle gestion des opportunités et des menaces ? 99 des procédés méritant d'être poussés jusqu'au stade du pilote industriel et de bénéficier d'un soutien public dans leur phase de recherche ; l'examen des conditions d'approvisionnement à partir de pays étrangers (sources fossiles). Enfin, pour préparer les décisions du gouvernement en matière de politique des carburants de substitution et notamment apprécier les différentes filières disponibles et fixer des objectifs de pénétration des carburants, il est créé, sous la présidence du Ministère de l'Industrie, une Commission pour la Production des Carburants de Substitution (PCS), qui comprend, comme le Conseil Supérieur du Pétrole, des représentants des différentes administrations concernées par les carburants de synthèse, des parlementaires, des industriels, des représentants du monde agricole et des experts. Cette commission a la même vocation et le même rôle dans le domaine des carburols que la commission PEON, pour le programme électro-nucléaire.

44De cette organisation, on pouvait a priori déduire que si l'éthanol n'était pas totalement exclu, son utilisation restait problématique et subordonnée aux preuves préalables de ses avantages techniques et économiques.

La place de l'éthanol au sein du Plan CARBUROL.

45Deux filières forment l'ossature principale du Programme CARBUROL ; la filière méthanol et la production de mélange « acétonobuthylique ». La fabrication de méthanol, possible à partir de différentes matières premières combustibles (bois, charbon, gaz, lignite, résidus de pétrole lourd, schistes) est prévue en deux étapes. D'abord la fabrication d'un gaz dans un gazogène, puis la transformation de celui-ci en méthanol par le passage sur un catalyseur.

  • 20 Cf. Le Betteravier Français, n° 382 du 27 janvier 1981, p. 14.

46La production de mélanges « acétonobuthyliques », issus de matières végétales (paille, maïs, topinambours, betteraves, canne à sucre, plantes fourragères telles que la luzerne), résulte d'un procédé d'hydrolyse et de fermentation20. Leur qualité a été soulignée par l'IFP au travers de pilotes de démonstration. De ce fait, et aussi par la variété des matières premières qu'elle peut traiter, cette filière paraît présenter de sérieux avantages par rapport à la précédente.

47La filière éthanol est mise en réserve dans ce plan et serait reconsidérée si le développement de la précédente se heurtait à des difficultés. Elle présente en effet par rapport aux deux premières divers inconvénients : sa production actuelle étant coûteuse et nécessitant une quantité d'énergie égale à celle qu'elle fournit, son prix de revient est très éloigné de la compétitivité (2 à 3 fois le prix de revient du supercarburant). De plus, elle ne possède pas les caractéristiques techniques des autres mélanges acétonobuthyliques.

  • 21 Ce qui fera dire aux betteraviers : « Le Carburol, pétrole vert des pétroliers ». In Le Betteravier (...)

48Le programme lancé en 1981 pour les différentes filières de production des carburols comporte un crédit recherche de 100 millions de francs (15 MEuros) consacrés à des études et des expérimentations sur les matières premières agricoles, des essais de moteurs et véhicules. Il est précisé que la filière éthanol n'est pas écartée, mais doit réaliser au préalable d'importants progrès technologiques pour atteindre le seuil de compétitivité21.

49Ainsi, la possibilité de mélanger différents produits au supercarburant, qui vient d'être réglementairement ouverte, est offerte à tous les alcools d'origine agricole ou fossile, dont le prix de revient atteindra celui du supercarburant d'origine pétrolière.

  • 22 Le CAIPER a été crée le 11 mars 1981 en réaction à l'état d'avancement du programme CARBUROL de jan (...)

50A la suite de ce projet, qui ne laisse qu'une chance très limitée à l'éthanol, les promoteurs du « pétrole vert » créent la Confédération des Plantes Energétiques Renouvelables22, en vue d'étudier l'aspect fiscal relatif aux diverses productions d'alcool, ainsi que divers bilans énergétiques. Leurs efforts portent également vers le développement dans la Communauté agricole d'une politique énergétique reposant sur la biomasse. On constate que l'éthanol, dans le Plan CARBUROL, ne constitue pas une voie de développement prioritaire, ce que corrigera le Plan HERVE de décembre 1982, qui permettra le financement, dès 1983, de « pilotes » de production d'éthanol associant les milieux agricoles et pétroliers.

1.3.2. Le Plan HERVE ou le plan de « production de carburants de Substitution »23

  • 23 Cf Le Betteravier français N° 409 du 29 juin 1982.

51Le 7 décembre 1982, Edouard Hervé, Ministre de l'Energie, lance le plan de « production de carburant de substitution » (PCS), dont l'objectif est d'atteindre en 1990 une production annuelle d'un million de tonnes de carburant de substitution. Ce plan distingue trois axes de filières, dont celle des fermentations, qui concerne les productions betteravières. Il retient donc l'éthanol de betterave au même titre que d'autres ressources, mais un grand nombre de questions subsistent pour qu'une production et une utilisation effective se mettent en place, et rien ne permet de dire qu'il y aurait de l'éthanol de betteraves dans le supercarburant en 1983.

52Ce plan met l'accent sur les procédés de gazéification à l'oxygène et à la vapeur (gazéification du charbon en méthanol ou fabrication du méthanol à partir de la gazéification à l'oxygène de la biomasse), afin de bâtir une politique de carburant de substitution sur les matières premières. Il est mentionné que si le méthanol reste le vecteur de substitution le plus favorable et le plus économique, l'éthanol agricole n'est pas écarté pour autant. A ce titre, le texte déclare qu'il envisage pour 1983-1984, suite à une large consultation lancée par l'Agence Française pour la Maîtrise de l'Energie et par le Ministère de l'Agriculture, auprès des industriels, producteurs d'ingénierie, de financer avec le monde agricole principalement, des pilotes pour tester les solutions devant aboutir à un abaissement significatif du coût de l'éthanol dans le cadre de systèmes industriels et économiques complexes. Plusieurs expériences regroupant divers partenaires sont prévues, notamment à Atin (projet pilote de démonstration) ou à Souston (projet de plate-forme de recherche associant l'AFME, l'IFP, le monde agricole et les industriels).

53Ces projets semblent offrir à l'éthanol agricole un débouché important et effectif, mais le retour à un contexte énergétique plus favorable pour les produits pétroliers ne peut que retarder leur développement. Ces plans témoignent du caractère résolument volontariste et planifié de l'action gouvernementale reliée par ailleurs à l'action communautaire, attachée à la mise en œuvre de mesures contraignantes, ou simplement incitatives, visant à réduire progressivement la dépendance énergétique. Dans cette perspective, elle engage un programme de promotion de nouvelles sources énergétiques qui englobent la filière éthanol. Mais toutes ces réponses techniques préconisées par l’Etat dans un contexte de hausse du prix du carburant ne se sont pas traduites par une baisse de la mobilité motorisée, bien au contraire.

2. La politique européenne de production d’éthanol : des enjeux énergétiques aux enjeux agricoles

54Comme le souligne Pierre Radanne (2005) au sein de l’Europe, chaque Etat réagit non pas en fonction de divergences de politique énergétique, mais les écarts constatés renvoient à des contextes énergétiques, institutionnels et politiques différents. « Il faut se rendre à l’évidence, il n’y a pas de politique énergétique proprement européenne » (p. 35).

55La crise de l'énergie que le monde traverse depuis 1973 a obligé tous les responsables, et plus particulièrement ceux de l'Europe privée de pétrole, à rechercher toutes les possibilités d'énergie alternative : nucléaire, solaire, marémotrice, éolienne, et parmi elles, l'alcool agricole, qui demeure la première source d'énergie potentielle de l’Europe et trouve ainsi sa place dans un ensemble plus complexe d'énergies de substitution permettant à la Communauté de réduire sa facture et sa dépendance pétrolière.

  • 24 Il n'existe pas a priori de politique européenne spécifique à l'éthanol, mais dans le cadre des act (...)
  • 25 Cf. le rapport de M. Seligman, rapporteur de la Commission de l'Energie et de la Recherche au Parle (...)
  • 26 Cf. Le Betteravier Français, n° 414 du 19 octobre 1982. Lors de son 2ème congrès sur « Les énergies (...)

56La Commission européenne24 entame une étude sur la filière éthanol carburant, en novembre 1979, dans le cadre de sa politique énergétique25. L'objectif n'étant pas de modifier l'équilibre énergétique européen, la Commission se contente de photographier la situation, sans se placer dans une perspective à moyen ou long terme26.

57Cette étude est effectuée à la suite de plusieurs questions écrites de parlementaires européens, et ce n'est que 18 mois plus tard (par rapport à 1979) que le représentant de la Commission européenne remet au groupe de travail « alcool » du Conseil des Ministres de la CEE, un document sur l'utilisation d'alcool agricole comme carburant. Preuve de l'embarras des responsables bruxellois dont un des objectifs-peut-être exclusif-est d'abord de lutter contre les excédents agricoles. Or, l'encouragement de la production d'alcool pourrait, selon eux, donner de nouvelles raisons aux producteurs d'augmenter leurs cultures.

  • 27 Cf Le Betteravier Français, n° 414 du 19 octobre 1982, et Le Betteravier Français, N° 419 du 28 déc (...)

58« Le remplacement de produits énergétiques fossiles épuisables par des produits énergétiques végétaux reproduisables peut s'avérer être une solution (partielle) au problème de l'énergie »27, estiment les experts de la Commission. Mais, pour cela, il convient, selon eux, d'encourager la recherche de végétaux alcooligènes mieux adaptés aux conditions climatiques de la Communauté et pour lesquels le bilan énergétique et le coût économique seraient plus favorables, de manière à pouvoir les utiliser comme substitut partiel d'hydrocarbures fossiles, comme le Brésil le fait déjà avec la canne à sucre.

59A ce titre, la Commission estime que le bois semble plus prometteur que la betterave à sucre ou que les autres grandes cultures industrialisées. Il est à noter que le bois fournirait, à la place d'alcool éthylique, de l'alcool méthylique dont les performances énergétiques sont un peu moins bonnes, et qui représente parmi les composés oxygénés remplaçant le plomb contenu dans l'essence, le concurrent direct de l'éthanol.

60La Commission établit alors les perspectives d'une production agricole destinée à l'alcool carburant : « On est encore un peu loin d'un résultat exploitable à grande échelle ». En revanche, dans le cadre de la politique de coopération au développement, l'action de la Communauté vise à encourager les pays tiers à promouvoir une politique d'énergie nouvelle et, dans ce cadre, à étudier les possibilités de produire de l'alcool carburant.

61Les études effectuées par Bruxelles ont démontré, et la pratique l'a prouvé, que pour des pays producteurs, notamment de canne à sucre, de manioc ou de sorgho doux, la transformation de ces produits en alcool carburant était rentable. En effet, elle permettrait à ces pays d'économiser des devises pétroles, d'employer leur main-d’œuvre et de ne plus être soumis aux cours déprimés du marché mondial ; par ailleurs, la CEE et les autres pays exportateurs verraient le marché mondial allégé de certains produits qui alourdissent les cours. La Communauté gagnerait ainsi sur deux produits : le sucre (retrait progressif du Brésil) et le manioc (Brésil, mais aussi Thaïlande, si celle-ci décidait d'entreprendre une telle transformation). Dans cette perspective, la Commission a financé de nombreuses études de faisabilité, en vue de produire de l'éthanol à partir de la canne à sucre au Soudan, au Cameroun et au Burkina-Faso et a conclu que les pays occidentaux betteraviers et céréaliers ne pouvaient attendre raisonnablement de la transformation de ces produits une contribution à leur approvisionnement énergétique.

  • 28 Une soixantaine de publications sur la fixation du CO2 par la photosynthèse, la captation du rayonn (...)

62Ce rapport de la Commission a soulevé en son temps les critiques de l'INRA et du responsable de son département de bio-climatologie, Philippe Chartier28, qui contestait le bilan énergétique et les prix énoncés par la Commission. L'énergie à utiliser dans le processus industriel de conversion de la betterave sucrière en alcool ne doit pas nécessairement, selon lui, être du pétrole et peut provenir de la combustion de la paille de céréales que l'on trouve dans la zone même de production de la betterave. En outre, le fait que le bilan énergétique soit peu positif, et même négatif, ne doit pas être pris comme argument final pour rejeter la production d'alcool à partir de grains ou de betteraves en remplacement de l'essence. L'utilisation du pétrole pour la fabrication d'alcool, à partir de grains ou de betterave, n'a de sens que si le pétrole utilisé est équivalent en termes d'énergie à la quantité engendrée par l'alcool que l'on fabrique. Mais s'il est possible de le remplacer par une forme d'énergie aussi peu utile que la paille de céréales, le bilan énergétique devient positif. Le processus mérite alors d'être considéré, mais ne sera rentable que si le prix du pétrole dépasse certains niveaux minima. Dans ce cas, le problème ne serait pas le bilan énergétique, mais les prix relatifs.

63Par ailleurs, la production d'alcool à partir de matières végétales est à cette époque dans la CEE presque 100 % plus onéreuse qu'aux Etats-Unis. Ceci va de pair avec le degré de protection tarifaire dont jouit l'agriculture communautaire par rapport aux pays efficients (le droit d'importation au prélèvement est de 108 % pour le maïs, 65 % pour le blé, 120 % pour la viande bovine, 94 % pour le sorgho).

  • 29 Rappelons que le rapport Linkohr sur le bioéthanol parvenait aux mêmes conclusions. Projet de rappo (...)

64Dans ce rapport, la Commission estime qu'il y aurait lieu de payer un subside compensant la différence de prix, pour que l'alcool puisse remplacer l'essence. Cependant, la terre qui serait éventuellement utilisée pour produire de l'alcool est employée à l'heure actuelle à la production d'aliments dont le prix de revient est approximativement deux fois supérieur au prix international, cette différence n'étant pas compensée par des subsides, mais au contraire payée par les consommateurs29.

65La contribution de la Commission insiste sur les aspects négatifs de l'utilisation de l'alcool agricole comme carburant. Aussi, les agriculteurs reprochent aux experts bruxellois de se livrer à des querelles de chiffres, alors que ces études sont conditionnées par un objectif réel autre que celui de l'alcool carburant. Tout dépend en fait de l'objectif que l'on veut assigner à l'alcool agricole, de l'avenir de la politique énergétique européenne. Les partisans du « pétrole vert » considèrent qu'il faudrait d'abord déterminer plus précisément la place de l'alcool agricole avant d'effectuer des études à ce sujet. La réponse à cette question constitue un enjeu important pour les promoteurs d'éthanol.

66En 1985, alors qu’au niveau européen, la directive 85/536/CEE du 5 décembre 1985 définit les conditions d’incorporation d’éthanol et d’ETBE (Ethyl-Tretio-Butyl-Ether) dans les essences, une commission consultative pour la production de carburants de substitution est créée en France. Elle réunit les ministères de l’industrie, de l’agriculture, de l’environnement ainsi que des organismes de recherche et des professions concernées.

  • 30 Conseil Economique et Social : « Les utilisations non alimentaires des productions agricoles ». J.O (...)

67En effet, s'il est communément admis que tous les produits de l'agriculture sont essentiellement destinés à l'alimentation humaine, un rapport du Conseil Economique et Social de 198630 démontre qu'il n'en est rien, puisque près de 45 % d'entre eux sont destinés à des usages non alimentaires dans la consommation des ménages français. Face au problème des excédents, et compte tenu de ce que l'on a appelé le « mur des estomacs », la question est de savoir si la France comme la CEE souhaitent donner de nouveaux marchés aux produits de l'agriculture. L'ouverture des marchés de la pétrochimie à la biotechnologie recouvre des enjeux contradictoires et multiples, et met en scène une pluralité d'acteurs. En 1987, un allègement de la fiscalité sur l’éthanol est accordé par les pouvoirs publics français, simultanément à la mise en place d’un régime facultatif de jachère. Et c’est en 1992, dans le cadre de la réforme de la PAC que la communauté européenne décide de l’obligation de gel de 16 % des terres consacrées à la culture des céréales, oléagineux et protéagineux, dès la campagne de 1992-1993. Il s’agit de trouver une solution aux problèmes des excédents agricoles difficilement valorisables à l’exportation. Tout en bénéficiant de l’aide compensatoire à la jachère non cultivée, les agriculteurs conservent alors la possibilité de cultiver les terres gelées à des fins non alimentaires. On s’aperçoit à la lecture de ce qui précède qu’il s’agit davantage d’un problème agricole plutôt qu’énergétique, car de 1985 à 2000, un contre-choc pétrolier a entraîné un prix du pétrole au niveau précédant la crise. Plusieurs raisons président à cette situation que nous n’envisagerons pas ici. Cependant, en décembre 1985, les tensions au Moyen-Orient et/ou l’épuisement des ressources ne trouvent plus prise pour tirer les prix à la hausse. Aux yeux de l’opinion publique, la crise pétrolière a entraîné du chômage et une crise économique. Désormais, le contre-choc pétrolier laisse place à une amnésie collective (Radanne, 2005).

2.1. Les enjeux énergétiques des ENR

68L’Agence Internationale de l’énergie (AIE) publie chaque année des perspectives énergétiques mondiales (World Energy Outlook) dont le principe d’élaboration est basé sur une analyse des besoins et des ressources et sur la poursuite des politiques actuelles des Etats et des entreprises. Même si les perspectives dégagées sont sujettes à critiques, elles sont toutefois considérées comme une référence. Dans la projection à 2030, publiée en 2005, l’AIE prévoit une multiplication par 1,8 de l’énergie primaire sur 2000-2030, pour atteindre 16 Gtep. Au sein de cette progression d’environ 1,4 % par an en moyenne, l’AIE prévoit une progression plus forte du gaz naturel (2,1 % par an), plus faible du nucléaire (0,4 % par an), et une percée réelle mais modeste des énergies renouvelables (6,2 % par an). L’AIE reconnaît elle-même que ces projections ne sont pas durables. Comme en témoigne la déclaration de son directeur exécutif adjoint, William C. Ramsay : « ces projections tendancielles ont des implications importantes et conduisent à un futur qui n’est pas soutenable, du point de vue de la sécurité énergétique comme de l’environnement. Nous devons changer ces perspectives et mettre la planète sur une voie énergétiquement soutenable ». Faut-il considérer ces projections comme des prévisions ou comme un avertissement ?

  • 31 Business as usual, scénario de prospectives énergétiques dites de « laisser-faire »
  • 32 Nouvelles options énergétiques – scénario élaboré par Benjamin Dessus et François Pharabod

69Quels que soient les scénarios produits sur les différentes visions des futurs énergétiques possibles aux horizons 2050 et 2100 (« BAU31 ou le scénario NOE32), la prospective d’une demande d’énergie soutenable tend à devenir une stratégie universelle de maîtrise de l’énergie (Laponche, 2006). A ce titre, l'inscription sur l'agenda politique du problème énergétique au moyen, dans un premier temps, de plans d'indépendance prévoyant des « scénarios représentatifs » de l'évolution énergétique de la France, puis dans un second temps, de leur actualisation en raison du nouveau contexte créé par la baisse du prix des énergies importées puis à nouveau de hausse du coût du pétrole démontre qu'il est aussi difficile que nécessaire d'établir des prévisions en ce domaine. Plus l'horizon est éloigné et plus la prévision s'avère délicate. De ce fait, toute décision énergétique est fondamentalement une décision dont l'avenir est incertain. L'impulsion donnée à la recherche-développement par les hausses successives du prix du pétrole est à l'inverse réduite en période de calme sur les marchés pétroliers.

  • 33 Cf A. Ayoub et J. Percebois, « Pétrole : marchés et stratégies », Economica 1987. Et aussi J.M. Che (...)

70De surcroît, s'il existe un marché pour le pétrole, les ENR n'en disposent pas et leur insertion implique un effort financier important dans une conjoncture qui ne leur est pas toujours favorable, d'autant que leur coût constitue un puissant facteur de fermeture du marché. Les pétroliers préfèrent développer la filière biodiesel pour répondre à leur insuffisance de raffinage en matière de gazole. C'est sur ce dernier point que les pétroliers décident de mettre l'accent, car toute mutation des produits pétroliers se ferait à leurs dépens. Les ENR sont alors soumises au critère de la rentabilité économique, puisqu'elles deviennent des marchandises stratégiques qui menacent les intérêts du secteur pétrochimique33, ce qui leur donne un aspect conflictuel. Sauf au Brésil, où les subventions ont totalement disparu, la réponse des Etats doit passer par une détaxe en totalité ou en partie du carburant vert, ou accorder des crédits d’impôts et participer au financement des usines de transformation des végétaux afin de mettre les biocarburants à un prix accessible.

  • 34 Cf. l'article de Pierre-Noel Giraud, « Nécessité et diversités des politiques », in « L'Energie », (...)

71Sur ces bases, chaque producteur d'énergie estime sa part dans chaque segment de marché pour chacun des scénarios de prix. Face à la concurrence que se livrent les producteurs d'énergie, l'Etat tente de procéder à des arbitrages34. Seule certitude, la poussée du prix du baril de brut améliore la compétitivité des sources d’énergies « vertes ».

2.2. Les objectifs controversés d’une politique énergétique de substitution

  • 35 Idem, p. 51

72Les enjeux se mesurent aux objectifs des politiques énergétiques. Or, ceux-ci résultent souvent d'arbitrages difficiles. Le Parlement italien les définit ainsi : « l’objectif des politiques énergétiques est d'indiquer les termes et les modalités des actions destinées à assurer au pays (dans le court et le long terme) l'énergie nécessaire pour soutenir la croissance économique, industrielle et civile au moindre coût et avec la plus grande sécurité possible, avec une progressive atténuation de la contrainte imposée par l'approvisionnement énergétique sur la balance commerciale »35. Et l'on peut ajouter, dans le respect de l'environnement du pays et des pays voisins.

73Cette définition met en évidence une série de contradictions rendant complexes les choix des objectifs d'une politique énergétique. La difficulté rencontrée par un Etat vient de ce que, en matière d'investissements de production et d'utilisation en particulier, les décisions prises engagent les acteurs pour de nombreuses années, alors que l'environnement économique peut se modifier très rapidement, comme le montre l'évolution des prix du pétrole aujourd'hui (Meunier, Meunier-Castelain, 2006).

74Toute politique énergétique résulte en partie de paris sur l'avenir et de choix entre des exigences contradictoires qu'il appartient à l'Etat d'arbitrer. A ce propos, plusieurs questions se posent aux décideurs et rendent difficile la prévision énergétique. Parmi les paramètres indispensables à la définition des objectifs, les plus délicats à prévoir sont certainement les prix du pétrole et le niveau de la consommation. Il sera ainsi malaisé de parler d'erreur de prévision, car ce qui peut l'être dans une période de bas prix du pétrole sera considéré comme une sage précaution si les cours remontent ou si la consommation se redresse rapidement. Il nous revient donc de revisiter les politiques publiques menées ces dernières années pour apprécier la qualité des réponses déjà apportées aux problèmes qui ont été identifiés.

2.3. Nécessité et difficulté d'une vision à long terme

75La question qui se pose ici porte sur la possibilité de définir une politique énergétique qui ne serait sous-tendue par aucun effort de prospective. La réponse apparaît négative. En effet, l'énergie est une donnée stratégique au regard de la contrainte extérieure qu'elle fait peser sur les économies occidentales dépourvues de ressources fossiles, mais elle suppose que les choix énergétiques soient précédés de l'élaboration d'une vision à long terme de l'avenir énergétique du pays. Celui-ci ne peut résulter que d'un processus de planification, même s'il n'en porte pas le nom. Les producteurs d'énergie ont leur propre planification interne en raison des lourds investissements à effectuer, mais l'Etat doit avoir la sienne, s'il ne veut pas abdiquer ses responsabilités. Ce processus s'étend de l'identification d'un ensemble de futurs énergétiques possibles et cohérents, à la définition des moyens à mettre en œuvre pour y parvenir.

76Quand il est formalisé, ce processus est en fait une vaste négociation entre différentes administrations publiques qui n'ont pas toujours le même point de vue : les producteurs d'énergie, les grands consommateurs, les partenaires sociaux. Les choix qui en résultent sont donc toujours des compromis entre des intérêts divergents, voire contradictoires, et permettent de collecter une grande partie des informations détenues par les principaux acteurs, de clarifier les positions de chacun et de laisser s'exprimer les opinions minoritaires, et enfin, de préciser des alternatives. La planification énergétique apparaît comme un instrument « réducteur d'incertitude ». Toutes les prospectives énergétiques sont axées sur l'épuisement relatif ou absolu des ressources, à l’exception de l'hydraulique et la biomasse (Laroche, 2006). En effet, la consommation énergétique mondiale repose sur l'exploitation de sources non renouvelables.

77Cette situation ne changera pas au cours des prochaines années. Ainsi, si l'on s'interroge sur les difficultés que pourrait rencontrer l'approvisionnement énergétique de la France à l'horizon 2030, la question des ressources ne peut être éludée. Mais celle-ci est-elle bien la question centrale ?

78Les partisans de l'alcool vert insistent sur le caractère renouvelable de l'éthanol en opposition aux énergies fossiles, où l'approvisionnement ne constitue pas une véritable contrainte. Aujourd'hui, plus encore que dans le passé, le rythme d'exploitation des ressources et la croissance des consommations ne forment-ils pas deux variables liées qui dépendent d'une troisième : le changement technologique ?

79Toute tentative de réponse doit distinguer l'évolution des besoins et celle des technologies qui assurent le passage des besoins à la consommation des sources primaires d'énergie. Ce changement technologique est lui-même déterminé par les risques pour l'environnement, comme l'émission de CO2.

80Les décideurs politiques sont confrontés à la question du coût de l'énergie : dans quelle mesure faut-il faire des efforts onéreux aujourd'hui pour améliorer la situation de demain ? Est-il d'ailleurs légitime de faire supporter aux ménages un coût de l'énergie plus élevé pour favoriser la compétitivité et la croissance industrielle ? A cela, les agriculteurs répondent que la sécurité a toujours un coût, qu'il s'agisse de constituer des stocks, de diversifier les formes d'énergie utilisées et les sources d'approvisionnement. Néanmoins, jusqu'où l'attention des gouvernements et des chercheurs doit-elle aller pour augmenter la sécurité ?

81La même question se pose pour la protection de l'environnement, généralement contradictoire avec une politique de moindre coût. Les deux chocs pétroliers sont à l'origine d'un changement dans les choix énergétiques et l'on a privilégié l'énergie dans la réduction de la contrainte extérieure, que toute modification du contexte énergétique pourrait bien remettre en cause. Les investissements destinés à augmenter l'indépendance énergétique ne seraient-ils pas plus efficacement utilisés à promouvoir, plutôt que des énergies nationales, des exportations de produits manufacturés, si l'on vise à réduire la contrainte extérieure ?

82Nous ne prétendons pas répondre à toutes ces questions, pourtant, elles justifient toutes soit le développement, soit le rejet des filières biomasses, dans la mesure où le succès de l'introduction de tout système énergétique est fonction de l'interaction de nombreux facteurs techniques, économiques et environnementaux. Cependant, le développement des filières biomasses, en substitution au pétrole, est fonction du contexte énergétique et environnemental dans lequel elles veulent s'inscrire.

2.4. Un contexte énergétique porteur de nouveaux risques

  • 36 Cette baisse des crédits est en outre visible des les années 85. On peut lire dans un avis de l'A.N (...)
  • 37 Rapport d'information n° 1055 A.N. Rapport d'information sur la politique énergétique, annexe au pr (...)

83En 1985, la Commission de la Production et des Echanges de l'Assemblée Nationale décide la création d'une mission d'information, chargée d'établir le bilan de la politique de maîtrise de l'énergie : cette mission est conduite par Robert Chapuis, député de l'Ardèche. L'amorce d'une baisse des prix du pétrole et la décroissance des crédits publics de maîtrise de l'énergie justifient pleinement cette initiative, qui prend place dans un contexte de croissance énergétique36. Avec une consommation de 205 Mtep (million de tonnes équivalent pétrole) en 1988, le record historique français de 1979 est battu de plus de 5 Mtep. Au début de l'année 1989, l'augmentation des prix du pétrole fait apparaître la vulnérabilité de l'économie française en termes de balance commerciale et de hausse des prix ; les services du Ministre de l'Economie et des Finances attribuent la moitié de l'inflation d'avril 1989 (0.6 %) à la hausse des prix de l'énergie37.

  • 38 Le Monde, 11 mai 1989

84Devant cette rapide évolution de la situation, le gouvernement souligne au cours du Conseil des Ministres du 10 mai 1989 dans une déclaration sur la politique énergétique, l'importance des économies d'énergie et ses conséquences positives sur la protection de l'environnement. Le développement des énergies renouvelables redevient « une priorité qu'il est raisonnable de fixer à une politique ambitieuse de maîtrise de l'énergie et de valorisation énergétique des déchets », ainsi qu'un « élément structurant et dynamique d'animation du développement local »38. La question du devenir des filières biomasses se repose avec acuité à chaque fois que l'énergie est à faible prix et ne constitue plus une contrainte aussi lourde qu'autrefois. Le comportement des acteurs se relâche, les crédits de recherches sont remis en cause. Quel est l'enjeu des technologies de substitution dans une période d'abondance énergétique et bon marché ? Et qui doit assurer ces activités ?

  • 39 Ancien PDG de Renault

85Le rapport Lévy39 (1993) souligne que « l'utilisation d'huile ou d'éthanol en fort pourcentage passe nécessairement par la mise au point de moteurs spéciaux... ». Ce qui rend les filières coûteuses et peu rentables.

86Si en 2002, le pétrole représentait dans le monde encore 36 % de la consommation totale d’énergie, contre 44 % en 1971, la baisse toute modeste est principalement due à l’expansion du gaz et au nucléaire (qui représentaient respectivement 21 % et 7 % des ressources consommées en 2002) (Meunier, et Meunier-Castelain, 2006). De même, si « la part du pétrole a baissé en proportion, elle a en revanche augmenté en valeur absolue : de 1,7 % par an en moyenne entre 1971 et 2002 et d’environ 2 % actuellement » (p.9). Si, très longtemps, les prix des forages oscillaient aux alentours de 20-25 dollars, les pétroliers n’avaient aucun intérêt à explorer de nouveaux gisements dont l’exploitation serait plus chère à explorer que celle des gisements existants. Aujourd’hui, l’intervention en Irak et la croissance chinoise font flamber les prix et rien ne garantit avec certitude l’approvisionnement.

2.5. Les énergies renouvelables, ajournées en période d'abondance d'énergie fossile bon marché40

  • 40 Voir le rapport Brana qui contient à ce sujet des précisions intéressantes sur le relâchement du co (...)

87Au cours des années 70, ces énergies ont fait l'objet d'efforts de développement qui ont conduit dans la plupart des cas à des démonstrations de faisabilité technique en vraie grandeur, voire à des démonstrations économiques. Le nouveau contexte énergétique contribue alors à dessiner une nouvelle stratégie de planification en avenir incertain.

88Apparemment stabilisés autour de trente dollars le baril fin 1985, les prix du pétrole s'effondrent au premier semestre 1986 à moins de dix dollars ; ils fluctuent ensuite entre douze et dix-huit dollars jusqu'au début de 1989 où ils dépassent à nouveau 20 dollars, soit sur l'ensemble de la période une division d'un facteur deux du prix international du pétrole. Dans le même temps, le dollar perd 40 % de sa valeur en franc (dix francs en 1985, six francs en 1988). Pour l'ensemble des consommateurs, le pétrole devient durablement bon marché. Les avantages immédiats évidents sont une division par trois de la facture énergétique (180 milliards de francs en 1985 et 66 milliards de francs en 1988). Les gains de pouvoir d'achat des particuliers et la santé financière retrouvée des entreprises qui en résultent contribuent à l'augmentation du PIB.

89Le prix uniforme de l’électricité en France a gommé l’intérêt que présente le développement des ENR pour les habitations les plus reculées (Scarwell et Roussel, 2007).

90Pour autant, il n'est pas certain que cette baisse ait renforcé l'économie française dans la compétitivité internationale. Néanmoins, tout investissement au profit des énergies renouvelables ne pourrait être rentabilisé avant plusieurs années. Dans ce contexte énergétique troublé, les biocarburants représentent un débouché important pour l’agriculture française, qui dispose de surfaces à valoriser. La profession agricole guette le passage à l’incorporation de 10 % d’éthanol ou de biodiesel dans les carburants fossiles, mais en a-t-elle les moyens ?

3. Des excédents structurels agricoles à la réglementation imposant l’essence sans plomb

91Comme le soulignait Philippe Lacombe tout commence par « l’analyse du passé et du présent, de la situation de départ et de ses fondements. C’est là en effet, que s’enracine l’avenir » (Lacombe (dir.) 2002, p. 15). Les longs développements qui vont suivre ont pour objet de retracer quelques grandes étapes qu’a connues le secteur agricole au cours des 50 dernières années et présente un rapide diagnostic de la situation pour les biocarburants en ce début d’année 2007. Ce passage obligé selon nous doit nous permettre d’identifier les variables qui conditionnent et ont conditionné l’évolution des filières biocarburants au sein de l’agriculture européenne et française et de préciser les marges de manœuvre existantes.

  • 41 "op. cit.".

92L'augmentation des coûts de la PAC a pour corollaire une augmentation de la production agricole plus rapide que celle des débouchés, tant à l'intérieur qu'à l'extérieur de la Communauté, ceci n'étant pas sans conséquences sur le bon fonctionnement du marché et ses perspectives d'avenir. Dans un contexte prospère, la PAC fait l'objet des critiques de la Commission dès 1968, avec la publication par celle-ci d'un « mémorandum sur la réforme de l'agriculture dans la CEE »41, encore appelé « mémorandum Mansholt », du nom du président de la Commission qui en est l'auteur. Ce rapport, qui va faire l'objet d'une analyse dans les lignes qui suivent, met l'accent sur l'inadaptation des structures de production à l'évolution des marchés qui conduit à l'apparition d'excédents coûteux pour la collectivité, tandis que l'objectif de parité de revenus reste non atteint.

  • 42 Le plan Mansholt proposait une réforme de l'agriculture à réaliser d'ici 1980. Communauté Economiqu (...)

93Cette situation donne lieu à une réforme appelée « agriculture 80 »42. Les effets pervers de la PAC s'accentuent en dépit de tentatives pour remédier à la constitution d'excédents et conduisent en 1985 à la définition, une fois encore, de nouveaux objectifs consacrés par le « Livre vert ».

  • 43 G. Joignaux, H. Scarwell, "op. cit.", p. 162.

94De 1960 à 1982, la production céréalière de la CEE a presque doublé ; celle de blé se multiplie exactement par deux43. La France, pour sa part, connaît des taux de croissance supérieurs à la moyenne communautaire, pour le blé comme pour l'ensemble des céréales. La demande mondiale est telle que les cours tendent structurellement à baisser de manière constante, obligeant la PAC à financer plus fréquemment des « restitutions » à l'exportation (différences entre le cours CEE et les cours mondiaux, versées aux producteurs européens), pour maintenir le niveau des revenus agricoles internes.

  • 44 Idem, p. 162
  • 45 Ibid, p. 162

95La CEE souhaite réduire ces subventions dont le coût devient prohibitif. L'offre excédentaire apparue en 1984 sur les marchés céréaliers ne fait que renforcer des phénomènes de même type observables dans le domaine laitier et sucrier44 ; dans ce dernier secteur, le bilan sucrier mondial fait apparaître un stockage final (excédents) en 1985-1986 de l'ordre de 365 millions de tonnes, en progression quasi constante depuis vingt ans (environ 19 millions de tonnes en 1965-1966). La production mondiale totale est de 100 millions de tonnes en 1985-1986 (CEE : 12 ; France : 4) et l'excédent mondial équivaut à neuf fois la production française45. Il est donc urgent, conclut le Livre vert, d'aligner progressivement la production sur des débouchés.

  • 46 On peut citer par exemple la saccharine.

96Différents mécanismes ont déjà été institués dans plusieurs organisations communes de marchés. Ils relèvent de ce que l'on appelle les « seuils de garantie » : les producteurs financent entièrement ou en partie les coûts supplémentaires de la production lorsque celle-ci dépasse un certain volume qui constitue le seuil de garantie. Le système intra-communautaire des quotas pour le sucre protège avec efficacité les productions intérieures, mais la montée, par exemple des édulcorants du sucre46, en particulier dans les usages industriels, fait peser de sérieuses menaces sur l'avenir d'une partie de la production des pays de la CEE, alors même que les excédents mondiaux ne permettent pas d'envisager un élargissement massif des débouchés extracommunautaires.

  • 47 G. Joignaux et H. Scarwell, "op. cit.", p. 164.

97Le marché des produits sucrants devient depuis une dizaine d'années l'enjeu non seulement d'une concurrence entre deux types de productions agricoles, la canne à sucre et la betterave, mais aussi d'une bataille où « betteravier-sucrier d'une part, céréaliers-amidonniers, et industrie pharmaceutique d'autre part, s'affrontent par saccharose, isoglucose, aspartame et autres édulcorants naturels et artificiels interposés »47. Ces excédents structurels conduisent le monde agricole et les responsables communautaires à poser le problème de l'écoulement des productions en termes nouveaux : il s'agit dorénavant d'examiner les perspectives offertes pour l'utilisation industrielle (non alimentaire) des matières premières agricoles. Cette réflexion, qui n'est pas tout à fait nouvelle, s'impose de manière plus pressante dans une conjoncture où tend à se confirmer l'excédent structurel de l'offre de trois productions importantes : le lait, le sucre et les céréales.

3.1. Le développement des usages non alimentaires des produits agricoles entre ordre éternel des champs et bouleversement des campagnes

98Le contexte économique dans lequel l'agriculture européenne est appelée à évoluer oblige la CEE à définir de nouvelles priorités en matière agricole. A cet effet, le Livre vert (1985) insiste sur le fait que tout aménagement de la PAC doit tenir compte de ses conséquences sur les dépenses communautaires. La Communauté doit donc appliquer des politiques budgétaires restrictives. En même temps, de nouveaux bénéficiaires potentiels des dépenses publiques sont désignés : il s'agit des secteurs porteurs d'avenir dont l'essor doit être encouragé. Aussi le Livre vert s'engage-t-il à une recherche permanente de l'efficacité optimale pour l'affectation à l'agriculture des fonds communautaires.

  • 48 Cf. Fédération Française des coopératives agricoles céréalières, « Les coopératives agricoles face (...)
  • 49 Institut National de la Recherche Agronomique, biotechnologies au service de la production végétale (...)
  • 50 Cf. Yves Dupré et Stéphane Yrles, « La crise agricole », La Documentation française, 1991, p. 68
  • 51 Rapport d'Information, Sénat, seconde session ordinaire, 1989-1990, N° 236, p. 69

99La maîtrise de la production agricole doit s'accompagner d'une diversification de la production et de nouvelles utilisations industrielles des produits agricoles existants48. Les progrès de la biotechnologie rendent possibles des transformations inédites de produits agricoles à des fins alimentaires ou non alimentaires49. L'utilisation à des fins non alimentaires des produits de l'agriculture concerne des secteurs traditionnels (filière bois, filière cuir, textile, tabac) et des secteurs nouveaux (utilisation des molécules carbonées pour la chimie, la pharmacie)50. Ces secteurs sont diversement concernés par la PAC (prix et primes à la transformation pour le tabac, aide à l'hectare pour le lin, restitution à la production pour l'amidon et le sucre, exclusion du bois du champ d'application de la PAC) et représentent un marché important : 9 % des mélasses, 8 % des céréales et 30 % des matières grasses ont déjà été utilisées à des fins non alimentaires au plan communautaire51.

  • 52 Idem.
  • 53 Rapport de M. Désiré Devienne. Conseil Economique et Social. Avis du 26 novembre 1986 : « Les utili (...)

100Des prévisions à l'horizon 2000 (hors éthanol) font état de consommations par l'industrie chimique européenne de 550.000 tonnes de sucre, 2.6 millions de tonnes d'amidon fécule et 3.5 millions de tonnes de matières grasses. En 2020, 30 % des produits de la pétrochimie américaine proviendraient également de denrées agricoles52. Au total, le Conseil Economique et Social considère dans un rapport de 1986 qu'un doublement ou un triplement des usages non alimentaires des molécules carbonées est possible à l'horizon 1995-200053.

101Il existe donc des débouchés significatifs pour les productions agricoles de la CEE, que celles-ci soient excédentaires (sucre, céréales) ou déficitaires (bois, tabac). Le Livre vert met en garde la Communauté contre les investissements qui pourraient être réalisés dans des pays tiers, si elle ne met pas à la disposition de ces industries en développement les hydrates de carbone d'origine agricole à un prix compétitif. De ce fait, la production d'alcool éthylique à partir des produits agricoles est envisagée, sans être pour autant privilégiée.

La filière éthanol.

  • 54 Rapport d'Information du Sénat, N° 404, 11 juin 1986, « La filière éthanol » par Michel Souplet, pp (...)
  • 55 Livre Vert, Juillet 1985.

102Le Livre vert hésite entre la reconnaissance de l'intérêt macroéconomique de la filière bioéthanol et les craintes sur les niveaux de subvention à prévoir. Le coût de l'éthanol (principalement d'origine agricole) apparaît à la Commission comme un facteur limitatif. Les chiffres disponibles en 1985 font apparaître que les coûts des produits concurrents se situent dans une fourchette de 20/35 ECU l'hectolitre, c'est-à-dire entre 25 et 70 % de moins que les coûts du bioéthanol ; cela donne une idée du montant des subventions qu'il faudrait prévoir pour que la fermentation des produits agricoles de base destinés à la production d'alcool soit économiquement viable54. Tout programme visant à incorporer du bio-éthanol dans l'essence suppose donc que soit comblé l'écart entre les coûts du bio-éthanol et ceux des produits concurrents. Le Livre vert, tout en mentionnant l'éthanol, conclut : « dans la situation actuelle, la compensation de l'écart de prix grâce à des ressources budgétaires supposerait d'importantes subventions et, par voie de conséquences, d'énormes dépenses budgétaires. On peut donc difficilement donner une estimation précise des sommes en cause »55.

  • 56 Idem.

103Le surcoût de l'éthanol est mis en question en 1985, alors que la Communauté tente d'appliquer une politique budgétaire restrictive. Par ailleurs, la filière éthanol, betteravière et/ou céréalière, ne semble pas constituer pour la Communauté un « secteur porteur d'avenir dont l'essor doit être encouragé »56. Cela sera démontré ultérieurement. Toutefois, la Commission reconnaît que la mise sur le marché de bioéthanol en grande quantité comme composant dans les carburants pour automobiles, présenterait un ensemble d'avantages pour l'agriculture, en procurant de nouveaux débouchés à des produits souvent excédentaires. Même si, dans le court terme, les betteraves sucrières, les céréales et les pommes de terre constituaient la matière première à cette nouvelle bio-industrie, d'autres productions végétales plus méridionales (chicorée à café, topinambours) et très alcoologènes pourraient par la suite prendre le relais des rendements améliorés.

  • 57 voir sur ce point la réponse de M. Nallet à M. Jacques Machet, J.O. Débat Sénat, séance du 10 octob (...)
  • 58 Cf Y. Clarisse, « L'avenir du bio-éthanol en Europe » Agence européenne d'information, Bruxelles 19 (...)

104La mise en place d'une filière de production de bioéthanol dépend tout d'abord de la disponibilité des capacités de transformation, mais aussi de mesures réglementaires et incitatives qui représenteront une charge supplémentaire pour le budget communautaire57. Il semble, déclare la Commission, qu'actuellement le nombre de sucreries capables de produire de l'éthanol à moindre coût est faible ; pour d'autres matières premières, comme le blé, les unités de transformation sont presque inexistantes. La mise en œuvre d'une telle filière impliquerait donc la création d'une structure viable d'entreprises de transformation de taille suffisante pour bénéficier d'économies d'échelle auxquelles serait assuré l'approvisionnement en matières premières. La Commission envisage cependant diverses options pour pallier cet aspect budgétaire58.

  • 59 Cf. J.P. Butault et al., « Les coûts de production des principaux produits agricoles en Europe », c (...)

105Elle propose tout d'abord, soit une compensation complète de la différence entre le prix d'offre et le prix de vente du bioéthanol, soit une compensation partielle de la différence de prix. D'après le Livre vert, ce type d'aide a l'avantage de co-responsabiliter le secteur agricole tout en limitant l'impact budgétaire. Il faudrait également veiller à ne pas créer de distorsions de concurrence entre les différents produits de base (sucre, blé) et entre le bioéthanol et d'autres produits oxygénés. Le rapport souligne que les prix des matières premières constituent un facteur déterminant pour les calculs et que toute réduction de ces prix entraînerait une diminution des coûts budgétaires59.

  • 60 L’indice d’octane caractérise la résistance au cliquetis d’un carburant, à savoir sa capacité à ne (...)
  • 61 J. Blanchet, « Blé-éthanol : à quelles conditions sa production est-elle possible ? » Perspectives (...)

106Enfin, la Commission insiste sur le fait que le volume des produits agricoles pouvant trouver un débouché dans le secteur de la production du bioéthanol serait relativement limité. Et ce dernier ne représente en aucun cas le seul produit permettant de relever l'indice d'octane60 : en effet, il existe d'autres produits concurrents sur le marché : le MTBE ou le TBA. Le Livre vert n'écarte pas la filière éthanol dont le recours est conditionné à son alignement sur un prix jugé compétitif61.

  • 62 Opinion partagée par M. Martin Malvy, secrétaire d'Etat chargé de l'énergie, J.O. Débats Sénat, séa (...)

107Les agriculteurs mettent en avant l'enjeu d'une telle filière pour l'économie de devises qu'elle est susceptible d'apporter et les gains issus de la valorisation des co-produits résultant de la distillation (mélasses et surtout drêches), aujourd'hui largement importés. Les excédents ne justifiant pas en 1985, selon la Commission, la production d'éthanol-carburant à partir de matières premières agricoles, d'autres solutions moins onéreuses doivent être envisagées62. Il faut signaler cependant que le débat sur les usages non alimentaires des productions agricoles et particulièrement le développement d'une filière éthanol-carburant, à partir de betteraves ou de céréales, coïncide avec les polémiques autour du phénomène des pluies acides pour lesquelles la CEE a déjà légiféré. Le plomb contenu dans l'essence, rendu responsable du « Waltsterben » à tort, est limité, puis supprimé et remplacé par des additifs, dont l'éthanol, qui constituait à cet égard un substitut potentiel, bon releveur d'octane. Il reste donc aux agriculteurs à faire admettre le principe d'une aide communautaire pour rendre l'éthanol compétitif. Cependant, le problème des excédents est pour certains un mal nécessaire et toute réduction de la production doit être envisagée avec prudence.

  • 63 Le Monde du 5 juin 1987.
  • 64 Voir Discours de présentation au Parlement européen du programme d'action de la Commission pour 198 (...)

108Pierre Méhaignerie déclare à l'issue de ce rapport (1987) que « le coût des excédents représente la prime d'assurance que verse notre pays pour sa sécurité d'approvisionnement. Pour être correctement approvisionné tout le temps, la seule solution est d'être excédentaire trois années sur cinq. De manière générale, et depuis le démarrage du Marché commun agricole, les situations d'excédents sont plus nombreuses que les périodes de pénurie, néanmoins, tous les produits et tous les départements agricoles ne sont pas concernés avec autant d'acuité »63. La psychose des excédents doit être relativisée et la réduction de certaines productions envisagée avec prudence. Par ailleurs, les professionnels et les politiques se demandent si une réforme de la PAC ne serait pas à considérer64.

3.2. Le mémorandum céréales et le règlement « céréales »65

  • 65 Règlement CEE 1579/86 du 23 mai 1986

109Les orientations préconisées par la Commission en 1985 se veulent avant tout un cadre général et cohérent dans lequel devront s'inscrire les aménagements à apporter à la PAC Des décisions importantes viennent les concrétiser, dont le mémorandum céréales (novembre 1985) et le règlement céréales (mai 1986).

  • 66 Extrait du Mémorandum Céréales (nov 1985) in Rapport d'information Sénat, n° 404, 1986, p. 42.

110Le mémorandum céréales de novembre 1985, tout en reprenant les objections principales du Livre vert sur le surcoût de l'éthanol agricole, admet le principe d'une action communautaire, envisagée cette fois également au titre de la coresponsabilité : « En ce qui concerne l'utilisation éventuelle du prélèvement de coresponsabilité, également pour financer la transformation des céréales en bio-éthanol, il y a lieu de faire les considérations suivantes : les perspectives d'écoulement du produit et donc l'utilisation de céréales par ce biais, paraissent, du moins à court terme, relativement limitées (un million de tonnes de céréales à l'horizon 1991-1992) : la production de bioéthanol implique des investissements industriels très onéreux. Il s'agit d'une voie qui, une fois prise, risque d'avoir sur le plan politique, une force d'inertie considérable. Elle risque donc d'entraîner une charge croissante et à caractère permanent, qui entrerait en compétition, au niveau du budget, avec d'autres formes d'utilisation plus efficaces et moins onéreuses. Néanmoins, afin de faciliter le développement de ce nouveau débouché, sans toutefois que cela entraîne un accroissement de la charge budgétaire communautaire, on pourrait envisager l'octroi d'une aide égale à la mise sur le marché du bioéthanol qui serait à chaque moment égal au montant de la restitution à l'exportation des céréales »66.

  • 67 CEE 1579/86 du 23 mai 1986.

111Enfin, le règlement céréales du 23 mai 1986 constitue la suite logique de ce mémorandum. Son article 11 bis dispose que : « une aide peut être accordée pour les céréales récoltées dans la Communauté et affectées à de nouvelles utilisations industrielles. Le montant de cette aide ne peut pas être supérieur à celui de la restitution à l'exportation pour la céréale en cause »67.

  • 68 Rapport d'information du Sénat, N° 236, 1986-1987, p. 71.

112Cet article est demeuré lettre-morte, le règlement d'application n'ayant pas été pris et aucun projet ne figurant dans la prochaine campagne. La Commission de Bruxelles attend en effet les conclusions d'une étude confiée à plusieurs cabinets de consultants, appelés à se prononcer sur l'opportunité macro-économique d'une filière communautaire du bioéthanol. La raison de cette absence de décision définitive s'explique par le fait que les pays non exportateurs de céréales sont réticents, craignant que l'éthanol ne devienne une source de dépenses budgétaires au profit de la France68.

  • 69 J.O. débats A. N., Séance du 22 mai 1985, p. 1061.

113Par ailleurs, le débat sur l'essence sans plomb a déjà donné lieu à plusieurs directives européennes autorisant l'incorporation de composés oxygénés à l'essence, dont l'éthanol (à hauteur de 7 %) qui, sans être le plus compétitif, présente les caractères d'un bon releveur d'octane pour l'essence en remplacement du plomb. Dans son allocution à l'Assemblée nationale du 22 mai 1985, M. Pierre Bérégovoy, Ministre de l'Economie, des Finances et du Budget, décrit la complexité des problèmes et des enjeux relatifs à la filière éthanol : « Deux questions m'ont été posées concernant l'éthanol. C'est un dossier que j'ai quelque raison de connaître, car il intéresse un département que je connais bien. L'affaire est difficile et le Gouvernement l'étudie avec soin. Le Ministre de l'Agriculture et le Ministre du Redéploiement industriel en sont saisis, ainsi que l'Agence Française pour la Maîtrise de l'Energie. Il est encore trop tôt pour tirer les conclusions d'un examen qui n'est pas arrivé à son terme. Il est sûr que l'introduction d'éthanol dans l'essence assurerait des débouchés à un certain nombre de nos productions. Mais ce dossier doit être également étudié au niveau de la Communauté, de façon que soit trouvée une solution originale, qui ne saurait être exactement identique à celle qu'ont retenue les Etats-Unis ou le Brésil (...). Je suis convaincu que la production d'éthanol serait souhaitable »69.

  • 70 Idem.
  • 71 Rapport de Jean Grenier, avril 1987, rédigé à la demande des groupes de travail « éthanol » de l'A. (...)

114Le nouvel enjeu consiste en une décision rapide, « sous peine de voir le méthanol produit par l'industrie pétrolière (utilisé en RFA pour l'essence sans plomb et d'ores et déjà mis en vente), le TBA (qui va être produit en France par ARCO ou le MTBE (projet italien, ENI au Venezuela), saturer prochainement le marché des remonteurs d'octane »70. Il s'agit pour les agriculteurs français d'incorporer 5 % d'éthanol dans les carburants à partir de la filière blé/betterave, soit 12 millions d'hectolitres, représentant l'équivalent de 5 millions de tonnes de betteraves et 1,3 million de tonnes de blé, soit 300.000 hectares pour la Communauté71.

  • 72 Le Betteravier français, 24 novembre 1987, pp. 3 à 5.

115Dans cette perspective, M. Frans Andriessen, Commissaire à l'Agriculture, présente à la Commission européenne le 11 novembre 1987 un projet de soutien à la production de bioéthanol72. La Commission décide de ne pas subventionner l'éthanol produit à partir de céréales et de betteraves à sucre et destiné à être utilisé dans les carburants.

116Les intentions du Commissaire à l'Agriculture peuvent être regroupées en deux options : soit ne rien proposer à ce stade du dossier et continuer à suivre de près les travaux effectués en la matière, de façon à pouvoir prendre une décision ultérieure, soit proposer un programme communautaire du bioéthanol strictement encadré sur le plan financier, afin de limiter les risques de dérapage budgétaire. Cette dernière solution a été adoptée pour la définition du plan « Andriessen ».

  • 73 Cette mesure fait suite aux déclarations de Jacques Chirac au Sénat, J.O. Sénat, Séance du 15 avril (...)

117Le programme bioéthanol prévoyait le versement par la Communauté de subventions de 13 ECU/hl de bioéthanol (ce montant pouvait être porté dans certains cas jusqu'à 18 ECU), sur la base d'appels d'offre, pour la transformation de céréales ou de sucre en éthanol carburant, cette aide communautaire pouvant être complétée jusqu'à une certaine limite au niveau national, comme en France, par le biais d'une défiscalisation partielle de l'éthanol obtenue au 1er juillet 1988, mais annoncée dès 1987, qui consistait à aligner la fiscalité de l'éthanol sur celle du gasoil pour améliorer sa compétitivité auprès des pétroliers73. C'est d'ailleurs l'exemple français qui a servi de référence pour déterminer le niveau de la subvention communautaire.

  • 74 Le régime du quota betteravier a été mis en place par le règlement N° 1009/67 du 18 décembre 1967, (...)

118Le programme aurait porté sur une quantité de 1.5 à 2 millions de tonnes de céréales ou d'équivalent sucre par an pendant 10 ans. Selon M. Andriessen, la transformation de ce volume en bioéthanol devait constituer un nouveau débouché alternatif, mais non additionnel. Autrement dit, la quantité de blé devant être transformée aurait été comprise à l'intérieur de la quantité maximale garantie que la Commission européenne propose de fixer à partir de la prochaine campagne. En ce qui concerne le sucre, les quantités destinées à la filière éthanol auraient figuré dans le quota B, rien n'ayant été prévu pour le sucre C74.

  • 75 Rapport du Secrétariat EFOA. Bureau CEFIC Bruxelles, 1987.

119La plupart des membres de la Commission les plus concernés par ce programme s'y sont fortement opposés. Lord Cockfield, le membre britannique de la Commission au Marché intérieur, Nicolas Mosar, le Commissaire à l'Energie et Peter Sutherland, le Commissaire à la concurrence, étaient à la tête de l'opposition. Ils déclarèrent que le problème ne résidait pas dans le fait que tout projet de subvention était peu rentable, mais surtout qu'il créerait une distorsion sérieuse de la compétition avec les autres additifs pour carburants. Auparavant, le Commissaire italien, M. Ripa Di Meana, s'était fortement opposé à l'idée de soutien financier au bioéthanol de la part de la CEE75.

120Les commissaires ont considéré que le bioéthanol ne serait pas utilisé par les raffineurs s'il ne pouvait pas concurrencer sur les plans technique et économique les autres composés de mélange disponibles sur le marché. Etant donné que le bioéthanol coûte environ cinq fois plus que sa valeur en tant que carburant, il n'y a pas de raison logique de considérer son utilisation dans les carburants.

  • 76 Idem

121L'Assemblée des chambres permanentes d'Agriculture soutient que par leur décision, les Commissaires n'ont fait qu'approuver leur propre étude sur le bioéthanol qui fut conduite par quatre consultants : Agro Development, Parpinelli Tecnon, Laurence Gould et T. U. Braunscheig qui conclurent qu'il serait difficile de justifier des subventions pour le bioéthanol. Les résultats d'une analyse des coûts et avantages présentée dans cette étude indiquent pour l'éventail des hypothèses envisagées « qu'il n'est pas dans l'intérêt de la Communauté d'encourager un programme de bioéthanol »76.

  • 77 European Fuel Oxygenates Association.
  • 78 Cefic : Conseil Européen des Fédérations de l'industrie chimique. Une organisation, située à Bruxel (...)

122EFOA77, qui représente les producteurs européens de carburants oxygénés dont les produits seraient discriminés par toute subvention accordée au bioéthanol, avait écrit aux commissaires de la CEE pour exprimer le point de vue de ses membres. Les principaux éléments de la position d'EFOA seront repris ci-dessous, car ils mettent en évidence l'importance des enjeux contradictoires qui gravitent autour de la filière éthanol. EFOA s'appuie sur le rapport effectué par le CEFIC78, relatif à l'utilisation d'éthanol dans les essences. Celui-ci conteste en premier lieu l'argument selon lequel l'éthanol renforcerait l'indépendance énergétique de la Communauté. Par ailleurs, la production de bioéthanol n'est pas économique sans subventions importantes. Pour être compétitif, il demande des subventions qui représentent quatre fois sa valeur d'éthanol pour le raffineur.

  • 79 Mission d'étude aux Etats-Unis, du 25 mars au 2 avril 1990, ADECA et SNPAA.

123En outre, le développement d'un programme de carburants basé sur le bioéthanol n'est pas une bonne manière de résoudre les problèmes structurels de l'agriculture communautaire. Ceci est confirmé par un rapport de l'Agriculture aux Etats-Unis sur le même sujet, qui conclut qu'un soutien direct aux agriculteurs aurait donné de meilleurs résultats à moindre coût pour le contribuable79. L'octroi de subventions communautaires entraînera une prolifération de projets basés sur l'éthanol qui prolongeront la production d'excédents à coût élevé pour le budget de la Communauté, à moins que leur volume ne soit strictement limité. La production d'éthanol peut utiliser des céréales fourragères de qualité inférieure dont le rendement est double de celui des céréales supérieures utilisées pour le pain, ce qui entraînera une augmentation de la production et des excédents.

  • 80 Martin Malvy, rapport d'information du Sénat, N° 404 du 11 juin 1986, p. 37.

124Ce système peut entraîner des effets pervers, conduisant à une inefficacité économique croissante. De nouvelles subventions au profit du bioéthanol, soit nationales, soit communautaires, auront un effet néfaste sur l'industrie des composés oxygénés d'origine fossile qui a déjà investi et continue d'investir des centaines de millions de dollars pour fournir à l'industrie pétrolière des composés oxygénés de haute qualité à des prix compétitifs80.

  • 81 Rapport Andriessen, novembre 1987.

125Il a été prouvé aux Etats-Unis que dans tous les Etats qui ont accordé des subventions en plus des subventions fédérales, la production d'éthanol s'est développée au maximum, ne laissant pas de place pour les autres composés oxygénés tels que le MTBE, le méthanol ou le TBA, dont l'origine économique est plus justifiée. L'important programme éthanol du Brésil est un autre exemple de la mauvaise utilisation des fonds publics non seulement au niveau des subventions, mais aussi à celui de l'encouragement de la production d'éthanol utilisable dans les automobiles. Le programme est sans cesse menacé à cause de son coût qui a provoqué en 1987 le premier exercice déficitaire jamais déclaré par PETROBRAS, la compagnie pétrolière nationale brésilienne. Ces deux exemples devraient mettre clairement en garde les pays européens de ne pas suivre la même voie81.

126Le refus de subventionner la production d'éthanol au niveau communautaire ne remet cependant pas en cause le débat sur les utilisations non alimentaires des matières premières agricoles et ne constitue pas un rejet définitif de la filière éthanol. Politique des quotas, baisse des prix, désorganisation des marchés, développent leurs conséquences non seulement au niveau des productions, mais au plan des régions. Les effets de la crise agricole frappent de plein fouet et de façons diverses les zones affectées par l'exode rural et le vieillissement. Le spectre d'un abandon des terres et d'un développement des friches ne relève plus du fantasme.

127La préservation d'un peuplement réparti avec harmonie, de paysages modelés par une occupation séculaire et par le travail de la terre, d'une vie locale qui, bien avant l'émergence des nations a été le creuset de l'organisation sociale, ne constitue plus un enjeu essentiel pour l'Europe. Les nouveaux objectifs assignés à la PAC ne consistent plus à maintenir, plus ou moins artificiellement, une poignée de « gardiens » salariés du paysage, mais à assurer la pérennité d'une activité agricole et para-agricole rentable.

3.3. Les enjeux agricoles des biocarburants : gestion des excédents, jachère, et culture énergétique

128En dehors des directives européennes déjà citées et du contexte fiscal particulier de chacun des États membres, la PAC a et continuera d’avoir un impact important sur l’économie des filières biocarburants. En effet, en 1992, une réforme de la PAC était décidée. Cette « nouvelle » PAC a pour finalité de gérer les excédents générés grâce au pétrole. Autrefois, bien avant le règne de la mécanisation et des engrais chimique, les paysans, en France, arrivaient à produire entre 20 et 30 quintaux à l’hectare, pour 100 aujourd’hui (Marot, 2007). Entre temps sont arrivés les tracteurs, les moissonneuses, les engrais azotés, les produits phytosanitaires. « Dans les campagnes, comme ailleurs, le pétrole a très vite imposé sa domination » (p.71). D’aucuns disent que l’agriculture moderne est sous perfusion du pétrole (Dolique, 2007). Il est incontestable que l’utilisation de sources d’énergies fossiles dans l’agriculture constitue un véritable point de rupture par rapport au mécanisme naturel de création de la matière organique. L’évolution majeure de l’agriculture a été provoquée par la découverte et la domestication d’une nouvelle forme d’énergie, mais toute la question est désormais de savoir si l’on peut revenir à une agriculture sans carbone. L’énergie bon marché que constitue le pétrole n’a donc bouleversé les modes de production agricole que dans les pays riches et développés. Comment, dans ces conditions, nourrir la planète ? Bien évidemment, il ne s’agit pas aujourd’hui d’anticiper un sevrage brutal et quasi complet de tout apport pétrolier, mais de constater que l’utilisation massive de produits dérivés du pétrole « a fait que l’agriculture, qui autrefois générait des calories sans en consommer, est devenue dévoreuse de calories » (Bourguignon, 2006).

129Cependant, l’agriculture est sous pression à plus d’un titre et paradoxalement, si elle a été confrontée aux excédents agricoles qui l’ont rendue grande consommatrice d’énergie, pourrait-elle à l’inverse se transformer en productrice de biocarburants ? En outre, si elle doit gérer aujourd’hui des excédents, elle devra peut-être demain gérer la pénurie alimentaire, en raison de la concurrence dans les usages alimentaires et industriels et réinventer les emplois perdus.

130L’objectif de maîtrise de la production s’est alors traduit par la mise en place d’un double mécanisme : une baisse des prix d’intervention garantie et l’instauration d’aides directes à la surface (sur la base de rendements de références moyens). Pour le secteur des grandes cultures (céréales, oléagineux notamment), l’accès à ces aides directes a été permis sous condition d’un gel des terres (d’où la notion de prime à la jachère). La filière betterave éthanol ne rentre pas dans ce cadre (système de prix garantis par quota autour de 42 €/t). L’introduction de la notion de gel « industriel » a ouvert la possibilité de percevoir cette aide dans le cas d’une mise en culture de ces terres à des fins non alimentaires.

131Ce gel industriel entre en vigueur dès 1993 sur 25 % des terres gelées, soit environ 350 000 hectares. Cette réforme, dont l’objectif était d’éviter les surproductions agricoles, s’est traduite par une baisse des prix d’intervention garantis et l’instauration d’aides directes à la surface.

132À partir de la campagne 2000-2001 (accord de Berlin), ce gel a été fixé à 10 % des surfaces cultivées et le montant de l’aide compensatoire à 63 €/tonne (soit environ 350 €/ha pour une région moyenne), pour les céréales et les oléagineux. Le but de ces aides est de garantir une compensation à la perte de revenu de l’exploitant. À titre d’illustration, le gel de ces terres a représenté environ 5,7 millions d’hectares en Europe en 1999 dont 17 % étaient utilisés à des fins non alimentaires (majoritairement pour la production de biocarburants). En France, en 1999, ce sont près de 1,5 million d’hectares qui ont été mises en jachère, dont 20 % utilisées pour la production de biocarburants. Ainsi, une partie des terres est pour l’instant pratiquement « réservée » à la production de biocarburants. L’avenir de ces filières est donc directement lié à la PAC puisqu’une modification de la surface des terres en jachère ou simplement du montant de l’aide compensatoire aura un impact direct sur l’intérêt qu’aura un exploitant à développer des cultures à vocation non alimentaire.

133Une nouvelle orientation de la PAC a été décidée en 2004 pour une mise en application jusqu’en 2013.

134Le but affiché de cette réforme est de découpler les aides du niveau de la production en orientant les produits vers moins de quantité et plus de qualité. Les agriculteurs toucheraient une prime unique par exploitation, dont le versement est soumis au respect d’un cahier des charges de normes d’environnement et de santé publique. Le montant d’aide sera calculé sur une base historique. En ce qui concerne les biocarburants, le système de jachère avec la possibilité d’exploiter ces terres à des fins « non alimentaires » est maintenu. Par ailleurs, une nouvelle aide de 45 €/ha est accordée aux cultures à vocation énergétique réalisées hors jachères. Elle est justifiée par l’effet bénéfique en termes d’effet de serre qu’apportent ces cultures.

135Evoquées dès 1980, les cultures énergétiques comme nouvelle orientation possible de l’agriculture, n’ont pu voir le jour qu’une fois la jachère instaurée. Grâce au régime d’aide aux cultures énergétiques (ACE) instauré par la réforme de la PAC en 2003, l’UE (Union européenne) confie aux agriculteurs un rôle nouveau.

136Les agriculteurs peuvent désormais cultiver des surfaces hors jachère, éligibles ou non aux aides de la PAC et consacrées à des productions exclusivement destinées à l’énergie.

137Le processus mis en place est relativement simple : les producteurs souscrivent un contrat ACE avec un premier transformateur et un collecteur délégué comme dans le cadre de la « jachère industrielle ». En 2004, ce dispositif a concerné 136 000 hectares. L’ACE s’est ainsi révélée être un levier important face à l’engagement des producteurs dans le développement des cultures énergétiques, d’autant que les surfaces en jachères sont de loin insuffisantes pour répondre aux besoins des énergies renouvelables (Tableau 3).

Tableau 3 : Les surfaces agricoles disponibles en France en 2004

Matière

Surface en Mha

Blé

5.2

Maïs

1.8

Colza

1.1

Tournesol

0.6

Betterave sucrière

0.4

Source : CIVEPE/Ministère de l’Environnement

4. Conclusion

138Le présent chapitre a eu pour objectif de rappeler que si les enjeux agricoles de la filière éthanol-carburant se situaient dans la mouvance d'une insaisissable et parfois imprévisible évolution de la PAC, il n’en est plus de même aujourd’hui. De ce fait, le développement des biocarburants et l’évolution de la PAC sont intimement liés à la mise en cohérence au niveau communautaire d’éléments parfois disparates, de politiques sectorielles qui tendent à interroger la diversification de la production et de nouvelles utilisations industrielles des produits agricoles existants.

139Faut-il cependant perpétuer, voire subventionner, des activités agroindustrielles sur la seule justification des emplois qu'elles procurent ?

140Faut-il continuer à encourager l'industrialisation de l'agriculture, quand ce modèle vacille et engendre des phénomènes de surproduction ?

  • 82 Thèse développée par l'A.F.B. et l'A.D.E.C.A. (Association française pour le développement de la bi (...)

141La production de biocarburant ne risque-t-elle pas de favoriser la concurrence entre les usages d’un même produit agricole (vocation énergétique et/ou alimentaire) qui tendrait, à l’exemple de la Chine et du Mexique, à augmenter le prix des produits alimentaires de base ? Enfin, si l’agriculture devient fournisseur d’énergie afin de montrer que le secteur n’est pas uniquement dédié à l’alimentation mais aussi aux biocarburants, ne devrait-elle pas dans cette odyssée végétale s’inscrire dans une bio-vision incompatible avec la production intensive de biocarburants ? A ces questions, l’Union Européenne tente d'apporter une solution qui, sans être une mesure ponctuelle, concilierait tant bien que mal les exigences de la « croissance économique » et du « développement rural »82 et sacrifierait peut-être même celui-ci à celle-là ?

Notes

1 Le Monde du 11 janvier 2007

2 Le Monde du 10 janvier 2007 « Le rendement énergétique des biocarburants fait débat »

3 http://www.manicore.fr

4 Voir directive du 20 mars 1985, JOCE L.96 du 3 avril 1985.

5 Voir rapport rédigé par Jean Grenier à la demande des groupes de travail « éthanol » de l'Assemblée Nationale, avril 1987 et du Sénat, « utilisation des produits agricoles communautaires (céréales, betteraves) dans le domaine énergétique et industriel ».

6 Cf. « Quelques caractéristiques économiques de l'industrie des hydrocarbures ». Mélanges 45, Dalloz-Sirey, et aussi Pierre d'Amarzit, « Entreprises publiques pétrolières et l'approvisionnement en énergie de la Communauté économique européenne ». Ed. Technip, 1978 et « Bilan de l'Industrie pétrolière française en 1989 », Revue de l'Energie, n° 418, février 1990, pp. 140-145.

7 Cf. « les chiffres-clés de l'énergie », Ministère de l'Industrie et de l'Aménagement du Territoire, 1980. DGEMP, Observatoire de l'Energie.

8 Jean-Pierre Angellier, « Les Politiques de l'énergie en France depuis 1945 ». Profil économique, n° 12, 1983, pp. 19 et s.

9 Cf. L. Puisieux, « Les bifurcations de la politique énergétique française ». Annales économiques, société, civilisation. Juillet-août 1982, n° 4, pp. 609-620.

10 Source : Observatoire de l’Energie d’après DGDDI (département des statistiques et des données économiques, Ministère de l’économie, des finances et de l’industrie2006), l’énergie en France, repères, chiffres clés, 2006

11 Cf. document préparatoire au débat parlementaire sur l'énergie. Annales des Mines, n° 1 et 2, janvier-février 1982, et J-M. Chevallier, « L'indépendance énergétique nationale ». Défense nationale, janvier 1982, pp. 41-51.

12 Cf. Patrick Lagadec, « Le risque technologique majeur ». Universalia, 1987. Du même auteur, cf. « Etats d'urgence ». Le Seuil, 1988. Et aussi Jean-Pierre Signoret, Alain Leroy, « La précision du risque technologique. » La Recherche, n° 183, 1986.

13 CF. l'ouvrage de Rad-Serecht Farhad, op. cit.

14 Rappelons que la France était ainsi obligée d'aménager le monopole organisé par la loi du 30 mars 1928.

15 Cf. « Le Betteravier français », n° 382, du 27 janvier 1981, pp. 13 à 15 et Biofutur, Mars 1985, « Biogaz et biocarburant », n° 33.

16 Cf Le Betteravier français n° 409 du 29 juin 1982

17 Cf. Le Betteravier Français, n° 382, du 27 janvier 1981, p. 14.

18 Cf Le Betteravier Français, n° 390 du 23 juin 1981, pp. 1 et 5.

19 Il faut rappeler que Renault et Peugeot avaient déjà à cette époque investi beaucoup d'argent pour les projets de voitures électriques.

20 Cf. Le Betteravier Français, n° 382 du 27 janvier 1981, p. 14.

21 Ce qui fera dire aux betteraviers : « Le Carburol, pétrole vert des pétroliers ». In Le Betteravier français n° 387 du 14 avril 1981, p. 21.

22 Le CAIPER a été crée le 11 mars 1981 en réaction à l'état d'avancement du programme CARBUROL de janvier 1981. On peut d'ailleurs lire dans Le Betteravier Français, n° 386 du 24 mars 1981 : « Tous ces projets montrent que le programme est effectivement très ambitieux mais prouve que l'industrie pétrolière tient à conserver le contrôle de toute la production et la consommation de carburant en France et que le ministre de l'industrie lui apporte son soutien total. Assez curieusement, le ministre de l'agriculture semble complètement absent de ce débat, ce qui est décevant ». Et cf. aussi Le Betteravier Français du 10 février 1981, n° 383, p. 1. : « Pourquoi une confédération des producteurs agricoles et utilisateurs industriels des plantes énergétiques renouvelables ? ».

23 Cf Le Betteravier français N° 409 du 29 juin 1982.

24 Il n'existe pas a priori de politique européenne spécifique à l'éthanol, mais dans le cadre des actions menées au titre de la politique européenne de l'énergie, une partie est expressément consacrée aux énergies renouvelables et plus particulièrement aux biocarburants

25 Cf. le rapport de M. Seligman, rapporteur de la Commission de l'Energie et de la Recherche au Parlement Européen sur la « Valorisation énergétique de la Biomasse », in Le Betteravier Français, n° 414, 19 octobre 1982.

26 Cf. Le Betteravier Français, n° 414 du 19 octobre 1982. Lors de son 2ème congrès sur « Les énergies tirées de la biomasse » qui s'est tenu à Berlin, la Commission des Communautés européennes a rendu ses premières conclusions en faveur du développement des dites énergies.

27 Cf Le Betteravier Français, n° 414 du 19 octobre 1982, et Le Betteravier Français, N° 419 du 28 décembre 1982.

28 Une soixantaine de publications sur la fixation du CO2 par la photosynthèse, la captation du rayonnement solaire par les couverts végétaux et l’analyse des micro-climats.
1961-1982 INRA
1982 à 1992 : Directeur scientifique de l’AFME (Agence française pour la maîtrise de l’énergie)
1992 à 1998 : Directeur scientifique de l’ADEME (Agence de l’Environnement et de la Maîtrise de l'Énergie) : intégration des projets Énergie et Environnement : lancement d’un nouveau programme portant notamment sur la pollution atmosphérique, le changement climatique, la pollution des sols, les déchets, les technologies propres et l’analyse du cycle de vie des produits.

29 Rappelons que le rapport Linkohr sur le bioéthanol parvenait aux mêmes conclusions. Projet de rapport sur le bioéthanol, Parlement européen, Commission de l'énergie, mars 1986. Et voir aussi dans le Document Parlement européen du 10 juillet 1986 l'intervention de Madame Simone Martin concernant ce rapport : « Le rapport de Monsieur Linkohr ne m'apparaît pas tout à fait honnête en oubliant délibérément les aspects positifs et en se situant dans une vue à court terme. Or, il est incontestable que le bioéthanol dans la situation actuelle du marché pétrolier n'est guère compétitif. Seulement, le rapporteur a, je crois, la mémoire courte. Le prix du pétrole n'a pas toujours été au niveau où il se situe aujourd'hui et on peut se demander s'il restera immanquablement au niveau peu élevé que nous connaissons ».

30 Conseil Economique et Social : « Les utilisations non alimentaires des productions agricoles ». J.O. du 16 décembre 1986.

31 Business as usual, scénario de prospectives énergétiques dites de « laisser-faire »

32 Nouvelles options énergétiques – scénario élaboré par Benjamin Dessus et François Pharabod

33 Cf A. Ayoub et J. Percebois, « Pétrole : marchés et stratégies », Economica 1987. Et aussi J.M. Chevalier, P. Barbet, L. Benzoni, « Les marchés de l'énergie », Les Cahiers Français, n° 229, 1987.

34 Cf. l'article de Pierre-Noel Giraud, « Nécessité et diversités des politiques », in « L'Energie », n° 236, maijuin 1988, Les cahiers français, pp. 51 Ó 55.

35 Idem, p. 51

36 Cette baisse des crédits est en outre visible des les années 85. On peut lire dans un avis de l'A.N. n° 400 présenté au nom de la Commission de la production et des échanges sur le projet de loi de finances pour 1987 que « Les crédits budgétaires affectés à l'AFME ont évolué selon de grandes variations d’une année à l'autre. (...) D'importantes annulations de crédits ont déjà eu lieu en 1986 ».

37 Rapport d'information n° 1055 A.N. Rapport d'information sur la politique énergétique, annexe au procès-verbal du 5 décembre 1989, p. 17.

38 Le Monde, 11 mai 1989

39 Ancien PDG de Renault

40 Voir le rapport Brana qui contient à ce sujet des précisions intéressantes sur le relâchement du comportement des consommateurs. « Le ministre de l'industrie a à plusieurs reprises, insisté sur la valeur d'avertissement des résultats de 1988. Ils confirment en effet, la nécessité de mener une politique de maîtrise de l'énergie cohérente, mais surtout continue, c'est-à-dire indépendante des évolutions conjoncturelles des prix de l'énergie ». Rapport d'information sur la politique énergétique, op. cit. A.N., n.1055, p. 17.

41 "op. cit.".

42 Le plan Mansholt proposait une réforme de l'agriculture à réaliser d'ici 1980. Communauté Economique Européenne, secrétariat de la Commission, Mémorandum sur la réforme de l'agriculture dans la Communauté (rapport Mansholt), Bruxelles 1968 ; et aussi C. Servolin, « Les politiques agricoles », in Gravitz et al., Traité de science politique, PUF, 1985, tome 4

43 G. Joignaux, H. Scarwell, "op. cit.", p. 162.

44 Idem, p. 162

45 Ibid, p. 162

46 On peut citer par exemple la saccharine.

47 G. Joignaux et H. Scarwell, "op. cit.", p. 164.

48 Cf. Fédération Française des coopératives agricoles céréalières, « Les coopératives agricoles face à la diversification », juin 1989 ; et aussi « La diversification des productions agricoles », Chambre d'agriculture(« Les productions animales »), supplément au N ° 761, novembre 1988 ; « Les productions végétales », supplément au N ° 763, janvier 1988 ; Association nationale pour le développement agricole. Rapport innovation-diversification, juin 1988.

49 Institut National de la Recherche Agronomique, biotechnologies au service de la production végétale, 1989 ; APCA, « Enjeux de la PAC », sessions des 12 et 13 novembre 1990.

50 Cf. Yves Dupré et Stéphane Yrles, « La crise agricole », La Documentation française, 1991, p. 68

51 Rapport d'Information, Sénat, seconde session ordinaire, 1989-1990, N° 236, p. 69

52 Idem.

53 Rapport de M. Désiré Devienne. Conseil Economique et Social. Avis du 26 novembre 1986 : « Les utilisations non alimentaires des productions agricoles ». J.O. du 16 décembre 1986, N° 23.

54 Rapport d'Information du Sénat, N° 404, 11 juin 1986, « La filière éthanol » par Michel Souplet, pp. 40-41, 1985-1986

55 Livre Vert, Juillet 1985.

56 Idem.

57 voir sur ce point la réponse de M. Nallet à M. Jacques Machet, J.O. Débat Sénat, séance du 10 octobre 1985, p. 2228.

58 Cf Y. Clarisse, « L'avenir du bio-éthanol en Europe » Agence européenne d'information, Bruxelles 1986.

59 Cf. J.P. Butault et al., « Les coûts de production des principaux produits agricoles en Europe », collection INSEE, série E, 1987 ; et aussi J.L. Rastoin, "op. cit.", pp. 44 à 46.

60 L’indice d’octane caractérise la résistance au cliquetis d’un carburant, à savoir sa capacité à ne pas s’autoenflammer (phénomène du cliquetis) lors du fonctionnement d’un moteur à allumage commandé (moteur à essence) pour lequel l’inflammation du carburant est normalement initiée par l’étincelle d’une bougie. Cette propriété est déterminée chez les raffineurs à l’aide d’un moteur standard de type CFR (Cooperative Fuel Research) en comparant la résistance au cliquetis du carburant à celle d’un mélange binaire isooctane (2,2,4, trimethylpentane)/n-heptane. Par convention, et en raison de sa grande résistance au cliquetis, un indice d’octane de 100 est attribué à l’isooctane (hydrocarbure ramifié), et un indice égal à 0 est attribué au n-heptane en tant qu’hydrocarbure linéaire facilement auto-inflammable. Ainsi, un super ayant un indice d’octane de 98 aura la même résistance au cliquetis qu’un mélange isooctane/n-heptane comportant 98 % en volume d’isooctane et 2 % vol. de n-heptane. On distingue l’indice d’octane « Recherche » (Research Octane Number, RON) qui représente le comportement d’un carburant à bas régime de l’indice d’octane « Moteur » (MON) qui représente plutôt le comportement du carburant à haut régime. La spécification française se réfère pour les carburants à l’indice « Recherche ».

61 J. Blanchet, « Blé-éthanol : à quelles conditions sa production est-elle possible ? » Perspectives agricoles, N ° 146, avril 1990.

62 Opinion partagée par M. Martin Malvy, secrétaire d'Etat chargé de l'énergie, J.O. Débats Sénat, séance du 28 mai 1985, p. 742 -questions orales de MM. Jacques Pelletier, Michel Sordel, Michel Souplet, Roger Husson, Michel Rufin, Stéphane Bonduel et de Mme Marie-Claude Beaudeau.

63 Le Monde du 5 juin 1987.

64 Voir Discours de présentation au Parlement européen du programme d'action de la Commission pour 1987 (18 février 1987) et Doc. Commission (1987) 101 final.

65 Règlement CEE 1579/86 du 23 mai 1986

66 Extrait du Mémorandum Céréales (nov 1985) in Rapport d'information Sénat, n° 404, 1986, p. 42.

67 CEE 1579/86 du 23 mai 1986.

68 Rapport d'information du Sénat, N° 236, 1986-1987, p. 71.

69 J.O. débats A. N., Séance du 22 mai 1985, p. 1061.

70 Idem.

71 Rapport de Jean Grenier, avril 1987, rédigé à la demande des groupes de travail « éthanol » de l'A.N. et du Sénat, relatif à « l'utilisation des produits agricoles communautaires » (céréales/betteraves dans le domaine énergétique (bioéthanol) et industriel qui souligne que la communauté européenne pourrait accorder pour le blé destiné à la fabrication d'éthanol une ristourne (restitution) et que par ailleurs l'annonce par Jacques Chirac de faire bénéficier l'éthanol de la fiscalité du gasoil (7 juillet 1987) offre quelques espérances aux agriculteurs. APCA 8 juillet 1987.

72 Le Betteravier français, 24 novembre 1987, pp. 3 à 5.

73 Cette mesure fait suite aux déclarations de Jacques Chirac au Sénat, J.O. Sénat, Séance du 15 avril 1986, p. 569.

74 Le régime du quota betteravier a été mis en place par le règlement N° 1009/67 du 18 décembre 1967, puis par le règlement 3330/74 du Conseil du 19 décembre 1974, J.O.C.E. L.359/74 du 31 décembre 1974. Chaque Etat se voit attribuer un quota national qu'il doit répartir. Chaque entreprise se voit ainsi accorder un quota qui désigne la quantité pour laquelle elle bénéficie d'une garantie de prix. Il y a trois quotas : le quota A : quantité dont le prix est totalement garanti ; le quota B : dont le prix est partiellement garanti et le quota C qui ne bénéficie d'aucune garantie. Cf. L. Lorvellec, "op. cit.", pp. 485 et s. et aussi Revue de droit rural, 1985, p. 487.

75 Rapport du Secrétariat EFOA. Bureau CEFIC Bruxelles, 1987.

76 Idem

77 European Fuel Oxygenates Association.

78 Cefic : Conseil Européen des Fédérations de l'industrie chimique. Une organisation, située à Bruxelles qui représente l'industrie chimique européenne.

79 Mission d'étude aux Etats-Unis, du 25 mars au 2 avril 1990, ADECA et SNPAA.

80 Martin Malvy, rapport d'information du Sénat, N° 404 du 11 juin 1986, p. 37.

81 Rapport Andriessen, novembre 1987.

82 Thèse développée par l'A.F.B. et l'A.D.E.C.A. (Association française pour le développement de la biomasse et association pour le développement des carburants agricoles.)

© Presses universitaires du Septentrion, 2007

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