« (…) Il y a dans le beau mot de maires l’anagramme du verbe aimer. Parce qu’au-delà de tout ce que vous faites, il y a un engagement qui est de cœur et d’âme, et quelque chose qui ne se réduit pas aux politiques publiques, parfois aux sujets un peu difficiles ou techniques que nous avons pu aborder aujourd’hui. (…) Oui, il y a toujours cette part de sens, d’affection, d’attachement qui est le vôtre à votre fonction, à votre commune, à votre territoire qui est le nôtre, à notre nation. Ne laissons rien, rien entamer cet attachement. Ne laissons rien entamer ce qui est au fond notre vocation première et celle qui nous tient chaque jour. (…) Alors regardons tous droit devant, croyons en nous, en ce que nous sommes, en la France. Merci pour votre action. Vive les Communes ! Vive les maires de France ! Vive la République et vive la France ! »
Emmanuel Macron, président de la République, extrait du discours prononcé lors du congrès de l’AMF, le 18 novembre 2021.

« Tout n’a pas besoin de paraître intelligent, charmant ou sympathique tout le temps. Parfois, nous devons simplement être capables de nous dire des choses. Nous avons besoin d’entendre des choses ».Randall Mindy, astronome interprété par Leonardo Di Caprio dans le film Don’t look up (Mc Kay, 2021), ma traduction.

1En 2021, la chaîne payante Netflix produit et diffuse un long métrage – Don’t look up : déni cosmique (pour la traduction française) –, réalisé par l’Américain Adam Mc Kay, qui rencontre un immense succès d’audience mais également critique. Le film raconte, sur un mode satirique, la découverte fortuite par des scientifiques d’une comète « tueuse de planète », dont la trajectoire croisera inexorablement celle de la Terre, six mois après sa détection. Loin des ressorts habituels des « films catastrophe », centrés sur les stratégies de survie de quelques personnages héroïques, cette fiction place au cœur du récit les difficultés insurmontables que rencontrent trois astronomes pour faire admettre la vérité scientifique et la réalité de la menace auprès des décideurs publics ­– ici la présidente des États-Unis, interprétée par Meryl Streep, et son cabinet notamment –. Le mot d’ordre des « négationnistes » dans le film devient ainsi de ne pas scruter le ciel, de ne pas lever les yeux (don’t look up), afin de ne pas voir la comète qui vient.

2Cette fiction a ainsi été interprétée, et c’était l’intention de son réalisateur, comme une allégorie d’une catastrophe plus diffuse mais bien réelle, le réchauffement climatique, dont les gouvernements des États mondiaux, en dépit des alertes répétées des climatologues du GIEC depuis 20 ans, semblent incapables de prendre réellement la mesure.

3Quel rapport, s’interroge sans doute le lecteur/la lectrice à ce stade, avec l’intercommunalité dans la campagne municipale de 2020, thématique de ce riche ouvrage collectif que ses deux directeurs m’ont proposé de postfacer ?

4Je voudrais dans ces pages conclusives, abandonnant toute perspective de « synthèse » et profitant de la liberté de ton offerte par l’exercice, revenir dans un premier temps sur quelques-uns des principaux résultats des recherches en sciences sociales conduites sur l’intercommunalité ces 20 dernières années. La grande majorité de ces travaux – les chapitres de ce livre ne font pas exception – convergent en effet autour de la thèse d’une confiscation politique de l’intercommunalité par les élus locaux, et notamment les maires1. Cette confiscation s’observe dans le fonctionnement ordinaire de ces instances, mais également dans les moments où elle semble plus difficilement tenable, en l’occurrence lors des élections municipales dont sont issus les conseillers communautaires. C’est d’ailleurs pour mettre à l’épreuve des élections cette hypothèse de la confiscation qu’avec deux collègues doctorants (Bué, Desage et Matejko, 2005), nous avions réalisé une vaste enquête sur le sujet lors des élections de 2001 dans l’agglomération lilloise. Alors que nous nous attendions à une politisation nouvelle des enjeux intercommunaux, au moins dans certaines communes2, nos observations nous avaient finalement conduits à identifier de multiples obstacles à leur émergence dans la campagne. Plusieurs travaux sont ensuite venus compléter, affiner, amender cette analyse, au gré des élections municipales successives et dans de multiples configurations spatiales (Le Saout, 2008 ; Le Saout et Vignon, 2015), sans jamais l’infirmer3. Jusqu’au présent ouvrage qui, malgré la diversité de ses entrées et terrains d’enquête, malgré le constat d’une prise en compte renforcée de l’horizon intercommunal par les équipes de campagne et les médias locaux, conclut au « confinement politique de l’intercommunalité4 ». Quand nous parlions de son « euphémisation » 20 ans plus tôt…

5Cette discrétion5 persistante des enjeux intercommunaux lors des élections municipales, en dépit du dispositif du « fléchage » introduit par la « loi Valls » du 17 mai 2013 et de nombreuses lois structurantes récentes6, ouvre à deux questionnements complémentaires.

6Le premier, qui déborde le cadre temporel et problématique de ce livre mais auquel celui-ci invite, porte sur les conséquences de cette confiscation sur ce que font les intercommunalités. Alors que les Établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ont accru leurs compétences et leurs budgets ces 20 dernières années, ils apparaissent toujours comme des nains politiques. Sans légitimité propre, dépendants des maires et des groupes d’intérêt économique les mieux organisés pour s’y faire entendre, ils s’avèrent incapables de planifier, d’arbitrer, de redistribuer et donc d’aménager leur territoire selon des principes de justice sociale et de sobriété énergétique (Desage, 2006) ; et, dès lors, de faire face à certains des principaux défis auxquels les territoires urbains sont confrontés (ségrégation et inégalités sociospatiales, accès au logement des ménages, étalement urbain et consommation du foncier, etc.).

7Le second questionnement est plus réflexif et porte notamment sur le rôle des sciences sociales et leurs effets (ou absence d’effets) sur l’action publique et la décision politique, dans un contexte où, contrairement aux décennies précédentes, on dispose de nombreuses recherches sur le fait intercommunal. Comment expliquer que les acteurs politico-administratifs – réformateurs centraux et élus locaux notamment – semblent rester sourds aux analyses produites par les chercheurs, et n’en tirer aucune conséquence normative ?

8C’est lorsque l’on explore les effets de cette ignorance, voire de ce déni, que la référence au film d’Adam Mc Kay ressurgit. À celles et ceux qui s’intéressent de près aux institutions intercommunales, qui pointent les incohérences entre le verbe et les faits observés, les entrepreneurs d’intercommunalité, et quelques chercheurs multipositionnés, donnent en effet l’impression de rétorquer « don’t look up! ». Autrement dit, ici, « ne regardez pas la réalité institutionnelle en face », « n’évaluez pas ses effets concrets sur les territoires et les sociétés locales ». Tout se passe comme s’il fallait regarder ailleurs et se contenter des discours satisfaits ou incantatoires qui, au gré de chaque nouvelle réforme ou élection, et indépendamment de l’avant et de son bilan, prédisent des « lendemains intercommunaux qui chantent » et des capacités d’action publique nouvelles, en harmonie bien entendu avec l’institution communale et les maires (cf. les propos d’E. Macron en exergue). Le déni n’est pas « cosmique » ici mais démocratique : il traduit en effet la difficile prise en compte par les acteurs centraux et locaux des analyses savantes (Desage, 2022), quand elles pointent le déficit intercommunal en la matière et ses effets sur ce que ces institutions font ou, en l’occurrence, sur ce qu’elles ne peuvent pas faire.

9Je terminerai ainsi cette postface, qui assume son horizon normatif7, en défendant l’urgence de sortir du déni, seule condition pour tenter de dévier ces « comètes » que sont, pour notre société, les inégalités sociospatiales et les crises climatique et environnementale. Autant de défis vis-à-vis desquels les intercommunalités ont un rôle à jouer, pour autant qu’elles se démocratisent.

60 ans d’intercommunalité confisquée : la dimension structurelle et pérenne d’une dispense démocratique

10L’histoire est désormais bien connue. Les grandes réformes de l’intercommunalité en France datent de la toute fin des années 1950 et du début des années 1960. Elles s’inscrivent dans un mouvement réformateur plus vaste des institutions politiques locales au sein du monde occidental8, mais doivent leur accès à l’agenda gouvernemental et parlementaire en France à l’avènement de la V^e République. C’est le changement de régime et le renouvellement des parlementaires subséquent qui coupent – dans un premier temps – le canal de représentation traditionnel des intérêts locaux à l’Assemblée nationale, obstacle rédhibitoire jusqu’alors à tout projet de loi de regroupement des communes. Les députés-maires et leurs associations (l’AMF notamment) agissent en effet jusqu’alors comme de véritables « veto-groups » (Immergut, 1992), condamnant tout projet réformateur en la matière (certains vieux de plusieurs décennies) à rester dans les tiroirs.

11En dépit de la levée de l’hypothèque en 1958, le modèle des « Établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre » qui s’invente alors9 fait encore figure de compromis, comme je l’ai montré dans mes travaux sur les Communautés urbaines (Desage, 2010). Les réformateurs centraux renoncent en effet aux fusions de communes, objectif poursuivi et atteint dans plusieurs autres pays voisins au même moment, afin de ne pas attiser l’opposition frontale d’élus locaux déjà « vent debout » contre la présidentialisation du régime. Les EPCI apparaissent ainsi comme une solution institutionnelle ménageant les maires, puisqu’il ne s’agit pas de « collectivités territoriales » de plein droit, susceptibles d’opposer une légitimité démocratique propre à celle des communes. On parle d’ailleurs à cette époque de « délégués communautaires » pour désigner les conseillers, marquant bien leur dépendance municipale.

12Les documents préparatoires à la Loi sur les Communautés urbaines de 1966, s’ils envisagent une élection des conseillers au suffrage universel direct ainsi qu’une répartition des sièges proportionnelle au poids démographique des différentes communes, abandonnent rapidement ces principes. D’abord parce qu’ils se heurtent à l’opposition quasi unanime des élus locaux, mais aussi parce qu’ils ne sont pas réellement défendus par les réformateurs « modernisateurs » (Dulong, 1997) eux-mêmes. Ces derniers s’accommodent assez bien d’une technicisation de ces instances qu’ils rêvent en « lieux neutres » (Boltanski, Bourdieu, 1976) plus qu’en espaces de délibération et de débats publics. Intérêts politiques locaux et habitus technocratiques puis managériaux des hauts fonctionnaires (Gervais, 2019) convergent en somme pour passer durablement la démocratisation de l’intercommunalité par pertes et profits.

1360 ans plus tard, à l’exception de la Métropole lyonnaise10, cette dispense démocratique originelle, loin de s’être résorbée s’est institutionnalisée, s’étendant à l’ensemble des EPCI qui couvrent désormais la totalité du territoire national. Tant la place centrale laissée aux élus communaux dans le processus de décision que les justifications apportées (technicité supposée des enjeux, « union sacrée » dans un contexte de concurrence territoriale pour l’« attractivité »…), tant la faible visibilité des enjeux que la préférence des élus pour la négociation à huis clos (Desage et Kaciaf, 2022), semblent faire des EPCI d’aujourd’hui les héritiers directs de ceux d’hier.

14C’est donc la continuité organisationnelle qui prime plus que la rupture, même si, en soixante ans, les budgets et les compétences des intercommunalités se sont considérablement développés (voir l’introduction de cet ouvrage), au gré notamment de la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement de l’intercommunalité (dite « Loi Chevènement ») et de la Loi du 28 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (dite « Loi MAPTAM »). Toujours aussi peu démocratiques11, ces instances ont par contre un rôle désormais central et incontournable dans l’action publique locale.

15Avec David Guéranger, nous avons montré à quel point ce qui apparaît de prime abord comme un « paradoxe » (i. e. la faible légitimité démocratique des EPCI au regard de leur rôle croissant) devait, au contraire, être pensé comme une relation de cause à effet. C’est en effet parce que leurs compétences et leurs budgets se développent, parce que les élus communaux en sont de plus en plus dépendants, que ces derniers – et en particulier les maires – ne peuvent plus prendre le « risque démocratique » de siéger dans l’opposition, même de manière provisoire, et font donc tout ce qu’ils peuvent pour l’éviter.

16Aussi, dès les premières années de fonctionnement des EPCI – qu’il s’agisse des établissements pionniers des années 1960 ou de structures intercommunales plus récentes, telle la métropole du Grand Paris (Lescouplé, 2021) – les élus de l’ensemble des formations partisanes, du PCF aux républicains, incluant même ceux du Rassemblement national parfois (voir sur ce point le chapitre de cet ouvrage consacré aux agglomérations d’Avignon et Aix), s’accordent pour y remiser leurs différends, une fois l’élection du Président passée, et pour cogérer l’intercommunalité.

17La mécanique de la confiscation apparaît ainsi presque toujours la même : une fois pris au piège de cette cogestion « consensuelle » (qui n’a de consensus que le nom12, puisqu’il s’agit plutôt de compromis sur la répartition des ressources), la grande majorité des conseillers communautaires sont conduits à devenir plus discrets quant à leurs prises de position intercommunales, à renoncer – quand ils en avaient – à leurs désirs de rupture ou de réorientation de l’action publique. Plus fondamentalement, ces « élus indirects » tendent – ce n’est pas surprenant – à se concevoir comme les représentants des intérêts de leurs communes ainsi hypostasiés, beaucoup plus que comme les porteurs de représentations/ambitions politiques spécifiques ou comme les porte-voix d’intérêts sociaux distincts, à l’échelle de ces pourtant vastes et composites territoires d’action publique. C’est ce processus, et spécifiquement celui-ci13, que j’ai qualifié de dépolitisation. Cette dépolitisation, qui autonomise les prises de position des représentants intercommunaux vis-à-vis des intérêts sociaux ou a fortiori militants constitués à cette échelle, est elle-même le corollaire de processus de dé-démocratisation des espaces intercommunaux (Desage et Kaciaf, 2022).

18Je n’ai pas la place pour revenir ici sur l’ensemble de ces processus14 et me concentrerai donc sur les séquences électorales – abordées dans ce livre –, qui en constituent à la fois un révélateur et un catalyseur. Puisqu’il n’y a pas d’élections des conseillers communautaires au suffrage universel direct – à l’exception de la métropole lyonnaise depuis 2020 –, les élections municipales sont la seule occasion pour les élus municipaux sortants et leurs challengers d’aborder les enjeux intercommunaux dans un contexte de compétition électorale, dans une circonscription qui reste celle de la commune.

19Les mois qui précèdent les élections municipales ouvrent d’abord des séquences de politisation éphémères (Desage, 2009) au sein même des instances intercommunales. Les arrangements et les collusions entre conseillers communautaires de différentes formations partisanes, qui s’affronteront bientôt sur les terrains municipaux, deviennent en effet plus difficiles à assumer ou à dissimuler. Les médias locaux et les militants associatifs ou partisans s’intéressent en effet davantage dans ce contexte aux prises de position intercommunales, parmi lesquelles ils scrutent les éventuelles prémices des affrontements à venir et/ou les signes d’orientations ou de réorientations en matière d’action publique. C’est le cas pour les projets contestés d’urbanisation ou d’infrastructures par exemple.

20J’avais ainsi pu observer combien cette période, qui se répète tous les cinq ou six ans, était régie, au sein de la communauté urbaine de Lille, par une sorte de moratoire sur le consensus qui y règne le reste du temps. Au sens où il est alors admis par les différentes formations et groupes politiques qui composent l’exécutif que les élus prendront des positions plus clivées lors des réunions publiques du Conseil, et face aux médias. Pierre Mauroy avait coutume, lors des réunions à huis clos du bureau de la communauté urbaine, de parler de « phase de turbulences » pour caractériser cette période, soulignant par la même occasion qu’elle était provisoire : il fallait bien que chacun joue le rôle attendu de lui (Goffman, 1973) dans ce moment particulier de concurrence électorale, quitte à s’en excuser par avance auprès de ses collègues.

21Les élections municipales donnent aussi lieu au surgissement d’un ensemble de thématiques et de débats potentiels en dehors des institutions intercommunales, dans chacun des espaces politiques communaux. Depuis 20 ans, et la montée en puissance des intercommunalités, on pourrait s’attendre à ce que les enjeux intercommunaux se soient invités dans les campagnes électorales, qu’elles soient l’occasion d’une diffusion et discussion des programmes et des alternatives de politiques publiques à cette échelle. Qu’il s’agisse des questions d’urbanisme, de logement, de fiscalité, de mobilité et de transport ou encore de développement économique, les politiques menées par les EPCI sont en effet devenues essentielles pour tout projet communal. Pourtant, cette politisation est loin de se produire ou de prendre la forme attendue, l’intercommunalité restant avant tout une affaire d’initiés.

22À lire les contributions réunies dans cet ouvrage, on se dit que les principaux obstacles à la politisation électorale de l’intercommunalité (Bué, Desage, Matejko, 2005) n’ont guère changé en vingt ans, ce qui n’est pas très surprenant dans la mesure où, exception faite de la métropole lyonnaise dans laquelle les règles et la circonscription électorales ont substantiellement évolué, la stabilité institutionnelle reste de mise dans les autres espaces. Ainsi, nous observions en 2001 que les questions intercommunales étaient peu abordées, faute d’être traduites par la plupart des candidats communaux, privilégiant de loin les thématiques municipales jugées plus accessibles, compréhensibles et rentables électoralement. Du côté des sortants, la faible évocation du rôle et des compétences de l’EPCI lors de leur mandat passé mais aussi leur participation à des coalitions avec des élus de formations partisanes a priori rivales, les inclinent à la discrétion au moment des élections. Du côté de leurs challengers, les critiques ou propositions alternatives sur ce terrain sont plutôt rares également, ces derniers craignant un procès en incompétence ou, pire, en trahison des intérêts de la commune. Si les questions intercommunales apparaissaient parfois dans les programmes de 2001 – à peine moins qu’en 2020 – c’était d’une manière souvent peu problématisée ou programmatique. Déjà à l’époque, nous avions noté que les Verts et la Ligue communiste révolutionnaire (LCR) étaient les organisations les plus promptes à évoquer le sujet et à construire des stratégies voire des discours à l’échelle de l’agglomération, spécificité que nous expliquions notamment par leur faible ancrage mayoral (comme dans les cas d’EELV et de la France Insoumise analysés par Rémi Lefebvre dans l’ouvrage).

23Plus que comme l’espace de production désormais essentiel de l’action publique locale qu’elle est devenue, qu’il s’agirait de présenter et de politiser comme tel lors des élections communales, l’intercommunalité reste ainsi prioritairement investie par les principaux candidats et leurs organisations comme un enjeu de conquête de mandats. Elle fait donc toujours (et plus que jamais ?) figure d’enjeu interne au champ politique (Le Saout, 2000), et ne donne pas réellement lieu à un travail d’intéressement et de mobilisations des électeurs15. Les chapitres réunis dans la troisième partie du livre, relatifs à la préparation du « troisième tour » et à ses effets en termes de cumul de mandats, tendent plutôt à corroborer ces conclusions pour 2020.

24Ainsi, se dégage de la lecture de ce livre collectif, et des deux qui l’ont précédé (Le Saout et Madoré, 2008 ; Le Saout et Vignon, 2014) l’impression générale d’une forme d’inertie voire de renforcement de processus anciens, validant l’hypothèse – néo-institutionnaliste en l’occurrence – d’une tendance à l’autorenforcement de l’ordre politique propre aux intercommunalités16, tel qu’il s’est développé initialement en France : à bonne distance des citoyens et sous le contrôle des notables locaux et des maires. Si le constat de la confiscation n’est pas nouveau, il se trouve ainsi globalement étayé par l’observation des séquences électorales dans différentes configurations locales17.

25À côté de ce constat cumulatif, d’autres travaux récents permettent d’envisager plus précisément les effets de cette confiscation et dé-démocratisation sur l’action publique intercommunale.

Pas de capacités politiques sans démocratisation : la loi d’airain des politiques publiques redistributives

26Le concept de « capacité politique » se diffuse au sein de la science politique internationale et française à partir des années 1990, dans le prolongement des travaux de Clarence Stone aux États-Unis (Stone, 1989). Même si elle peut donner prise à des usages normatifs, cette notion entend d’abord interroger les marges de manœuvre des institutions politiques locales en matière d’action publique, dans un contexte de territorialisation de cette dernière et d’évolution des modalités d’intervention de l’État. Pour Clarence Stone, il s’agit à travers elle de s’émanciper de la controverse classique entre pluralistes et élitistes autour de la concentration du pouvoir18, en privilégiant l’analyse empirique des capacités contingentes des institutions locales de produire des politiques publiques, c’est-à-dire ici de transformer les réalités sociales et matérielles d’une ville. Stone distingue ainsi le pouvoir sur (des personnes) du pouvoir de (faire quelque chose), et se concentre sur le second, dans le contexte particulier de la ville d’Atlanta, grande cité longtemps ségrégationniste du Sud des États-Unis, marquée par une croissance économique forte et par l’élection d’un maire noir (Maynard Jackson) au début des années 1970.

27L’auteur américain montre ainsi deux choses (seule la première ayant souvent été retenue en France) :

• D’abord, en rupture avec la période précédente – i. e. jusqu’aux années 1960 – où une élite des affaires blanche domine la ville, la fin de la décennie 1960 voit l’émergence d’une coalition nouvelle, autour d’un objectif de croissance économique tertiaire et immobilière notamment (Molotch, 1974). Pour mener à bien ce nouvel objectif de reconversion et d’accumulation, l’élite des affaires blanche bâtit une alliance nouvelle avec des représentants de la classe moyenne noire, les afro-américains étant majoritaires démographiquement dans cette ville du Sud. Ainsi, ces représentants de groupes sociaux jusqu’alors distincts, voire rivaux, s’entendent pour gouverner la ville et sur un agenda commun, jusqu’à soutenir l’élection d’un maire noir pour la première fois de son histoire. Cette alliance électorale inédite, dans un contexte tendu de luttes pour les droits civiques au niveau national, aboutit à pacifier la ville et favorise sa croissance économique, autour de politiques néo-entrepreneuriales dont profite une partie de la classe moyenne noire (accès à l’emploi public réservé, marchés pour de petites entreprises locales de construction, etc.). À travers Atlanta, Stone illustre ainsi à nouveaux frais la manière dont des « capacités d’action publique » peuvent émerger, portées par des coalitions de pouvoir associant différents acteurs sociaux autour d’un projet de gouvernement (Pinson, 2010).

• Le deuxième élément tout aussi important que développe l’auteur américain, même s’il est très souvent négligé par ses importateurs/commentateurs français19, pointe plutôt, à côté des capacités nouvelles, les impuissances du nouveau « régime urbain de croissance », voire ses effets pervers en matière d’inégalités. Stone montre en effet que la nouvelle coalition, bien qu’elle permette un fort développement économique et une certaine diversification des élites locales, semble incapable de réduire les inégalités sociospatiales qui caractérisent la ville, quand elle ne contribue pas à les accroître. La situation des classes populaires noires, loin de s’améliorer, tend ainsi à se dégrader durant les deux décennies de croissance (1970-1990). Elles apparaissent ainsi comme les laissées pour compte de la nouvelle économie tertiaire, en plus de pâtir directement des politiques urbaines et immobilières qui lui sont nécessaires (nouvelles infrastructures routières génératrices de nuisances, rénovation urbaine/démolitions de certains quartiers centraux, gentrification…).

28Ce rapide détour américain me permet de revenir à la situation française et aux intercommunalités, tant les analogies sont nombreuses, en dépit de la distance apparente. Dans l’état actuel de leur structuration institutionnelle et politique (voir supra), les EPCI semblent en effet susceptibles de favoriser – au mieux – la croissance économique locale, mais jamais de réduire les inégalités sociospatiales ou de mener des politiques qui limiteraient la consommation du foncier agricole et naturel, par exemple. Leur « capacité politique » semble ainsi assez proche de celle définie par Stone : si elles sont en mesure de construire des quartiers d’affaires, de bâtir de grands équipements structurants, favorisant l’attractivité générale du territoire, elles ne parviennent jamais à réduire les inégalités entre les territoires et les populations qui les composent, ce qui impliquerait de mener des politiques redistributives20.

29Plusieurs travaux récents, qui se penchent notamment sur les « outputs » des intercommunalités, illustrent ces capacités sélectives, et renseignent les mécanismes à l’œuvre.

30Ainsi la thèse de doctorat magistrale d’Antoine Lévêque (2021), qui porte sur les politiques de transport dans l’agglomération lyonnaise, montre-t-elle avec force et minutie, comment la desserte en transport en commun lourd (métro ou tramway) de la banlieue populaire de Vaulx-en-Velin, définie comme prioritaire à de multiples reprises par les services de l’État et de l’Agence d’urbanisme depuis les années 1960, se heurte au mode de décision à huis clos de la communauté urbaine et de son puissant syndicat de transport, le SYTRAL. Le confinement de la décision entre élus locaux les conduit à privilégier dans un premier temps les axes de transport centraux (Lyon et Villeurbanne), puis les projets conduits au nom de l’attractivité de la métropole, reléguant au second plan les intérêts sociaux des habitants des quartiers populaires, inaudibles parce que pas ou mal représentés (Desage, 2019) :

(…) les politiques métropolitaines semblent donc rester le pré carré d’un nombre restreint de grands élus cumulant les responsabilités. Le confinement des décisions en la matière joue surtout contre l’établissement de programmes politiques clairement établis et démocratiquement opposables. Il renforce l’autonomie de la sphère politique, c’est-à-dire la déconnexion entre les intérêts sociaux des populations et les transactions entre élus censés les représenter. Partant, c’est la médiation des intérêts des classes populaires dans la répartition des ressources publiques qui s’en trouve la plus affaiblie (Lévêque, 2022).

31La politique de construction de logements sociaux, largement transférée aux EPCI début 2000 (Desage, 2012), fait également les frais du fonctionnement politique des intercommunalités et des processus de confiscation (cf. supra). Comme je l’ai montré dans mes travaux, les objectifs de lutte contre la ségrégation sociospatiale de l’habitat, et de « rééquilibrage » (i. e. construire des logements sociaux là où il y en a peu et, surtout, permettre aux ménages des quartiers populaires d’aller dans ces nouveaux logements sociaux) se heurtent inévitablement au « droit de veto » accordé aux maires, mobilisé notamment par les élus des communes périurbaines (Girard, 2014). Ces derniers parviennent à contrôler assez largement la construction de ces nouveaux logements et, surtout, leur attribution, lors de laquelle prévaut un critère informel de « préférence communale » (Desage, 2017), sans que les élus des grandes villes – qui y auraient pourtant intérêt ne s’en émeuvent, consensus oblige.

32Clément Lescouplé (2021), dans sa thèse de doctorat consacrée aux réformes de la métropole du Grand Paris, montre quant à lui comment « l’indécision » est une caractéristique essentielle du processus réformateur, qui « n’avance » que parce qu’il concède un rôle central aux maires et maintient le flou sur les objectifs de l’institution. Là aussi, cet écheveau politique complexe, construit par des négociations en coulisses à bonne distance du suffrage, se traduit par une incapacité pour la nouvelle institution d’agir contre la spécialisation sociale des territoires, extrême dans l’agglomération parisienne, qui était pourtant l’une de ses « raison d’être » officielle… Comme le résume l’auteur, la « démission organisée du politique » dans cette institution, condition du compromis entre élus locaux, aboutit à ce que l’« attractivité [y passe] avant l’égalité » (Lescouplé, 2019).

33Cette priorité donnée aux objectifs de croissance sur les enjeux de solidarité fait directement écho à ce qu’observe Clarence Stone à Atlanta où, la faible lisibilité des arrangements élitaires, la discrétion des échanges au sein de la coalition au pouvoir ainsi que sa faible représentativité favorise, ou pour le moins autorise, cette orientation de l’action publique vers la croissance plus que vers des objectifs de redistribution et de justice. Ainsi, on se tromperait lourdement si l’on ne considérait les effets de ces gouvernements urbains qu’à travers le prisme de la « dépolitisation » ou, pire, de l’« apolitisme » de l’action publique induite. C’est bien un agenda néolibéral, autour de la quête de l’attractivité notamment (Grossetti, 2022), qui profite de cette démission du politique, et de cette « défaite du demos21 » (Brown, 2018).

34Les politiques redistributives, mais aussi les politiques constitutives22, sont sans aucun doute les plus exigeantes et les plus difficiles à conduire, celles qui requièrent le plus de ressources et de légitimité politique pour être mises à l’agenda et – surtout – mises en œuvre, dans la mesure où elles ambitionnent de renverser/contrebalancer , ne serait-ce que partiellement, des rapports de pouvoirs, au détriment23 des acteurs dominants. Aussi, la fermeture des institutions intercommunales sur elle-même, leur dé-démocratisation (voir supra), prive leurs élus de la principale ressource susceptible de leur donner la force (et l’envie) d’affronter les inégalités et de tenter de les résorber. On rejoint ici la théoricienne américaine du politique Wendy Brown (2018), quand elle écrit, au sujet de la « gouvernance » (comme mode de gouvernement néolibéral qu’elle oppose à la démocratie) :

(…) la vie publique [y] est réduite à la résolution de problèmes et à la mise en application de programmes – conception qui met entre parenthèses ou élimine la politique, le conflit et la délibération concernant les valeurs et les fins communes. Et lorsque ce rétrécissement de la vie publique se combine avec une valorisation du consensus, l’hostilité à toute politique devient palpable. Dès lors que la résolution de problèmes prend la place de la délibération concernant les conditions sociales et les futurs politiques possibles, dès lors que le consensus se substitue à la polémique entre différentes perspectives, la vie politique est vidée de ce qui, pour des théoriciens comme Machiavel, était son cœur et le témoin de sa vitalité, à savoir l’expression vigoureuse de positions et de désirs politiques différents. Pour lui, ces expressions étaient l’essence même de la liberté politique, en même temps qu’elles empêchaient les divergences et les énergies inhérentes au corps politiques de devenir toxiques (p. 134-135).

35Il est d’ailleurs éclairant, sur ce point, de mettre en perspective l’évolution empêchée des institutions intercommunales en matière de redistribution, avec celle d’autres institutions politiques, États-nations et communes, qui n'ont acquis certaines capacités d’intervention nouvelles qu'en se démocratisant.

36Si l’on se penche sur la formation des « États sociaux » au 20^e siècle, illustration idéal-typique de la construction laborieuse de politiques redistributives, les recherches canoniques, de Karl Polanyi (1983, 1^re éd. 1944) à Robert Castel (1995) en passant par celles de Gøsta Esping-Andersen (2007), ont montré tout ce que cette « grande transformation » devait, outre au traumatisme des guerres et à l’analyse de leurs causes, à la démocratisation des sociétés et à la montée en puissance du mouvement ouvrier qui l’accompagne et l’alimente (Crouch, 2004). Au niveau local cette fois, la « politisation » progressive des communes, en lien là aussi avec la structuration partisane du mouvement ouvrier et son agenda réformateur, contribue de manière décisive à l’émergence de politiques nouvelles (d’infrastructure, de protection sociale, d’éducation et de logement). Politiques qui, en dépit des faibles ressources de ces institutions, sont marquées par leur ambition progressiste (Lefebvre, 2001 ; Chamouard, 2014).

37La « défaite du demos » au niveau intercommunal, qui n’est pas une abdication mais le résultat de multiples processus d’exclusion et de clôture de l’espace représentatif (voir supra), sonne dès lors également le glas des capacités d’action redistributives et constitutives de ces institutions. Pour le dire autrement, l’échec des institutions intercommunales à lutter contre les inégalités sociospatiales ou contre la consommation des espaces naturels et agricoles découle directement de leur faiblesse démocratique, dont certaines conséquences demeurent largement impensées : en acceptant de repousser aux calendes grecques la question de la démocratisation des EPCI, en pensant qu’un bon « design institutionnel » ou de « bons compromis » suffiraient à garantir leur efficacité, les réformateurs et les conseillers communautaires ont condamné ces structures à rester des « créatures » de l’État (Guéranger, 2008) et/ou des maires, sans légitimité propre pour arbitrer et pour rééquilibrer leur territoire. Comment se fait-il, néanmoins, que les acteurs de l’intercommunalité ne le sachent pas ou, pour être plus exact, que les analyses qui éclairent ces mécanismes continuent d’être ignorées à ce point ?

20 années de recherches en sciences sociales ignorées : entre défense de l’ordre institué et « évitement des savoirs gênants24 »

38Depuis peu, les sciences sociales du politique s’intéressent à la « fabrique des non-problèmes » (Henry, 2021), c’est-à-dire à la manière dont certains enjeux/problèmes d’action publique sont exclus durablement des agendas gouvernementaux ou ne donnent pas lieu à des réponses « à la hauteur » de leur dimension parfois « catastrophique25 ». Ces travaux eux-mêmes s’inscrivent dans la continuité de recherches un peu plus anciennes, en sociologie ou philosophie des sciences notamment, qui portent sur la « production de l’ignorance » (Proctor et Schiebinger, 2008). Ainsi, loin de considérer l’ignorance comme un « vide » ou une absence de connaissances temporaire et à combler, ces recherches invitent à questionner les processus qui tendent à invisibiliser et reléguer durablement certains savoirs, ou à privilégier certains plutôt que d’autres. L’ignorance, et la non mise à l’agenda de problèmes ou encore l’inaction qui en découlent, à l’instar de leurs contraires (i. e. la construction de connaissances, la mise à l’agenda/politisation et l’action publique) doivent donc être appréhendés comme les résultats de mécanismes sociaux et politiques d’évitement26.

39Si ces travaux ont surtout porté sur l’ignorance et l’(in)action en matière de risques biomédicaux ou environnementaux (Henry, 2021), leur cadre d’analyse se prête à d’autres phénomènes sociopolitiques et champs de l’action publique. Ainsi, les politiques de rénovation urbaine par exemple, en France et en Europe, restent-elles très largement justifiées et inspirées par la quête de « mixité sociale » dans les quartiers rénovés, objectif dont une multitude de recherches ont pourtant montré à la fois le caractère chimérique et les effets plutôt négatifs sur les populations concernées (Kirszbaum, 2008 ; Fol, Miot et Vignal, 2014). Comment expliquer, dès lors, la faible portée des recherches en sciences sociales et le fait qu’elles ne semblent avoir aucune influence désincitative ou a minima prudentielle sur les acteurs publics en la matière ? L’installation dans de nombreuses villes de dispositifs de vidéosurveillance toujours plus étendus et coûteux, alors que des centaines de recherches à travers le monde ont démontré clairement le faible lien entre leur présence et la réduction de la délinquance ou la prévention des délits dans les espaces publics (Welsh et Farrington, 2009 ; Le Goff, 2010), inspire le même type d’interrogations quant au rôle des sciences sociales et à l’occultation fréquente de leurs résultats dans la conduite de l’action publique.

40Pour ce qui concerne la thématique de cet ouvrage, comment expliquer l’engouement non démenti des réformateurs et d'une majorité d'élus locaux pour le développement d’une intercommunalité du second degré27, en dépit là encore des multiples travaux qui pointent, depuis 20 ans au moins, les effets délétères de ce mode de gouvernement sur la démocratie et l’action publique locales (« crise de la représentation » et montée de l’abstention, croissance des inégalités sociospatiales, impuissance face aux crises environnementales et climatiques) ?

41Les travaux universitaires qui pourraient nourrir la réflexion sur ces institutions et leurs effets semblent s’arrêter aux portes des universités et des séminaires spécialisés et n’avoir aucun effet sur la trajectoire, non pas de la comète mais des réformes. Pourquoi certaines recherches sont-elles ignorées ? Pourquoi, plus fondamentalement, les faiblesses démocratiques et incapacités de ces instances, ou encore les inégalités que leurs politiques d’attractivité alimentent (Grossetti, 2022), désormais connues et démontrées, ne suffisent-elles pas à susciter un débat public à ce propos, même en temps d’élections28 ?

42Je voudrais ici proposer une série d’hypothèses, issues notamment d’une enquête récente, conduite a posteriori auprès d’anciens enquêtés (fonctionnaires et élus), qui visait justement à mieux comprendre ce que ces derniers avaient bien pu faire (ou en l’occurrence ne pas faire) d’un ensemble de recherches considérées comme « critiques », dans la mesure où leurs résultats empiriquement fondés n’allaient pas dans le sens de la « sociodicée29 » que ces institutions produisent sur elles-mêmes (Buton, 2010 ; Desage, 2022).

43Lors de cette enquête rétrospective sur la réception et les usages de mes propres travaux (c’était la thématique et la commande du colloque où elle fut présentée30) parmi les fonctionnaires et élus de l’agglomération lilloise et quelques réformateurs centraux, j’ai d’abord constaté, sans surprise, combien les obstacles et filtres étaient nombreux.

44Les élus locaux notamment, hormis quelques nouveaux venus moins dotés, ne peuvent littéralement pas entendre des analyses qu’ils perçoivent – à tort – comme un jugement de leur action au sein de ces institutions. Si nous avons eu de très nombreuses occasions avec David Guéranger de présenter notre ouvrage La politique confisquée (2011) devant des fonctionnaires territoriaux ou des militants associatifs et de partis politiques31, en plus de nos pairs universitaires, les sollicitations d’élus ou d’associations d’élus se sont comptées sur les doigts d’une main. Les quelques échanges ont souvent témoigné d'un « grand malentendu » sur le sens de nos travaux et, plus généralement, de toute démarche d’enquête autonome (voir infra) en sciences sociales. Avec les collègues du Collectif Degeyter, nous avons même été confrontés à une intervention directe du cabinet du président de la Métropole européenne de Lille auprès du président du Conseil de développement, afin de faire annuler la présentation prévue de notre ouvrage Sociologie de Lille (2017). Celui-ci avait l’outrecuidance de dresser un bilan des inégalités sociospatiales dans l’agglomération lilloise et de montrer, statistiques à l’appui, leur persistance et les effets parfois aggravants des politiques publiques métropolitaines.

45Comment imaginer néanmoins qu’il puisse en être autrement, dans la mesure où l’univers politique n’est pas régi par la recherche froide des causes et des corrélations, mais par l'attribution concurrentielle de responsabilités (positives ou négatives) – via tout un travail d’imputation et d’auto-imputation (Le Bart, 1990) – et par la personnification de processus complexes et multifactoriels. Sans doute s'esquissent ici certaines des limites structurales à la réception d'analyses de sciences sociales par les acteurs du champ politique, mus par des logiques pour partie incompatibles avec celles de la démonstration ou de la controverse scientifique. Et je finis par penser qu’il est sans doute naïf, pour les chercheurs dont je suis, de croire qu’il puisse en être autrement (ce qui impliquerait, in fine, que les acteurs politiques deviennent des… chercheurs). Confrontés à une analyse scientifique externe critique de leur action, les élus ne peuvent que réinscrire/retraduire celle-ci dans le registre et dans les enjeux de (prise de) position en vigueur dans leur propre champ, anticipant notamment les usages qui pourraient être faits de ces analyses par leurs adversaires. Les tendances multiples au renforcement de l’autonomie du champ politique (encore accrue dans le contexte intercommunal) accroissent par ailleurs ses difficultés à tenir compte des analyses construites dans d’autres lieux et selon d’autres logiques, pour autant qu’elles aient une chance de l'atteindre. Les savoirs autonomes (« non experts »), pourtant indispensables à la connaissance de nombreux processus sociaux et politiques32, restent ainsi le plus souvent inintelligibles dans les espaces de la décision politique, même retraduits. Ainsi les chercheurs qui pointent de manière factuelle et étayée l’augmentation des inégalités sociospatiales et tentent de les rapporter aux politiques publiques conduites sur le territoire ces 50 dernières années33 sont-ils accusés d’apporter la « mauvaise nouvelle », de ne pas participer à la célébration d’une reconversion réussie et d’une métropolisation heureuse, voire de « faire le jeu de l’opposition »… La place désormais centrale des politiques symboliques dans l’action publique territoriale contemporaine (focalisée sur la quête d’attractivité et le rayonnement) accuse là aussi sans doute en partie la défiance à l'encontre de tous les travaux dont les résultats apparaissent en contradiction avec le « chant local » (Nay, 1994) et son message incantatoire. De même, les travaux qui s’intéressent au régime de consensus propre aux EPCI, renseignent ses compromis fondateurs et ses effets sur le champ politique et l’action publique, ont pour effet immédiat de le dénaturaliser. De la sorte, ils redonnent prise à des discussions normatives sur le bien-fondé d’un mode de fonctionnement que la plupart des conseillers communautaires ne souhaitent plus remettre en cause (cf. supra). Aussi ne faut-il pas s’étonner, comme le résume un enquêté impliqué au sein d’une importante association d’élus locaux, que ces derniers préfèrent le plus souvent « ne pas entendre » ce qui contrevient à leurs représentations et aspirations34 et alimente leur « peur de la politisation » :

Fabien Desage — Crois-tu que les travaux de sciences sociales, notre livre avec David par exemple, tu pourrais le mettre sur la table et dire aux élus intercommunaux : « voilà quelques effets de la dépolitisation » ?

Enquêté — (…) C’est vrai qu’on appréhendait un peu il y a quelques années. Alors après, il faut un peu d’habileté si tu veux. Avec les chercheurs… Il faut que chacun fasse un pas vers l’autre. Parfois tu te fais engueuler par une personne dans la salle, ça ne veut pas dire que toute la salle est d’accord avec cette personne. Alors vous vous étiez sur le sujet le plus touchy. Que ce soit un parlementaire qui présente un rapport sur le sujet, que ce soit une commission, c’est le sujet où l’on dit, « ça y est l’affaire Dreyfus, ils en ont parlé ! ». On peut parler des finances locales, etc., ça ne pose pas de problème. Sur l’élection… Ce qui est certain, c’est que vous, dans vos travaux vous bossez sur une intercommunalité de conflit, et les élus ne veulent pas l’entendre… Ils veulent résoudre le conflit dans les intercommunalités. Ils veulent laisser les anciens conflits au vestiaire. Ça mériterait d’ailleurs d’être étudié, la distance avec les appareils. (…) Ça s’est vu à la Métropole du Grand Paris. Entre ceux qui arrivaient, les nouveaux, et qui ne comprenaient pas l’ambiance qu’il y avait entre les élus : Dallier, Braouzec, Philippe Laurent…
Les jeunes lieutenants de Pécresse, ils arrivaient là-dedans ils voulaient un peu en découdre ! Et après ils comprenaient qu’il y avait des jeux. C’est vrai que c'est un fonctionnement bien connu, que vos travaux montrent, qui permettent de faire avancer des dossiers au concret, qui sont assez imbitables pour le média local pas trop informé, c’est évident… C’est sûr que si tu présentes tes travaux et que tu dis « il faut faire une scène démocratique très claire », il y a plein d’élus qui ne veulent pas ça ! Ça c’est évident. (...) Ils ont très peur d’une interco qui se politise. Ils ont très peur de la politisation.

46À rebours des prismes les plus idéalistes ou scientistes, présageant la force propre du savoir et de l’argumentation étayée, les acteurs publics, surtout s’ils sont dominants, ont enfin de nombreuses raisons (et moyens) de continuer à faire ce qu’ils font, indépendamment des analyses qui éclairent les éventuels effets contradictoires/pervers ou l’absence d’effets de leurs actions. Ceci les conduit à esquiver ou à discréditer toute analyse susceptible d’être perçue comme une remise en cause, indépendamment des motivations des chercheurs concernés, souvent guidés par une épistémologie compréhensive bien plus que par une démarche évaluative ou normative. Plusieurs mécanismes contribuent à cette mise à distance de la recherche et à l'évitement des « conclusions qui fâchent ».

47D’abord, le procès en militantisme fait à ces chercheurs, qui tend à invalider par principe et a priori les résultats de leurs travaux, indépendamment des critères académiques de validation auxquels ils sont soumis. C’est une jeune conseillère communautaire, par ailleurs universitaire, qui l’exprime en entretien :

Moi j’ai un a priori très positif sur les travaux de sciences sociales. Après, je pense que peut-être, encore souvent, ces travaux sont perçus comme des travaux qui ne sont pas scientifiques au sens premier du terme, qui ne sont pas des sciences dures, et donc beaucoup plus facilement remis en cause. (…) Moi mon approche de ça, c’est de dire, de toute façon, dans les sciences sociales, il y a forcément une normativité, et de voir comment les auteurs la traitent. Mais je crois qu’il y a beaucoup d’élus qui vont remettre en cause d’emblée certains travaux, en disant de manière un peu caricaturale « ce sont des gauchistes, ils ne sont pas objectifs, ils prêchent pour leur propre paroisse ». (…) Là d’où vient la frustration, c’est que même quand on essaye de mobiliser des travaux universitaires qui devraient avoir un crédit, même s’ils sont critiquables bien sûr, j’ai l’impression que de toute façon, en face, ce n’est pas pris pour ce que c’est. C’est pris pour des arguments.

De manière paradoxale, le reproche symétrique est souvent fait aux mêmes travaux « de ne pas proposer de solutions ». C’est cette fois-ci le directeur d’un centre de formation d’élus locaux qui témoigne :

(…) Parfois les élus attendent des réponses. En gros il faudrait presque une fiche pratique. Quand j’ai ressenti du recul par rapport aux travaux des universitaires, c’était sur le mode « qu’est-ce qu’on fait de ça ? » Les universitaires ont fait des choses intéressantes, mais parfois l’élu, parfois moi, on reste un peu sur notre faim : comment on fait maintenant ? (…) Quand tu leur dis « il y a un souci avec le consensus », tu ne leur dis pas comment en sortir. J’entends plus cela.

48Ce reproche traduit plus fondamentalement le fait que les acteurs politiques, mais aussi les fonctionnaires le plus souvent35, ne savent souvent pas quoi faire des conclusions de nos travaux. Ou, parfois, que ce qu’il faudrait en faire leur semble inatteignable, rompt trop fortement avec les pratiques antérieures et les normes auxquelles ils sont désormais socialisés. Si je m’en tiens à notre livre avec David Guéranger, La politique confisquée, une conclusion normative assez claire pouvait être tirée de la lecture de l’ouvrage : la (re)politisation des instances intercommunales – et donc la rupture avec le consensus – est un préalable, qui nécessitera leur démocratisation et leur publicisation accrue36, seules à même de garantir l’ancrage partisan et sociétal des élus qui y siègent et une forme de « parlementarisation » de ces institutions (Desage et Kaciaf, 2022). Mais toute l’institution intercommunale s’est précisément construite contre cette éventualité, renforçant au fil des années les mécanismes de conformation et de contrôle qui assurent le consensus et la prééminence mayorale, rappellent à l’ordre les éventuels déviants et rendent coûteux toute tentative de s’en extraire. La perspective de changement ouverte par les conclusions de travaux universitaires, si elle permettrait de sortir de certaines impasses vient ainsi heurter un fonctionnement routinisé et institué.

49Bref, autant d’obstacles pratiques et cognitifs qui rendent très improbable (voire impensable) pour des élus ou des fonctionnaires dans l’institution – a fortiori s’ils y sont depuis longtemps – de se saisir de résultats scientifiques pour réformer leurs pratiques, même quand ils pâtissent directement du mode de fonctionnement hérité.

50Quant aux acteurs dominants, qui participent directement à la fabrique des politiques intercommunales et de métropolisation, et qui sont souvent convaincus de leur bien-fondé, pourquoi tiendraient-ils compte de travaux qui dévoilent les effets inégalitaires des politiques menées, puisque rien dans le jeu politique (électoral/représentatif) ne les pousse à le faire, ni à défendre les intérêts des nombreux perdants ? Enfin, pourquoi le feraient-ils alors que d’autres écrits, issus de chercheurs et/ou d’experts, semblent leur dire le contraire et minorer, in fine, le problème démocratique et ses conséquences ?

51Pour terminer cette dernière partie, consacrée à l’énigme de la non-prise en compte des recherches récentes en sociologie politique sur l’intercommunalité qui permettraient de « dévier la comète », je ne peux en effet passer sous silence un facteur central, qui, à l’instar de ce qui peut s’observer dans d’autres domaines scientifiques et d’action publique (Henry, 2021), touche à la structuration même de l’espace savant et expert. À côté de l’évitement de certaines recherches ou du discrédit jeté sur certains chercheurs, les défenseurs de l’intercommunalité telle qu’elle fonctionne peuvent d’autant mieux écarter certaines connaissances gênantes qu’ils sont en mesure de s’appuyer sur d’autres perspectives, souvent plus conciliantes et, dans tous les cas, moins dissonantes avec leurs propres perceptions.

52Plusieurs travaux ont montré la proximité professionnelle des géographes (« savants les plus demandés ») avec le pôle aménagiste de l’État en France, depuis les débuts de la Ve République (Massardier, 1996), ou même des sociologues urbains marxistes, dans un rapport plus ambigu de critique mais aussi de dépendance vis-à-vis de la commande publique (Lassave, 1997). Un même type de recherches mériterait d’être conduit aujourd’hui autour des politiques de l’intercommunalité et des métropoles, qui font largement appel au consulting, notamment auprès de cabinets de conseil dans lesquels des universitaires multipositionnés, géographes et économistes notamment, officient. Philippe Estèbe, Xavier Desjardins, Daniel Béhar, Martin Vanier, à côté de leurs activités académiques qui portent sur ces questions de réforme territoriale, sont ainsi partie prenante de la coopérative de conseil Acadie, qui propose – contre rémunération – des prestations à des collectivités clientes, parmi lesquelles de nombreuses intercommunalités. Christophe Parnet, dans un article récent issu de sa thèse (2022) consacrée à la construction des métropoles de Lyon et Aix-Marseille-Provence, montre de manière édifiante comment ces universitaires, qui agissent ici en tant qu’experts, contribuent à façonner et à légitimer l’horizon institutionnel métropolitain. Ils alimentent de la sorte un « sens commun réformateur » (autour de la nécessité de la réforme), à bonne distance des analyses empiriques de l’intercommunalité « au concret » présentées précédemment.

53D’autres universitaires, plutôt politistes cette fois-ci, s’ils ne sont pas membres de cabinets de conseil, sont parfois directement impliqués dans les politiques publiques qu’ils analysent, et entretiennent à ce titre des liens étroits avec les institutions du gouvernement urbain ou de sa réforme : Jean-Marc Offner (actuel directeur de l’agence d’urbanisme de Bordeaux, après avoir été directeur du LATTS) et Rémi Dormois (DGA à l’agglo de Saint-Étienne, après avoir dirigé son agence d’urbanisme) font partie de ceux-là. De manière moins directe, Patrick Le Galès (via l’école urbaine de Sciences Po Paris) ou encore Gilles Pinson (via le Labex Intelligence des mondes urbains à Lyon, et désormais le Forum urbain associé à l’Idex de Bordeaux) accompagnent également leur activité scientifique d’activités d’intermédiation ou d’expertise, en lien avec les pouvoirs locaux. Ils sont ainsi fréquemment sollicités comme intervenants lors de congrès, colloques professionnels ou symposiums sur ces questions métropolitaines. Aussi bénéficient-ils de soutiens institutionnels dans leur activité universitaire et d’une écoute privilégiée de la part des acteurs politiques et administratifs, qui préfèrent sans surprise la douce musique de l’« inter-territorialité » (M. Vanier), du « gouvernement par projet » (G. Pinson) ou du « retour des villes » (P. Le Galès) à celle des effets inégalitaires de l’action publique et de la confiscation politique de l’intercommunalité.

54Par analogie avec la situation pandémique récente, qui a suscité un ensemble de débats sur la place des savants dans la décision publique, on pourrait ainsi qualifier plusieurs écrits contemporains sur l’intercommunalité et la démocratie locale de rassuristes37. Dans la mesure où, en insistant sur la « complexité » des « médiations métropolitaines » (Faure, Vanier, 2021)38, en soulignant les possibles « marges de manœuvre de l’action publique locale » (Offner et Pinson, 2021), ces auteurs – s’ils ne défendent pas pour autant le statu quo – tendent à « rassurer » sur les capacités du système politique local à affronter les diverses crises et à relativiser, sans doute, la gravité de la situation et l’imminence de certains périls (Don’t look up…).

55Ainsi, l’existence d’une offre abondante de discours experts ou savants plus conciliants vis-à-vis de l’intercommunalité – parce que souvent produits à une faible distance des pouvoirs publics – brouille la réception des travaux dont les conclusions apparaissent moins flatteuses ou plus embarrassantes pour les décideurs locaux.

Conclusion : regarder la faillite de l’intercommunalité en face, réenchanter les possibilités de la démocratie locale

« La démocratie n’est ni cette forme de gouvernement qui permet à l’oligarchie de régner au nom du peuple, ni cette forme de société que règle le pouvoir de la marchandise. Elle est l’action qui sans cesse arrache aux gouvernements oligarchiques le monopole de la vie publique et à la richesse la toute-puissance sur les vies ».
Jacques Rancière, La haine de la démocratie, Éditions de La fabrique, 2005, p. 105.

« La démocratie n’est ni une panacée, ni une forme complète de la vie politique. Sans elle, cependant, nous perdons le langage et le cadre qui nous rendent responsables du présent et par lequel nous sommes habilités à faire notre propre futur, langage et cadre par lequel nous pouvons nous opposer aux forces qui prétendent, sans cela, s’approprier notre futur ».
Wendy Brown, Défaire le demos. Le néolibéralisme une révolution furtive, 2018, p. 229.

56L’indéfinition relative des attendus de l’exercice et la liberté accordée par les directeurs de l’ouvrage39 m’ont conduit à transformer cette postface en une réflexion rétrospective sur l’intercommunalité et les travaux qui lui sont consacrés depuis une vingtaine d’années en France. Vingt ans n’est sans doute pas « le plus bel âge de la vie », mais c’est assez pour commencer à accumuler un ensemble de connaissances et de constats robustes.

57Si, au début des années 2000, toute recherche sur le sujet pouvait légitimement commencer en déplorant le faible intérêt des politistes pour l’intercommunalité, ce n’est indéniablement plus le cas aujourd’hui. Tant les mécanismes des réformes territoriales que le fonctionnement des institutions une fois créées ou, depuis moins longtemps, leurs politiques publiques, sont désormais explorés et connus. Il en va de même pour les dynamiques électorales, auxquelles ce livre collectif apporte un précieux éclairage supplémentaire. Certes, en cherchant un peu on trouverait bien quelques aspects qui restent peu étudiés et mériteraient de l’être davantage40. Mais force est néanmoins de constater que l’on est passés d’une situation de faible intérêt et donc de relative méconnaissance, à une situation de cumul de données et d'enquêtes qui autorisent quelques certitudes.

58Parmi ces dernières, il y a d’abord la dimension processuelle et désormais structurelle de la dépolitisation de l’intercommunalité, entendue ici – la répétition prémunit des malentendus – comme la déconnexion entre ses règles de fonctionnement et les principes en vigueur dans les espaces représentatifs pluralistes de type parlementaire. Loin des justifications apportées à cette dispense démocratique (technicité des enjeux, intérêts supérieurs du territoire, effets du mode de scrutin…), ce mode de fonctionnement est d’abord le résultat de la préférence des élus locaux, et notamment des maires, pour un « régime de consensus » qui renforce leur rôle comme représentants (souvent plénipotentiaires) des intérêts de leur commune. Sans forces puissantes contraires (d’où viendraient-elles ?), il n’y a aucune raison – pas plus qu’il y a dix ans (Desage et Guéranger, 2010) – pour que la démocratisation de l’intercommunalité se produise. Conclusion de « physique » institutionnelle élémentaire…

59De quoi cette intercommunalité que nous connaissons, et dont les variations géographiques sont donc beaucoup moins marquantes que les convergences, est-elle le nom ? Pas seulement d’une réforme territoriale fonctionnelle, plus ou moins accomplie et dont il s’agirait d’évaluer l’efficacité, mais d’une transformation substantielle, quoique silencieuse, des modalités de gouvernement du local en France. Elle doit ainsi être considérée comme un « laboratoire de la post-démocratie » (Desage, 2019), expérimentant et entérinant une façon durable de gouverner sans le peuple, qui s’observe également à d’autres échelles, infra et supranationales.

60Nous savons également désormais que ce mode de gouvernement a un coût élevé, notamment pour les populations les plus modestes : en se privant des formes d’intranquillité et de redevabilité démocratiques, ces institutions et leurs élus perdent aussi, sans crier gare, une grande partie de leur force transformatrice potentielle, et de leur capacité d'affronter les défis les plus urgents et les plus exigeants de notre époque. Le bilan de 60 ans de coopération intercommunale et de 20 ans d’intercommunalité généralisée est d’ailleurs largement introuvable, qu’il s’agisse de réduction des inégalités sociospatiales, de lutte contre l’étalement urbain ou contre la consommation de terres agricoles, pour ne prendre que ces exemples.

61Alors comment expliquer ce qui s’apparente non plus à de la méconnaissance, mais à du « déni » ? Le développement de ces institutions, à bonne distance démocratique, s’est accompagné chez leurs promoteurs et acteurs de ce que l’on pourrait qualifier, par analogie avec Michel Foucault, d'une volonté de ne pas savoir41, ou de ne pas voir. Qui est caractéristique par ailleurs, me semble-t-il, d’autres politiques publiques (voir supra). Car quand les savoirs sont disponibles, étayés scientifiquement, enseignés, diffusés, comment qualifier autrement le fait de n’en rien tenir compte dans la conduite de l’action politique et des réformes ? Aucun positivisme ou scientisme naïf dans ma démarche, qui tendrait à accréditer l’idée que l’existence même de connaissances scientifiques pourrait ou, a fortiori, devrait s’imposer en tant que telle au politique. Au contraire, le sort des études sur l’intercommunalité, ou à un niveau plus large de celles sur le changement climatique ou les inégalités, accréditent l’hypothèse d’une primauté du politique et des institutions et de leurs logiques dans la réception et les usages publics des vérités scientifiques.

62Faut-il donc désespérer des intercommunalités, pour paraphraser l’un des co-directeurs de cet ouvrage (Lefebvre, 2022), et de leur capacité à affronter les principaux défis de notre temps autrement que de manière « incantatoire » (Aykut, Foyer, Morena, 2021) ?

63Sortir du déni, mais aussi des impasses et des nombreuses déceptions qu’il suscite, implique sans doute en tout premier lieu de réenchanter la démocratie locale, et de voir de nouveau dans ses fragiles procédures de délibération, de décision et de contrôle, un ensemble non pas de freins et d'obstacles mais de solutions, les plus à même de nous permettre d'affronter collectivement les difficultés et d'en finir avec l' « impuissance publique » (Bourg, Chapoutot, 2022). Si les institutions intercommunales ont joué un rôle indéniable ces dernières décennies dans la lente dépolitisation du local, il est envisageable qu'elles contribuent, une fois démocratisées, à ce réenchantement, tant leurs domaines d’intervention (eau, voirie, logement, urbanisme, transport…) touchent à des expériences sensibles (au deux sens du terme) du rapport ordinaire des citoyen.ne.s au politique et à l’action publique. Ainsi, au cercle vicieux de leur confiscation pourrait se substituer celui vertueux de leur démocratisation, ouvrant de nouvelles marges d'action. En avons-nous seulement encore le temps ?