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    Plan

    Plan détaillé Texte intégral Des territoires et des offres politiques fragmentés Derrière l’environnementalisation des agendas électoraux, la politisation et l’intercommunalisation « discrète » de l’action publique locale Le troisième tour intercommunal et les rapports entre les villes-centres et leurs périphéries Conclusion Bibliographie Notes de bas de page Auteurs

    Politiser l'intercommunalité ?

    Ce livre est recensé par

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    Table des matières

    L’enjeu intercommunal, variable d’ajustement « discrète » des équilibres politiques locaux. Analyse croisée des cas d’Avignon et de La Rochelle

    Christèle Lagier, Alice Mazeaud et Jessica Sainty

    p. 131-148

    Texte intégral Bibliographie Notes de bas de page Auteurs

    Texte intégral

    1Les campagnes électorales constituent des moments privilégiés de mise en lumière de l’articulation entre action publique et compétition politique dans les discours et les présentations des élu.e.s et des candidat.e.s (Cadiou, Douillet, 2020). Les candidat.e.s s’efforcent de convaincre leurs électeur.rice.s que leur voix compte et peut faire bouger les lignes au sein des espaces politiques locaux. Pourtant, dans des domaines de plus en plus nombreux, l’action publique municipale dépend des orientations et décisions prises au sein des communautés d’agglomération qui continuent d’échapper largement aux électeur.rice.s. De fait, l’air du temps participatif, particulièrement prégnant dans la campagne municipale 2020 (Mazeaud, 2020) n’aura pas favorisé la mise à l’agenda de l’enjeu de la démocratie intercommunale, au point que celle-ci semble condamnée à rester « confisquée » (Desage, Guéranger, 2011).

    2Au-delà des effets du mode de scrutin et de l’absence d’élection directe du conseil communautaire, ce sont aussi les enjeux intercommunaux qui sont globalement absents de la campagne (Le Saout, Vignon, 2015). Ce constat établi lors des élections précédentes semble pouvoir être confirmé en 2020 (Lefebvre, Vignon, 2020) alors que le contexte politique diffère fortement. D’une part, alors qu’on observe de longue date une domination des partis politiques nationaux sur les élections locales (Briquet, Sawicki, 1989), a minima dans les villes grandes et moyennes, ils ont été les grands absents de la campagne, les étiquettes et les sigles partisans ayant été presque partout effacés (Lefebvre, 2020 ; Frinault, Mazeaud, Sainty, 2020). D’autre part, au-delà des disparités locales, on a observé une relative uniformisation des agendas municipaux sur des enjeux comme la mobilité, l’environnement, l’économie locale (Lagier, Mazeaud, Sainty, 2020) etc. qui relèvent justement de compétences intercommunales.

    3Aussi, c’est dans ce contexte renouvelé que nous proposons d’interroger la dimension intercommunale des élections municipales en nous intéressant au poids du niveau intercommunal sur les équilibres politiques issus des élections municipales de 2020. Pour conduire cette réflexion, nous utiliserons la comparaison des cas des villes d’Avignon et de La Rochelle, deux villes moyennes dont les majorités municipales sont de centre gauche. À rebours d’une nationalisation de la vie politique locale, on observe à l’échelle des intercommunalités avignonnaise et rochelaise, un mouvement d’autonomisation des rapports politiques au sein de l’agglomération allant de pair avec le caractère désormais incontournable de l’échelon intercommunal dans la conduite de l’action publique locale. L’analyse localisée et comparée des offres politiques de ces deux villes, assez contrastées, illustre en effet la mise en retrait des alliances partisanes classiques au profit d’une prééminence des enjeux de l’action publique locale.

    4Pour cela, après une rapide présentation des deux terrains d’étude, nous reviendrons sur les enjeux saillants au niveau intercommunal, notamment par le prisme des enjeux environnementaux fortement structurants des campagnes qui se sont déroulées sur nos deux terrains. Enfin, nous proposerons une analyse des rapports politiques entre la ville-centre et les autres communes de l’agglomération. Notre analyse se base sur le suivi de la longue campagne du printemps 2020 dans les agglomérations avignonnaise et rochelaise, au niveau municipal et intercommunal, dans différents médias : presse quotidienne régionale (Sud-Ouest, Vaucluse Matin, La Provence), les débats télévisés retransmis sur les décrochages régionaux de France 3, les débats radiodiffusés sur les antennes locales de France Bleu, ainsi que sur le suivi des pages et comptes des candidats et listes sur les réseaux sociaux numériques (Facebook et Twitter) et leurs sites Internet de campagne. Par ailleurs, soulignons que nous analysons les enjeux intercommunaux depuis les villes-centres, en les articulant aux positions de ces dernières dans les équilibres politiques locaux. Un tel parti pris, qui est autant le reflet de l’intérêt pour la politique des villes-centres, que révélateur d’habitudes de recherche, n’est pas sans effet sur les résultats scientifiques produits. Il est ainsi possible de faire l’hypothèse que les conceptions et problématisations des enjeux intercommunaux diffèrent sensiblement selon qu’ils sont énoncés depuis la ville-centre ou depuis les communes périphériques. Nos résultats sont donc à lire à l’aune de cet intérêt pour les villes-centres.

    Des territoires et des offres politiques fragmentés

    5Les deux territoires étudiés ici sont de taille comparable – des villes de moins de 100 000 habitant.e.s dans des agglomérations d’un peu moins de 200 000 – qui ont l’une et l’autre fait de l’exploitation de leur patrimoine un élément clef de leur attractivité touristique. Leurs centres-villes (le centre médiéval protégé par les remparts classé patrimoine mondial de l’UNESCO à Avignon, les tours du Vieux-Port et le centre historique à La Rochelle) abritent ainsi des espaces commerçants et touristiques et les populations plus favorisées. Elles sont également toutes les deux dirigées par un.e maire de gauche. Au-delà de ces caractéristiques générales néanmoins, ces deux villes diffèrent fortement tant sur le plan socioéconomique que sur le plan politique.

    6La situation sociale à La Rochelle est nettement plus favorable qu’à Avignon. Le revenu médian y est supérieur (22 740 € annuel à La Rochelle, contre 19 640 € annuel à Avignon) et les taux de chômage (15 % contre 18,6 %) et de pauvreté (11,7 % contre 22,2 %) nettement plus faibles à La Rochelle1. Le territoire de l’agglomération rochelaise n’en demeure pas moins très fragmenté. Si La Rochelle est une ville attractive (son solde migratoire est positif depuis plus d’une vingtaine d’années), ce sont les communes périurbaines de l’agglomération qui gagnent des habitant.e.s en raison principalement de l’augmentation des prix du foncier et de l’immobilier à La Rochelle et dans les communes littorales. La ville-centre concentre également les trois quartiers classés prioritaires par la politique de la ville au sein desquels le revenu médian est de 50 % inférieur à celui du reste de la ville. En outre, notons que la population issue de l’immigration est peu nombreuse. L’organisation urbaine d’Avignon est encore plus segmentée. À l’extérieur des remparts, Avignon est partagée en deux autres ceintures, la première immédiatement « hors les murs » dans laquelle sont regroupées des poches d’habitat social et de pauvreté faisant l’objet depuis 2018 d’un vaste plan de rénovation urbaine, concernant le quart des logements de la ville, dans le cadre de la politique de la ville. La troisième ceinture est constituée de quartiers résidentiels, entre habitat pavillonnaire et résidences récentes sécurisées, qui parsèment la Ceinture verte, vaste zone agricole à dominante maraîchère.

    7La structuration intercommunale des deux villes contraste fortement (cf. carte 1). À La Rochelle, la coopération intercommunale a plus de cinquante ans (création d’un SIVOM en 1964, et d’une communauté de villes en 1993) mais a connu des élargissements successifs (de 9 communes en 1964 à 28 communes depuis 2014) qui en ont modifié les enjeux et les équilibres. Parmi les 28 communes de la CDA, on compte une commune de plus de 10 000 habitants (La Rochelle), cinq communes de 5 000 à 10 000 habitants et vingt communes de moins de 5 000 habitants. La ville-centre concentre ainsi près de la moitié de la population et 40 % des sièges au sein du conseil communautaire (33 sur 82). La communauté d’agglomération d’Avignon regroupe 16 communes sur deux départements (9 dans le Vaucluse et 7 dans le Gard), avec deux communes de taille moyenne d’environ 15 000 habitants, puis 13 petites communes de moins de 9 000 habitants. Les communes vauclusiennes, notamment celles qui sont limitrophes d’Avignon, concentrent les activités industrielles et commerciales du bassin avignonnais (industries chimiques ou de transformation agroalimentaire, centres commerciaux essentiellement) et des populations appartenant majoritairement aux classes moyennes ; tandis que les communes du Gard sont majoritairement des communes résidentielles et dont la population est plutôt aisée en termes socioéconomiques. Les communes périphériques d’Avignon, plus populaires, ont été le théâtre de mobilisations assez importantes des Gilets jaunes, avec de nombreuses occupations encore visibles de ronds-points au cours de l’hiver 2018-2019.

    Carte 1 : Les communautés d’agglomérations de La Rochelle et d’Avignon2.

    Image

    Conception : A. Mazeaud, J. Sainty, à partir des données du ministère de l’Intérieur. Réalisation : Pascal Brunelo, CTIG La Rochelle Université.

    8Ces deux villes diffèrent significativement sur le plan politique en dépit d’un positionnement commun à gauche. D’un côté, la ville de La Rochelle est tenue par la gauche depuis la victoire de Michel Crépeau (PRG) en 1971. Si depuis l’annonce du retrait de son successeur en 2012, la gauche, et en particulier le PS, est divisée, elle continue de remporter toutes les élections. Il faut dire que les concurrents se situent tous, ou presque, à gauche. Alors qu’elle gagne dans les villes voisines, la droite rochelaise, que certains de ses leaders départementaux, considèrent comme « l’une des plus bêtes de France » voit son électorat se réduire peu à peu à la portion congrue (8,6 % au 1er tour), et cela alors même que le RN est absent du paysage local. De ce point de vue en 2020, l’offre politique à La Rochelle était fragmentée mais principalement située à gauche puisque sur les 7 listes en présence, seule celle de Bruno Léal, candidat Les Républicains était classée à droite. Les deux principaux candidats étaient des dissidents du PS lors des élections précédentes : le maire sortant Jean-François Fountaine (soutenu tant par le PS que par LREM) était opposé à Olivier Falorni l’actuel député de la circonscription soutenu par le PRG. Mais on comptait également une liste EELV conduite par Jean-Marc Soubeste un adjoint au maire, et plus marginalement une liste « La Rochelle en commun » soutenue par LFI, une liste citoyenne « Mouvement citoyen Rochelais » soutenue par le PCF et une liste Lutte Ouvrière. Au second tour, après un vote serré sur l’opportunité de fusionner avec Jean-François Fountaine, la liste EELV s’est maintenue ; ce qui a contribué à resserrer les positions entre les deux principaux candidats : le maire sortant, Jean-François Fountaine, l’a finalement emporté pour 182 voix devant son principal adversaire, le député O. Falorni. Dans les autres communes de l’agglomération, la situation politique est plus contrastée. D’une part, compte tenu du nombre de communes de moins de 5 000 habitants, les élections y sont moins politisées, ce qui se traduit par de nombreux maires sans étiquette. Et parmi les communes de taille plus importante, 4 sont dirigées par des maires de gauche (1 commune conquise en 2020) et 3 par des maires de droite (2 communes conquises en 2020). Malgré tout, l’élection du président de l’agglomération ne fait pas débat. Depuis l’origine, ce dernier a toujours été le maire de La Rochelle. Sur ce point, les propos en 2014, de Maxime Bono, maire de 1999 à 2014, et successeur de Michel Crépeau, sont éclairants quant aux enjeux partisans de la coalition intercommunale mais aussi de la maîtrise de la communauté d’agglomération par la ville-centre :

    Les négociations ont été compliquées, confie aujourd’hui l’ancien maire. Quand Michel Crépeau est décédé, les radicaux ont été d’accord pour laisser la mairie de La Rochelle, à condition d’avoir, pour Michel Rogeon [maire PRG de Périgny et président intérimaire de l’Agglomération] la présidence de la Communauté d’agglomération, poste qu’occupait aussi Michel Crépeau. J’étais un peu gêné, car j’aurais alors donné l’impression d’être une sorte de demi-maire, surtout vis-à-vis du Conseil général, pour mener à bien les grands dossiers comme l’université, le port de commerce, l’aéroport. Les grands enjeux étaient à l’échelle de l’Agglomération3.

    9Le PRG avait finalement obtenu la première vice-présidence, mais le maire de La Rochelle est resté président. Ainsi, en 2020, sans surprise ni suspense en l’absence de concurrent, Jean-François Fountaine a été réélu président (68 voix pour et 15 abstentions).

    10De l’autre côté, longtemps marquée à gauche, Avignon a été conquise par le RPR de 1983 à 1989, puis à nouveau par Marie-Josée Roig de 1995 à 2014. Aujourd’hui la maire socialiste sortante, Cécile Helle, a été reconduite dans ses fonctions. Élue en 2014 sur la base d’une alliance des gauches, après avoir été devancée par le candidat FN au premier tour, cette alliance s’est délitée au fur et à mesure du mandat et s’est terminée par une lutte fratricide en 2020 entre la liste de la maire sortante, rassemblant une partie du PS, du PCF et de la société civile, et celle de son ex-adjoint en charge de la ville en transition, de la circulation, des mobilités douces, du stationnement et de l’agriculture, Jean-Pierre Cervantès, qui conduit une liste EELV, agrégeant également plusieurs figures politiques locales du PS ou du PCF, déçues ou congédiées de l’équipe municipale sortante. Plus marginalement à gauche est également présente une liste emmenée par LFI qui réunit aussi le NPA et des Gilets Jaunes. En plus d’une liste animaliste, on retrouve plus au centre une liste LREM, concurrencée par une liste dissidente rassemblant une partie de LREM et du MoDem. Enfin à droite se présente une liste LR, emmenée par Michel Bissière, vice-président au Conseil régional PACA, fortement concurrencée sur sa droite par la liste RN, conduite par Anne-Sophie Rigault, conseillère municipale d’opposition sortante. Le Grand Avignon est très hétérogène en termes de majorités politiques dans les communes qui le composent : une commune est dirigée par le Parti socialiste, deux communes par le Parti communiste français, deux communes par des maires divers gauche, six communes par des maires Les Républicains ou divers droite, deux communes par le Rassemblement national et enfin trois communes par des maires sans étiquette. Cependant, depuis la création de la communauté d’agglomération en 2001, le conseil intercommunal a toujours été présidé par la droite, d’abord par Marie-Josée Roig, ancienne maire d’Avignon, avant que la maire socialiste élue en 2014, Cécile Helle, soit battue par deux fois à la présidence de l’agglomération. Ainsi, bien que disposant de 34 des 73 sièges du conseil d’agglomération, et alors que les élus de gauche représentaient sur le papier 37 voix, la ville-centre s’est retrouvée mise en défaut pour obtenir la présidence comme le souligne ces propos de Jean-Marc Roubaud, ancien président du Grand Avignon :

    Journaliste : Pendant 5 ans, vous avez présidé le Grand Avignon sans être maire de la ville centre. Était-ce judicieux ?
    Jean-Marc Roubaud : Tout est judicieux quand on a envie de travailler et de concrétiser des projets. Si le maire de la ville centre tire la couverture à lui, au détriment des autres communes, ça n’a aucun intérêt. Une agglomération, c’est fait pour aménager le territoire de manière harmonieuse. En ce qui concerne ce mandat, je suis heureux que la maire d’Avignon n’ait pas eu les coudées franches, car elle a montré au quotidien que, pour elle, c’était Avignon et les petits oiseaux ! Nous avons équilibré les choses, tout en faisant beaucoup de choses sur Avignon. Et je pense que ça n’a échappé à personne : que ce soit la politique de la ville et le renouvellement urbain, le tram […] J’avais expliqué à Cécile Helle qu’Avignon ne pouvait pas gagner sans le Grand Avignon et inversement. Elle n’a pas voulu le comprendre et a organisé une espèce d’opposition souterraine ou affichée, ça dépendait des sujets. Mais chaque fois qu’elle s’est mise en opposition, elle a perdu. Pas une délibération n’a été rejetée au conseil communautaire en cinq ans4.

    11Les territoires avignonnais et rochelais, au-delà de leurs différences socioéconomiques et politiques, présentent aussi des points de convergence : d’abord, des villes moyennes de gauche, qui ont renouvelé le maire sortant lors du scrutin de 2020, mais aussi des villes dans lesquelles les enjeux politiques au niveau municipal ont été largement structurés par des questions liées à l’environnement et aux mobilités.

    Derrière l’environnementalisation des agendas électoraux, la politisation et l’intercommunalisation « discrète » de l’action publique locale

    12À La Rochelle comme à Avignon, les préoccupations écologiques, via les thématiques de l’environnement et des mobilités ont constitué des nœuds pour les programmes et les débats ayant eu lieu entre les candidat.e.s (Lagier, Marrel, Sainty, 2021 ; Mazeaud, 2021). Plusieurs facteurs à dimension nationale peuvent être mis en avant pour expliquer cette environnementalisation des programmes et des discours : les succès des mobilisations écologistes comme les marches pour le climat, le bon score d’EELV aux élections européennes, l’importance du discours climatique dans les médias, etc. (Cadiou, Douillet, 2020). Localement, dans la continuité des marches pour le climat, à La Rochelle comme à Avignon, un collectif citoyen a entrepris de faire signer à tou.tes les candidat.es de l’agglomération un Pacte d’engagement pour la transition écologique, favorisant ainsi la cristallisation des enjeux autour de cette question. Or, ces thématiques aujourd’hui dépendent largement des orientations prises par les conseils d’agglomération. Du reste, il serait faux de dire que les enjeux intercommunaux sont absents de l’agenda : dans l’intervalle électoral, et donc en amont de l’élection, ils peuvent être débattus voire médiatisés. Ainsi à La Rochelle, certains enjeux comme l’adoption du PLUI ou de la charte de l’éolien ont été l’objet de débats dans la presse locale conduisant parfois à questionner la solidarité intercommunale. Mais pendant l’élection, lorsque des journalistes interrogent les candidat.es sur les enjeux d’aménagement et d’urbanisme, et le PLUI récemment voté par le conseil communautaire, personne ne semble relever l’incongruité d’un débat municipal sur un dispositif intercommunal5. En ce sens, l’environnementalisation des agendas a pu donner une visibilité à des politiques intercommunales mais les enjeux intercommunaux n’ont que rarement été mobilisés dans le cadre de la campagne.

    13À Avignon, chaque candidat.e insiste largement sur la protection de l’environnement (Lagier, Marrel, Sainty, 2021), avec force de publication de photos sur les réseaux sociaux pour illustrer la bétonisation de la ville, le mal-être animal, les incivilités, etc. La « bétonisation » de la ville avait d’ailleurs constitué très vite un point de dissension au sein de la majorité élue en 2014 puisqu’une partie des écologistes, dont Jean-Pierre Cervantès, s’était opposée à l’abattage de platanes malades sur plusieurs boulevards. Le RN dénonce largement les incivilités, notamment en termes de collectes des ordures ménagères, qui seraient accrues par la décision – du Grand Avignon – de privilégier l’installation de containers enterrés au lieu des bacs mobiles dans la rue. Les enjeux environnementaux sont très fortement investis par la maire socialiste sortante qui propose notamment un plan d’urgence climatique et s’appuie largement sur son bilan, rendant délicat le positionnement du candidat dissident écologiste J.-P. Cervantès dont l’espace est finalement très étroit pour se présenter comme une force d’opposition à la majorité sortante. À La Rochelle également (Mazeaud, 2021), les enjeux écologiques ont été au cœur de la campagne. Ils ont été principalement discutés sous l’angle de l’aménagement et du cadre de vie d’une part et des mobilités d’autre part. Le maire sortant a fait du grand projet « La Rochelle Territoire Zéro Carbone » récemment lauréat d’un Programme Investissement d’Avenir, un élément clef de son bilan et de son offre politique, réduisant par-là les marges de manœuvre du candidat écologiste. Son concurrent, O. Falorni lui a reproché le « bétonnage massif » et promis de « remettre de la nature en ville ». Il a constitué la contradiction entre le « bétonneur » et le « jardinier », en élément récurrent de son discours, contraignant ainsi les sortants à justifier l’augmentation des projets immobiliers portés par des promoteurs privés comme participant de la politique de densification. Dans le même temps, le sujet des risques industriels liés à la proximité entre les industries portuaires et les habitants qui avait fortement animé l’élection de 2014 est revenu sur l’agenda sous l’influence des candidat.es EELV, LFI et du Mouvement Citoyen Rochelais.

    14Ces différences de positionnement sur les enjeux environnementaux (mobilité, grands projets, propreté, etc.) traduisent des oppositions liées à la compétition politique locale. Si la fragmentation des gauches brouille les lignes de clivage politique entre les candidat.e.s, on observe tout de même une politisation accrue des enjeux environnementaux. Ainsi, si tous les candidat.es ont rivalisé pour défendre leur nouvelle ligne écologique, l’analyse des programmes montre que seul.e.s les candidat.e.s EELV ont critiqué les symboles d’une politique orientée vers la croissance économique, comme l’aéroport à Avignon ou le grand port maritime à La Rochelle, dénonçant de ce fait le mythe « Croissance Attractivité Métropolisation Excellence » (Bouba-Olga, Grossetti, 2018) du développement local. Les autres, et notamment la droite et l’extrême droite, à Avignon comme à La Rochelle, s’ils ne peuvent échapper en 2020 à un positionnement sur les enjeux environnementaux, privilégient une vision cosmétique de l’environnement : ce sont essentiellement les thématiques liées à la propreté urbaine comme chez la candidate RN à Avignon qui y associe la lutte contre les dépôts sauvages, l’installation de bennes pour les encombrants, la multiplication des poubelles de rue, des toilettes publiques, des chemisettes et le réapprovisionnement régulier de sachets pour déjections canines soit six propositions des dix-sept rassemblées autour du thème de l’environnement pris en étau entre « cadre de vie » et « propreté ». Les thématiques de l’arrosage des espaces verts ou la plantation d’arbres sont également mises en avant, parfois en y agrégeant certains thèmes, comme l’éclairage public ou la lutte contre les incivilités, autrefois raccrochés à l’enjeu sécuritaire. Cette perception des enjeux environnementaux ne sert pas une dynamique de réduction de l’impact environnemental de la concentration urbaine, mais bien une vision ornementale de l’environnement, qui doit être mis au service de l’industrie touristique ou de la sécurité publique. Ainsi, à La Rochelle, on peut clairement repérer trois conceptions politiques de l’offre écologique (Mazeaud, 2021) : une écologie patrimoniale orientée vers la préservation de la qualité de vie des habitants qui rapproche le candidat de la droite et le candidat PRG, une politique de modernisation écologique croissance verte destinée à faire de la transition écologique un élément d’attractivité du territoire (maire sortant) et enfin, une offre sociale-écologique axée sur le changement de modèle de développement du territoire.

    15Malgré l’omniprésence des thèmes liés à l’action publique intercommunale, ses enjeux ont peu de visibilité. Cela est manifeste concernant les politiques de transports en commun, compétence intercommunale, ailleurs neutralisée (Bachir, 2015). Ces enjeux de mobilité dans la ville ont été centraux sur les terrains observés. À Avignon, la plupart des candidat.e.s se sont prononcés pour la prolongation de la première ligne (inaugurée en octobre 2019), sauf la maire sortante argumentant en faveur du déploiement de lignes de bus à haute fréquence. Ce positionnement de la maire « contre le tramway » ne peut se comprendre sans un éclairage sur sa carrière professionnelle, ni sur la campagne précédente. En effet, la maire sortante est maîtresse de conférences en géographie et aménagement et avait construit sa campagne de 2014 contre le tramway, à l’époque seulement à l’état de projet, à cause d’un coût démesuré au regard de la petitesse du trajet envisagé. Le projet n’a pu être abandonné en raison des fonds déjà engagés et des conflits politiques internes à la communauté d’agglomération, et cinq ans après le tramway a été mis en circulation. Cependant, la maire sortante continue de défendre l’amélioration de la desserte en bus via des créations de voies réservées et l’augmentation de la densité du réseau. Il s’agit ainsi, sur ce point, d’un positionnement spécifique de la maire sortante, clairement en rupture par rapport aux autres candidat.e.s, mais aussi en assurant la continuité avec la campagne précédente. La ligne de tramway, inaugurée à l’automne 2019, a finalement servi de base à la refonte du réseau de transports en commun par le Grand Avignon, qui a choisi de combiner le tramway à un réseau de bus à plus haute fréquence. On le voit à Avignon, les positions sur les différentes options de mobilité semblent largement déterminées par le mandat précédent, mais aussi de façon plus conjoncturelle par les difficultés de circulation engendrées par les travaux de mise en circulation du nouveau réseau.

    16Les mobilités ont également fait l’objet de vifs échanges de coups à La Rochelle. Tandis que la piétonnisation du Vieux-Port « sans concertation » et l’augmentation des tarifs de stationnement qualifié de « racket », ont été au cœur de la critique sur les difficultés de circulation, c’est l’expérimentation des bus gratuits proposée très tôt dans la campagne par O. Falorni qui a animé les débats. Par cette proposition, il a obligé tou.tes les candidat.es à se positionner pour ou contre la gratuité des bus : les candidat.es des listes LFI et citoyennes l’ont rejoint sur ce point, en mettant en avant l’articulation des enjeux sociaux et environnementaux ; le candidat LR a proposé le bus gratuit le samedi comme un point de compromis entre le souci de faciliter l’accès aux commerces de centre-ville et de contrôler les dépenses ; le maire sortant et le candidat EELV ont, eux, insisté sur la dimension intercommunale de l’enjeu et l’impossibilité d’envisager la gratuité sans avoir préalablement amélioré le niveau de service dans les communes périurbaines. Les enjeux environnementaux sont ici révélateurs de la place euphémisée du niveau intercommunal, mais laissent également apparaître comment le troisième tour, et ses logiques de compromis politique, vient contraindre la problématisation de ces enjeux.

    Le troisième tour intercommunal et les rapports entre les villes-centres et leurs périphéries

    17Ainsi, ce troisième tour débouche sur des situations très différentes dans les cas avignonnais et rochelais : la défaite de la maire de la ville-centre pour la deuxième fois consécutive à la présidence du conseil d’agglomération d’un côté, la réélection sans ambiguïté du maire de la ville-centre de l’autre côté. Ces deux cas mettent en lumière une légitimité quasi naturelle du maire de la ville-centre à occuper la présidence de l’agglomération, fondée sur un bilan indifférencié (et indifférenciable) à la mairie ou à l’intercommunalité, face à la position paradoxale d’une maire-opposante, qui ne peut ni se légitimer par les outputs de l’action publique intercommunale, ni critiquer ouvertement le monopole de la droite sur l’agglomération sans expliciter cruellement les limites fortes de ses compétences.

    18Pour comprendre le troisième tour avignonnais, il faut remonter à la mandature précédente. En 2014, Joris Hébrard, candidat du Front national, a remporté la ville du Pontet, deuxième plus grande ville de l’intercommunalité, puis il a été reconduit dans ses fonctions dès le 1er tour en 2020. Mais, la dernière campagne a aussi été l’occasion pour le Rassemblement national de conquérir une deuxième ville de l’agglomération, également dans la périphérie immédiate de la ville-centre, celle de Morières-les-Avignon sur la base d’une division de l’équipe sortante de gauche, et de mobilisation des Gilets jaunes. Si, au niveau municipal, une alliance avec l’extrême droite est exclue par Les Républicains, d’ailleurs plus probablement par la direction régionale du parti, que par les représentants locaux qui avaient entrouvert la porte à cette alliance avant le premier tour (Lagier, Marrel, Sainty, 2021), la configuration est différente au niveau intercommunal. En mars 2019, Jean-Marc Roubaud, maire Les Républicains de Villeneuve-lès-Avignon président du Grand Avignon depuis 2014, démissionne brutalement de ses fonctions au Grand Avignon, sans donner de véritables raisons. Suite à cette décision, le bureau exécutif est renouvelé, avec un bouleversement majeur : alors qu’un consensus existait sur l’octroi d’une vice-présidence à chaque commune, le.la maire ou un.e conseiller.e de la majorité municipale, celui-ci vole en éclats avec l’exclusion du maire RN du Pontet du bureau exécutif, battu par le leader de son opposition municipale. Ainsi, à un an des élections municipales, le cordon sanitaire autour du RN est réactivé, alors que celui-ci ne prévalait pas dans le jeu intercommunal depuis 2014. Puis, dans la quadrangulaire du second tour avignonnais, le candidat LR avignonnais va refuser la main tendue par le RN pour une alliance de leurs listes contre les listes socialistes et écologistes, arguant du fait qu’il ne peut sceller une alliance avec le RN alors qu’ils sont opposés et ne travaillent pas ensemble à la Région, où il est vice-président de Renaud Muselier. Cependant, dès que la visibilité médiatique de ces alliances retombe, le front républicain contre le RN ne semble plus si évident. En effet, lors du troisième tour intercommunal en juillet 2020, Cécile Helle perd l’élection en obtenant seulement 29 voix sur les 73 que compte le conseil intercommunal. Bien que son opposant écologiste à Avignon ait recueilli trois voix qui ne lui aurait toutefois pas permis d’obtenir la majorité, cette défaite de la maire socialiste d’Avignon souligne trois éléments : sa faible légitimité aux yeux des autres communes de l’agglomération mais aussi le poids des dissidences municipales puisqu’elle ne rassemble pas tous les soutiens à gauche, l’existence d’un front des petites communes de l’agglomération contre la ville-centre et le caractère cosmétique des discours marginalisant la position du RN dans l’exécutif intercommunal. Ainsi, la présidence est confiée au maire divers droite de Vedène, ville moyenne de l’agglomération, qui a recueilli 39 des 73 voix, soit aussi celles d’au moins trois élu.e.s divers gauche de l’agglomération et celles des 12 élus RN ou assimilés. Quant au RN, le maire du Pontet retrouve la deuxième vice-présidence perdue en 2019 en échange du soutien à la droite lors de l’élection à la présidence du conseil, alors qu’à l’inverse le nouveau maire RN de Morières-Lès-Avignon perd sa vice-présidence au profit de son opposante socialiste6. La mise à l’écart de l’un des deux maires RN d’une vice-présidence témoigne de la légitimité à géométrie variable accordée aux représentants du RN local : des figures plus clivantes comme le maire de Morières-les-Avignon n’arrivent pas à rassembler complètement certains des élus de droite, qui préfèrent s’abstenir, permettant à la gauche de marquer son opposition au partage des responsabilités avec le RN. Ainsi, le parti d’extrême droite, au-delà des discours, est devenu un partenaire institutionnel suffisamment légitime pour sceller une alliance entre les droites des petites et moyennes communes du Grand Avignon, contre la ville-centre socialiste. D’ailleurs le nouveau président du Grand Avignon légitime la place du RN dans la gouvernance intercommunale : inclure le RN permettrait de l’empêcher de se « victimiser », stratégie en vertu de laquelle il demande aux autres élus de droite de soutenir une « gouvernance apaisée et partagée ». En conséquence, il déplore donc « le comportement des élus avignonnais », soupçonnés d’avoir orchestré la mise à l’écart du maire de Morières7. Ces jeux de pouvoir ne sont pas sans effet, en retour, sur l’action publique : ainsi, depuis l’installation du nouveau conseil d’agglomération, l’enjeu mobilité se redessine autour de la question de la poursuite de la LEO, un grand contournement routier de l’agglomération avignonnaise8. C. Helle rouvre les négociations avec l’État sur la LEO et lance une concertation avec les communes limitrophes des Bouches-du-Rhône – non-membres du Grand Avignon – coupant ainsi l’herbe sous le pied au président du Grand Avignon et au RN qui cherchait à se positionner sur le sujet.

    19À La Rochelle, la situation est toute autre. Pendant la campagne, le maire-président a pu user à plein des ressources de l’action publique intercommunale, et valoriser notamment le projet La Rochelle Territoire Zéro Carbone pour construire son offre écologique, indifférenciant les outputs communaux et intercommunaux dans sa stratégie de légitimation9. Une fois passé l’obstacle de l’élection municipale, la réélection de Jean-François Fountaine à la présidence de l’agglomération allait de soi (68 votes pour et 15 votes blancs). Outre la légitimité « naturelle » du maire de la ville-centre à présider l’agglomération, il a su, pendant son premier mandat, construire de bonnes relations avec les maires de droite. En particulier, il a attribué une vice-présidence importante (celle du tourisme) à Jean-Louis Léonard, maire de Châtelaillon-Plage, leader de la droite locale qui fut longtemps le principal opposant du maire de La Rochelle. En retour, J.-L. Léonard qui ne se représentait pas, a apporté un soutien appuyé à J.-F. Fountaine lors de la séance de clôture du conseil communautaire que la presse locale n’a pas manqué de relayer : « À ses yeux, Jean-François Fountaine a su “structurer” la Communauté d’agglomération, en faire “un outil efficace, une véritable machine de guerre” ». Et de souhaiter en conclusion à J.-F. Fountaine de « continuer à la présider10 ». Il faut dire qu’au-delà de la reconnaissance et des responsabilités qui lui ont été octroyées à partir de 2014, la politique menée par l’agglomération bénéficie pleinement du soutien des acteurs économiques et de la droite locale (Mazeaud, 2021) ; ce qui du reste fait dire au candidat « Osons l’écologie » que le maire a moins d’opposition avec la droite au sein du conseil communautaire qu’avec la gauche au sein du conseil municipal11. Le maintien des équilibres communautaires ne se limite pas à la dimension partisane. En 2020, l’enjeu était même plutôt situé du côté des équilibres entre la ville-centre et les communes périphériques. Avec la réforme de 2014, 10 communes, toutes de moins de 5 000 habitant.es, ont rejoint l’agglomération formant ainsi une 3e couronne caractéristique de la dynamique de périurbanisation des territoires rétrolittoraux. Depuis cette intégration, la question des relations entre le centre urbain (la ville-centre et les communes limitrophes plus peuplées) et les communes périphériques est devenue un enjeu majeur de la vie intercommunale, notamment pour ce qui concerne la question des mobilités. De ce point de vue, le positionnement du maire sortant contre l’expérimentation des bus gratuits mais pour l’augmentation du niveau de service était moins idéologique que pragmatique. Ainsi qu’il l’a rappelé à plusieurs reprises à son principal opposant : « celui qui proposera le bus gratuit ne sera pas élu président de l’agglomération12 ». Cet enjeu des relations centre-périphéries a été central lors du 3e tour et dans l’attribution des vice-présidences. La presse l’a souligné : « l’Agglo de La Rochelle pense aux communes périphériques ». Le président a en effet attribué plusieurs vice-présidences, dont celle très symbolique des transports et des mobilités, à des maires de communes périphériques. Les équilibres partisans et géographiques peuvent également trouver à s’articuler. Le discours du leader (sans étiquette mais proche de LREM) du groupe « d’opposition » rebaptisé « cohésion territoriale », qui a conservé sa vice-présidence au développement économique le souligne. Ce groupe qui compte 20 membres « dont 11 maires » « ne se réclame pas de l’opposition », mais se veut constructif et désireux d’un « véritable équilibre entre la ville centre et les 27 autres communes13 ». De l’autre côté, le fidèle 1er vice-président réplique « il n’y a pas ville centre et 27 mais 28 communes ». Au sein du groupe majoritaire, la question est sensible. Le maire DVG de La Jarrie, l’une des 10 communes intégrées en 2014, également conseiller départemental candidat à sa réélection alerte : s’il a rejoint le groupe majoritaire et obtenu une délégation à l’assainissement, il ne délivre pas de blanc-seing au président : « Dans un premier temps, je rejoins le président mais je serai en situation de vigilance. Si je vois que les communes de la troisième couronne ont à souffrir des politiques communautaires, alors je créerai les conditions de la constitution d’un groupe pour mieux les défendre14 ». On le voit, le leadership du président repose ici au moins autant sur la gestion des équilibres avec les édiles des petites communes périurbaines que sur les équilibres partisans : la gauche et la droite au pouvoir intercommunal partageant ici largement le référentiel de l’attractivité, plus ou moins teinté de modernisation écologique.

    Conclusion

    20Les enjeux intercommunaux ne s’affichent pas mais structurent le champ de l’action politique locale tant du point de vue thématique que du point de vue de la reconfiguration des équilibres politiques. Les campagnes municipales ne peuvent pas s’en affranchir même si les candidats ne s’en réclament pas ouvertement gardant peut-être encore à l’esprit que cet échelon ne fait pas référence pour les électeurs. Les enjeux intercommunaux dissimulés derrière les enjeux environnementaux fortement monétisés au plan national n’en structurent pas moins le partage des espaces politiques locaux. Il s’y joue les logiques du compromis politique derrière des clivages centre-périphéries qui rappellent ceux qui peuvent se jouer entre l’opposition local et national. Les petites communes trouvent dans les logiques du compromis politique (Desage, 2009) les moyens de s’affirmer contre les villes-centres, parfois au prix d’alliances avec le RN. L’échelon intercommunal, aujourd’hui incontournable, reste, malgré des discours sur le renouvellement politique tant par la citoyennisation que par l’environnementalisation, le théâtre d’une « vieille » politique. Cela souligne finalement que l’espace du pouvoir local est encore largement dominé par les routines de la professionnalisation du champ politique.

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    Format

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    Desage, Fabien. “Un régime de grande coalition permanente ?”. Politix, n° 88, nos. 4, CAIRN, 2009, p. 133. Crossref, https://doi.org/10.3917/pox.088.0133.
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    Le Saout, Rémy et Vignon, Sébastien (dir.), Une invitée discrète. L’intercommunalité dans les élections municipales de 2014, Paris, Berger-Levrault, 2015.

    Notes de bas de page

    1 Insee, données 2020, https://www.insee.fr/fr/statistiques/zones/2011101.

    2 À noter qu’ont été utilisées les étiquettes partisanes attribuées aux candidat.e.s par la préfecture au moment de l’élection, même lorsqu’elles ont été contestées. Ainsi, par exemple, la maire de Périgny, qui a été élue contre 2 listes étiquetées à gauche (DVG et LFI), a contesté son étiquette DVD. Elle siège aujourd’hui dans la majorité communautaire, et est candidate aux élections départementales en binôme avec le maire DVG de Dompierre-sur-mer sous l’étiquette « majorité municipale ».

    3 Sud-Ouest, « Un exercice d’équilibre », 3 janvier 2020.

    4 La Provence, « La politique politicienne est mauvaise conseillère », 15 juin 2020.

    5 Sud-Ouest, « La Rochelle : quatre candidats aux municipales parlent urbanisme et écologie », 4 février 2020.

    6 A. Dubois devient ainsi la seule femme à occuper une vice-présidence au Grand Avignon.

    7 La Provence, « Joël Guin : “On ne doit penser qu’à l’intérêt général” », 15 août 2020.

    8 La Liaison Est-Ouest (LEO) doit permettre de fluidifier le trafic routier dans Avignon en ouvrant une liaison entre l’autoroute et le Gard rhodanien qui ne passe pas par la ville-centre.

    9 On pourrait dire la même chose de son usage du « bon » bilan économique.

    10 Sud-Ouest, « Agglomération de La Rochelle : le soutien en filigrane de Léonard », 21 février 2020.

    11 En raison de la fragmentation de la gauche, depuis 2014, l’opposition est principalement formée d’élu.es de gauche.

    12 À l’inverse, il serait intéressant de voir comment ce débat fortement médiatisé a été perçu et reçu dans les communes périphériques.

    13 Sud-Ouest, « L’agglo de La Rochelle pense aux communes périphériques », 15 juillet 2020.

    14 Idem.

    Auteurs

    • Christèle Lagier

      Maîtresse de conférences en science politique, Avignon Université, LBNC

    • Alice Mazeaud

      Maîtresse de conférences en science politique, La Rochelle Université, LIENSs

    • Jessica Sainty

      Maîtresse de conférences en science politique, Avignon Université, LBNC

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    Les listes citoyennes et participatives face à l’intercommunalité : un intérêt partagé mais hétérogène

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    Introduction

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    1 Insee, données 2020, https://www.insee.fr/fr/statistiques/zones/2011101.

    2 À noter qu’ont été utilisées les étiquettes partisanes attribuées aux candidat.e.s par la préfecture au moment de l’élection, même lorsqu’elles ont été contestées. Ainsi, par exemple, la maire de Périgny, qui a été élue contre 2 listes étiquetées à gauche (DVG et LFI), a contesté son étiquette DVD. Elle siège aujourd’hui dans la majorité communautaire, et est candidate aux élections départementales en binôme avec le maire DVG de Dompierre-sur-mer sous l’étiquette « majorité municipale ».

    3 Sud-Ouest, « Un exercice d’équilibre », 3 janvier 2020.

    4 La Provence, « La politique politicienne est mauvaise conseillère », 15 juin 2020.

    5 Sud-Ouest, « La Rochelle : quatre candidats aux municipales parlent urbanisme et écologie », 4 février 2020.

    6 A. Dubois devient ainsi la seule femme à occuper une vice-présidence au Grand Avignon.

    7 La Provence, « Joël Guin : “On ne doit penser qu’à l’intérêt général” », 15 août 2020.

    8 La Liaison Est-Ouest (LEO) doit permettre de fluidifier le trafic routier dans Avignon en ouvrant une liaison entre l’autoroute et le Gard rhodanien qui ne passe pas par la ville-centre.

    9 On pourrait dire la même chose de son usage du « bon » bilan économique.

    10 Sud-Ouest, « Agglomération de La Rochelle : le soutien en filigrane de Léonard », 21 février 2020.

    11 En raison de la fragmentation de la gauche, depuis 2014, l’opposition est principalement formée d’élu.es de gauche.

    12 À l’inverse, il serait intéressant de voir comment ce débat fortement médiatisé a été perçu et reçu dans les communes périphériques.

    13 Sud-Ouest, « L’agglo de La Rochelle pense aux communes périphériques », 15 juillet 2020.

    14 Idem.

    Politiser l'intercommunalité ?

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    Lagier, C., Mazeaud, A., & Sainty, J. (2023). L’enjeu intercommunal, variable d’ajustement « discrète » des équilibres politiques locaux. Analyse croisée des cas d’Avignon et de La Rochelle. In R. Lefebvre & S. Vignon (éds.), Politiser l’intercommunalité ?. Villeneuve d’Ascq: Presses universitaires du Septentrion. https://doi.org/10.4000/books.septentrion.147478
    Lagier, Christèle, Alice Mazeaud, et Jessica Sainty. « L’enjeu intercommunal, variable d’ajustement “discrète” des équilibres politiques locaux. Analyse croisée des cas d’Avignon et de La Rochelle ». In Politiser l’intercommunalité ?, édité par Rémi Lefebvre et Sébastien Vignon. Villeneuve d’Ascq: Presses universitaires du Septentrion, 2023. doi:10.4000/books.septentrion.147478.
    Lagier, Christèle, et al. « L’enjeu intercommunal, variable d’ajustement “discrète” des équilibres politiques locaux. Analyse croisée des cas d’Avignon et de La Rochelle ». Politiser l’intercommunalité ?, édité par Rémi Lefebvre et Sébastien Vignon, Presses universitaires du Septentrion, 2023, https://doi.org/10.4000/books.septentrion.147478.

    Référence numérique du livre

    Format

    Lefebvre, R., & Vignon, S. (éds.). (2023). Politiser l’intercommunalité ?. Villeneuve d’Ascq: Presses universitaires du Septentrion. https://doi.org/10.4000/books.septentrion.147423
    Lefebvre, Rémi, et Sébastien Vignon, éd. Politiser l’intercommunalité ?. Villeneuve d’Ascq: Presses universitaires du Septentrion, 2023. doi:10.4000/books.septentrion.147423.
    Lefebvre, Rémi, et Sébastien Vignon, éditeurs. Politiser l’intercommunalité ?. Presses universitaires du Septentrion, 2023, https://doi.org/10.4000/books.septentrion.147423.
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