Le scrutin métropolitain lyonnais : des élections de premier ordre ? Construction et hiérarchisation des élections
p. 57-86
Texte intégral
1« Brouillard électoral ». C’est en ces termes que Bénévent Tosseri, le correspondant lyonnais du journal la Croix rend compte de la situation inédite du scrutin de 2020 sur la ville de Lyon1. Selon le journaliste, la tenue des scrutins municipaux et métropolitains transforme les échéances en une « élection à double détente qui sème la confusion dans l’esprit des électeurs. D’autant que les candidats s’ingénient à brouiller les cartes ». Il est vrai que le scrutin de mars et juin 2020 est lourd d’incertitudes compte tenu des tensions cristallisées autour de Gérard Collomb, l’un des anciens ministres du gouvernement d’Édouard Philippe et des espoirs de victoire pour d’autres prétendants. Il l’est également au regard de la nouveauté du scrutin et de l’absence de précédent pour une institution récemment créée.
2Depuis la loi du 27 janvier 2014, la métropole de Lyon cumule sur un territoire de cinquante-neuf communes les compétences du département du Rhône et de la communauté urbaine de Lyon. Elle revêt assurément un caractère original – un « modèle » pour ses défenseurs – dans l’ordre administratif français en tant que collectivité territoriale à statut particulier dotée non seulement d’une somme de compétences inégalée, mais aussi de moyens humains (près de 9 000 agents) et financiers (près de 2,5 milliards d’euros en dépenses de fonctionnement en 2020) importants. Autre nouveauté, pour la première fois en 2020, le conseil de la métropole est élu au suffrage universel direct simultanément aux élections municipales. Le découpage du territoire métropolitain en quatorze circonscriptions qui débordent souvent les frontières communales contribue plus encore à déconnecter l’élection métropolitaine des scrutins municipaux. Avec davantage de pouvoirs que l’échelon municipal et une élection directe, la place de l’élection métropolitaine se trouve questionnée. Contrairement aux scrutins de 2008 (Le Saout, 2010) ou de 2014 (Gardon, Meillerand, 2015) où la question était de savoir si les enjeux intercommunaux s’invitaient ou non dans la campagne municipale, le scrutin de 2020 interroge l’importance que revêt l’élection métropolitaine pour les agents politiques, ainsi que pour les électeurs et électrices. Dans ces conditions, le cas lyonnais, avec l’organisation d’élections couplées, offre un terrain d’analyse privilégié de la construction des échelles et enjeux électoraux. Il serait presque possible de reprendre « l’expérimentation de laboratoire » que Jean-Luc Parodi proposait à propos de la tenue concomitante des élections régionales et cantonales des 21 et 28 mars 2004. Selon lui, la tenue simultanée de ces élections constitue une occasion unique d’analyser la hiérarchisation des scrutins pour les candidats et les électeurs et de tester le modèle des élections intermédiaires. Ce modèle est généralement mobilisé pour appréhender des élections locales qui, en cours de mandat national, ont parfois valeur de « test » pour les équipes gouvernementales. Ces élections se caractérisent tendanciellement par un recul électoral du parti au pouvoir, un abstentionnisme plus important et une progression des oppositions (Parodi, 2004). Dans une analyse critique du modèle des élections intermédiaires, Daniel Gaxie et Patrick Lehingue invitent à juste titre à renverser la problématique pour se demander plutôt comment l’élection présidentielle se maintient comme une élection de premier ordre. Selon les auteurs, malgré la restriction des marges de manœuvre du pouvoir exécutif sur ses dimensions monétaires, budgétaires, financières et normatives, les candidats et les commentateurs continuent à tenir l’élection présidentielle comme le trophée par excellence (Gaxie, Lehingue, 2014, p. 168). Ces remarques invitent à prendre pour objet la construction de la primauté d’une élection par tout un ensemble d’agents sans présumer un « égal investissement dans “la chose électorale” » pour ceux-ci.
3À partir du scrutin lyonnais, ce chapitre s’intéresse à la construction des enjeux municipaux et métropolitains par les candidats et candidates, les journalistes, les groupes mobilisés et les électeurs. Sans reprendre le modèle des élections intermédiaires, il questionne les ressorts d’une hiérarchisation. Ce questionnement résonne de surcroît avec les résultats électoraux. Conquise par les écologistes et leurs alliés de gauche, la métropole de Lyon n’échappe pas au qualificatif de la « vague verte2 » qui s’est, ici, soldée par une défaite des sortants et, notamment, des candidats soutenant le président de la République. Cette conquête se conjugue avec celle de la ville-centre, Lyon, par les écologistes. Toutefois, ces résultats ne peuvent résumer à eux seuls le tableau électoral local si l’on en juge par l’assise de la droite dans nombre de communes (Cadiou, 2020). En plus de conserver des communes conquises à la gauche en 2014, la droite conquiert cette fois-ci Bron, la septième commune de l’agglomération en population, socialiste depuis la Libération. Compliquant la lecture rapide susceptible d’être faite de la situation politique locale, ces résultats invitent à explorer les investissements variables dont font l’objet chacune des échelles politico-électorales à l’occasion du scrutin de 2020. Dans cette perspective, après être rapidement revenu sur l’organisation controversée d’élections pour la collectivité métropolitaine, il s’agira d’abord de voir comment les enjeux métropolitains deviennent prépondérants pour les professionnels de la politique et, dans une moindre mesure, pour les journalistes et les groupes mobilisés. Cette consécration n’est pourtant toujours pas repérable du côté des électeurs3.
Encadré no 1 : La métropole de Lyon aux mains des écologistes
Dès le premier tour, en mars 2020, les électeurs placent en position favorable les listes EELV (Europe Écologie les Verts) pour le scrutin métropolitain. Celles-ci arrivent en tête dans huit circonscriptions sur quatorze. Malgré le long intermède provoqué par la crise sanitaire, le second tour conforte cette dynamique. En juin 2020, les écologistes avec leurs alliés de gauche (Parti socialiste, Parti communiste français, et Lyon en commun) remportent la métropole. Leurs listes devancent leurs concurrentes dans neuf circonscriptions métropolitaines (Lônes et Coteaux, Lyon-Ouest, Lyon-Sud, Lyon-Centre, Lyon-Est, Lyon Sud-Est, Portes du Sud, Rhône Amont, Villeurbanne). Le parti Les Républicains, allié entre les deux tours avec les listes conduites par G. Collomb (estampillées La République en Marche au premier tour), l’emporte dans 4 circonscriptions (Lyon-Nord, Ouest, Plateau Nord-Caluire, Portes des Alpes). Dans la dernière (Val de Saône), c’est une liste divers droite (rassemblant des élus de petites communes) qui est victorieuse. Présents encore dans toutes les circonscriptions au 2d tour, les écologistes et leurs alliés y obtiennent des scores, oscillant entre 29 % (Plateau Nord-Caluire ou Val de Saône) et 66 % des suffrages exprimés (Villeurbanne).
Ces résultats permettent alors de leur assurer une très nette majorité au conseil métropolitain avec 84 sièges sur 150. Lors du premier conseil métropolitain, l’écologiste Bruno Bernard est désigné président de la collectivité. Il constitue un exécutif de 23 vice-présidents, tous issus de la coalition électorale victorieuse. Il rompt ainsi avec la pratique classique d’un gouvernement de pairs associant en priorité les maires des différentes communes par-delà leurs affinités politiques. Saluant, lors de son discours d’investiture du 2 juillet 2020, une « avancée démocratique incontestable », B. Bernard entend « convaincre les habitants du Grand Lyon que c’est ici que nous améliorons leur vie quotidienne, que c’est ici que nous construisons leur avenir ». En conclusion, il ne manque pas dans un hommage à ses prédécesseurs et notamment à G. Collomb de considérer la Métropole « comme la plus opérationnelle de nos collectivités, un formidable outil de décision et d’action territoriale ».
L’élection métropolitaine comme nouveau trophée politique local
4Les élections intercommunales jusqu’ici réservées à un entre-soi d’élus locaux (Desage, Guéranger, 2011) deviennent, dans le cas de la métropole de Lyon, un scrutin direct distinct des élections municipales. La situation est alors inédite de voir deux élections, largement complémentaires, se concurrencer. La concurrence entre les scènes municipales et métropolitaines se déploie sur fond de perte de centralité des maires et édiles locaux. À ce titre, avant d’être une élection investie par les professionnels de la politique et scrutée par les observateurs, le scrutin métropolitain a été largement discuté quant à ses modalités d’organisation.
Une élection loin d’aller de soi : réforme électorale et mobilisation des maires
5Longtemps restée confinée à un cercle d’experts (en économie territoriale et aménagement principalement), la catégorie de « métropole » resurgit à l’agenda politique et institutionnel au début des années 2010. Défendue dans le rapport (Il est temps de décider) présenté par Édouard Balladur en 2009, elle prend une nouvelle dimension avec son inscription dans le droit français (à l’occasion de la loi du 16 décembre 2010) et son appropriation par quelques notables locaux. Ainsi, lors d’une conférence de presse le 4 décembre 2012, le maire de Lyon (G. Collomb) et le président du Conseil général du Rhône (Michel Mercier) annoncent leur accord pour créer une métropole originale à Lyon absorbant sur son territoire les compétences départementales. Préparé en catimini, sans concertation avec les élus locaux, ce projet est vanté par G. Collomb comme l’opportunité de « jouer la Champions League, et plus seulement le championnat de France4 ». Il est discuté principalement sous l’angle des moyens d’intervention qu’il offrirait à la nouvelle collectivité métropolitaine sans que ses fondements démocratiques soient, à ce stade, précisés. L’accord entre les deux notables, par ailleurs tous deux sénateurs, facilite une traduction législative rapide avec l’insertion de ce projet, sous la forme d’une collectivité à statut particulier, dans la loi MAPTAM (Modernisation de l’action publique et d’affirmation des métropoles) promulguée le 27 janvier 2014. Mobilisant un nombre restreint d’intervenants lors de la discussion parlementaire, qui est soigneusement contrôlée par les deux notables locaux, les articles sur la métropole lyonnaise s’en tiennent principalement à l’étendue des nouvelles compétences (Parnet, 2020, p. 116). Ils éludent, à cet égard, l’organisation de nouvelles élections rendues nécessaires pour la mise en place d’une nouvelle collectivité territoriale. La perspective est reportée à 2020 dans l’attente d’un texte précisant les modalités de cette élection.
6En octobre 2014, une première version de ce texte est présentée par le préfet aux élus locaux de l’agglomération lyonnaise. Le texte suggère une organisation du scrutin sur la base de 14 circonscriptions, le plus souvent supracommunales reprenant le scrutin municipal avec une prime majoritaire. S’en référant à des critères démographiques, il associe à chacune d’elles un nombre de conseillers qui a pour conséquence de mettre fin à la représentation de toutes les communes. En effet, dans le cadre des nouvelles règles contenues dans l’ordonnance no 2014-1539 du 19 décembre 2014, nombre de petites communes de l’Ouest lyonnais, rassemblées dans une même circonscription, sont appelées à désigner un nombre restreint de conseillers métropolitains. Concrètement, 25 communes de la circonscription Val de Saône ont vocation à être représentées par 14 conseillers métropolitains, alors que jusque-là elles l’étaient par 26 délégués communautaires. Ces précisions électorales conduisent rapidement à une nouvelle et intense mise en débat. Dans un premier temps, les critiques, formulées à gauche et à droite de l’échiquier local, sur le projet de collectivité métropolitaine s’étaient focalisées sur la concentration du pouvoir et l’absence de concertation. Puis, elles se cristallisent sur la représentation des communes et l’articulation des échelles. Le maire de Villeurbanne, Jean-Paul Bret, obtient pour sa part des garanties avec la délimitation d’une circonscription métropolitaine épousant les frontières de la deuxième commune de l’agglomération (Parnet, 2020, p. 128). Pour leur part, les maires des petites communes embrayent la contestation nourrie par la crainte de voir leur représentation sinon disparaitre, du moins se diluer dans la nouvelle institution. Réunis dans un groupe (Synergies), devenu une composante de la majorité de Gérard Collomb au Grand Lyon, ils multiplient les initiatives pour rappeler leur attachement à la commune. En décembre 2014, sitôt les nouvelles règles électorales dévoilées, ils déposent un vœu en conseil de communauté exigeant une révision pour que la nouvelle métropole se fonde « sur l’ensemble des dépositaires de la légitimité démocratique5 ». À coup d’interventions dans les médias et de réunions publiques, une campagne est orchestrée pour défendre la primauté de la commune. L’un de ces maires évoque qu’il ne voit « pas pourquoi on voudrait éliminer les maires. En plus, nous représentons les communes compétentes, les collectivités de proximité […] Les administrés, ils ne vont pas voir le président de la métropole quand ils ont un problème, ils vont voir le maire6 » L’espoir d’une révision du texte renaît avec la nomination en 2017 de G. Collomb au ministère de l’Intérieur. Son successeur à la présidence de la métropole de Lyon, David Kimelfeld, obtient toujours le soutien du groupe Synergies sous réserve d’une modification du mode de scrutin pour les échéances de 20207.
7Finalement, l’absence de modification des règles électorales entretient jusqu’au scrutin de 2020 un flux de critiques et de ressentiments. Dans ce contexte, et suite à sa démission du gouvernement en 2018, G. Collomb préférera d’ailleurs ne pas briguer de nouveau la présidence métropolitaine, laissant son successeur (David Kimelfeld) poursuivre la fonction. Ces éléments, rapidement rappelés ici, montrent que l’émergence de la nouvelle collectivité métropolitaine n’a pas généré une inversion mécanique de la hiérarchie électorale. Même, elle a actualisé le discours communal classique parmi les élus locaux. C’est davantage une confrontation de significations qui se donne à voir.
Une élection disputée par les agents politiques
8L’organisation de l’élection directe du conseil métropolitain revient à mettre aux prises des protagonistes politiques prêts à s’engager pour la conquête d’un nouveau trophée. Formellement, l’accès à la direction de la collectivité métropolitaine n’est plus tributaire de la scène électorale municipale, et ce d’autant plus que le cumul des fonctions de chef d’exécutif (maire et président de la métropole) est désormais interdit.
9L’élection métropolitaine semble de nature à produire une scène de compétition propre. L’observation de la campagne rend compte d’un incontestable effet d’attraction qui n’a pas pour autant totalement clarifié la hiérarchisation des échelles politico-électorales. L’élection métropolitaine a ouvert de nouvelles opportunités d’accéder à des positions de pouvoir, et plus largement à des mandats électifs. À travers les 150 sièges en jeu, elle a mobilisé 1 562 candidats répartis sur les 14 circonscriptions (quand, pour la conquête de la municipalité lyonnaise, ce ne sont pas moins de 2 019 candidats qui postulent sur les listes d’arrondissement). Dans chacune des circonscriptions, entre 7 et 10 listes s’affrontaient, soit en moyenne 8,7. Ce pluralisme correspond à l’intensité de la conquête de la ville-centre (avec une moyenne de 9 listes par arrondissement), mais bien supérieur aux configurations connues dans un certain nombre de plus petites communes : ainsi, dans 19 d’entre elles, seules deux listes se disputent le trophée municipal.
10Par-delà le nombre d’acteurs impliqués directement dans le scrutin métropolitain, ce sont également les propriétés des candidats qui importent. De ce point de vue, tout indique que les mandats métropolitains deviennent cotés politiquement. Ainsi, en avril 2019, G. Collomb officialise sa candidature à la métropole de Lyon, plutôt qu’à la mairie qu’il dirige alors. Ce choix est justifié par « le souci de poursuivre ce que l’on a fait depuis quinze ans8 ». Il oriente d’ailleurs sa campagne sur la défense d’un « modèle lyonnais » dont il ne cesse de marteler le succès et qu’il prétend défendre face aux menaces représentées par ses rivaux. Le choix de la métropole est alors justifié par la possibilité de manier les différents leviers d’action possibles afin de capitaliser les choix passés et de porter des innovations au point de revendiquer « une nouvelle alliance entre économie et écologie9 ». L’échelle métropolitaine est ainsi investie d’un double intérêt de protection et d’actualisation d’un modèle de développement dont le candidat brandit régulièrement les signes de dynamisme (croissance démographique et immobilière, localisation d’entreprises innovantes…). Plutôt que d’écraser les concurrences, cette candidature a pour effet d’en susciter d’autres. C’est ainsi que le président en exercice de la Métropole, D. Kimelfeld, confirme son intention de poursuivre son mandat, en revendiquant à son tour de « répondre aux enjeux de cette métropole10 ». Interrogé par des journalistes quant à un repositionnement possible sur l’élection municipale au regard de la concurrence avec G. Collomb, il préfère défendre « un mandat [de président de la Métropole] dans lequel je peux être efficace11 ». De même, en juin, en partie pour s’opposer à la démarche métropolitaine incarnée par G. Collomb, une initiative collective, intitulée « Madame Z », voit le jour pour susciter un rassemblement des forces de gauche autour d’« une candidature destinée à proposer une métropole qui protège12 ». À l’évidence, le capital politique de G. Collomb, ses ressources médiatiques et politiques contribuent à renforcer la valeur du trophée métropolitain. Dans la même perspective, plusieurs autres maires sortants font aussi le choix de ne pas conduire de nouveau une liste dans l’institution qu’ils ou elles dirigeaient pour privilégier une candidature dans la compétition métropolitaine. Sur Lyon, ce fut le cas de la maire sortante du 3e arrondissement (le plus peuplé de la ville-centre), Catherine Panassier, appelée à conduire la liste de D. Kimelfeld dans la circonscription Lyon Nord. Un autre exemple est celui de Jean-Luc Da Passano, maire de la commune d’Irigny (au sud-ouest de Lyon) qui se voit confier la direction de la liste de D. Kimelfeld dans la circonscription Lônes et Coteaux en figurant désormais en seconde position aux élections dans sa commune. Ainsi, les mandats métropolitains paraissent suffisamment attractifs pour susciter des positionnements prioritaires de plusieurs acteurs de l’espace local lyonnais.
11Dans ce contexte, l’offre politique sur la scène métropolitaine duplique celle présente sur la scène municipale de la ville-centre. À bien des égards, le couplage semble s’imposer comme une nécessité, ce qui peut s’interpréter à la fois comme une tactique visant à relier les campagnes électorales sur les deux scènes, mais aussi comme un moyen de multiplier les chances de se maintenir dans le jeu politique. En témoignent des alliances pour favoriser la présence simultanée sur les deux scènes. Ainsi, la tête de liste du Parti socialiste à Lyon (Sandrine Runel) a noué un accord avec un professeur issu de la société civile (Renaud Payre auquel a été confiée la direction de la campagne métropolitaine). De même, un élu divers droite (Denis Broliquier), tête de liste dans la ville centre, s’est rapproché d’un candidat centriste (Éric Lafond) pour envisager une répartition des candidatures et lui confier la direction d’une liste aux élections métropolitaines. De son côté, partant seule, la tête de liste (Nathalie Perrin-Gibert) de Lyon en Commun, liste soutenue par La France Insoumise, s’est également portée tête de liste aux métropolitaines, quitte à ne présenter des listes que dans les circonscriptions de la ville-centre. Toutefois, ces logiques de couplage n’obéissent pas nécessairement à un sens univoque qui traduirait une extension de la scène municipale lyonnaise vers la métropole. Le cas de G. Collomb illustre le contraire dans la hiérarchie des mandats, puisqu’il a souhaité dupliquer son offre métropolitaine en adoubant son 19e adjoint (Yann Cucherat) pour conduire son camp aux municipales lyonnaises. Lors de sa présentation, celui-ci se placera lui-même dans une perspective de subordination en indiquant que « [son] programme devra être élaboré avec celui de la métropole de Lyon […] Je ne suis pas en retrait, mais je ferai campagne avec Gérard Collomb, c’est quelqu’un d’exemplaire qui a transformé son territoire13 ». On observe, là, une logique, éminemment classique dans les espaces locaux (Le Bart, 2003), de parrainage qui fonctionne non plus seulement horizontalement à travers le temps, mais aussi verticalement entre les mandats. En miroir, le président sortant de la métropole (D. Kimelfeld) apportera son soutien à la candidature de Georges Képénekian (ex-1er adjoint de G. Collomb) pour la municipale lyonnaise. Généralement, dans nombre de grandes villes françaises, les prétendants à la mairie de la ville-centre clarifient leurs intentions par rapport aux présidences intercommunales face aux questions des journalistes (Lefebvre, Vignon, 2020, p. 83). Dans le cas lyonnais, la règle de non-cumul des fonctions exécutives a favorisé la différenciation de l’offre politique. Elle coïncide pour autant avec un couplage des candidatures, mais selon une hiérarchie qui tend à s’inverser dans certains cas, en l’occurrence ceux où la tête de liste métropolitaine présente un capital politique plus important.
12L’investissement de la scène métropolitaine par les agents politiques ne se mesure pas qu’à leur simple présence. L’échelon métropolitain est devenu, dans leurs programmes, un enjeu électoral. Les équipes de campagne ont puisé dans un répertoire d’actions électorales devenu routinier (Desrumaux, Lefebvre, 2016). Pour la compétition métropolitaine, elles se sont dotées respectivement de programmes, de tracts, de sites Internet, de directeurs de campagne, etc. Elles se sont employées à organiser des opérations de tractage sur les marchés pour y diffuser leurs propositions. Dans cette production programmatique, la métropole est ainsi construite en un sujet de l’action publique doté de prérogatives propres et d’une capacité de transformation de l’existant.
« Nous devons inventer une nouvelle Métropole qui répondra de manière efficace et juste aux grands enjeux de notre époque, mais surtout aux attentes et besoins de nos habitants sur tous nos territoires » (Ensemble, avant tout avec David Kimelfeld, Notre projet pour la Métropole de Lyon).
« Notre Métropole, bien qu’encore trop méconnue, est pourtant la collectivité qui depuis 2015, gère les principales compétences qui font notre vie quotidienne : transports, développement économique, grands équipements structurants, action sociale, culture et tourisme… », (Pour une Métropole juste – candidats de la droite et du centre, Le programme de François-Noël Buffet).
« L’échelon métropolitain est pertinent pour initier des transformations dans nos modes de vie, notre façon de manger, de se déplacer, de travailler, ensemble nous pouvons construire l’écologie du quotidien […] Notre Métropole de Lyon est vaste et pleine de diversité, nous avons toutes les ressources nécessaires pour adapter nos villes et diminuer la pollution », (Maintenant. Les écologistes avec Bruno Bernard, Programme des écologistes pour la Métropole de Lyon).
« Nous engagerons notre Métropole dans une nouvelle ère : celle de l’industrie du futur qui va bouleverser tous nos modes de production » (Un temps d’avance avec Gérard Collomb, Ce que nous proposons).
13Significativement, c’est dans le programme des listes conduites par G. Collomb que le sujet métropolitain est le moins explicitement posé, s’effaçant bien souvent dans l’argumentaire derrière un « Nous » suffisamment diffus pour renvoyer à différentes échelles. Par-delà la subjectivation métropolitaine, le contenu de l’offre programmatique se décline le plus souvent en éléments chiffrés sur les moyens d’intervention de la collectivité convoitée, en thématiques et solutions, et parfois en l’esquisse d’un mode de gouvernance. Plus encore, les enjeux les plus saillants de la campagne – ceux par rapport auxquels toutes les listes, ou presque, sont tenues de se positionner – sont de deux types. Le premier concerne le mode de développement entrepreneurial suivi par l’agglomération depuis plusieurs décennies (Galimberti, et al., 2014) : vantée par G. Collomb, cette stratégie fondée sur l’attractivité territoriale a vu ses effets amplement discutés tant au niveau de l’immobilier, de la minéralisation des sols, de la densification… Un autre enjeu particulièrement disputé est celui des mobilités, et plus spécifiquement à travers la proposition portée par G. Collomb du bouclage du contournement autoroutier de l’agglomération (projet qualifié d’« Anneau des sciences ») à laquelle répondent des contre-propositions de bouclage ferroviaire, de développement de transports collectifs… Ces deux enjeux saillants trahissent, ici comme dans d’autres grandes villes, une écologisation de l’agenda électoral. Ils ont pu favoriser la résonance des propositions avancées par la liste EELV, ainsi que la mobilisation plus ostensible des groupes environnementaux (cf. infra) pour peser sur les positions des différents candidats. Par ailleurs, ces deux enjeux renvoient à des compétences spécifiquement métropolitaines, ce qui participe à asseoir cette échelle dans la compétition politique. Significativement, nombre de candidats municipaux, ralliés à des têtes de liste métropolitaines et soutenus par ces dernières, sont tenus d’endosser les mêmes prises de position, parfois, de les décliner sur les scènes municipales. Autrement dit, les enjeux métropolitains ont pu, en partie, structurer les prises de position municipales. L’exemple le plus emblématique est celui de la banlieue ouest lyonnaise, directement concernée par le projet de finalisation du contournement autoroutier. Dans la ville de Tassin, le candidat LREM (Julien Ranc), déjà tête de liste en 2014 autour d’une défense des mobilités douces, s’est cette fois-ci rallié à la proposition d’Anneau des sciences portée par G. Collomb qui lui apporte son soutien. Quand entre les deux tours, il prend ses distances avec le choix de G. Collomb de s’allier avec la droite, Julien Ranc n’hésite pas cette fois à reprendre à son compte la dénonciation de l’Anneau des sciences en conformité avec l’orientation de son nouveau mentor métropolitain (D. Kimelfeld) (Bocquet, 2020). À l’inverse, le maire sortant de droite à Tassin se montre plus prudent sur le sujet en cohérence avec la timidité du chef de file métropolitain Les Républicains. Ces exemples révèlent ce faisant des emboitements où les prises de position de leaders aux élections métropolitaines sont en mesure de cadrer des engagements municipaux. Ceci a été rendu possible par l’investissement de la scène métropolitaine par des acteurs politiques aux positions centrales et aux ressources dominantes.
14Les deux moments, la réforme et la campagne, montrent à certains égards que l’échelon métropolitain s’est détaché des élections municipales en devenant une scène relativement autonome qui échappe en partie aux maires et qui fait l’objet d’investissements de la part de candidats relativement dominants sur la scène locale. Cette autonomisation de la scène métropolitaine se voit renforcée par l’attention qu’elle suscite chez les journalistes et les groupes mobilisés.
L’élection métropolitaine comme nouvelle arène du jeu politique
15L’investissement des agents politiques se double d’une attention journalistique pour le jeu métropolitain et d’interventions des groupes mobilisés. Ces mobilisations comme le travail journalistique contribuent alors à grandir la valeur des trophées en jeu. La nouveauté du scrutin, et a fortiori sa singularité à l’échelle nationale nourrissent la curiosité journalistique pour la situation lyonnaise. À cet égard, nombre de journalistes, aussi bien locaux que nationaux, couvrent, à des degrés variables, ce nouveau scrutin. Dans certains cas, la couverture de cette nouveauté électorale se suffit à elle-même : « à Lyon, on vote aussi pour la métropole » (Le Point, 06/02/2020) ; « Municipales et métropolitaines, les électeurs voteront deux fois le même jour les 15 et 22 mars, une situation unique en France » (20 minutes, 23/01/2020). La nouveauté favorise l’usage du registre pédagogique dans nombre de médias qui se sont attachés à proposer le plus souvent un « mode d’emploi » du nouveau scrutin. Même si ce registre n’est pas occulté par les médias nationaux14, il est particulièrement investi par les journalistes locaux, pour lesquels la pédagogie institutionnelle résonne sans nul doute autant avec leur exigence ressentie de « proximité » (Restier-Melleray, 2005) qu’avec leur soin de se garder de prendre parti (Kaciaf, Talpin, 2016). La plupart d’entre eux s’efforcent de déployer des efforts explicatifs (à coups de dessins, d’infographies, de cartes…) pour « éclairer » le citoyen : il s’agit de « comprendre les élections métropolitaines » (Rue 89 Lyon), de livrer « le mode d’emploi » (Le Progrès, France 3 Rhône-Alpes, La Tribune de Lyon), de saisir « comment ça marche ? » (BFM TV Lyon). Ce registre pédagogique s’articule durant les semaines de la campagne avec la communication institutionnelle qui, via des panneaux publicitaires, invite la population à voter aux élections métropolitaines.
16La couverture journalistique emprunte aussi d’autres registres propres aux compétitions électorales. Le plus saillant est le registre du jeu et de la « course de petits chevaux », auquel la configuration politique métropolitaine est particulièrement bien ajustée. De ce point de vue, la question de l’investiture de la République en Marche, le parti du président de la République et du gouvernement en place alimente la dramatisation de l’enjeu électoral métropolitain et, ce faisant, l’attention journalistique pour l’élection.
Encadré no 2 : La querelle des investitures : un feuilleton journalistique
Membre du Parti socialiste et maire de Lyon depuis 2001, G. Collomb apporte son soutien à Emmanuel Macron pour l’élection présidentielle de 2017 (Bocquet, 2019). Nommé ministre de l’Intérieur en mai 2017, il laisse alors la mairie de Lyon à son premier adjoint G. Képénékian et la présidence de la métropole à D. Kimelfeld, le premier vice-président responsable du développement économique. En novembre 2018, lorsque G. Collomb quitte la place Beauvau, il retrouve rapidement son siège à la mairie de Lyon. Pour la métropole, la situation est plus complexe car D. Kimelfeld et G. Collomb se disputent l’investiture du parti La République en marche pour l’élection à venir.
La querelle de l’investiture au sein de la République en marche ouvre un véritable feuilleton journalistique. À titre illustratif, entre novembre 2018 et mars 2020, à partir de sept sources journalistiques nationales (Le Monde, Le Figaro, Libération, l’Express, L’Obs, le Point) et locales (le Progrès), 636 mentions systématiques des deux adversaires sont faites (dont 595 pour le seul journal lyonnais). La rivalité devient alors la première étape de la course des petits chevaux et intéresse à la fois la presse nationale (« Collomb-Kimelfeld : la guerre est déclarée », Le Point, 22 novembre 2018 ; « À Lyon, Gérard Collomb défié par son ancien dauphin », Le Figaro, 23 janvier 2019, « À Lyon, Collomb veut la métropole pour lui tout seul », Libération, 16 avril 2019) et la presse locale (« David Kimelfeld contre Gérard Collomb », le 30 novembre 2018, « Le clash », 19 mars 2019 dans le Progrès).
Le 10 octobre 2019, après l’intervention du président de la République E. Macron, G. Collomb est officiellement investi par le parti présidentiel. Le feuilleton se prolonge pourtant puisque D. Kimelfeld présente une liste dissidente pour l’élection métropolitaine et reçoit de nouveaux soutiens suite au retrait de l’investiture de G. Collomb le 29 mai 2020 en raison de son accord au second tour avec la liste de droite des républicains.
17La division des « marcheurs » alimente le suivi de la campagne au prisme des affrontements personnels et du décryptage de « stratégies » (« Kimelfeld, sa stratégie pour battre Collomb15 » ; « La stratégie de Collomb16 »), jusqu’aux comparatifs de « soutiens » ou à des hypothèses sur les « coalitions » possibles pour l’emporter. Ces différentes entrées montrent que le scrutin métropolitain apparait digne d’intérêt et porteur d’enjeux de pouvoir pour les journalistes. Preuve supplémentaire de la structuration du jeu politique autour du trophée métropolitain, plusieurs sondages ont été commandités au cours de la campagne pour projeter des scénarios électoraux, alors même que la division sans précédent du scrutin en 14 circonscriptions territoriales rend l’exercice particulièrement périlleux. Lyon Mag, un mensuel de retour dans le paysage médiatique local après dix ans d’absence, relaye d’ailleurs cette mesure sondagière des candidats dès le premier numéro pour « départager Gérard Collomb et David Kimelfeld dans la guéguerre qu’ils se livrent17 ». La focalisation sur les protagonistes de la compétition se mesure également au nombre d’articles dédiés à chacun d’eux : de janvier à fin juin 2020, ce ne sont ainsi pas moins de 755 articles qui portent sur G. Collomb, contre 433 pour son rival D. Kimelfeld, 569 pour la tête de liste écologiste B. Bernard, et 679 pour le candidat Les Républicains Étienne Blanc18. Parallèlement, la mise en évidence des « enjeux » métropolitains n’a pas été totalement absente. Le quotidien local, Le Progrès, adopte d’ailleurs sur ce point un traitement journalistique classique des campagnes électorales en interrogeant l’ensemble des candidats à l’élection métropolitaine sur les sujets identifiés comme structurants. Les journalistes du quotidien régional reçoivent chaque tête de liste pour leur consacrer deux pleines pages de questions-réponses. Si les rivalités cristallisent l’attention, la compétition métropolitaine est aussi traitée médiatiquement comme un affrontement programmatique. À ce titre, le débat télévisé, organisé le 11 mars 2020 sur France 3 Rhône-Alpes entre six têtes de liste aux élections métropolitaines fournit un bon exemple. Après un reportage introductif de présentation de la métropole, désignée par le journaliste comme la « star de la soirée », le débat s’ouvre sur des questions relatives aux accords et négociations possibles entre les candidats. Puis, trois enjeux sont successivement évoqués (les transports et le contournement routier, le développement économique et le changement climatique, et enfin le logement). Dans ce cadre, il est intéressant de noter que l’institution métropolitaine n’est pas questionnée, comme si son existence s’était naturalisée.
18Les groupes mobilisés se sont aussi investis dans cette nouvelle arène notamment lorsque l’objet de leur mobilisation présente un lien direct avec les compétences de la collectivité. Plusieurs groupements et organisations organisent des événements afin d’interpeller les candidats à la métropole et cherchent à entretenir ou gagner un « droit d’entrée » auprès des équipes de candidats. Reprenant des modes d’action observés dans des campagnes nationales (Courty, Gervais, 2016), ils tentent d’orchestrer une mise en débat pour obtenir des engagements publics des candidats, en même temps qu’ils leur adressent par écrit des questions. C’est notamment le fait de groupements économiques, comme « le Cercle de Lyon » (une association qui regroupe des chefs d’entreprises et dirigeants de Lyon et sa région) ou encore avec la fédération du BTP qui présente aux candidats son Livre blanc. C’est aussi le cas d’associations environnementales (Association Zéro déchet, Coalition Climat), ou du cadre de vie (collectif Habitons Mazagran…) qui se saisissent de la campagne métropolitaine pour se mobiliser et sommer les candidats de se prononcer sur des enjeux écologiques ou urbanistiques.
19Au final, l’élection métropolitaine intéresse certes prioritairement les professionnels locaux de la politique, mais elle permet aussi la construction d’une arène d’interactions avec des franges limitées de la société civile métropolitaine (et principalement localisées dans la ville-centre). De manière assez significative, les groupements qui sont des interlocuteurs habituels des municipalités (tels les Comités d’intérêt locaux) ont bien moins investi la scène métropolitaine. Ainsi, l’élection métropolitaine semble être devenue une élection de premier ordre pour les agents du champ politique et ceux du champ journalistique, reléguant les élections municipales. Pourtant, l’analyse plus fine de l’enchevêtrement des scènes et de la mobilisation électorale nuance largement ce propos.
La prégnance des élections municipales : brouillage des scènes et abstention différentielle
20Bien que différenciées, les scènes électorales métropolitaines et municipales ne sont pas devenues pour autant autonomes. Elles obéissent, chacune, à des logiques d’action qui s’enchevêtrent. Différents indices en attestent : certes, les candidatures concomitantes aux élections municipales et métropolitaines ont brouillé les scènes, mais c’est surtout à partir de la demande électorale qu’on peut montrer que l’élection métropolitaine reste moins mobilisatrice et les élections municipales le rendez-vous le plus identifié.
Des scènes différentes, des candidatures identiques
21Les campagnes métropolitaines et municipales s’influencent de manière réciproque ce qui a pour effet d’altérer les significations investies dans le nouveau scrutin. Les influences principales s’exercent sur les candidatures multiples et au moment des fusions de listes pour le second tour.
22Si le cumul des fonctions de maire et de chef de la collectivité métropolitaine est interdit, il ne l’est pas pour les autres responsabilités. Le cumul des candidatures constitue même la règle pour les têtes de liste dans les élections métropolitaines, même si c’est le plus souvent pour occuper une position secondaire sur une liste municipale. Dans un contexte d’incertitudes liées à la nouveauté du scrutin, ce cumul recèle assurément deux vertus : la première, pour les candidats, est de sécuriser des positions électives dans des communes où ils sont implantés ; la seconde, pour les équipes métropolitaines, est de s’appuyer sur des édiles en misant sur leur capacité de mobilisation dans des circonscriptions supposées peu lisibles. C’est notamment le choix fait par le leader des listes Les Républicains : dans 5 circonscriptions sur 14, la tête de liste est confiée à un maire sortant (prétendant à un renouvellement de son mandat municipal), dans une autre à un maire sortant ayant décidé de ne pas se représenter dans sa commune. À cela, on peut ajouter la seconde place sur les listes confiée, dans trois circonscriptions, également à un maire. Lors de la présentation de ses têtes de liste, le leader Les Républicains, François-Noël Buffet, lui-même ancien maire d’Oullins de 1997 à 2017, défend ce choix de prendre appui sur l’implantation mayorale : « Cette élection sera portée par les maires compte tenu de la complexité du scrutin que les habitants n’ont pas intégrée. Les maires porteront la campagne19 ».
Tableau no 1. Situation de cumul des têtes de listes aux élections métropolitaines
| Têtes de liste G. Collomb (LREM) | Têtes de liste B. Bernard (EELV) | Têtes de liste D. Kimelfeld (Diss. LREM) | Têtes de liste F.-N. Buffet (LR) | Têtes de liste R. Payre (PS et alliés) | |
| Tête de liste à une élection municipale | 7 | 2 | 3 | 7 | 8 |
| Candidat sur une liste municipale | 5 | 10 | 11 | 2 | 5 |
| Non candidat à une élection municipale | 1 | 2 | 0 | 5 | 1 |
| Total | 13 | 14 | 14 | 14 | 14 |
Listes de candidatures déposées en préfecture.
23Ce choix d’articulation, particulièrement manifeste chez Les Républicains, a pour effet d’accroître les marges de liberté des maires par rapport à la campagne métropolitaine, tout autant qu’il limite l’affirmation de lignes d’action métropolitaines trop contraignantes. C’est ainsi qu’au cours de la campagne, F.-N. Buffet s’en tient à une relative prudence sur plusieurs enjeux afin de ménager des maires aux positions et intérêts potentiellement distincts. Sur le sujet des transports, il doit composer avec les attentes de contournement routier de maires de communes de l’ouest (directement concernés par l’engorgement du trafic automobile) et d’autres candidats soucieux de se démarquer des propositions de G. Collomb. Plus généralement, la capacité de structuration de la campagne métropolitaine est réduite par le primat donné par nombre de candidats à la campagne municipale. Ceci s’observe au niveau des accords noués dans les communes, parfois en déphasage avec les coalitions négociées au niveau métropolitain. L’exemple le plus emblématique est celui de la maire de Vaulx-en-Velin, Hélène Geoffroy, qui, tout en étant investie par le PS et ses alliés, n’hésite pas à s’enorgueillir du soutien de D. Kimelfeld et de s’opposer à une liste écologiste. Loin d’être isolé, ce cas de figure se retrouve dans plusieurs communes caractérisées par des alliances locales singulières au regard des stratégies affichées à l’échelle de la métropole. À Meyzieu, dans l’est lyonnais, écologistes et communistes font liste commune alors que les premiers revendiquent sur l’ensemble de la métropole une stratégie d’autonomie au premier tour. À Francheville, dans l’ouest lyonnais, au second tour, la tête de liste municipale écologiste privilégiera un accord avec la tête de liste investie par LREM pour vaincre, en vain, le maire sortant Les Républicains. Ces quelques exemples révèlent des latitudes d’action dans la conquête du pouvoir mayoral que la métropolisation des enjeux et des investissements n’a pas gommées. Au contraire, les logiques d’ancrage, les routines politiques et l’attractivité institutionnelle jouent assurément en faveur d’une hiérarchisation municipale des calculs politiques. Un autre facteur tient aux règles de financement qui, pour la campagne dans les circonscriptions métropolitaines, ont été calquées sur celles existant pour l’élection des conseillers départementaux (art. L224-25 du code électoral). Ces règles, calculant les plafonds de dépenses selon la population municipale de la circonscription (plafonds majorés par un coefficient d’actualisation), s’avèrent moins généreuses que pour les campagnes municipales. Selon cette réglementation, les plafonds varient de 39 362 € pour la circonscription métropolitaine la moins peuplée (Lyon-Est) à 70 302 € pour la plus peuplée (Villeurbanne). Dans tous les cas, ils sont inférieurs à ceux imposés pour faire campagne dans les communes. Le cas le plus emblématique est celui de Villeurbanne, où la circonscription métropolitaine épouse rigoureusement les frontières de la commune : si une tête de liste métropolitaine ne peut dans cette circonscription dépenser plus de 70 302 €, ce montant peut s’élever jusqu’à 182 000 € pour la campagne municipale. Ces règles ont de fait favorisé les investissements politiques sur la scène municipale offrant davantage de manœuvres financières. Incitant à un couplage des campagnes électorales, elles permettent de comprendre le primat accordé aux édiles sortants pour conduire les listes métropolitaines. Dans ces conditions, force est de constater que les équipes de campagne entourant les têtes de liste métropolitaines étaient parfois resserrées, les moyens se concentrant sur les campagnes municipales.
24La fusion des listes en vue du second tour est un autre indice de l’interdépendance des scènes. En effet, si nombre de candidats privilégient l’investissement des terrains municipaux, ils n’en sont pas moins affectés par des choix stratégiques métropolitains. L’émergence d’une scène métropolitaine se prête à des jeux classiques de coalition pour emporter les compétitions dans les différentes circonscriptions. Dans cette perspective, les listes d’EELV, de Lyon en commun et de la Gauche unie décident de fusionner pour le scrutin de juin, quand G. Collomb le fait avec la liste Les Républicains. Mais ces accords scellés et affichés à l’échelle métropolitaine provoquent des effets de brouillage dans leur mise en œuvre. Ils se soldent par des assemblages, parfois curieux et incohérents. À gauche, la coalition s’est par exemple concrétisée par des listes métropolitaines faisant cohabiter des candidats rivaux sur la scène municipale. Dans la circonscription Lônes-et-Coteaux, elle réunit aux côtés de la chef de file communiste une écologiste qui se disputent, dans le même temps, la victoire sur la scène municipale de Givors. La même situation s’est produite dans la circonscription Rhône Amont où la chef de file socialiste, par ailleurs maire sortante de Vaulx-en-Velin, accorde une place à un candidat écologiste qui maintient contre elle sa liste au second tour de l’élection municipale. L’accord noué par G. Collomb et F.-N. Buffet (LR) provoque aussi ses effets de brouillage : ici (circonscription Plateau Nord-Caluire) avec le choix de la liste Les Républicains de se maintenir en l’état sans fusion avec la liste défendue par G. Collomb ; là (circonscription Portes du Sud), avec la fuite des colistiers de la liste promue au premier tour par G. Collomb vers la liste de son rival LREM (D. Kimelfeld). Ces événements de campagne, par-delà le brouillage de l’offre politique, révèlent que l’échelle métropolitaine n’est pas parvenue à pleinement orienter les scènes municipales.
Participation électorale et démobilisation métropolitaine
25Les modèles des « élections intermédiaires » (Parodi, 2004) ou celui des élections de second ordre (Reif et Schmitt, 1980 ; Reif, 1984) considèrent la participation électorale comme l’un des indicateurs permettant de déterminer la place et la nature de l’élection. Une abstention relativement plus importante à un scrutin devient le signe d’un désintérêt de la part des électeurs et des électrices. Pour Daniel Gaxie et Patrick Lehingue, l’indicateur pose problème car il suppose l’intérêt égal des citoyens pour la politique alors que les différentes élections font l’objet d’une mobilisation intermittente des électeurs. Il faudrait alors tenir compte des déterminants sociaux de la participation électorale intermittente pour affiner le modèle explicatif (Gaxie, Lehingue, 2014, p. 164-165). Plus largement se pose la question de comparer, à des scrutins différents, des données agrégées pour en déduire un différentiel d’intérêt. Le cas des élections lyonnaises est ici particulièrement pertinent puisque les électeurs et électrices sont convoqués le même jour, dans les mêmes bureaux de vote pour voter à la fois à l’élection municipale et à l’élection métropolitaine. Cette situation inédite rend alors possible la comparaison des données. À cet égard, la question du différentiel de participation renseigne la manière dont les électeurs et les électrices se mobilisent pour les différents scrutins et donc y accordent une attention potentiellement différente. S’il faut rappeler les conditions particulières du scrutin qui se déroule en pleine crise sanitaire, les données montrent que les élections municipales continuent d’être plus mobilisatrices.
26Lorsque Patrick Roger, journaliste du service politique du journal Le Monde, propose une « radiographie d’une abstention historique » après le premier tour de l’élection municipale, la cause est toute trouvée : la « crainte de l’épidémie »20. Or, si l’on regarde de près les données du sondage IPSOS mobilisé dans l’article, la peur du coronavirus n’est avancée que par 39 % des personnes interrogées. Vient ensuite l’idée que les élections ne changent rien à la vie quotidienne (33 %), que le résultat est connu d’avance (27 %) ou que l’offre électorale n’est pas satisfaisante (24 %). Autrement dit, l’élection de 2020 est immédiatement rangée dans la catégorie d’élection exceptionnelle en attendant des prochaines échéances municipales plus « normales ». De fait, tout se passe comme si la crise sanitaire empêchait l’analyse plus classique de la construction politique des élections de 2020. Pourtant, et malgré les taux record, l’analyse des propriétés des abstentionnistes reste particulièrement éclairante.
Carte 1 : L’abstention dans la métropole de Lyon au premier tour des élections municipales de 2020.

Sources : données du ministère de l’Intérieur, fond de carte OpenStreetMap sous licence ODbL ; notre réalisation.
27L’abstention varie à l’évidence selon les territoires. Des villes et des quartiers caractérisés par une forte abstention aux scrutins précédents sont, cette fois encore, plus abstentionnistes. À Vaulx-en-Velin (le triangle foncé au nord-est de Lyon) et Vénissieux (le pentagone au sud de Lyon), les abstentions de 73,78 % et 71,26 % au premier tour des élections municipales sont respectivement supérieures de plus de 12 et 10 points par rapport à la moyenne du département (61,43 %), et de 18 et 15 points par rapport à la moyenne nationale (55,34 %). À l’inverse, les quartiers caractérisés par une participation plus élevée comme le 2e arrondissement (57,37 %) et le 6e arrondissement (60,36 %) de Lyon présentent des taux plus élevés que la moyenne régionale (les deux arrondissements se trouvent au centre et au nord de la ville). Pour certaines communes comme Saint-Romain-au-Mont-D’Or (le rectangle clair au nord de la métropole), le taux d’abstention (40,89 %) est même inférieur à la moyenne nationale. Dès lors, au niveau des circonscriptions métropolitaines, certains taux d’abstention comme à Rhône Amont (Vaulx-en-Velin) ou Portes du Sud (Vénissieux) sont supérieurs de 7 points au premier tour et de près de 10 points au second par rapport au taux d’abstention moyen sur la métropole (respectivement 63,9 % et 67,9 %). À l’instar de ce qui a pu être observé dans d’autres villes (Haute et al., 2021), ces disparités sont liées à la présence plus importante de personnes sans-diplômes, de chômeurs et de locataires du parc social dans les territoires abstentionnistes, alors qu’à l’inverse, ceux plus participationnistes sont associés à la présence de cadres et professions intellectuelles supérieures. Autrement dit, les ressorts de l’abstention restent, en période de crise sanitaire, liés aux inégalités sociales et au degré d’intégration à la vie sociale et politique. À l’inverse, la population participant à ces scrutins a toutes les chances de présenter les propriétés des électeurs les plus intégrés et les plus intéressés à la politique.
28La tenue concomitante des élections autorise la comparaison, pour les deux tours de scrutin, des taux de participation au niveau des circonscriptions métropolitaines. Les mêmes électeurs et électrices passent en effet deux fois dans l’isoloir. D’ailleurs, plusieurs dispositifs sont aménagés pour organiser conjointement ces deux scrutins : tous deux se tiennent d’abord dans les mêmes bureaux de vote, de plus des itinéraires sont prévus pour inciter les électeurs et les électrices à participer aux deux élections, enfin sur place les assesseurs font régulièrement œuvre de pédagogie ou de rappels à l’ordre plus formels pour inciter à se rendre deux fois aux urnes. Le tableau ci-dessous montre que, malgré ces incitations, l’abstention est systématiquement supérieure pour l’élection métropolitaine. Le différentiel d’abstention entre les élections municipales et métropolitaines indique systématiquement une moindre participation à la seconde.
Tableau no 2 : Comparaison des taux d’abstention à l’élection métropolitaine et aux élections municipales à Lyon en 2020 (en pourcentage des inscrits)
| Circonscriptions Métropolitaines | Abst. Métro. 1er tour | Abst. Métro. 2e tour | Abst. Métro. 2e tour (pour les communes ayant un 2d tour à l’élection municipale)* | Abst. Mun. 1er tour | Abst. Mun. 2e tour | Diff. Abst T1 | Diff. Abst T2 |
| Lônes et Coteaux | 62,26 | 67,23 | 63,30 | 60,33 | 61,31 | -1,93 | -5,92 |
| Lyon-Ouest | 64,36 | 64,96 | 64,96 | 64,05 | 64,82 | -0,31 | -0,14 |
| Lyon-Sud | 60,26 | 62,23 | 62,23 | 60,06 | 62,03 | -0,2 | -0,2 |
| Lyon-Centre | 56,40 | 56,87 | 56,87 | 55,73 | 57,46 | -0,67 | 0,59 |
| Lyon-Est | 61,30 | 62,18 | 62,18 | 60,06 | 60,77 | -1,24 | -1,41 |
| Lyon-Nord | 60,11 | 59,48 | 59,48 | 60,36 | 59,20 | 0,25 | -0,28 |
| Lyon-Sud-Est | 68,08 | 70,77 | 70,77 | 67,86 | 70,62 | -0,22 | -0,15 |
| Ouest | 60,79 | 65,68 | 60,69 | 59,18 | 59,26 | -1,61 | -6,42 |
| Plateau Nord-Caluire | 62,93 | 72,96 | 61,01 | 61,11 | 58,87 | -1,82 | -14,09 |
| Portes des Alpes | 65,89 | 71,43 | 63,38 | 64,73 | 62,18 | -1,16 | -9,25 |
| Portes du Sud | 70,57 | 77,29 | 75,33 | 69,12 | 74,34 | -1,45 | -2,95 |
| Rhône Amont | 70,09 | 75,37 | 72,52 | 68,04 | 70,79 | -2,05 | -4,58 |
| Val de Saône | 60,94 | 68,57 | 60,66 | 59,43 | 58,83 | -1,51 | -9,74 |
| Villeurbanne | 70,33 | 75,55 | 75,55 | 69,52 | 75,11 | -0,81 | -0,44 |
Ministère de l’Intérieur.
29Au premier tour, si le différentiel est quasi nul pour les circonscriptions de Lyon Nord, Lyon Sud ou Lyon Sud Est, il dépasse la plupart du temps 1 point et monte jusqu’à 2 points dans le cas de Rhône Amont. Au second tour, le différentiel est plus important encore. Toujours presque nul pour les circonscriptions urbaines de Lyon Nord ou Lyon Sud Est, il monte en revanche dans d’autres circonscriptions à 5,92 points (Lônes et Coteaux), 9,25 points (Portes des Alpes) et même 14,09 points (Plateau Nord-Caluire). Pour 34 communes, le conseil municipal est élu dès le premier tour, le second tour ne concernant que 25 des 59 communes de la métropole. Dès lors, au second tour de l’élection métropolitaine, les taux d’abstention plus élevés s’expliquent en bonne partie par l’absence de scrutin concomitant pour les élections municipales. Ces éléments révèlent une hiérarchie dans les mobilisations électorales. D’une part, cela indique qu’en l’absence d’enjeu municipal, les électeurs et électrices se mobilisent peu pour l’enjeu métropolitain. D’autre part, même en ne prenant en compte la participation que dans les villes pour lesquelles un second tour des élections municipales a lieu (colonne grisée du tableau no 2), le différentiel, s’il est moindre (entre 0 et 2,14 %) conserve un écart : la participation municipale demeure toujours supérieure à la participation métropolitaine.
30À bien des égards, l’analyse de l’élection métropolitaine au prisme de l’abstention offre des similitudes avec les élections cantonales. Ces dernières, alors même qu’elles se déroulaient simultanément que d’autres scrutins, notamment municipaux, se caractérisent par une abstention plus importante. Le phénomène est même amplifié dans les grands centres urbains. L’explication évoquée régulièrement (Dolez, Laurent, 1998) est celle de la méconnaissance de l’institution et des élus qui l’incarnent. Les données agrégées au niveau des bureaux de vote et des circonscriptions métropolitaines ne permettent pas tout à fait d’imputer le différentiel d’abstention à une méconnaissance de l’institution métropolitaine ou des enjeux électoraux et politiques métropolitains de la part des électeurs et des électrices. Il reste d’ailleurs complexe d’interpréter les ressorts pluriels de l’abstention. Toutefois, une série de sondages conduits durant la campagne électorale montrent l’absence d’identification de l’institution chez les électeurs et les électrices. Le compte-rendu de l’enquête du sondage réalisé par BVA entre le 20 et le 25 janvier 202021 indique que la participation promet d’être faible en raison de la « faible connaissance de cette nouvelle élection » et d’un « attachement moindre pour cet échelon territorial moins “incarné” et aux compétences mal identifiées ». De même, le sondage IPSOS réalisé quelques semaines auparavant pointe la notoriété de G. Collomb (90 % des 608 personnes interrogées le connaissent), relativement plus importante que celle de D. Kimelfeld, le président sortant de la métropole de Lyon (37 % des sondés)22. Plus loin, le rapport dresse le même constat que l’entreprise BVA, selon lequel près d’un électeur sur deux (47 % des interrogés) ignore l’organisation simultanée et au suffrage universel direct d’une élection métropolitaine et d’élections municipales. L’entreprise IPSOS ajoute que cette méconnaissance est particulièrement importante chez les électeurs plus âgés et chez les cadres, catégories sociales généralement plus politisées23.
31Ainsi, en dépit des nuances à apporter sur des données agrégées ne renseignant pas sur les représentations précises des électeurs et électrices, le différentiel d’abstention à des élections concomitantes indique la préférence persistante pour l’échelon municipal. Peu impliqués dans la conception et la mise en œuvre des réformes institutionnelles, les citoyens restent relativement éloignés des urnes métropolitaines.
Candidatures multiples et mobilisation électorale : le primat de la scène municipale
32Selon le modèle des élections intermédiaires, la victoire des écologistes à la mairie de Lyon et à la métropole de Lyon pourrait se prêter à la qualification d’élections de « second ordre ». La défaite du maire sortant, G. Collomb, et du président sortant, D. Kimelfeld, tous deux membres de LREM, le parti au gouvernement au moment du scrutin, signerait une « sanction » du gouvernement en place. Toutefois, transposer ce modèle à la comparaison des scrutins municipaux et métropolitains est périlleux dans la mesure où les deux scrutins sont locaux. On mesure aussi combien il est difficile de comparer ces scrutins avec les dernières échéances nationales de 2017, compte tenu de la conjoncture électorale en 2020. En revanche, la question de la hiérarchisation des deux scrutins demeure, et ce d’autant plus que des maires sortants se présentent comme têtes de liste aux deux élections. Dès lors, pour analyser la réception de l’enjeu métropolitain chez les électeurs et les électrices, il est possible de travailler le lien entre l’élection métropolitaine et les élections municipales. L’enchevêtrement des candidatures, souligné précédemment, autorise à cet égard les comparaisons. Le score des têtes de liste et les taux d’abstention permettent notamment de revenir sur l’identification des enjeux par les électeurs et les électrices.
Tableau no 3 : Mobilisation électorale et scores des têtes de liste
| Abstention Métropole | Abstention Circonscription | Score sur l’ensemble de la Métropole | Score sur la circonscription de candidature | ||||
| T1 | T2 | T1 | T2 | T1 | T1 | T2 | |
| François-Noël Buffet | 64,13 % | 68,46 % | 62,26 % | 67,23 % | 50 039 17,67 % | 5 038 19,28 % | 8 147 36,07 % |
| Bruno Bernard | 64,13 % | 68,46 % | 70,33 % | 75,5 % 5 | 64 044 22,62 % | 7 452 30,72 % | 13 157 66,79 % |
| Gérard Collomb | 64,13 % | 68,46 % | 64,36 % | 64,96 % | 48 959 17,29 % | 4 389 23,34 % | 5 165 27,87 % |
| David Kimelfeld | 64,13 % | 68,46 % | 56,40 % | 56,87 % | 44 601 15,75 % | 5 198 20,76 % | 7 327 29,51 % |
Données du ministère de l’Intérieur, nos calculs.
33Les taux d’abstention indiquent d’abord que la dramatisation de l’enjeu métropolitain n’a eu qu’un effet très limité sur la réception par les électeurs et les électrices. Les taux d’abstention moins importants au niveau de la circonscription où les têtes de liste se présentent par rapport à l’ensemble de la Métropole pour Lônes et Coteaux (Buffet) et Lyon Centre (Kimelfeld) concernent des territoires qui se caractérisent par des populations plus participationnistes, à l’inverse des circonscriptions de Lyon Ouest (Collomb) et surtout Villeurbanne (Bernard) où les populations sont généralement plus abstentionnistes. En revanche, les scores électoraux obtenus au premier tour des élections métropolitaines dans la circonscription où les têtes de liste se présentent sont supérieurs aux scores obtenus au niveau de la Métropole. En raison des fusions de listes, cette comparaison n’est plus possible au second tour. Ces différences attestent d’une identification plus importante des têtes de liste par les électeurs et électrices indépendamment des enjeux propres aux enjeux électoraux des circonscriptions.
34La comparaison des effets de mobilisation peut se généraliser à d’autres candidats. En effet, plusieurs maires sortants ou têtes de liste à une élection municipale sont aussi têtes de liste à l’élection métropolitaine pour la circonscription qui englobe la ville.
Tableau no 4 : Mobilisations électorales municipales et métropolitaines pour les candidatures multiples (pourcentage des inscrits)
| Tête de liste | Abstention T1 Métropolitaine | Abstention T2 Métropolitaine | Abstention T1 Municipale | Abstention T2 Municipale | ||
| Abst. sur la circonscription | Abst. sur le périmètre de la commune ou de l’arrondissement | Abst. sur la circonscription | Abst. sur le périmètre de la ville | |||
| Maires sortants candidats à l’élection métropolitaine | ||||||
| P. Blache | 60,11 | 61,22 | 59,48 | 59,64 | 60,36 | 59,21 |
| D. Broliquier | 56,40 | 57,57 | 56,87 | 57,84 | 57,37 | Absent |
| P. Cochet | 62,93 | 65,01 | 72,96 | 72,66 | 63,72 | Élu T1 |
| H. Geoffroy | 70,09 | 75,02 | 75,37 | 77,68 | 73,78 | 75,92 |
| J.-M. Longueval | 65,89 | 65,74 | 71,43 | 65,39 | 64,64 | 64,19 |
| M. Picard | 70,57 | 72,31 | 77,29 | 75,08 | 71,26 | 74,41 |
| Candidats à la mairie et tête de liste à l’élection métropolitaine | ||||||
| J.-C. Kohlhaas | 62,26 | 64,32 | 67,23 | 66,28 | 63,50 | 65,99 |
| C. van Styvendael | 70,33 | 70,33 | 75,55 | 75,55 | 69,52 | 75,11 |
Données du ministère de l’Intérieur, nos calculs.
35Ce tableau présente les chiffres de l’abstention aux scrutins métropolitains et municipaux auxquels ont été ajoutés les taux d’abstention de l’élection métropolitaine au niveau de la ville où le candidat ou la candidate se présente également au scrutin municipal. Ainsi, si l’abstention est de 60,11 % pour la circonscription de Lyon Nord, elle est de 61,22 % dans le 6e arrondissement de Lyon où Pascal Blache, le maire sortant est pourtant tête de liste à l’élection métropolitaine et municipale. Elle est de 60,36 % pour l’élection municipale dans le 6e arrondissement. Le tableau permet alors de conclure en l’absence d’effet tête de liste sur les élections métropolitaines. En dehors de la circonscription Portes des Alpes, au premier tour de l’élection métropolitaine, les taux d’abstention au niveau de la ville sont systématiquement supérieurs à ceux de la circonscription. Autrement dit, dans la ville où une même personnalité se porte à la fois candidate à l’élection métropolitaine ou à l’élection municipale, il n’y a pas de surcroît de mobilisation des électeurs à l’élection métropolitaine sur la ville concernée. Cette conclusion vaut d’ailleurs à la fois pour les territoires plus abstentionnistes (Portes du Sud, Rhône Amont) que pour les quartiers plus participationnistes (Lyon Nord ou Lyon Centre). Au second tour, le bilan est plus contrasté. La circonscription de Plateau Nord-Caluire, où P. Cochet maire sortant est à la fois candidat à sa réélection à la mairie de Caluire-et-Cuire et tête de la liste métropolitaine soutenue par la droite locale, présente un taux d’abstention à l’élection métropolitaine légèrement inférieur à l’échelon de la ville par rapport à la circonscription toute entière. La faible différence (0,3 point de pourcentage) compte d’autant plus que, en raison de la réélection au premier tour du maire, seul le scrutin métropolitain se déroulait au second tour. Pour les circonscriptions de Rhône Amont et Portes Sud, on peut toutefois douter de la mobilisation supplémentaire des électeurs. Les taux d’abstention moins importants au niveau de la ville en comparaison du reste de la circonscription s’expliquent plutôt par le mode de scrutin et la présence d’un second tour de l’élection municipale alors que pour d’autres villes de la circonscription les scrutins municipaux se sont achevés au premier tour.
36Les circonscriptions de Portes des Alpes et de Lônes et Côteaux permettent d’introduire un élément supplémentaire. Au second tour de l’élection métropolitaine, le taux de participation est légèrement supérieur au niveau de la ville (respectivement à Bron et à Oullins) par rapport à celui du reste de la circonscription. S’il faut rappeler l’absence de second tour aux élections municipales dans plusieurs villes de ces circonscriptions, l’explication n’est pas entièrement satisfaisante. En effet, au premier tour déjà, pour la circonscription de Porte des Alpes, le taux d’abstention était légèrement inférieur à Bron par rapport au reste de la circonscription Portes des Alpes. D’ailleurs la mobilisation à l’élection municipale est légèrement supérieure à Bron au second tour par rapport au premier tour. Dans les deux cas, à Bron comme à Oullins, le second tour est fortement polarisé avec une opposition entre une liste de droite et une liste de gauche. Le second tour des élections municipales est d’ailleurs particulièrement serré (194 voix séparent les listes à Bron et 148 à Oullins). La polarisation des élections produit généralement un surcroît de participation par une dramatisation des enjeux électoraux. Autrement dit, l’enjeu municipal et la mobilisation électorale afférente se traduisent aussi par une mobilisation plus importante à l’échelon métropolitain.
37Les deux explications, l’absence d’effet tête de liste sur la participation aux élections métropolitaines ou la mobilisation induite par la polarisation de l’élection municipale, donnent à l’élection métropolitaine un caractère toujours secondaire. D’autant que les scores obtenus par les candidats et les candidates aux élections municipales sont systématiquement supérieurs aux scores qu’ils ou elles obtiennent à l’élection métropolitaine sur le même territoire. S’il faut toutefois rappeler que les configurations de concurrence ne sont pas tout à fait identiques (nombres de listes, nombre d’adversaires à gauche ou à droite, etc.), ces quelques chiffres renforcent l’idée d’une primauté de l’échelon municipal sur l’échelon métropolitain pour les électeurs et les électrices.
Conclusion
38Inédit, le double scrutin lyonnais donne à voir la montée en puissance de l’institution métropolitaine. Façonnée par des élus pour cumuler des compétences de plusieurs collectivités et devenir l’instrument du développement local, l’institution redimensionne le jeu politique local en restructurant à la fois les perspectives de carrière politique et les alliances entre forces politiques. Le suivi de la campagne, de l’action politique des candidats, des groupes mobilisés et de la couverture journalistique montre bien que la métropole est désormais un enjeu qui compte. Pour autant, les enjeux municipaux restent encore prégnants à la fois pour les agents politiques qui continuent de jouer sur les deux scènes, mais surtout pour les électeurs qui semblent plus éloignés de la scène métropolitaine. Ainsi, si les élections métropolitaines n’ont pas supplanté les élections municipales, les scrutins de 2020 mettent avant tout au jour le processus de restructuration du jeu politique local. L’élément le plus inédit se trouve sans doute dans la construction des alliances. Alors qu’à la mairie de Lyon, le groupe écologiste obtient la majorité absolue (51 sièges sur 73), à la métropole de Lyon les écologistes (58 sièges sur 150) composent avec des alliés de gauche. À propos de la Ve République, Bastien François (2011) explique que l’élection présidentielle est devenue le « pivot de la recomposition partisane ». Dans un contexte de repli des forces de droite (les républicains) et de gauche (France insoumise et Parti socialiste) mais aussi de défiance vis-à-vis du parti au gouvernement (La République en Marche), la victoire de la coalition de gauche autour des écologistes à la tête d’une collectivité territoriale symboliquement et politiquement importante semble pouvoir restructurer localement les rapports de forces partisans.
Bibliographie
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Notes de bas de page
1 Bénévent Tosseri, « Élections municipales et métropolitaines, Lyon s’essaie au grand écart », La Croix, 4 mars 2020.
2 « Vague verte à la Ville et à la Métropole », Le Progrès, 28 juin 2020.
3 Ce chapitre repose sur un suivi quotidien de la campagne aussi bien dans les médias que sur les réseaux sociaux numériques. Il se base également sur l’exploitation des données électorales du ministère de l’Intérieur. Il se nourrit, par ailleurs, d’échanges organisés tout au long de la campagne avec des acteurs et des chercheurs, ainsi que d’enquêtes plus circonscrites réalisées par des étudiants.
4 « Collomb et Mercier veulent sortir le Grand Lyon du Département du Rhône », Lyon Mag.com, 4 décembre 2012, URL : https://www.lyonmag.com/article/47041/collomb-et-mercier-veulent-sortir-le-grand-lyon-du-departement-du-rhone.
5 Synergies-Avenir, « Dérogation au recours à l’ordonnance pour le découpage des circonscriptions électorales métropolitaines et répartition des conseillers métropolitains », Motion du groupe Synergies-Avenir, Conseil de communauté du 15 décembre 2014.
6 « Max Vincent : Les habitants ne vont pas voir le président de la Métropole, ils vont voir le maire », LyonMag.com, 17 mai 2018, URL : https://www.lyonmag.com/article/95283/max-vincent-synergies-les-habitants-ne-vont-pas-voir-le-president-de-la-metropole-ils-vont-voir-le-maire.
7 Laurent Burlet, « Métropole de Lyon : Gérard Collomb part, son système reste », Rue 89 Lyon, 10 juillet 2017, URL : https://www.rue89lyon.fr/2017/07/10/119803/?utm_source=Newsletter+Rue89Lyon&utm_campaign=8e12e59512-RSS_EMAIL_CAMPAIGN&utm_medium=email&utm_term=0_3227e8ca7c-8e12e59512-92595941.
8 Le Progrès, 14 avril 2019.
9 « Entretien avec Gérard Collomb », Lyon Capitale, no 796, 2020, p. 24.
10 Lyon Capitale, 22 janvier 2019, URL : https://www.lyoncapitale.fr/politique/metropole-de-lyon-david-kimelfeld-sera-candidat-en-2020/.
11 « David Kimelfeld “Les électeurs ont envie d’une respiration” », Lyon Capitale, no 793, 2019, p. 31.
12 « Entretien mystère. Madame Z contre Collomb », Lyon Capitale, no 789, 2019, p. 6.
13 Catherine Lagrange, « Gérard Collomb se choisit un champion de gym comme successeur à Lyon », Le Point, 17 janvier 2020.
14 Par exemple : « Élections municipales et métropolitaines : le mode d’emploi d’un scrutin inédit à Lyon », Les Échos, 07/02/2020. Soulignons, néanmoins, que cet article est signé d’une journaliste localisée à Lyon.
15 Lyon Capitale, no 793, novembre 2019.
16 Lyon Capitale, no 796, février 2020.
17 Lyon Mag, « Métropole de Lyon : Gérard Collomb reste le patron, David Kimelfeld n’existe pas ! », no 1, novembre 2019, p. 18.
18 Comptage élaboré pour une partie de la presse quotidienne nationale (Le Monde, Libération, Le Figaro), la presse magazine nationale (L’Obs, Le Point, L’Express) et la presse locale (Le Progrès).
19 Lyon Capitale, 8 janvier 2020, URL : https://www.lyoncapitale.fr/politique/metropole-de-lyon-buffet-mise-sur-des-hommes-dexperience/.
20 Patrick Roger, « Municipales Radiographie d’une abstention historique », Le Monde, 8 juin 2020.
21 [3] Sondage BVA pour Lyon Mag, 25 janvier 2020, p. 3, https://www.bva-group.com/sondages/intentions-de-vote-ville-metropole-de-lyon-a-de-deux-mois-scrutins/ (consulté le 20 février 2021).
22 Sondage pour France Info, France Bleu et Le Progrès, 14 novembre 2019, http://www.commission-des-sondages.fr/notices/files/notices/2019/novembre/8960-metropole-lyonnaise-ipsos-le-proges.pdf (consulté le 20 février 2021), p. 9 et 10.
23 Ibidem, p. 10.
Auteurs
-
Stéphane Cadiou
Professeur de Science politique, université Lyon 2, Triangle-CNRS
-
Clément Desrumaux
Maître de Conférences en Science politique, université Lyon 2, Triangle-CNRS
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