1La France est désormais couverte par 1 259 Établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre (métropoles, communautés urbaines, communautés d'agglomération et communautés de communes), dotées de compétences considérables en matière d’action publique. Des secteurs essentiels comme la mobilité, l’environnement, l’urbanisme ou le développement économique et territorial ont effectivement été transférés à l’échelon communautaire. Le budget de l’ensemble des intercommunalités de France représente 50 milliards d’euros. À titre d’exemple, Bordeaux métropole réalise des investissements six fois plus élevés que la ville-centre. Le budget de la métropole européenne de Lille (2 milliards d’euros) équivaut à la totalité des 90 budgets municipaux des communes-membres… L’échelle intercommunale, qui apparaît à bien des égards plus « pertinente » et « fonctionnelle » que la commune (Douillet, Lefebvre, 2017), s’est donc imposée comme déterminante dans l’élaboration des politiques publiques locales. Mais l’émergence de ce nouvel acteur a pu contribuer aussi à dé-démocratiser la décision politique et à l’éloigner du citoyen à rebours du discours insistant sur la « proximité » (Le Bart, Lefebvre, 2005). Les représentants élus s’autonomisent par là même de leurs mandants dans la production de l’action publique locale (Le Saout, 2001), la chaine de délégation politique étant en quelque sorte étirée. La position du maire n’est pas affaiblie : elle est d’un certain point de vue confortée en ce qu’il devient le porte-parole et l’intercesseur quasi exclusif des intérêts de la commune. Les élus intercommunaux sont irresponsables électoralement puisqu’ils sont jugés (ou pas le plus souvent) lors du scrutin de leur commune (leur « redevabilité » intercommunale est ainsi très faible). Des travaux ont mis en évidence un processus de sanctuarisation de la démocratie intercommunale qui se fabrique à distance et à l’abri des regards des citoyens ou des élus municipaux (Desage, Guéranger, 2011 ; Lefebvre, 2020). Un glissement des arbitrages essentiels de l’action publique vers les coulisses intercommunales s’est opéré. Au-delà du pouvoir local, le gouvernement des métropoles est devenu par là même « un laboratoire de la post-démocratie » (Desage, 2019). Les enjeux démocratiques que posent ces évolutions sont pourtant très peu présents dans le débat public. Alors que « le déficit démocratique de l’intercommunalité » (Demaye, 1999 ; Caillose, Le Lidec, Le Saout, 2001) était présent sur l’agenda politique et institutionnel au début des années 2000, cette thématique semble avoir disparu ou elle est discutée dans des arènes très spécialisées. On ne parle plus ainsi guère d’une élection directe, sur une liste séparée des listes municipales, des élus communautaires. Tout se passe comme si la montée en puissance des institutions intercommunales et de leurs prérogatives faisait de leur démocratisation un tabou dans la mesure où elle provoquerait un affaiblissement du rôle des maires qui occupent une place majeure au sein du personnel politique. Le quinquennat d’Emmanuel Macron (2017-2022) a d’abord été marqué par une forme de défiance à l’égard des maires puis par une volonté de ménager des élus jugés incontournables voire « intouchables », notamment après la crise des gilets jaunes (Breton, Le Lidec, 2022). Diverses études dans le prolongement duquel se situe notre ouvrage (plaidant ainsi pour une forme de cumulativité) ont montré depuis 2001 que les enjeux intercommunaux sont peu présents dans les campagnes municipales (Bué, Desage, Matejko, 2005 ; Le Saout, 2009 ; Le Saout, Vignon, 2015). Les contributions réunies dans cet ouvrage montrent que le scrutin de 2020 ne conduit pas à une politisation beaucoup plus forte des enjeux intercommunaux. Quelques tendances nouvelles sont néanmoins à observer.

Une faible politisation électorale

2Jusque 2014, les études menées en sociologie politique ont permis d’établir les constats suivants. L’intercommunalité se distingue par sa relative discrétion électorale. Les citoyens interpellent très rarement les candidats sur le sujet. Ces derniers cherchent à éviter les références explicites à la perte progressive du pouvoir municipal au profit de l’institution intercommunale. Ils ne se saisissent pas des enjeux et problématiques communautaires dans la campagne faute d’incitations externes (la « demande », perçue autant qu’exprimée, des citoyens étant faible), mais aussi parce qu’ils pensent ne pas y avoir intérêt (en raison notamment du cumul des mandats municipaux et intercommunaux) : soit parce que leurs prises de position passées dans l’arène intercommunale sont difficiles à assumer sur le terrain local, soit parce que leurs stratégies d’auto-imputation des résultats des politiques communautaires empêchent d’évoquer la communauté ou la métropole. Rares sont les forces politiques qui présentent un programme intercommunal avant l’élection municipale. En effet, ce dernier est, dans les faits, bricolé (plus que fabriqué souvent…) et négocié entre élus communautaires après le scrutin une fois les rapports de force solidement établis. Les médias, y compris la presse quotidienne régionale, n’abordent pas ou peu des enjeux intercommunaux jugés complexes et trop techniques qu’ils traitent également peu entre les échéances électorales. Les élections municipales ont par là même quelque chose d’irréel et de peu démocratique : tout se passe comme si la décision locale était toujours du ressort principal des maires et des conseils municipaux alors qu’elle s’est largement déplacée vers les EPCI à fiscalité propre. Le pouvoir du maire est célébré alors qu’il s’est translaté. Au total, les enjeux saillants en termes d’action publique locale tendent à être évacués des débats publics et donc à être mis à distance des citoyens.

3L’introduction du « fléchage » en 2014 (dans les communes de plus de 1 000 habitants) a conduit certes à renforcer la légitimité d’action des élus communautaires mais il ne remet pas en cause fondamentalement l’invisibilité politique et électorale des communautés et métropoles : l’intercommunalité y a encore été principalement abordée comme un sujet permettant de mieux souligner l’engagement du maire à assurer la défense des intérêts municipaux au sein des établissements intercommunaux. En dépit de cette fenêtre inédite de politisation, les questions intercommunales restent peu présentes. Les progrès se sont opérés à la marge en 2014, les campagnes électorales se structurant encore autour de problématiques communales et sur des sujets d’hyper-proximité (Lefebvre, Le Bart, 2005). L’accès aux postes de conseillers communautaires se déroulant toujours au niveau de la circonscription municipale, les candidats sont par conséquent incités à constamment remunicipaliser les enjeux intercommunaux et à ne surtout pas à visibiliser davantage le rôle fondamental des EPCI.

4Qu’en est-il en 2020 ? Quelle place occupe l’intercommunalité dans la campagne électorale alors qu’elle a été un élément central de la réforme territoriale multiforme du quinquennat de François Hollande et que les budgets des communautés et métropoles ont encore progressé ? Les études multisites réalisées dans le cadre du Collectif de recherche sur les élections municipales et intercommunales – CREMI – permettent de dégager plusieurs éléments de réponse. Le constat d’une faible politisation demeure : les enjeux intercommunaux, bien que parfois plus explicites, n’en restent pas moins souvent subordonnés aux intérêts municipaux. On n’observe plus l’effet de nouveauté introduit par le système du fléchage en 2014. Les pouvoirs publics n’ont pas à ce titre, en 2020 (à la différence de 2014), produit de campagne de communication pour promouvoir l’intercommunalité et la publiciser dans la campagne. Néanmoins quelques tendances nouvelles et timides ferments de politisation de l’enjeu intercommunal sont repérables

Une médiatisation nouvelle

5Bien que renforcés par la loi NOTRe, les EPCI à fiscalité propre demeurent encore un échelon relativement méconnu de la population. La contribution de Diane Delacourt et Sébastien Vignon met en évidence qu’à Amiens, une très grande majorité des citoyens interrogés par questionnaire avant la campagne électorale méconnaissent les prérogatives, les politiques publiques, les enjeux mais aussi les acteurs de la communauté d’agglomération. Les chapitres de cet ouvrage le confirment : les citoyens interpellent toujours peu les candidats (dans les réunions, les porte-à-porte, sur les marchés…) sur l’intercommunalité. Si la presse accorde en 2020 un intérêt plus marqué aux élections intercommunales, son attention reste largement centrée sur l’espace municipal. Elle évoque souvent un scrutin « décisif » mais peu publicisé, les journalistes s’instituant en garants de sa visibilité minimale. On observe une tendance, prégnante chez les jeunes journalistes (souvent familiers des travaux de sociologie politique critique…), à adopter une posture de dévoilement d’enjeux cachés dans les coulisses de l’action publique. La plupart des quotidiens nationaux consacrent un grand article transversal aux enjeux intercommunaux pendant la campagne, le plus souvent sous cet angle de dévoilement. Le journal Libération publie le 11 février 2020 un dossier intitulé : « L’intercommunalité : un premier rôle discret ». Le journal Le Monde titre son papier : « Les intercommunalités, enjeu occulte et pourtant crucial des municipales ». Celui des Échos, le 12 mars 2020, est très proche : « Municipales : l’enjeu majeur, mais occulté, de l’intercommunalité ». Le cas lyonnais est invoqué pour faciliter cette mise à l’agenda et cette vigilance démocratique. La métropole lyonnaise pouvant désormais se prévaloir d’un scrutin spécifique, l’élection métropolitaine tend effectivement à supplanter ou à concurrencer l’élection municipale. Le suivi de la campagne, de l’action politique des candidats, des groupes mobilisés et de la couverture journalistique, analysé ici par Clément Desrumeaux et Stéphane Cadiou, montre bien que la métropole est désormais un enjeu qui compte. Pour autant, les auteurs établissent que les enjeux municipaux restent encore prégnants à la fois pour les acteurs politiques qui continuent de jouer sur les deux scènes, mais surtout pour les électeurs qui semblent encore éloignés de la scène métropolitaine. À Lille, le journal MEDIACITES a organisé un débat à l’École supérieure de journalisme sur la Métropole européenne lilloise en invitant quatre élus ou candidats. Lors des échanges, « le déficit démocratique » de la MEL a été un fil rouge et un constat largement partagé, y compris par ceux qui y ont contribué : le sénateur Marc-Philippe Daubresse, ancien vice-président de la Communauté urbaine, n’hésite pas à déplorer « une arnaque démocratique », la candidate EELV à Villeneuve d’Ascq évoque quant à elle « le trou noir démocratique »… Un cadrage médiatique s’impose au-delà de ce rappel à l’ordre et cette évocation des enjeux « cachés » du scrutin municipal. Pour les journalistes, il s’agit d’évaluer les changements potentiels que les élections municipales produiront sur la gouvernance intercommunale (le jeu compte plus que les enjeux). La conquête des exécutifs métropolitains et communautaires, à l’occasion du « troisième tour » des municipales, est apparue plus précocement qu’en 2008 et 2014. Les prétendants à la présidence sont peut-être plus aisément identifiés avant le vote aux municipales, contrairement aux élections précédentes, et plus fréquemment interpellés par la presse locale sur leur ambition et leur projet. Le « troisième tour » semble davantage intégré aux stratégies de campagne des candidats. Dans de nombreux cas, la presse évalue les changements possibles que les élections provoqueront à l’échelle de l’intercommunalité. Des perspectives de « ticket » ou de « binôme » entre candidats à la métropole ou la communauté et candidats à la mairie se sont fréquemment affirmées. Les prétendants à la mairie sont désormais plus contraints d’avoir une stratégie sur leur volonté d’aller ou pas briguer la présidence de la communauté ou de la métropole. Martine Aubry qui se présente pour un quatrième mandat à Lille (contrairement à l’engagement pris) s’est engagée à ne pas être candidate à la MEL. À Amiens, certains candidats ont ainsi pu valoriser la cohérence du cumul maire-président, quand d’autres ont insisté au contraire sur la répartition (nécessaire) des mandats et responsabilités. Comme le montre très bien Christian Le Bart, les prétendants à la mairie de la ville-centre se trouvent systématiquement interrogés par les journalistes de la Presse quotidienne régionale sur leurs intentions par rapport à l’intercommunalité. En déconstruisant ainsi les stratégies métropolitaines, ces journalistes donnent à voir la métropole non seulement comme une institution stratégique en matière d’action publique, mais également (et surtout) comme un enjeu politique et partisan de premier plan.

6L’exemple de Rennes, traité par Thomas Frinault, montre que la capacité à construire un leadership métropolitain à partir d’une démarche collective, multilatérale et structurée autour d’un programme reste toutefois inégale. En effet, les principaux challengers, moins bien dotés en ressources politiques que le leader urbain, sont contraints de faire nécessité vertu : que le futur président de la métropole ne soit pas maire de Rennes s’inscrit dans un refus de concentration à la fois individuelle et territoriale du pouvoir. L’un des principaux facteurs d’« intercommunalisation » des enjeux des scrutins tient, dans la plupart des cas, aux sujets placés au centre des élections locales et à des processus de politisation exogène.

Écologisation, citoyennisation des listes et métropolisation des agendas

7L’intercommunalité comme échelle d’action publique privilégiée s’invite le plus directement dans la campagne lorsque sont abordées des thématiques qui ne peuvent se réaliser qu’au sein des EPCI à fiscalité propre : gestion de l’eau, collecte des déchets, ou encore transports collectifs. Pendant la campagne des élections municipales, on constate une nette « écologisation » des agendas électoraux (Lagier, Mazeaud et Sainty, 2020 ; Lefebvre, Vignon, 2023) qui favorise la politisation, parfois, des enjeux intercommunaux. L’heure est à la critique de l’attractivité, du maire bâtisseur, de la bétonisation, à la promotion des transports doux, du vélo, de la végétalisation… L’écologisation a des effets paradoxaux : d’un côté elle peut encourager les politiques structurelles développées à l’échelle intercommunale, de l’autre elle peut inciter à une action publique « modeste », « douce », « proche » et conduire à une forme de retour à la commune. L’effet n’est pas bien sûr mécanique : de nombreux candidats proposent la gratuité des transports publics sans jamais affirmer que celle-ci relève d’une décision intercommunale… L’intercommunalité peut devenir un implicite quand on parle « écologie » (mais implicite pour les décideurs surtout, guère pour les profanes…). Dans les agglomérations de taille moyenne, comme Amiens, l’élargissement de focale en matière de transports collectifs ne donne pas lieu, loin s’en faut, à une « intercommunalisation » de l’offre électorale. Dans la MEL, les candidats conviennent en réunion publique (moins dans les programmes) que les politiques de mobilité (gratuité des transports, amélioration du réseau des pistes cyclables…) ne peuvent être améliorées ou développées qu’à l’échelle décisionnelle de la métropole. Pourtant, comme le met en évidence Rémi Lefebvre, la politisation des enjeux n’a que peu progressé dans les campagnes municipales de la MEL. EELV et la FI, outsiders du jeu intercommunal, ont certes cherché à inscrire l’enjeu métropolitain à l’agenda électoral : offre programmatique globale, coordination supra-communale de la campagne métropolitaine, mobilisation dans les campagnes des villes d’un discours politique sur la MEL. Cependant, cette entreprise de politisation, qui procède aussi de « la société civile » organisée (Medef Lille Métropole, université de Lille…), s’est heurtée à un double obstacle. D’une part, le travail de politisation présuppose un important capital cognitif et un niveau d’expertise des dossiers métropolitains inégalement partagés par les candidats. D’autre part, le caractère principalement municipal du scrutin fait de la métropole un enjeu peu rentable électoralement.

8À partir d’une analyse croisée des cas de La Rochelle et d’Avignon, Christèle Lagier, Alice Mazeaud et Jessica Sainty montrent que les enjeux intercommunaux dissimulés derrière les enjeux environnementaux n’en structurent pas moins les équilibres politiques locaux. S’y jouent en effet les logiques du compromis politique (Desage, 2009) derrière des clivages centre-périphéries qui ne sont pas sans rappeler ceux qui peuvent prévaloir dans l’opposition locale-nationale. À travers une étude ethnographique effectuée en pleine crise du COVID à Lavoirville, village de montagne de 200 habitants, Raphaël Challier montre que l’intercommunalité (et plus généralement, tout ce qui relève de la « politique » institutionnelle) s’efface de la séquence électorale municipale, au profit de l’estimation et la sanction collective des réputations locales que favorisent les relations d’interconnaissance entre les protagonistes. La « campagne » se joue ainsi de manière informelle, autour de deux enjeux clés : l’irruption de jeunes candidats « un peu écolos » et l’éviction d’un artisan qui aspire au titre de maire mais « s’est fait des ennemis ». Paradoxalement, c’est après la campagne, quand les logiques de gestion se mettent en place, que les injonctions de la communauté de communes au « verdissement » repolitisent le débat communal, l’environnement cristallisant de petites différences sociales et politiques chez les élus et les habitants.

9Les listes « citoyennes », qui se sont multipliées lors de ces élections municipales (Frinault, Mazeaud, Sainty, 2020 ; Lefebvre, Vignon, 2023), des acteurs de la société civile (ONG environnementales, réseaux d’entreprises, usagers…) ou des collectifs citoyens, ont participé à la politisation de l’enjeu intercommunal. D’une part, des candidats s’imprègnent des mobilisations politiques contre la métropolitisation et les politiques d’attractivité (à l’initiative d’associations, de chambres consulaires ou encore de collectifs de riverains) pour construire leur programme, comme c’est le cas à Bordeaux. D’autre part, les « listes citoyennes » évoquent le thème de la démocratie intercommunale et la politisent davantage que les partis politiques et leurs appareils. La critique de la faible visibilité des enjeux intercommunaux progresse bien dans la société civile ou organisée. Certains acteurs locaux ou nationaux s’alarment de la persistance du déficit démocratique intercommunal (la politisation est de ce point de vue largement endogène). L’institut de la concertation citoyenne et de la participation le déplore dans un discours argumenté1. Un appel d’intellectuels, de hauts fonctionnaires, d’architectes, d’urbanistes… est publié dans le Monde, le 20 février 2020, appelant les candidats aux élections municipales à présenter leurs propositions, trop centrées sur la proximité, pour bâtir un « Grand Paris qui manque à ses habitants et à la nation tout entière2 ».

10Au nom de la transparence démocratique, certaines listes citoyennes déploient un travail pédagogique sur le fonctionnement des institutions locales et proposent aux électeurs une alternative aux politiques métropolitaines. Les six listes citoyennes du collectif « Les Communes en Commun » – candidates à Nantes, Rezé, Vertou, Bouguenais, Saint-Sébastien, et La Montagne – veulent rompre avec la « recherche d’attractivité », la « croissance à tout prix » qui conduisent à la gentrification de certains quartiers et à la progression des inégalités sociales au sein du territoire de Nantes métropole (Mehtali, Rivière, 2021). Très critiques sur la gouvernance métropolitaine (qui entraîne une « privatisation des pouvoirs par les élus métropolitains »), elles proposent de « développer les assemblées consultatives de quartiers, de créer un espace d’interpellation des élus » et d’adopter le référendum d’initiative citoyenne (RIC). L’objectif est d’articuler la volonté de participation directe des citoyens au niveau local avec un échelon intercommunal regroupant de nombreuses politiques publiques structurantes.

11À Avignon, un collectif « Citoyens pour le climat » a interpellé tous les maires et candidats de l’agglomération pour demander un plan d’urgence sur le climat. Les interpellations des candidats – dont les élus sortants – émanent aussi des acteurs économiques. Le Medef de Meurthe-et-Moselle a formulé des propositions en matière économique et fiscale pour la métropole du Grand Nancy. Son homologue de Lille Métropole s’est également engagé ouvertement dans la campagne électorale en diffusant dès janvier un manifeste de cinquante propositions visant à sensibiliser les candidats aux élections municipales aux priorités et problématiques du territoire (mobilités, attractivité, etc.). À la Clusaz, une liste citoyenne s’est constituée contre un nouveau projet touristique porté par l’Agglomération. À l’été 2019, un nouveau schéma de cohérence territoriale (Scot) est validé par les douze municipalités de l’intercommunalité des vallées de Thônes. Il prévoit la construction de deux résidences hôtelières du Club Med de 1  500 lits, une liaison par remontées mécaniques et pistes entre les stations phares des Aravis, le Grand-Bornand et La Clusaz, pour former un vaste domaine skiable connecté par de nouvelles remontées aux villages de Manigod, de Saint-Jean-de-Sixt et à la ville de Thônes… Un collectif se monte pour s’opposer au projet. Près de 3 000 habitants des douze communes inscrivent leur avis, presque toujours négatif, au registre d’enquête. Une liste municipale à la Clusaz naît de cette mobilisation (Avenir, démocratie, Nature).

12Dans le cadre de leur contribution, Guillaume Gourgues, Vincent Lebrou et Jessica Sainty montrent que si les listes participatives s’intéressent à l’enjeu intercommunal, leur approche n’est pas univoque. Elle dépend très fortement des configurations politiques dans lequel elles s’insèrent. Plus spécifiquement, la place occupée par l’enjeu métropolitain, les thèmes de campagne et les stratégies électorales sont fortement structurés par le degré de conflictualité préexistant autour de l’intercommunalité. À Toulouse, la liste participative est explicitement l’héritière d’une contestation de la Métropole par des maires de petites communes périphériques positionnés à gauche. Elle porte alors, même de manière discrète, un agenda « critique » sur l’institution métropolitaine, qu’il s’agit de conquérir et de réformer. Dans le cas de Strasbourg, l’absence de controverses métropolitaines explicites ne place pas l’enjeu intercommunal parmi les préoccupations de la liste participative. L’enjeu ne se formalise que tardivement, à la faveur des négociations d’entre deux tours (l’intercommunalité est un enjeu des tractations), et implique essentiellement des professionnels du champ politique local, familiarisés avec l’institution intercommunale.

Des enjeux intercommunaux parfois plus explicites

13Les stratégies d’alliance locale échafaudées précocement ont parfois permis de proposer un véritable projet métropolitain associant la ville-centre et les communes périphériques. Certains programmes, comme à Nantes, s’engagent sur des coopérations fortes avec les autres territoires. Plusieurs programmes comprennent un volet ou chapitre intercommunal, notamment dans les métropoles, comme à Bordeaux ou à Clermont-Ferrand, pour évoquer les grands enjeux structurants : rayonnement universitaire, innovations, dynamiques de l’habitat, réponses aux congestions, qualité de l’air (zones à faible émission). Des candidats expliquent dans leurs plateformes ou programmes les enjeux qui devront être traités à cette échelle élargie, avec les autres communes, grâce aux compétences stratégiques de l’intercommunalité en matière d’action publique. À Rouen, l’une des listes en course prend soin dans son programme de jouer la transparence sur les compétences en expliquant les différentes responsabilités de la métropole et en s’engageant clairement sur des enjeux à cette échelle.

14Le groupe « Ensemble », mené par Jean-Luc Moudenc (alliance de la droite et du centre) à la métropole de Toulouse, a présenté un programme élaboré entre les élus des différentes communes membres. Dans la métropole de Nice, le Rassemblement national a adopté une plateforme commune à 16 têtes de liste où figure une opposition à l’impôt métropolitain créé par Christian Estrosi, baptisé « Taxe Estrosi ». EELV a rédigé un programme pour la Métropole européenne de Lille et défend son bilan à la MEL. Dans la MEL encore, La France insoumise a réuni ses co-listiers pour construire des propositions communes : gratuité des transports, mise en régie publique de l’eau… Le regroupement de 26 candidates et candidats têtes de liste aux élections municipales dans l’agglomération rennaise au sein d’un collectif portant la candidature de la maire socialiste de la ville-centre à la tête de Rennes métropole a permis d’évoquer des enjeux d’action publique saillants à l’échelle communautaire (questions environnementales, mobilités, emploi, développement économique, accueil et solidarité, participation citoyenne et gouvernance métropolitaine). Nathalie Appéré, candidate socialiste présente un projet-manifeste pour la métropole qu’elle présente ainsi : « Nous proposons de rassembler les métropolitaines et les métropolitains autour d’un horizon partagé, pour une métropole juste et durable. Ce manifeste, que nous versons au débat public, n’est pas exclusif des propositions que nous portons dans cette campagne. Il constitue davantage le socle et l’esprit d’un projet métropolitain que nous appliquerons pas à pas, avec nos communes, durant les six prochaines années. Nous voulons bâtir une métropole post-carbone, qui prenne toute sa part à la réduction drastique des émissions de gaz à effet de serre d’ici 2030 ». Mais la publicisation des compétences communautaires ou métropolitaines est plutôt à mettre à l’actif des challengers (ou de successeurs) que des équipes sortantes.

Le « troisième tour »

15La presse locale3 et les quotidiens nationaux4 sondent les intentions des candidats aux municipales, recensent celles des présidents sortants des intercommunalités et identifient les enjeux ou rapports de force. Sur l’ensemble du territoire, 1 102 EPCI à fiscalité propre doivent élire leurs exécutifs. La séquence électorale de 2017 a recomposé et fragmenté le jeu partisan que les élections municipales ont encore un peu plus déstabilisé, en raison de la faible légitimité et la démonétisation (certes inégale) des étiquettes partisanes et la multiplication des listes citoyennes. Les alliances électorales, à géométrie très variable, sont très fluctuantes d’une ville à l’autre (Lefebvre, Vignon, 2023) et invitent à observer sur quelle(s) base(s) s’opèrent les stratégies de conquête du pouvoir intercommunal et les systèmes de coalition.

16À la métropole de Lyon, collectivité à statut particulier, le renouvellement des membres du conseil métropolitain se déroule en même temps que les élections municipales. Jonathan Bocquet, Arthur Delaporte et Julien Fagnon montrent comment l’élection métropolitaine a conduit à des tentatives d’unification de l’offre politique de la part des organisations partisanes. Les états-majors nationaux se sont effectivement beaucoup investis dans la stratégie électorale. Néanmoins des résistances locales à cette unification émergent, en raison notamment de la concomitance des élections métropolitaines et municipales. Ces résistances illustrent la multiplicité des rapports de force qui structurent l’espace politique métropolitain.

17Dans certains territoires, la bataille pour le pouvoir métropolitain (Paris, Marseille ou Grenoble) a été âpre (interruptions de séance, tractations tous azimuts, dénonciation par les « perdants » des « petits arrangements »). Pour David Le Bras, l’élection du président de Grenoble Alpes Métropole interroge profondément les enjeux institutionnels et démocratiques de la dynamique intercommunale locale. Celle-ci a mis en tension deux types de légitimité de l’action métropolitaine : celle, traditionnelle, qui est le résultat d’un accord entre l’ensemble des maires du territoire ; une autre, plus « partisane », issue d’un rapport de force entre les groupes politiques métropolitains. Les médias traitent d’autant plus le troisième tour qu’il conduit parfois à des résultats jugés étonnants ou détonants. Le Monde titre ainsi (le 11 juillet 2020) : « Intrigues politiques à la tête du Grand Paris » avec le sous-titre suivant : « Anne Hidalgo a fait réélire le LR Patrick Ollier et s’est assurée de garder son poste de vice-présidente ». La Voix du Nord se positionne très clairement sur le plan politique dans un éditorial dénonçant les conditions de la réélection de Damien Castelain à la MEL : « Un trou noir démocratique », « pas de campagne, pas de débat public, un scrutin joué d’avance » (le 9 juillet 2020).

18Enfin, l’attention est portée à la place des mandats intercommunaux dans la hiérarchie des titres politiques. Depuis la loi de 2014 interdisant le cumul entre un mandat de parlementaire et une fonction exécutive locale, de nouvelles stratégies de carrière politique se dessinent-elles autour du mandat intercommunal (vice-présidence/présidence) ? La fin du cumul des mandats parlementaires et exécutifs locaux amplifie-t-elle très fortement l’autonomisation des scènes politiques nationales et locales ? L’étude quantitative proposée par Guillaume Marrel, portant sur l’ensemble des conseillers communautaires, met en évidence un ralentissement des cumuls locaux observé au sein des EPCI à fiscalité propre. Ce dernier semble principalement conjoncturel. En effet, les élections municipales ont engendré diverses dynamiques locales et nationales d’alternance (forte abstention, percée des écologistes, résilience du parti socialiste, résistance de LR dans les villes moyennes, faible dynamique LREM) qui ont recomposé les majorités communautaires et leur gouvernance. Elles ont provoqué parfois des stratégies d’exit ou des mouvements classiques de repositionnement individuel. Le contexte inédit lié à la pandémie de Covid19 a également pu précipiter des fins de carrière de cumul et l’entrée en lice de figures politiques moins enracinées. Plus généralement, le cumul des mandats connaît toujours un recul à l’issue des renouvellements électoraux « nationaux », plus particulièrement au niveau municipal. La scène municipale représente encore une des premières opportunités d’ancrage et enregistre des taux de remplacement du personnel politique local plus importants.

19Si les compétences stratégiques des intercommunalités semblent légèrement plus présentes dans les débats que lors des campagnes municipales précédentes, si des acteurs (associatifs, intellectuels, médiatiques, économiques…) « éclairés » ou décillés se saisissent de cette question, la politisation de ces enjeux reste faible. Les programmes restent peu précis sur les prérogatives respectives de la municipalité et de la communauté/métropole. Les candidats continuent d’évoquer le plus souvent les deux espaces indistinctement ; les listes s’engagent principalement sur des orientations qu’il conviendra, en cas de victoire électorale, de faire partager par les autres communes du territoire intercommunal (cas des transports notamment). En dévoilant les enjeux et les conséquences pour la commune du renforcement du rôle des communautés/métropole, les candidats craignent d’affaiblir la croyance en la capacité d’action des maires sur la réalité, et donc de nuire à la mobilisation des citoyens autour du scrutin municipal. Face à la progression de l’abstention (Lefebvre, Vignon, 2023), les thèmes traditionnels de proximité (« tranquillité », « bien vivre », « sécurité »…), sont toujours très présents dans les professions de foi et les programmes et font obstacle à l’émergence et au traitement de thèmes plus généraux. L’atonie de la campagne municipale de 2020, renforcée par la crise sanitaire, la mobilisation des retraites ou l’illisibilité de l’offre politique (Lefebvre, Vignon, 2023) n’a guère incité à la politisation.

20Au final, bien que renforcée par la loi NOTRe, les institutions intercommunales demeureront (encore) à l’issue de la campagne électorale un échelon d’action publique peu discuté et peu visible pour les citoyens. Les campagnes électorales municipales de 2020 n’ont effectivement pas produit les conditions d’un débat démocratique (inédit) sur l’intercommunalité. Il y a bien « dépolitisation » de l’intercommunalité si on entend par là « des modes de traitement – discursifs et/ou institutionnels – qui en contournent la mise en débat démocratique en tant que choix de société » (Robert, 2021). Continuent ainsi à s’institutionnaliser et à se fabriquer ce qu’on peut appeler à la suite du politiste Emmanuel Henry des formes de « non-problème » (2021).