1Contrairement aux autres pays européens, la France ne commence à instaurer un contrôle externe sur les banques que très tardivement, à partir du début des années 1940, dans un contexte politique caractérisé par l’occupation allemande et le dirigisme de Vichy, puis après la Libération, par la nationalisation de la Banque de France et des quatre grandes banques commerciales françaises (Société Générale, Crédit Lyonnais, Comptoir national d’escompte de Paris, Banque nationale pour le commerce et l’industrie).

2Sous Vichy, le contrôle de l’État sur les banques consiste essentiellement à définir la profession de banquier, à officialiser le contrôle de la profession organisée sur les établissements et à renforcer la cartellisation1. À la Libération, les ambitions sont autres. La nationalisation des quatre principales banques de dépôt doit permettre de contrôler le crédit pour accompagner la reconstruction et soutenir la politique monétaire. La normalisation des comptes et leur vérification deviennent des éléments essentiels du contrôle bancaire. Par la nationalisation, l’État introduit de nouveaux acteurs : le ministère des Finances, en particulier la Direction du Trésor ; la Banque de France ; des commissions aux diverses tutelles (Présidence du Conseil, Cour des comptes, Direction du Budget, Finances, Garde des Sceaux).

3Ce chapitre entend préciser les formes comptables du contrôle bancaire mis en place entre les lois de 1945-1946 et les réformes Debré-Haberer de 1966-1967 qui marquent un tournant libéral2. Que revêt cette notion de « vérification des comptes », quels sont ses objectifs, quelles sont les institutions qui en sont chargées et quelle est son efficacité ?

4Formellement le contrôle des banques est dévolu à de nombreux acteurs : ministère des Finances ; divers services de la Banque de France (direction du crédit, direction de l’escompte, services des banques, service des risques) ; Association professionnelle des banques (APB) ; commissaires aux comptes. Dans les faits, l’histoire a retenu le rôle en la matière, du moins jusqu’en 1966, de la Commission de contrôle des banques (CCB) créée en 1941. On reviendra cependant sur les questions soulevées par les différents aspects de ce contrôle, sa matérialisation, la coordination difficile entre la CCB et la Commission de vérification des comptes des entreprises publiques (CVCEP) et les enjeux sous-jacents, notamment la nature des banques nationalisées : dans quelle mesure sont-elles plutôt des banques ou des entreprises publiques ?

Une conception élargie de la « vérification des comptes » : de l’approbation des comptes au contrôle de la bonne gestion

Avant 1941 : la permanence de l’autorégulation

5Le contrôle des banques est mis en place tardivement en France. Avant 1941, les lois sur les sociétés anonymes de 1863 et 1867 leur offrent une grande liberté, car le métier ne fait pas l’objet d’une définition légale : quiconque peut s’intituler banquier3. Dans la seconde moitié du XIX^e siècle, le développement des nouvelles banques de dépôt à réseau, la concentration des établissements et le krach de l’Union générale qui menace tout le système bancaire en 1882, renforcent les demandes d’intervention de l’État. Il s’agit de limiter les risques que les insuffisances des lois de 1863 et 1867 font courir aux épargnants4, de garantir la sécurité des dépôts et de drainer l’épargne vers l’économie nationale.

6La réglementation se précise un peu à la faveur de la crise des années 1930. La loi du 19 juin 1930 interdit le métier de banquier (qui n’est toujours pas défini) aux condamnés et aux faillis puis les décrets-lois Laval des 8 août et 30 octobre 1935 réglementent le démarchage financier (ils interdisent notamment le colportage). Mais à la veille de 1940, la France est l’un des rares États industriels à laisser une telle liberté aux banques privées. La Banque de France reste une institution privée, dirigée par un gouverneur et des sous-gouverneurs nommés par l’État et par les Régents. Certes, la réforme du 25 juillet 1936 renforce le pouvoir de l’État sur le Conseil de Régence (désormais appelé Conseil général), mais elle ne va pas jusqu’à la nationalisation.

7Dans ce contexte le contrôle de l’activité des banques relève de l’organisation professionnelle : l’Union des banquiers de Paris et de la province (fondée en 1871), qui devient l’Union syndicale des banquiers de Paris et de la province en 18955. Sa création est contemporaine de celle des grandes banques de dépôt (Crédit Lyonnais 1863, Société générale 1864) et du développement des banques régionales qui, poussées par la concurrence pour drainer l’épargne et conquérir la clientèle, étendent, elles aussi, leurs réseaux d’agences et de succursales. L’Union des banquiers agit comme un véritable cartel. L’activité de banquier est soumise à l’inscription sur la liste des banques tenues par l’Union. Ceux qui ne respectent pas ses prescriptions sont radiés, perdant ainsi toute légitimité et le soutien de leurs pairs6.

8L’Union syndicale est aussi un groupe de pression. Elle représente les intérêts de ses membres « auprès du gouvernement, des chambres de commerce et de toutes les sociétés particulières ». On y entre par cooptation (« la demande d’admission doit être soutenue par deux membres et l’adhésion est soumise au versement de cotisations »). Tous les adhérents peuvent participer aux conférences mensuelles de l’Union syndicale mais c’est un comité d’une dizaine de membres, élus pour trois ans par les assemblées générales, qui prend les décisions. L’Union syndicale est présidée par Roger Lehideux puis, après 1934, par Henri Ardant, déjà vice-président et par ailleurs directeur général de la Société Générale. En 1920, l’Union syndicale compte 167 membres, dont 114 à Paris. La concentration des établissements et « la véritable hécatombe bancaire de 1931-1933 », qui ne frappe que « les petits, les faibles, les imprudents, les aventureux mais pas les doctes, ni les puissants », font chuter ses effectifs à 155, en 1936 dont 106 à Paris7.

9L’Union syndicale assure aussi la diffusion des bons du Trésor auprès des affiliés. Elle exerce surtout un véritable contrôle sur les établissements, par ses circulaires et par la dénonciation des pratiques frauduleuses8. Cette autorégulation de la profession ne subit pas d’autre entorse que la loi du 19 juin 1930 et les décrets de 1935.

10C’est ainsi qu’en France, à la différence de plusieurs pays industriels comme l’Italie ou la Belgique, le laisser-faire bancaire se prolonge par-delà la Grande Crise, le Front Populaire, et même le déclenchement de la Seconde Guerre mondiale en 1939. Il ne résiste cependant pas à la défaite de 1940 et au régime de Vichy.

1941-1946 : l’institution du contrôle

11Les actes législatifs des 13 et 14 juin 1941 établissent un contrôle bancaire en créant le Comité permanent d’Organisation des banques (COB), composé de six banquiers et d’un commissaire du gouvernement, et la Commission de contrôle des banques (CCB), composée du Président du COB, du gouverneur de la Banque de France et du directeur du Trésor. Ces deux organes sont chargés de la préparation et de la surveillance du respect de la réglementation bancaire (« loi » du 13 juin 1941, art. 48) et, plus particulièrement, de la distinction entre banques « inscrites » et établissements financiers, ces derniers ne pouvant travailler qu’à partir de leurs fonds propres9. Les banques sont soumises à des déclarations obligatoires : elles doivent transmettre à la CCB leurs comptes présentés sur des formules types, qui constituent un début de normalisation. À partir de 1942, le montant de réescompte auprès de la banque centrale doit obligatoirement y figurer, et les banques sont susceptibles de devoir apporter toutes précisions nécessaires. Cependant, seuls les comptes des banques sous forme de société anonymes sont publiés au Bulletin des annonces légales obligatoires (BALO). Malgré les ambitions dirigistes du régime de Vichy, la vérification des comptes demeure limitée. Le contrôle de l’État consiste surtout à tenter d’impulser « l’autodiscipline du système bancaire sous la direction des banques dominantes10 ».

12À la Libération, le contrôle de l’État sur le système bancaire prend une autre dimension. L’exposé du projet de la loi du 2 décembre 1945 présente non seulement la nationalisation des quatre grandes banques de dépôts « comme un des moyens d’assurer la direction du crédit par l’État » mais aussi « d’accroître l’efficacité des entreprises qui font l’objet [de la nationalisation] dans un sens conforme à l’intérêt général ». Il devient « nécessaire de donner aux déposants, actuels ou futurs, des garanties de bonne gestion » tout en étant attentif, pour les filiales étrangères, « à ne pas porter préjudice aux crédits dont elles jouissent dans leurs relations avec les établissements étrangers11 ».

13La nouveauté réside dans les ambitions gestionnaires de la réforme : il s’agit d’imposer le calcul du prix de revient et d’évaluer le coût et le rendement des services bancaires12. Dans cette perspective, un « Comité central d’enquête sur le coût et le rendement des services publics » est créé par le décret du 9 août 1946. Il succède au « Comité supérieur de contrôle financier » qui avait été créé en 1936. Il vise à rechercher et à proposer les mesures propres à réaliser des économies dans le fonctionnement des ministères, des établissements publics et des sociétés ou des organismes dans lesquels l’État possède une participation financière supérieure à 20 % du capital social13. Le Comité central diligente un rapport sur les quatre banques nationalisées auprès d’Antoine Sézérat, inspecteur général des PTT. Le rapport Sézérat de 1948, reprend l’exposé des motifs et les discussions de l’Assemblée nationale constituante, puis précise les objectifs des nationalisations. Ces derniers vont bien au-delà de l’idée de faciliter la direction du crédit par l’État : « donner des objectifs de garantie de bonne gestion aux déposants » (ratios de solvabilité et de liquidité) ; « assurer la prédominance de l’intérêt général sur les intérêts particuliers » (respect des prescriptions de la Direction du crédit et plus particulièrement celle de l’augmentation des réserves) ; « faciliter la rationalisation du réseau bancaire national » (l’hypothèse d’une fusion des quatre banques est évoquée) ; « servir d’entreprises-témoins permettant de connaître exactement les profits et les charges des diverses activités bancaires » (il s’agit de calculer des prix de revient des capitaux collectés par les banques afin de pouvoir influer sur les taux d’intérêt).

14Ces ambitions interrogent ce qui est appelé « la vérification des comptes ». Cette notion embrasse un vaste champ allant de la certification des états financiers sous l’angle de la normalisation comptable, à la vérification de la qualité de la gestion vis-à-vis de l’État-actionnaire, et vis-à-vis des clients-déposants, en passant par l’approbation des comptes et la vérification de la régularité des opérations de gestion. Par ailleurs, les lois de la fin des années 1940 impliquent de nombreux acteurs dans le contrôle, suscitant par là même des risques de superposition de compétences et donc de conflits de pouvoirs.

Conflit de compétences

Les missions de la CCB et des censeurs

15Le contrôle des banques nationalisées est partagé entre de nombreux acteurs : le Trésor14 ; divers services de la Banque de France (direction du crédit, de l’escompte, le service central des risques) ; l’Association professionnelle des banques (APB) ; les commissaires aux comptes ; le comité d’entreprise ; et surtout, la CCB et la CVCEP. Mais le chevauchement des prérogatives de certaines institutions suscite des tensions : d’une part, celles de la CCB et de la CVCEP ; d’autre part, celles des censeurs, représentants de la CCB dans les conseils d’administration (ils sont sous la tutelle du ministère des Finances) et des commissaires aux comptes (sous la tutelle du ministère de la Justice). Le mode de résolution de ces conflits montre les positionnements respectifs des uns et des autres et les enjeux de ces tensions.

16D’une part, la loi du 2 décembre 1945 et le décret du 28 mai 1946 renforcent les prérogatives de la CCB, dont la composition est modifiée15, et qui dispose désormais d’un rôle normatif et technique. Elle fixe, sur proposition de la Banque de France (dont le gouverneur est son président), des normes de solvabilité et de liquidité aux banques inscrites, nationalisées ou non (décret du 28 mai 1946, art. 14)16. Dans les banques nationalisées, elle remplace les assemblées générales d’actionnaires (loi du 2 décembre 1945, art. 10 ; avec trois membres du Conseil national du crédit (CNC) (art. 10), elle assure la vérification des comptes (art. 15) ; elle délègue un censeur qui participe aux réunions du conseil administration, peut examiner tous livres, documents ou comptes qu’il juge utile de consulter, contresigne les situations comptables destinées à la CCB, rend compte des faits relevant de son contrôle et adresse annuellement un rapport au président de la CCB sur l’exécution de son mandat (art. 5, 10 et 15 du décret du 28 mai 1946).

Censeurs vs commissaires aux comptes

17La question du chevauchement de compétences entre les censeurs et les commissaires aux comptes est soulevée par le directeur du Trésor dans une lettre adressée le 1^er juin 1949 au gouverneur de la Banque de France. Soumises à la législation commerciale, faisant appel à l’épargne publique, les banques de dépôt nationalisées, doivent recourir à deux commissaires aux comptes, nommés par le ministre des Finances, l’un d’entre eux devant être agréé par la Cour d’appel (loi du 2 décembre 1945, art. 10). Profitant du renouvellement de leurs mandats après trois années de certification des comptes, le directeur du Trésor propose que l’un d’eux soit remplacé par le censeur. Mais la CCB craint que la nomination des censeurs lui échappe, ces derniers « devenant mandataires de la direction du Trésor et pouvant recevoir des instructions de sa part ». De son côté, le gouverneur de la Banque de France insiste sur la perte de prestige que représenterait, pour le censeur, le fait de devenir commissaire aux comptes qui ne pourrait être alors qu’« adjoint », puisque ne pouvant pas être agréé par la Cour d’appel17.

CCB vs CVCEP

18À l’initiative de François Bloch-Lainé, directeur du Trésor depuis mai 1947 et chargé à ce titre de la « vérification des comptes » et « du contrôle de la gestion » des entreprises nationalisées, et dans le cadre de la mise en œuvre des objectifs des nationalisations, la loi de finances du 6 janvier 1948, crée la Commission de vérification des comptes des entreprises publiques (CVCEP)18. Présidée par le président de la Cour des comptes et dépendante du ministère des Finances, elle est divisée en sections comprenant chacune quatre magistrats de la Cour des comptes, dont l’une est dédiée au crédit. Elle est dirigée par Gabriel Ardant, frère cadet d’Henri Ardant, qui est convaincu de la nécessité du contrôle des coûts et des rendements des banques nationalisées. Les méthodes de la Commission illustrent le renforcement de la tutelle du Trésor sur les banques nationalisées, qui devient technique et passe du contrôle des usages de l’épargne à court terme à celui des investissements à long terme. Les banques nationalisées se voient imposer des objectifs de rentabilité et de rendement, notamment à travers des objectifs de calculs de prix de revient19 dans la perspective d’un encadrement voire d’une diminution du coût des services rendus à la clientèle. La méthodologie à mettre en œuvre, présentée dans le « rapport Sézérat », dans la perspective d’une harmonisation du calcul de ces coûts entre les quatre banques nationalisées, suscite de très vives oppositions liées aux conséquences organisationnelles induites par la nécessaire harmonisation et probablement en raison de la pénétration de l’État au cœur des institutions et de leur mode de fonctionnement.

19La loi du 6 janvier 1948 crée une Commission de vérification des comptes des entreprises publiques (CVCEP), qui comprend une « section compétente en matière de crédit », ce qui conduit à un chevauchement de compétences avec la CCB.

20Les vives tensions opposant la CCB et la CVCEP témoignent des hésitations permanentes des responsables économiques entre la volonté administrative de renforcement du contrôle et la volonté politique d’élargir l’autonomie des entreprises publiques20. Elles se prolongent dix-huit ans, jusqu’au décret du 3 janvier 196621. Elles se traduisent par une succession de textes de loi rectificatifs entre 1950 et 1958, résumée dans le tableau n^o 2 ci-dessous, qui donne à voir des flottements dans l’application effective du contrôle.

21L’article 60 de la loi du 6 janvier 1948 dispose en effet que, pour leur gestion, les banques nationalisées – ainsi que la SNCF et les sociétés d’assurances nationalisées – « seront soumises à la vérification de la Commission [CVCEP] dans des conditions fixées par des règlements d’administration publique ». Au moment de la préparation de ces règlements, le gouverneur de la Banque de France, Emmanuel Monick, dans une lettre du 25 juin 1948 au ministre des Finances, fait remarquer que la CVCEP « fait double emploi avec la CCB, qui dispose d’une expérience, de compétences et de moyens particuliers ». Il propose de confier plutôt le contrôle de la gestion à la CCB, en lieu et place de la CVCEP, qui délèguerait auprès de la CCB un de ses magistrats pour l’assister dans l’examen annuel des comptes. Le décret du 19 juillet 1948 sur l’organisation et le fonctionnement de la CVCEP écarte de ses dispositions les banques nationalisées ainsi que les autres entreprises nationalisées mentionnées par l’article 60 de la loi de 1948, « sur [l’]instigation de Loriot, président de la section des Finances du Conseil d’État (membre de la CCB) et contre l’avis de la direction du Trésor ». Mais l’arrêté pris le même jour en application du décret les inclut. Le gouverneur de la Banque de France réitère alors sa demande dans une lettre du 17 décembre 1948 adressée au ministre des Finances. Arguant de la publicité donnée aux rapports de la CVCEP, ces derniers étant susceptibles d’être diffusés largement et en premier lieu aux députés, il propose de nouveau que la vérification revienne à la CCB, cette dernière intégrant des membres de la CVCEP. Sa demande reste sans réponse22.

22Les hésitations du législateur se poursuivent. Le décret du 11 juillet 1949 confirme l’attribution de la vérification de la gestion des banques nationalisées à la section de la CVCEP compétente en matière de crédit, laquelle accueille néanmoins un représentant de la CCB ainsi que les censeurs des banques. Le décret du 29 juillet 1949 rend cette décision applicable à compter de l’exercice 1949. Mais cet exercice n’est pas vérifié par la CVCEP car la loi du 27 mai 1950 relative aux comptes spéciaux du Trésor donne à la CCB les attributions jusqu’alors dévolues à la CVCEP. Même si, comme l’indique André Delion, conseiller référendaire à la Cour des comptes, le président de la section crédit de la CVCEP est membre de la CCB et que la CVCEP peut demander à la CCB de porter ses vérifications sur tels ou tels points, « elle ne délibère plus qu’en assemblée générale sur les rapports de la CCB, cette délibération se limitant à un débat de quelques minutes tous les dix-huit mois, voire tous les deux ans23 ».

23Une question cristallise les tensions entre la CCB et la CVCEP : celle de la nomination du rapporteur général institué par la loi de janvier 194824. C’est à lui que doivent rendre compte les rapporteurs particuliers des banques nationalisées – fonction exercée par les censeurs, représentants de la CCB25. Comme le montre le tableau ci-dessous, les textes législatifs contradictoires s’enchaînent, et de longs délais existent entre la loi et les décrets et arrêtés d’application. Dans son rapport de 1958, la CCB note que durant huit ans, elle a dû surseoir à l’exercice de ses pouvoirs qui lui étaient pourtant conférés par l’article 2 du décret du 15 juin 195026. Il faut ainsi attendre le décret du 10 juillet 1958 pour que la CCB puisse exercer pleinement ses prérogatives en matière de nomination du rapporteur général. Cette question a cependant retardé son travail durant trois ans et ce n’est qu’en novembre 1960 qu’elle procède à la vérification des comptes des exercices 1956, 1957 et 1958 des quatre banques nationalisées27 et établit les premiers rapports.

La réalité de la « vérification des comptes »

24De fait, la « vérification des comptes » pose la question de « l’appréciation de la gestion28 », laquelle s’appuie sur la comparaison des quatre banques nationalisées. Si dans un premier temps les nationalisations entendent s’appuyer sur un système comptable harmonisé pour calculer les coûts des services bancaires, pour pouvoir comparer les quatre banques entre elles, dans les faits cette comparaison s’opère sur les données issues de leur comptabilité générale plutôt que sur celles qui seraient issues d’une comptabilité analytique harmonisée et a fortiori « normalisée ». La comptabilité analytique permet en effet de pénétrer l’organisation et le fonctionnement même des organisations alors que la comptabilité générale, présentant les résultats non par fonction de l’entreprise mais par nature de charge, donne une image moins précise de son fonctionnement (cf. Plan comptable général de 1947). Cette comparaison sur la base de données issues de la comptabilité générale demeure elle aussi très embryonnaire.

Impossible calcul comparatif des coûts de revient ?

25Dans son rapport de 1948, Antoine Sézérat propose un projet d’organisation du contrôle de gestion, dans lequel il souligne la valeur de la méthode comparative, à appliquer aux banques nationalisées et à celles du secteur libre. La comparaison de leurs comptes et de leurs résultats d’exploitation offrirait une vision d’ensemble et permettrait au système de préserver la concurrence entre les banques, laquelle risque d’être atténuée par les nationalisations. Pour calculer les prix de revient et les rendements des activités bancaires, il préconise la tenue d’une comptabilité analytique, et une certaine normalisation comptable sous la forme d’une organisation de la comptabilité en « compartiments ». L’« activité commerciale », distinguée de « l’activité capitaliste » (placements de titres) et des opérations de change, serait ainsi divisée en sept « compartiments » : service des comptes de clientèle et de caisse ; service des renseignements et des risques ; opérations de trésorerie ; portefeuille commercial ; comptes courants débiteurs et avances de garanties ; acceptations ; cautions et avals. Il mobilise à titre d’exemple les méthodes mises en place par la Banque d’Angleterre ainsi que par la Deutsche Bank. Il prend cependant soin de préciser « les écueils à éviter » dans l’organisation du contrôle de gestion, qui risque de susciter « l’inquiétude de la clientèle » et le « découragement des chefs » : pour conjurer la première, il s’agit de rassurer en soulignant que ce contrôle vise à sécuriser les dépôts, et non à accentuer le contrôle fiscal ; pour éviter le second, il prend soin de dire qu’il ne s’agit que d’un examen comparatif qui laisse les dirigeants libres de leurs choix, de leurs méthodes et de leurs politiques (de tarification par exemple).

26La présentation de ces conclusions au « Comité central d’enquête sur le coût et le rendement des services publics » le 23 juin 1950 conduit à « un débat interminable et confus29 » au terme duquel « la plupart des propositions apparaissent enterrées ». Un accord de principe est cependant donné pour poursuivre les travaux sur la comptabilité analytique. Dans son rapport sur l’exercice 1950, Priem, président de la section crédit de la CVCEP, souligne tout l’intérêt de l’institution, tout en reconnaissant que ses résultats sont à interpréter avec prudence. Au cours de la séance du 4 juillet 1952, la CVCEP demande à la CCB de « faire porter ses investigations sur le coût et la productivité des sièges ainsi que sur les possibilités d’un aménagement plus rationnel du réseau de guichets des banques nationalisées ». Consulté à ce sujet, le censeur de la Société Générale, Pierre Chausserie-Laprée, met l’accent sur les obstacles à une organisation scientifique des contrôles : les approximations sont importantes, et l’écart est sérieux entre l’organisation réelle et l’organisation souhaitée30. Il assure par ailleurs que la Société Générale dispose déjà de moyens de suivi.

Les rapports des censeurs, outil de la comparaison

27Depuis 1947, la comparaison entre les banques nationalisées s’effectue donc de fait, sur la base des rapports des censeurs. Ceux-ci sont synthétisés dans un rapport général, qui opère une comparaison. Ils présentent chacun :

• l’activité bancaire : montant total des bilans mis en perspective historique, structure des emplois, répartition géographique des avoirs et des dettes ;
• une analyse de la profitabilité à travers les comptes de profits et pertes, détaillant les recettes, les charges, la ventilation des frais généraux et l’affectation des bénéfices, le produit net bancaire (PNB) et le coefficient d’exploitation (dépenses/recettes) ;
• la répartition des risques par secteurs économiques et le montant global des crédits octroyés pour chacun d’entre eux ;
• les coefficients de liquidité et de solvabilité ;
• les modifications internes souhaitables pour améliorer la productivité.

28En fait de comparaison, les rapports généraux font surtout des parallèles entre les banques nationalisées, en insistant sur les précautions nécessaires. Selon les années, ils mettent l’accent sur de grandes thématiques. Celui de 1949, particulièrement riche, aborde ainsi plusieurs thématiques :

• le coût des services rendus à la clientèle, nécessaires pour couvrir des frais généraux jugés trop élevés et la constitution de provisions pour risques, certes très pessimistes mais destinées à pallier la faiblesse des fonds propres ;
• la recherche de productivité (paradoxalement, le maintien du nombre de guichets est justifié)31 ;
• la nécessité de modernisation des services des titres ;
• l’importance d’élargir les réseaux existants (l’auteur du rapport précise que le nombre de guichets n’est pas corrélé avec l’augmentation des frais généraux) ;
• la nécessité de la rationalisation des réseaux bancaires privés.

29Pour le secrétariat de la CCB, la comparaison est biaisée par « la disparité des méthodes comptables retenues », notamment en ce qui concerne « l’assiette et le taux du réescompte du portefeuille de fin d’exercice », « la comptabilisation de produits réservés, revêtant le caractère de provisions occultes » ou « le calcul et l’enregistrement des différences de change résultant de la réévaluation des devises32 ». Cette question se pose encore en 1966 lorsque les prérogatives de la CCB en matière de contrôle des banques nationalisées sont transférées à la CVCEP : les censeurs défendent alors leur fonction en affirmant que leurs rapports doivent plus que jamais apparaître comme la source principale de l’information sur la gestion des banques nationalisées, et en proposant d’harmoniser la structure de leurs rapports33.

30Les enjeux de pouvoir opposant la CCB et la CVCEP proviennent notamment de leur rapport au secret bancaire et à leur positionnement respectif en matière de reddition des comptes, en premier lieu au pouvoir législatif.

Le difficile exercice du pouvoir parlementaire en matière de contrôle bancaire

31Le Parlement dispose également d’un pouvoir de vérification des comptes des entreprises nationalisées. La loi du 21 mars 1947 créée des sous-commissions parlementaires, dont l’une est chargée de suivre leur gestion. Elles ont des pouvoirs d’enquête (loi du 3 juillet 1947) : les dirigeants des entreprises concernées ont une obligation de réponse à toute demande d’information. La sous-commission chargée des entreprises nationalisées peut également avoir recours à l’assistance de la CVCEP qui est son informateur légal en la matière. Elle se heurte cependant à des résistances.

La résistance aux demandes de reddition de comptes

32Dans l’exercice même de leurs missions d’enquête, les députés peinent à obtenir de la CCB et du gouverneur de la Banque de France des données chiffrées sur les bénéfices et leur répartition entre impôts et dividendes, ainsi que sur les tarifs appliqués à la clientèle et les réactions de celle-ci. Dans une lettre du 17 février 1949, René Pleven34, président de la sous-commission parlementaire chargée de suivre et d’apprécier la gestion des entreprises nationalisées, interpelle le gouverneur de la Banque de France Wilfrid Baumgartner, sur les « augmentations considérables de tarifs que les banques nationalisées ont été autorisées à percevoir sur leurs clients ». Relevant les très bons résultats d’exploitation de l’exercice 1948, consécutifs « à l’augmentation des dépôts », aux « taux élevés des intérêts des bons du Trésor » et à ceux, très bas « alloués sur les comptes créditeurs », il demande une étude « très complète » des tarifs tels que les droits de garde, commissions et courtage, et une comparaison avec les banques étrangères anglaises, belges et américaines, ainsi que des indications sur la possibilité de les réduire pour respecter les objectifs de « réduction des prix de revient35 ». À la séance de l’Assemblée nationale du 19 février 1952, Villard, député du Rhône MRP, demande à Antoine Pinay, Président du Conseil et ministre des Finances, les montants annuels des bénéfices et pertes réalisées par le Crédit Lyonnais, la Société générale, la BNCI et le CNEP depuis leur nationalisation, celui des impôts payés et la part des bénéfices versés à l’État. Pinay répond à ces trois demandes en donnant seulement les montants annuels globaux entre 1946 et 195036. Cette demande semble avoir été réitérée sans plus de succès pour les exercices 1951 et 195237. À partir de 1953, ce type de demande devient systématique, ce qui témoigne de la réticence et de la résistance des milieux bancaires. Le 11 août 1953, la direction du Trésor relaie une question du Président du Conseil sur les bénéfices et sur les amortissements, provisions et réserves. Une grande enquête est diligentée auprès des services extérieurs du Trésor pour comparer les services financiers des banques en France, mais les rapports ne sont pas diffusés et ils sont restés sans suite38.

33La direction du Trésor craint que ces investigations soient guidées par la recherche de réserves occultes39. Les renseignements n’ont vraisemblablement pas été fournis puisque le 19 novembre 1953, le député Guy La Chambre (Républicains indépendants) demande à nouveau au ministre des Finances et des Affaires économiques « le montant et la décomposition des recettes brutes et des dépenses (frais généraux, amortissements, provisions, autres), le montant du bénéfice net dégagé et des dividendes versés à l’État pour chaque banque », et ce pour les années 1951 et 195240. La direction du Trésor transmet cette demande au président de la CCB, qui ne fournit que les bénéfices réalisés et les bénéfices versés à l’État, pour chacune des banques, uniquement pour l’année en cours. Ce dernier invoque l’article 19 de la loi de 1945 selon lequel tous ceux qui participent au contrôle des banques nationalisées sont tenus au secret professionnel, signalant par ailleurs que « le rapport du 25 juillet 1952 de la CVCEP (publié en p. 24 du JO du 3 octobre 1952) ne publie pas le montant des recettes brutes et des dépenses des banques nationalisées, juste leur importance respective en pourcentage ».

34Le 23 février 1954, le député MRP Lionel de Tinguy président de la sous-commission du contrôle des entreprises nationalisées, réclame au directeur du Trésor qu’il intervienne auprès du gouverneur de la Banque de France pour obtenir les renseignements et les moyens matériels nécessaires au contrôle parlementaire41. Le directeur du Trésor répond le 11 mars 1954 en envoyant à ce dernier la circulaire rappelant que le secret professionnel ne peut être invoqué vis-à-vis d’une commission parlementaire disposant de pouvoirs d’enquête42, tout en signalant que le Conseil d’État est consulté sur la portée de ses prérogatives au regard « du secret qui s’attache aux activités de certaines entreprises et de manière plus générale au secret des affaires ».

La vérification des comptes reprise en main par la CVCEP à partir de 1966

35Au début des années 1960, les contestations s’amplifient. Un arrêt du Conseil d’État du 24 janvier 1964 constate « une faute lourde » résultant du défaut de surveillance exercée par la CCB à l’occasion de la faillite d’une banque privée (Achard), et met en cause la responsabilité de l’État pour la réparation des préjudices subis par les clients afin que ceux-ci puissent être indemnisés par des fonds publics. Le 9 novembre 1964, l’Assemblée nationale vote l’amendement Vallon-Paquet au projet de loi de finances de 1965 (futur article 71 de cette loi), qui prévoit de redonner à la CVCEP le contrôle de la gestion des banques nationalisées43. Valéry Giscard d’Estaing, ministre des Finances, qui soutient cette proposition, mais estime que cette décision relève du domaine réglementaire, s’oppose au président de la commission des Finances et saisit le Conseil constitutionnel, qui lui donne raison.

36Un avant-projet du décret est préparé par la CVCEP, et modifié par la direction du Trésor44. Participeraient aux délibérations de la section crédit de la CVCEP, avec voix consultative : le représentant du commissaire général au Plan, un représentant de la CCB, et les censeurs des banques nationalisées. La CVCEP recevrait les situations comptables et les bilans, le rapport du conseil d’administration et des documents nécessaires à la vérification dont la liste serait fixée par le ministre des Finances après avis des présidents de la CCB et de la CVCEP. Elle établirait également des rapports particuliers destinés à la Cour des comptes et à la CCB.

37La CCB s’oppose à ce projet. Dans une note datée du 29 avril 1965 concernant l’avant-projet de décret précédemment cité, Lancieux, secrétaire de la CCB, revient sur l’attaque du député Vallon selon lequel « la vérification des comptes [est] pratiquement escamotée, car effectuée par les représentants mêmes des justiciables ». Pour lui, les membres de la CCB sont « hors de toute suspicion ». Il ajoute :

« L’inconvénient majeur d’une vérification par la Cour des Comptes, c’est que celle-ci ne mesurerait peut-être pas autant que la CCB la nécessité de ne pas diffuser dans le public des critiques éventuelles sur la gestion des institutions d’émission et sur les banques de dépôts nationalisées, qui seraient de nature à nuire à leur crédit. »

38Par ailleurs, il lui paraît nécessaire d’exclure des prérogatives de la CVCEP le contrôle de la conformité aux normes de l’encadrement du crédit. Il ajoute par ailleurs l’importance que revêt la présence d’un représentant de la CCB pour « éviter les erreurs techniques et des contradictions entre les observations à formuler et les instructions de la Commission de contrôle [CCB]45 ».

39C’est ainsi que le décret du 3 janvier 1966, pris dans le cadre de la réforme de la réglementation bancaire, restitue à la CVCEP ses prérogatives en y intégrant un représentant de la CCB disposant d’une voix consultative. La compétence de la CVCEP n’est pas limitée à la vérification des comptes mais porte aussi sur « la régularité et la sincérité des comptes, l’analyse de la situation financière, l’appréciation de la qualité de la gestion commerciale et financière, la recherche des améliorations susceptibles d’être apportées à cette gestion et s’il y a lieu à l’organisation des établissements » (art. 9). En revanche, le contrôle de la CVCEP ne porte pas sur l’application de la politique du crédit.

Conclusion

40L’histoire du contrôle des banques nationalisées entre la Libération et 1966 est celle des luttes entre différentes institutions : la direction du Trésor dont l’emprise, d’abord purement technique, s’élargit ; la Cour des comptes qui contrôle les activités ex-post ; les commissaires aux comptes rattachés à la Justice ; la CCB ; la CVCEP. Le chevauchement des compétences, qui conduit à des conflits entre institutions, et les tâtonnements réglementaires facilitent les résistances des banques au contrôle de leur gestion. La fixation des tarifs des services bancaires, la répartition entre les dividendes (pourtant versés à l’actionnaire étatique) et les impôts restent peu transparentes. Les banques nationalisées restant en concurrence entre elles et avec les banques du secteur privé, le secret des affaires reste de mise. Toutefois, deux acquis de cette période peuvent être retenus en matière de contrôle de gestion. Le premier est l’harmonisation comptable, par l’usage de la comptabilité analytique. Le second est l’affirmation de l’impératif de rentabilité et du calcul de coûts. Les spécificités de chaque banque nationale résistent néanmoins à ces tentatives d’harmonisation.