1Alors que les scandales financiers se multiplient, que la crise des années 1930 déchire le tissu bancaire, les autorités françaises échouent à établir dans l’entre-deux-guerres un contrôle bancaire comparable à ce qui naît dans les pays voisins. Les explications habituelles, qu’elles mobilisent un libéralisme paradoxalement malthusien ou l’efficacité des groupes de pression, se heurtent à l’activisme législatif, à la couverture médiatique et à l’impact politique de ces questions que l’on constate durant toute la période.

2Mais l’échec à mettre en œuvre un contrôle couvrant l’ensemble du secteur bancaire ne signifie pas l’absence de toute régulation. Certes, la banque reste en France une profession non réglementée jusqu’aux actes dits lois des 13 et 14 juin 1941. Mais il importe de se départir d’une vision trop légicentrée et d’une lecture rétrospective qui ignoreraient la réalité et la diversité des formes de contrôle existant avant l’intervention réglementaire inaugurée sous le régime de Vichy et approfondie à la Libération.

3L’entre-deux-guerres voit se développer les réflexions et les réformes portant sur la transparence des entreprises – et donc des banques – ainsi que sur le fonctionnement du crédit bancaire et le recours à l’épargne publique par les « banquiers », terme générique désignant aussi bien les banques commerciales, les banques d’affaires que les banquiers en valeurs (courtiers). Dès avant la Grande Guerre, des formes de régulation implicites fondées sur le « système de l’escompte » encadrent cette activité bancaire non définie, justifiées essentiellement par des arguments moraux. Or, ce cadre implicite entre en crise en raison de la perte des repères monétaires et financiers liée à la Première Guerre mondiale, et cette crise s’accentue au tournant des années 1930, nécessitant et entravant à la fois la formulation d’une régulation explicite des banques.

Un cadre implicite appuyé sur le « système de l’escompte »

Des objectifs et des instruments au service d’une conception morale de la régulation

4Le contrôle de l’activité bancaire se définit d’abord à partir de ses objectifs. D’après Olivier Brossard et Hicham Chetioui (2003), ces derniers ont principalement été la stabilité monétaire, la garantie des dépôts confiés par le grand public aux banques et enfin la « moralisation » de la profession, par des exigences en termes de conditions d’accès, de capitalisation, de publication ou d’organisation interne. Ce dernier aspect apparaît le plus saillant à la lecture des débats parlementaires entre les années 1890 et la fin des années 19301. Que cette moralisation soit formulée en termes éthiques est un autre débat : l’exclusion des juifs des métiers bancaires en France en 1940/1941 obéit à un objectif de « moralisation » de la part du régime antisémite de Vichy mais n’a guère de valeur éthique2. En ce sens, l’appel à la moralisation peut être immoral ou dissimuler des opérations de limitation de l’accès au marché en vue de réduire la concurrence et de réserver des ressources à des groupes d’intérêts.

5Afin de réaliser ces objectifs, la réglementation peut mobiliser différents instruments. Jezabel Couppey-Soubeyran rappelle que le triptyque du contrôle est formé de la « réglementation », du « contrôle interne » et de la « discipline de marché3 ». Le contrôle interne peut aussi bien découler des modalités d’organisation propres à la firme, que de l’application interne de règles externes impératives, de nature étatique ou corporative (par exemple les accords de place, qui régulent localement le comportement des banques et la concurrence interbancaire). Le tout forme système. Par ailleurs, l’objet du contrôle n’est pas de limiter les seuls risques idiosyncrasiques (solvabilité et liquidité). En effet, dès le XIX^e siècle, l’enjeu principal consiste à assurer la stabilité du système monétaire ou financier, à réduire les risques inflationnistes ou déflationnistes, à limiter les effets d’éviction financière, etc. Mais en l’absence d’instruments de contrôle direct, ces objectifs ne peuvent être visés qu’indirectement, en premier lieu par de très nombreuses règles ou pratiques, sur la constitution des sociétés ou la comptabilité, par des exigences d’information à l’égard du fisc, des partenaires économiques ou des différentes catégories de créanciers. Mais cette transparence demeure fortement limitée par les principes libéraux et du secret des affaires. La Commission extraparlementaire dirigée par Alfred Neymarck, ne conclut pas autrement ses travaux, le 22 mai 1903. Après avoir posé que « les inventaires et les bilans doivent être exacts, sincères. Sans ces conditions indispensables, le fonctionnement des sociétés n’est plus qu’un leurre4 », il conclut pourtant :

« Ne pouvant empêcher la fraude, parce qu’elle ne pourrait tout prévoir, ni fixer des règles précises s’appliquant, d’une manière uniforme, à toutes les sociétés, une loi spéciale, sur les Inventaires et les Bilans, risquerait au contraire de porter atteinte aux affaires sérieuses5. »

6C’est donc par le prisme moral, indissociable des débats soulevés par les scandales financiers entre 1880 et 1940 que la question est envisagée6, et cette approche morale demeure au principe des formes de contrôle considérées durant l’entre-deux-guerres. En l’absence d’un objectif de stabilité systémique, un objectif plus flou de stabilité est donc visé indirectement à travers des rappels incessants à la moralité des affaires. Avant l’intervention massive de l’État à partir de 1941, il n’existe donc que des formes partielles et localisées de contrôle insérées dans des cadres juridiques généraux, sans coordination ni vision globales. Mais, réciproquement, les effets systémiques des règles existantes peuvent être invisibles aux yeux de la plupart des acteurs et des témoins, qui les inscrivent dans le seul cadre de la moralité des affaires. C’est aussi ce qui explique la myopie des acteurs financiers vis-à-vis des crises majeures : elles touchent l’organisation des marchés et des entreprises et institutions qui les animent. Comme l’indique Jean-Charles Rochet, « la réglementation macro-prudentielle est justifiée par l’incapacité (partielle) du marché à gérer les risques agrégés, et par la composante de bien public associée à la stabilité financière7. »

7En tenant compte de ces phénomènes, on peut identifier une phase de relative stabilisation des principes informels du contrôle des banques au cours des années 1880 à 1920, remise en cause par les transformations structurelles imposées par la Première Guerre mondiale. Les mécanismes de contrôle existants apparaissent de plus en plus clairement comme défaillants au cours de l’entre-deux-guerres8, donnant lieu à des désordres souvent qualifiés de scandales9, selon les cadres moraux hérités du passé. Cela, à son tour, explique à la fois la vigueur du mouvement législatif des années 1930 en France, motivé par les affaires à répétition, et son incapacité à déboucher sur une législation d’ensemble, à la fois par attachement à cette lecture morale et par méconnaissance des transformations apportées aux structures libérales d’avant-guerre et, notamment, au système de l’escompte.

8Ce système de l’escompte10 tel qu’il fonctionne et qu’il s’est stabilisé entre 1880 et 1914 se caractérise par plusieurs traits qui renvoient aussi bien à des conceptions qu’à des opérations ou à des organisations. Pour simplifier, le cœur du système repose sur l’idée que le principal danger qui menace un banquier ou une banque, c’est l’écart de duration et le décalage de maturité entre son actif et son passif. Aussi, le système est conçu en vue de réduire le risque de transformation. Cela s’est appliqué d’abord à la banque d’émission11 mais de plus en plus, à partir des années 1880, aux grandes banques de dépôts nées au cours des années 1860 (les « établissements – ou sociétés – de crédit »). Par tâtonnements, ces dernières se rapprochent peu à peu du modèle des grandes banques britanniques, à savoir une grande liquidité des emplois pour conjurer le risque de volatilité du passif, dont une large part est constituée de dépôts à vue. Le Crédit Lyonnais, secoué par la crise de 1881, a mené cette évolution consistant à développer le portefeuille d’escompte, d’ailleurs qualifiée de « doctrine Germain », du nom de son fondateur, mais elle se retrouve, à des stades variés d’application, au sein des autres grands établissements de crédit, par exemple la Société Générale sous la direction de Louis Dorizon12, et dans les grandes banques régionales.

La discipline de marché comme substitut du contrôle bancaire avant 1914

9La réduction du risque de transformation, soit par le raccourcissement des emplois procurés par l’escompte, soit par l’allongement des ressources procurées par les capitaux permanents, devient ainsi la règle fondamentale à laquelle doivent se plier les banques en France. À l’échelle nationale elles mobilisent en outre trois instruments de discipline de marché qui supposent tous une forme de publicité et de gouvernement par les chiffres : la publication de leur bilan ; l’importance de leur capital ; leur accès à la liquidité.

10La publication des bilans des grandes banques en sociétés anonymes (SA) a lieu au moins tous les trois mois. En effet, ces banques ont dû adopter deux principes d’organisation qui les obligent à ce minimum de transparence : en tant que SA, elles doivent publier un bilan ; parce qu’elles font appel à l’épargne publique, cette publication doit être trimestrielle au moins – en réalité de nombreuses banques publient un bilan mensuel et la Banque de France publie le sien chaque semaine13. Ce bilan comprend, en particulier, le portefeuille commercial, qui concentre en théorie les effets les plus liquides et de réalisation aisée, et le montant des dépôts exigibles – ces deux postes permettant de calculer aisément un ratio de liquidité approximatif. Ensuite, il rappelle le montant du capital disponible. Ces bilans sont toutefois peu sincères et ne sont pas homogènes dans le temps ni d’une banque à l’autre, ce qui en limite singulièrement les enseignements.

11La question du capital social, moins cruciale qu’aux États-Unis ou en Écosse où les banques doivent disposer d’un capital minimum14, se pose différemment pour les établissements de crédit et pour les autres banques. Pour les établissements de crédit, c’est un chiffre de compromis, qui vise à concilier deux aspects contradictoires. D’un côté, il répond au souci de solidité et de prééminence d’entreprises engagées dans une course coûteuse à la monumentalité et à l’extension du réseau. De l’autre, son augmentation a tendance à disperser l’actionnariat et réduit le dividende par titre. Par ailleurs, ce chiffre est en partie trompeur : comprend-il une part d’autocontrôle, rendant ainsi illusoires les ressources promises par son volume ? correspond-il au capital versé ou au capital nominal ? Pour les autres banques, le capital et les réserves sont le moyen principal, avec les comptes courants d’associés, de gérer les décalages de maturité et de duration entre actif et passif. De fait, la Haute Banque agit principalement avec des capitaux permanents, des comptes courants d’associés et des dépôts à terme. Toutefois, le contrôle passe ici au second plan : les comptes de ces banques échappent aux obligations légales de publicité.

12Le troisième élément de la discipline de marché par les chiffres repose sur l’accès à la liquidité – sous ses deux formes : la liquidité de marché et la monnaie centrale. Il n’y a pas en France, avant 1914, de marché monétaire sur le modèle britannique reposant sur l’achat et la vente d’acceptations de banque, le fameux bill on London, ni de chambres de compensation au rôle élargi et susceptibles d’émettre des liquidités comme on en observe aux États-Unis15. En revanche il existe avant la guerre un marché monétaire profond, liquide et dynamique, le marché des reports, en articulation avec la Bourse de Paris16. Ce marché met en relation des investisseurs en titres longs, des banquiers en valeurs et surtout des établissements de crédit qui y trouvent un emploi pour leurs disponibilités à court terme, puisque les échéances sont généralement à 15 ou à 30 jours. Le fonctionnement du marché des reports fournit donc une indication assez précise sur le coût d’accès à la liquidité, information relayée par les spécialistes des marchés, par les journaux spécialisés puis par la presse généraliste. Ici encore, une information cruciale et difficile à dissimuler – le taux des reports – permettait d’exercer un contrôle sur les conditions d’accès au marché monétaire des banques même en l’absence d’informations spécifiques sur l’action de chacune d’elles sur ce marché.

13La seconde voie d’accès à la liquidité consiste dans le recours à la fenêtre de réescompte de la Banque de France. Depuis déjà les années 1850, des économistes, dont Clément Juglar, avaient montré comment l’évolution du portefeuille pouvait fournir une indication sur la conjoncture et sur les risques d’une restriction de l’accès à la liquidité offerte par la Banque de France. En effet, tout comme une banque commerciale, la Banque s’efforçait d’équilibrer ses engagements à vue et ses avoirs disponibles ou à court terme – en particulier ses réserves métalliques. Or, l’irruption à partir de 185917 des établissements de crédit suscite une concurrence accrue, non seulement de ces nouvelles banques avec les « vieilles banques », banques locales ou banques d’affaires, mais également avec la Banque de France. En conséquence de cette concurrence nouvelle, le système bancaire se divise selon quatre catégories idéales-typiques auxquelles chaque banque se rattachait plus ou moins précisément (figure 1).

Figure 1. Les quatre grandes catégories bancaires françaises entre 1880 et 1914

Le rôle ambigu de la Banque de France dans le système de l’escompte

14La position de la Banque de France est ambigüe : elle est à la fois la clé de voûte institutionnelle du système et un acteur concurrentiel en situation de coopération agonistique avec les établissements de crédit. Elle est juge et partie. Or, cette position a des conséquences directes sur l’idée même de contrôle bancaire avant 1941, alors qu’à la croisée de l’économie, de la sociologie et du droit, des instruments d’analyse nouveaux émergent au cours de la période 1880-1914. Il en va ainsi notamment des critères classiques du service public tels qu’ils sont définis au cours de cette période, dans quelques grands arrêts du Conseil d’État ou du Tribunal des Conflits ainsi que par Léon Duguit et Gaston Jèze, et notamment ceux de continuité, de mutabilité et d’égalité. Avec l’arrêt bac d’Eloka en 1921, l’idée qu’un service public doive forcément être exécuté par un organisme public et qu’il relève donc du droit administratif, est écartée.

15La Banque de France fonctionne précisément dans cet espace un peu incertain défini par la modernisation de la notion de service public à cette époque. La continuité figure au cœur de ses missions, principalement sous la forme du maintien de la « foi publique » dans la monnaie fiduciaire et donc dans le fonctionnement sans heurts du système monétaire. Par extension, cette continuité peut se traduire par le choix de préférer la modération et la stabilité du taux d’escompte aux opportunités de profit de la Banque. On constate en effet qu’entre 1880 et 1914, non seulement le taux d’escompte de la Banque de France est l’un des plus faibles parmi les grandes banques d’émission, mais qu’il est le plus stable18. En tant qu’organisme concurrentiel et du fait des contreparties consenties à son privilège (renouvelé en 1857, en 1897 et en 1920), la Banque de France est amenée sans cesse à adapter son action aux conditions techniques et économiques du pays : elle applique ainsi le principe de mutabilité. Toutefois, c’est surtout le respect du principe d’égalité qui manifeste le caractère bifrons de la Banque. Elle ne discrimine jamais par les taux entre ses emprunteurs ou entre les effets de commerce qu’elle escompte : elle applique un taux unique. Aussi la Banque interprète-t-elle son rôle global essentiellement à travers son action sur le volume et sur le taux de l’escompte. Mais en ne discriminant ni par le secteur, ni par l’intérêt économique ni par la nature précise de l’opération qui a donné naissance à l’effet de commerce, la Banque est amenée à faire primer des critères prudentiels et formels sans point de vue global.

16La Banque se présente ainsi comme une véritable institution de service public, admettant à l’escompte et fournissant en monnaie de haute qualité les commerçants les plus modestes, sur l’ensemble du territoire métropolitain, à un taux aussi faible que possible et surtout similaire à celui demandé aux plus grands capitalistes. Elle favorise ainsi l’essor de l’escompte en France en même temps qu’elle en fixe la norme et les conditions. De fait, par son poids spécifique et par sa position éminente, et bien que sa part du marché de l’escompte soit en baisse constante, la Banque de France est en mesure d’orienter puissamment l’activité des banques commerciales, des banques locales ou des établissements de crédit (figure 2).

Figure 2. Évolution de l’escompte et de la circulation fiduciaire

Un travail constant de surveillance des banques et du crédit

17Cette participation à un marché de l’escompte fondé pour l’essentiel sur des traites commerciales favorise, dans le contexte de l’avant-guerre, l’action de surveillance et de résolution de la Banque. Du point de vue prudentiel, la Banque s’efforce ainsi de vérifier la solvabilité de chacun de ses débiteurs (présentateur et co-obligés de l’effet) en rapportant son plafond d’escompte établi en fonction de la surface financière du débiteur (fortune, tiers garants, volume d’affaires, réputation) au montant des titres déposés en garantie, au respect des règles de l’escompte (absence de tirages croisés, remboursement à l’échéance, rotation élevée des titres) et enfin à des éléments de psychologie (sérieux et bonne tenue des comptes, caractère commercial, allure plus ou moins « ardente » dans les affaires). La Banque complète ses informations sur les présentateurs et les effets qu’ils remettent à l’escompte par l’expertise des membres des comités d’escompte de ses succursales, et les renseignements recueillis par les salariés ; parfois elle recourt à des détectives. Les fichiers de cotation qui découlaient de ces informations ont largement disparu, mais il en reste quelques éléments, notamment dans l’analyse périodique des portefeuilles de la Banque de France (figure 3).

18Les critères formels d’acceptabilité à l’escompte jouent également un rôle important car ils généralisent peu à peu, à l’échelle nationale, des règles uniformes, malgré quelques particularismes qui se prolongent jusqu’après la Seconde Guerre mondiale : paiement du timbre, respect du droit cambiaire, acceptation préalable de l’effet ou troisième signature, etc. Mais en contrepartie de ce formalisme un peu rigide, dès que de nouveaux titres cambiaires apparaissent ou se généralisent – effets sur l’étranger, connaissements, warrants divers, effets d’embouche et papiers de crédit – la Banque rechigne et se retrouve à la traîne des évolutions économiques, voire du législateur. Rien ne montre mieux ce rôle directif du contrôle exercé par la Banque de France sur les effets de commerce que la rubrique quasi annuelle qui, dans ses rapports aux actionnaires, vient rappeler la modicité du taux de rejet des effets qui lui sont présentés et enchaîne avec des conseils pour éviter de tels désagréments, ou encore les statistiques sur le montant unitaire toujours plus minime des effets escomptés par la Banque.

Figure 3. Extrait d’un rapport d’inspection : « Bon crédit n^o 3 »

19Cette connaissance fine et son monopole fiduciaire mettent aussi la Banque en position d’agir pour faciliter la coordination de place en cas de crise : on l’observe notamment lors du krach des cuivres et de la faillite du Comptoir d’escompte qu’elle entraîne en 188919. La Banque de France intervient aussi pour sauver le Syndic des agents de change lors de la crise de 188220, ou encore la Société générale en 1913-191421, puis, après la guerre, elle joue un rôle important dans la coordination des créanciers de la Banque industrielle de Chine22.

20La Banque fixe donc le cadre général de l’escompte bancaire, par sa politique de modération et d’unicité de son taux et par sa présence directe sur chaque place commerciale qui lui permet de noter chaque présentateur. Dans un contexte où la liquidité fonde la confiance du public, le réescompte permet à la Banque de France d’exercer une surveillance constante et précise sur les banques, beaucoup moins sur le système bancaire et monétaire dans son ensemble.

Un contrôle de nature monétaire beaucoup plus que bancaire

21Pourtant au long du XIX^e siècle et plus encore à partir de la grande controverse de Lysis et Testis en 1907, la Banque de France fait l’objet de critiques récurrentes sur son incapacité à répondre aux besoins de crédit des petites et moyennes entreprises, sa tendance à maintenir le crédit trop cher, ou trop court et à aggraver les crises par sa prudence. Comment comprendre ces reproches, qui se font plus pressants encore dans l’entre-deux-guerres ? Les rapports d’inspection et les procès-verbaux du Conseil général montrent que l’attention que met la Banque de France à dresser des listes de banques, de banquiers, de principaux obligés et d’effets escomptés, ne l’amène jamais à réaliser une analyse synthétique de l’information ainsi collectée : rien ne le souligne mieux que les examens annuels de la « situation du portefeuille » effectués devant le Conseil général pendant l’entre-deux-guerres, et portant alternativement sur Paris et sur la Province : la situation de chaque banque est analysée, la situation du secteur presque pas. La raison de cette myopie est assez simple. D’une part, la Banque de France se soucie moins du crédit, dont elle craint les excès, que de la monnaie : c’est là sa mission centrale. D’autre part, elle a conçu et conçoit encore son rôle bancaire dans un environnement où coexistent deux formes principales de financement : le crédit court, qui relève principalement de l’escompte et qui permet en même temps l’élasticité de l’offre monétaire ; le marché financier, plutôt destiné aux concours à long terme, et alimenté par l’épargne préalable du pays. C’est pourquoi l’évolution vers un crédit bancaire à moyen et long terme, manifestée en France par la création de nombreux organismes après la Première Guerre mondiale (Crédit national, Calif, Ucina, etc.) heurte la doctrine de la Banque.

Une crise mal perçue, une régulation mal orientée : l’échec du contrôle des banques, 1920-1940

Une perte générale des repères financiers et monétaires

22Après 1918, le cadre qui a donné naissance au système de l’escompte et l’a stabilisé n’existe plus, sans que ce changement n’affecte les conceptions des autorités ni leur manière d’exercer leurs missions. Ainsi, le large remplacement des effets de commerce par des titres du Trésor dans les portefeuilles bancaires et commerciaux modifie-t-il profondément les conditions de fonctionnement du système de l’escompte. En particulier, la Banque de France n’a plus qu’une maîtrise partielle de la liquidité car elle ne peut refuser le réescompte des effets publics, même si, à partir de la stabilisation Poincaré en 1928, cette masse de titres diminue fortement. Un exemple l’illustre cruellement. À l’été 1926, alors que le franc a gravement décroché face à la livre sterling, la perspective d’un défaut de paiement du Trésor lors de l’échéance de juillet se profile. Mais le nouveau gouvernement formé par Raymond Poincaré ne veut pas la financer par une nouvelle émission fiduciaire : le « plafond » de la circulation, publié chaque semaine dans la situation hebdomadaire de la Banque, est devenu un chiffre symbole, un fétiche23. Parallèlement, le gouverneur de la Banque de France, Émile Moreau, nommé le 29 juin 1926 par Joseph Caillaux, le prédécesseur immédiat de Poincaré, se trouve dans une position inconfortable : les deux hommes politiques se détestent et Moreau, qui vient d’être installé Gouverneur, n’est pas entièrement sûr de sa position, comme il ressort de ses Souvenirs24. Mais comme Poincaré, il ne veut pas d’une nouvelle hausse de la circulation fiduciaire. Dans ces conditions, soit le Trésor trouve les ressources propres nécessaires, soit il obtient un concours financier par une loi, auprès de la Banque ou sur les marchés. Poincaré refusant toute « politique de facilité », un accord est trouvé entre le Trésor, les établissements de crédit et la Banque de France et présenté dans la séance du Conseil général de la Banque de France du 28 juillet 1926. La Banque de France accepte un élargissement exceptionnel du réescompte accordé aux grandes banques, « comprenant à la fois du papier commercial et des Bons de la Défense nationale25 », pour permettre à ces établissements d’apporter un concours temporaire au Trésor à la veille de l’échéance de fin juillet. Mais les portefeuilles bancaires comprennent en fait très peu d’effets de commerce stricto sensu. Aussi les grands établissements de crédit – et le Trésor – vont contourner la difficulté, au grand mécontentement de Moreau. Moreau raconte l’histoire à son avantage dans ses Souvenirs, mais les extraits des procès-verbaux du Conseil général sont beaucoup plus clairs :

« M. le Gouverneur fait remarquer que l’augmentation du portefeuille est due pour partie à l’opération d’escompte dont il a été parlé à la dernière séance. Il signale que la seconde tranche de cette opération n’a pas été réalisée par les Établissements financiers dans les conditions prévues : les présentations d’aujourd’hui comprennent, pour la presque totalité – contrairement aux assurances qu’avait données le Ministère des Finances – des Bons de la Défense Nationale provenant, il est vrai, du portefeuille des Établissements. […] Le Conseil Général constate que l’opération n’a pas été réalisée dans les conditions prévues. Vu les circonstances, il n’entend pas donner à sa protestation une forme écrite, mais il est unanime à déclarer qu’il refusera dans l’avenir toute combinaison du genre de celle qui vient d’être effectuée26. »

23Cet exemple illustre à la fois le déclin irrémédiable du système de l’escompte et le faible contrôle qu’exerce la Banque de France sur les principaux établissements bancaires du pays. Or, un renforcement de ce contrôle paraît difficile tant que la Banque demeure un concurrent de ces mêmes établissements bancaires, comme en témoigne encore la tentative de relancer l’escompte direct – donc en se passant de l’intervention des banquiers – en 1935, même si cette tentative fait long feu27.

24Par ailleurs, l’inflation de guerre et d’après-guerre a arasé les hauts de bilan des banques, tandis qu’elle favorisait la croissance, en termes absolus comme relatifs, des dépôts bancaires et autres dettes exigibles à court terme. Aussi, les grandes banques se trouvent-elles largement sous-capitalisées. Certes, elles tâchent de corriger cette situation à partir de 1928, mais cela ne suffit pas à leur rendre les capacités financières dont elles disposaient en 1913. La Banque de France découvre elle-même avec un peu d’effarement la différence entre évolutions nominales et réelles entre 1913 et 1930 sur sa propre situation dans le contexte de la crise naissante (figure 4).

Figure 4. Comparaison effectuée par la Banque de France entre sa situation en 1913 et en 1930

25Autre élément de la crise du système de l’escompte, le marché financier français, dans tous ses compartiments, est profondément atteint : la France qui était un pays market-based d’un point de vue financier, est devenue un pays bank-based28. L’anémie du marché des titres longs privés empêche les banques de transformer leurs soutiens aux entreprises en titres financés par l’épargne, tandis que l’affaiblissement du marché des reports limite leur capacité à ajuster leur liquidité ailleurs qu’auprès de la Banque de France. Plus grave, cette situation mine les mécanismes antérieurs de discipline de marché, ce dont témoigne en un certain sens la multiplication des aventuriers de la finance qui viennent tenter la crédulité des épargnants, bâtir des financements croisés et opaques ou recourir avec excès à l’effet de levier – Oustric, Vincent…

26Malgré les risques, les grands établissements de crédit se livrent dès les années 1920 à une féroce course aux guichets, menée par la Société générale puis par le Crédit Lyonnais29, dans un contexte réglementaire marqué par l’absence de garantie des dépôts. Ce contexte très libéral favorise les nombreuses petites banques qui se lancent avec ferveur sur le marché, car elles peuvent plus aisément adapter l’évolution de leurs capitaux propres à la situation monétaire : la part de marché des établissements de crédit se réduit au cours des années 1920, et ce n’est qu’avec le retour à la monnaie stable que cette évolution s’interrompt. Toutefois, une catégorie d’intermédiaires financiers propose de facto une garantie des dépôts : les caisses d’épargne, qu’elles soient « ordinaires » (créées en application de la loi de 1828) ou postales. Mais en contrepartie, elles n’ont pas le droit d’accorder des crédits. De ce fait, l’un des leviers utilisés à l’étranger pour réglementer les banques – la garantie des dépôts venant compenser une réduction de l’autonomie des banques – ne peut guère être mobilisé en France : la plupart des Français modestes sont déjà à l’abri, et la garantie des dépôts ne s’étend pas aux dépôts à terme et autres placements.

27Enfin, un dernier signe de ce désajustement des mécanismes traditionnels s’observe dans l’inefficacité nouvelle du taux d’escompte comme instrument de régulation. En effet, dans le contexte volatile des années 1928-1932, la hausse du taux d’escompte ne permet plus de réduire la liquidité de l’économie, car elle attire les capitaux étrangers à court terme ; en sens inverse, sa réduction ne favorise pas la reprise, car, comme l’indique le Gouverneur en janvier 1930, elle peut provoquer la fuite de capitaux à la recherche d’un meilleur rendement ou craignant une dévaluation de la monnaie :

« Le moyen classique du changement du taux de l’escompte ne paraît pas devoir être efficace dans les circonstances présentes. Un relèvement de taux, s’il réduisait encore le recours au réescompte de la Banque, lequel diminue déjà de lui-même, serait de nature à stimuler davantage l’afflux des capitaux étrangers. Un abaissement de taux pourrait ralentir cet afflux, peut-être même provoquer un mouvement inverse : il risquerait, en revanche, de fournir un stimulant à la création de nouveaux crédits.
Reste un moyen qu’emploient couramment certaines banques d’émission, en particulier la Banque d’Angleterre, et qui consiste à raréfier les disponibilités en offrant au marché des effets publics30. »

28C’est cette situation, mal jaugée, de disparition des conditions de fonctionnement du cadre monétaire et financier d’avant-guerre, qui précipite la crise du contrôle dans laquelle la Banque de France se trouve piégée.

Les voies étranges du refus du contrôle

29Après le succès de la stabilisation Poincaré, les établissements de crédit demeurent structurellement à la recherche d’une meilleure liquidité, et la stabilisation du franc leur permet enfin de faire pièce à des concurrents rendus plus ardents par leur petite taille et les phases de spéculation qui s’enchaînent depuis 1921. Mais cette réussite autorise la Banque à maintenir ses conceptions traditionnelles. Aussi, lorsque le krach d’octobre 1929 met fin à la brève embellie des marchés financiers français en 1928-1929, la Banque de France et les autorités politiques semblent simultanément s’inquiéter de l’étendue de la crise et s’attacher à leur myopie financière. La Banque de France, plus intéressée par les phénomènes monétaires que de crédit, utilise deux instruments incomplets pour juger de ce dernier : l’évolution de son propre portefeuille d’escompte et les bilans des grands établissements de crédit.

30Le premier instrument est très sensible aux évolutions de la conjoncture et en particulier aux contraintes de liquidité rencontrées par les banques. Ainsi, et contrairement à ce que tend à croire le gouvernement de la Banque, la hausse de son portefeuille peut refléter une tension sur la liquidité bancaire plutôt qu’une saine demande de crédit de la part des entreprises. Or, c’est exactement ce qu’il se passe à partir de 1930 et surtout à l’occasion des deux phases de panique bancaire de fin 1930 et de fin 1931.

31Le second instrument découle de la difficulté à suivre – en l’absence d’obligations de publication et d’organisme de surveillance – la situation générale du secteur bancaire. La Banque, pour ce faire, se contente de mesurer l’évolution des dépôts et des crédits dans les grands établissements de crédit. Or, la crise provoque une profonde divergence entre cet indicateur approximatif et l’évolution réelle des dépôts et des crédits logés dans le secteur bancaire. Dans ces conditions, l’ampleur de la crise bancaire est fortement sous-évaluée par les autorités. Le plus curieux peut-être c’est que non seulement la direction de la Banque est consciente de la crise, qu’elle évoque à plusieurs reprises, mais que l’instrument d’un suivi plus fin existe, au Crédit Lyonnais. Ce dernier recense en effet toutes les banques publiant leurs comptes, ce qui donne une vision beaucoup plus exacte de ce qu’il se passe à partir de janvier 1930. Mais, d’une part le Crédit Lyonnais ne siège pas au Conseil général de la Banque, pas plus que les autres établissements de crédit et, d’autre part, il s’engage justement à cette époque dans une entreprise de lobbying visant à condamner la concurrence déloyale exercée par les organismes financiers bénéficiant de la protection de l’État – coopératives, caisses d’épargne et banques publiques. Le but de ce discours victimaire au nom de la concurrence est d’abattre les velléités de plus en plus pressantes de mise en œuvre d’un contrôle bancaire31. Ainsi, et à son corps défendant, la Banque de France se retrouve captive de l’information savamment distillée du Crédit Lyonnais.

32Le résultat de cette myopie, c’est la construction d’un récit qui non seulement exonère la Banque de France de toute erreur, mais réduit les crises bancaires à l’heureuse élimination d’établissements véreux sans conséquences générales dommageables. Ce récit, et son succès, transparaissent clairement dans un ouvrage publié en 1952 et qui fait le point sur les origines du contrôle bancaire en France :

« Mais en fait, la crise n’a rien de commun avec celles qui sévissent déjà ou qui vont se déclencher hors de nos frontières. Elle est surtout infiniment moins générale et, abstraction faite des établissements qui viennent d’être cités, elle n’atteint que des maisons d’importance toute secondaire dont beaucoup parmi celles reprises dans les statistiques officieuses ne méritent certainement pas le titre de banque. Provoquées par les répercussions de la dépression économique générale et par l’affaissement de la Bourse, les défaillances bancaires ne touchent guère que les entreprises mal gérées et imprudemment engagées dans des opérations spéculatives. Elles n’ont, à aucun degré, le caractère collectif et pour ainsi dire organique de celles qui, par exemple, ravagent les États-Unis. Une fois colmatée la brèche initiale, elles laissent en place un système bancaire équilibré exceptionnellement liquide, n’accusant pas de troubles fonctionnels sérieux et qui ne réclame aucun des remèdes draconiens appliqués ailleurs pour venir au secours d’organismes menacés d’un véritable effondrement32. »

33De plus, en raison de sa position bifrons, la Banque oppose sa doctrine constante aux critiques de sous-intervention qui lui sont adressées comme celles transmises par le ministre du Commerce en mai 1931, en même temps qu’elle excipe du secret des affaires et de son statut d’indépendance nécessaire à la confiance dans la monnaie, pour refuser aussi bien de contrôler que d’être contrôlée. Elle s’aligne ainsi sur la position des établissements de crédit, tout en se présentant comme le rempart des petites banques face à la crise. C’est pourquoi la double accusation qui naît de cette situation, celle du malthusianisme bancaire d’une part, celle du lâchage des banques régionales d’autre part, tombe en fait à côté. Ces deux accusations n’avaient tout simplement pas de sens, alors que la Banque, entendant largement ses statuts, acceptait le papier de crédit de ces banques, prenait largement du papier de campagne à neuf mois d’échéance et acceptait en 1930 de participer à un projet de place de création d’un système de refinancement des créances à moyen terme à l’exportation. Le problème n’était donc pas l’attitude, ou même la bonne volonté, de la Banque de France et plus largement des grands établissements de crédit : c’était le décalage apparu entre des règles de fonctionnement fondées sur le triptyque contrôle interne – discipline de marché – contrôle par le refinancement, et la disparition ou l’affaiblissement, avec le marché financier et l’inflation, des fondements de ce triptyque.

Conclusion

34Comme cela apparut lors des travaux de la commission Brunet de 1937, deux conséquences durables se manifestèrent. Puisque les effets de la crise étaient plus locaux que généraux selon les chiffres disponibles et que les milieux informés et le public réagissaient plus aux scandales, nombreux il est vrai, qu’aux impacts macroéconomiques, largement ignorés, l’approche morale du problème du contrôle était confortée, laquelle put finalement convenir aux grandes banques soucieuses de reconquérir leurs parts de marché, dans la mesure où cela leur permettait d’écarter les « moutons noirs » et les innovateurs et de proposer une régulation d’essence corporatiste du secteur.

35Ensuite, l’échec enregistré en termes de croissance économique au cours des années 1930, devenu un leitmotiv des discours politiques à partir de la fin des années 1930 légitima l’idée d’un patronat (bancaire, commercial ou industriel) malthusien. Cette confusion entre le résultat et l’explication, aboutit également à délégitimer un autre aspect du contrôle : la discipline de marché. Aussi le contrôle bancaire se doubla très vite d’une organisation du secteur – manifestée par le cloisonnement du refinancement monétaire auprès de la Banque de France – et de la suppression presque complète de la concurrence bancaire jusqu’au milieu des années 1960.

36Enfin, le souci d’une information de qualité devint un trait caractéristique de la régulation du système bancaire et financier – mais la création, en 1941-1946, de la Commission de contrôle des banques, de la Centrale des risques et du Conseil national du crédit fit alors oublier la capacité des acteurs privés à contribuer à cette information. Cette régulation, envisagée de nouveau dès 1937 avec la mise en œuvre des prolégomènes de l’open market à la Banque de France, fut finalement rendue possible par le choc représenté par la défaite de 1940, laquelle fit sauter les derniers obstacles à une régulation d’apparence corporative mais d’essence étatique.