1. Introduction
p. 13-50
Texte intégral
Un sujet d’actualité
1Depuis la fin des années 2000, la crise financière dite des subprimes (2008-2010), l’affaire Kerviel à la Société Générale (janvier 2008), et les révélations d’évasion fiscale à répétition, liées à des fuites massives de documents confidentiels (Offshore leaks, 2013-2014, Panama papers, 2016…), ont fait ressurgir, de manière dramatique, aux échelles nationale et mondiale, la question cruciale (pour les économies, les sociétés et les démocraties) de la régulation des activités bancaires et en particulier celle du contrôle bancaire, dans un espace financier mondialisé. L’urgence des réformes s’est alors imposée à l’agenda des régulateurs et autres superviseurs nationaux et internationaux : il fallait assurer la stabilité des systèmes financiers et renforcer la surveillance des établissements financiers. Parmi les mesures prises alors dans le sillage de la crise financière, on peut citer : à l’échelle nationale, des lois ébauchant une séparation des activités de crédit et des activités spéculatives « de marché » (lois Dodd-Frank, États-Unis, 2010 ; loi Moscovici, France, 2013) ; à l’échelle internationale, le renforcement des règles prudentielles (accords de Bâle III sur les ratios de fonds propres et de liquidité, 2010) et des institutions de supervision (Conseil de stabilité financière du G20 succédant en 2009 au Forum du même nom créé dans le cadre du G7 en 1999 ; Mécanisme de surveillance unique [MSU] dans le cadre de l’Union bancaire de la zone euro, en novembre 2014), qu’on observe aussi à l’échelle nationale (Autorité de contrôle prudentiel et de résolution, ACPR, France, 2010) ; la surveillance de l’activité des banques dans les paradis fiscaux (directive européenne CRD-IV, 2015). En réalité, ces mesures ont été limitées et leur application différée (Bâle III à l’horizon 2023), ou bien elles ont été rapidement détricotées (loi Dodd-Frank aux États-Unis). Toutes sont contournées : le shadow banking prospère, l’activité bancaire dans les places offshores également. Des recommandations fondamentales sont restées à l’état de projets (rapport Liikanen sur la séparation des activités bancaires en Europe, 2012). En fin de compte, les risques individuels (à l’échelle de chaque banque) et systémiques (à l’échelle de chaque système national et du système international) restent aussi élevés qu’avant la crise de 2008. Pour de nombreux observateurs, ces limites disent l’importance de la « capture régulatoire » et la résistance des lobbies bancaires et des grands groupes à toute nouvelle régulation1.
2Parallèlement, la crise multiforme du capitalisme financier a suscité dans les médias et dans le monde académique un vif regain pour la question de la régulation et du contrôle bancaires. Politistes, économistes, juristes et historiens ont multiplié les conférences et les publications polémiques et scientifiques, avec une perspective historique plus ou moins développée. À défaut de pouvoir en faire une recension exhaustive, on peut en relever trois thématiques récurrentes. Analysant la crise de 2008 dans une intention à la fois diagnostique et prospective, les unes se sont attachées à montrer les lacunes de la régulation bancaire des années 2000 et leurs conséquences, à proposer des pistes de réformes2, à dénoncer les limites des mesures adoptées et la résistance des banquiers à toute nouvelle régulation, tantôt dans un souci de vulgarisation scientifique visant à porter un sujet apparemment technique et hermétique dans le débat public3, tantôt pour éclairer ou conseiller les autorités de régulation et de supervision. D’autres ont donné plus de profondeur historique à ce genre d’analyse en démêlant, sur la longue durée, les liens entre crises, régulation et innovations financières, à l’échelle nationale, dans une perspective comparative4. D’autres encore ont éclairé l’histoire de la régulation à travers le prisme du scandale financier, avatar moral et politique de la crise ouvrant sur une histoire critique des normes comptables et des fraudes5.
3En réalité, la crise et les scandales du tournant des années 2010 ont surtout renforcé et renouvelé un intérêt scientifique croissant depuis les années 1990, pour l’histoire de la régulation bancaire et financière. Cet intérêt est lié à l’accélération du triple processus de mondialisation/globalization – déréglementation/deregulation – financiarisation en cours depuis les années 1980, et à l’apparent paradoxe d’une libéralisation qui s’accompagne d’un renforcement de la régulation, sous la forme de la supervision prudentielle6. La question de la convergence des systèmes nationaux de régulation et celle de l’émergence d’une supervision internationale après 1974 ont en particulier fait l’objet d’études importantes en sciences politiques7.
Contrôle, supervision, régulation : de quoi parle-t-on ?
4Mais à force d’utiliser les anglicismes « régulation » et « supervision » comme si leur signification était évidente, le sens des mots se brouille, et on risque de perdre de vue notre objet d’étude : le contrôle bancaire. Première distinction : la régulation ne doit pas être confondue avec la réglementation. Celle-ci est un ensemble de textes d’origine législative ou administrative prescrivant des normes. Elle produit de la contrainte. Liée à l’intervention de l’État, ou plus largement d’autorités publiques qui tendent à orienter le marché par des politiques (économiques, monétaires, fiscales…), elle créerait nécessairement, selon certaines analyses, des distorsions de concurrence, c’est-à-dire perturberait le (bon) fonctionnement naturel du marché. La régulation « l’englobe et la dépasse, en incluant, en plus, des règles de conduite et des systèmes de gouvernance qui ne passent pas nécessairement par des textes à caractère obligatoire » (mécanismes d’auto-régulation, codes de bonne conduite8) : les normes de la régulation sont coproduites par des institutions publiques et par la profession organisée (associations de banquiers), formant un système régulatoire9.
5Deuxième distinction, le contrôle est au service de la régulation et contribue doublement à son efficacité : il est facteur de contrainte, et produit des informations nécessaires à la connaissance des établissements et du système bancaire. C’est d’abord la surveillance de la conformité des pratiques aux normes, qui ne passe pas nécessairement ni uniquement par l’inspection sur place et sur pièces, mais aussi et d’abord par la déclaration, c’est-à-dire la communication régulière, par chaque établissement aux autorités de contrôle, de documents comptables et de documents statistiques (recensement des risques et des engagements). Les objets du contrôle sont divers et complémentaires, et il n’est pas inutile de les préciser : contrôle des risques (risques de crédit, de marché, de taux, risques opérationnels…) ; contrôle de gestion (visant à rationaliser l’utilisation des ressources humaines et matérielles, les procédures et les systèmes d’information) ; contrôle prudentiel à partir des ratios de liquidité, de solvabilité (capital adequacy), etc.
6Une troisième distinction est nécessaire, entre contrôle externe et contrôle interne. Le premier est exercé par ou au nom d’autorités extérieures à la banque : banque centrale ; commission bancaire ou autre agence de surveillance ; organisations professionnelles – et l’on peut sans doute inclure les agences de notation dont l’activité de rating s’appuie sur une forme de contrôle exercé au nom des marchés financiers et pour eux. Le second est exercé par l’autorité hiérarchique interne de la firme, il est composé des services (de type Inspection générale) et des procédures (inspections et audits, déclarations) mis en place au siège central par la Direction générale, pour surveiller l’activité des établissements du réseau (agences, succursales, et autres comptoirs) et des filiales du groupe. Ce contrôle a posteriori se superpose au contrôle a priori, intégré aux procédures (comptables et administratives) et plus largement à l’organisation du travail dans les services et les agences d’un établissement financier.
7Tout effort de définition consiste certes à circonscrire son objet, et notre définition du contrôle bancaire appelle au moins trois justifications critiques sur les délimitations qu’elle opère. Elle semblera d’une part un peu étroite aux auteurs qui incluent – à tort – dans le contrôle bancaire tout ce qui relève en réalité de la régulation et que l’on retrouve, en tout ou partie, dans les pays industrialisés entre les années 1930/1945 et les années 1970/1980 : système de licence ou d’agrément (recensement des banques, autorisation d’exercer la profession de banquier, qui requiert une définition préalable de celle-ci) ; limitation de la création d’agences ; cloisonnement des activités bancaires (séparation de la banque de dépôt et de la banque d’investissement) ; plafonnement de la rémunération des dépôts ; garantie des dépôts10. D’autre part, elle rejette la fausse évidence faisant de la nationalisation, c’est-à-dire du contrôle du capital par l’État, un outil du contrôle bancaire, comme si elle le rendait plus direct, plus étroit, donc plus efficace. Tout historien qui a fréquenté les archives des grandes banques françaises nationalisées en 1945 est frappé par les « ambiguïtés des nationalisations » que Jean Bouvier signalait déjà en 1973 à partir des archives du Crédit Lyonnais : au-delà des discours circonstanciés des dirigeants de banques nationales, la nationalisation ne change rien à leurs pratiques et à leur état d’esprit, ni à leur capacité à résister à l’État, par la fraude ou le contournement de la réglementation11. Dans la perspective de la théorie de la corporate governance12, la faiblesse de l’État actionnaire dans le contrôle des banques nationalisées – qui restent intégrées au marché, et soumises à la concurrence entre elles et avec celles du secteur privé – ne se comprend que dans le cadre d’un modèle managérial qui perdure au-delà de sa remise en cause dans les années 1980.
8Enfin, le contrôle bancaire s’exerce essentiellement au niveau micro-économique (surveillance individuelle des firmes et des groupes). Certes, le contrôle externe actuel, sous sa forme de supervision microprudentielle se veut aussi « macroprudentiel » (surveillance du système financier dans son ensemble). Selon Piet Clement, historien de la Banque des règlements internationaux (BRI), cet adjectif « macroprudentiel » est apparu à la fin des années 1970, dans le contexte de la menace croissante que l’augmentation de la dette des pays en voie de développement fait alors peser sur la stabilité du système bancaire à l’échelle mondiale, et qui se traduit par la crise de la dette en 1982. Quelques années après (1986), le premier usage public du mot intervient dans un rapport du Comité permanent des euro-monnaies de la BRI, puis la crise financière asiatique de 1997 le fait sortir du cénacle des banquiers centraux, et depuis la crise de 2008 son usage s’est rapidement développé.
9Mais en dépit des efforts faits au sein des institutions internationales pour préciser le concept de supervision macroprudentielle, celle-ci semble relever davantage de la bonne intention et de l’injonction plus que de la pratique réelle des agents nationaux et internationaux de la supervision, laquelle reste fondamentalement microprudentielle13. D’une part, depuis les années 1980, les régulations macro-économiques nationales se sont relâchées, avec des politiques monétaires fondées sur les mécanismes de marché, opérant ainsi une déconnexion entre politique monétaire et supervision bancaire. D’autre part, si les normes du Comité de Bâle visent in fine la stabilité du système financier mondial, elles restent microprudentielles.
10C’est l’ambiguïté du mot anglais supervision qui autorise ce flou, et nous pousse à esquisser une ultime distinction, entre supervision et contrôle. Elle n’est guère aisée, tant ces mots sont indifférenciés dans leurs usages. Pourtant, il est significatif que l’anglicisme supervision, souvent accompagné de l’adjectif prudentielle, néologisme spécifique à la sphère bancaire et financière, s’est, depuis les années 1970-1980, peu à peu substitué au contrôle, mot dont le caractère générique est porteur de modalités de surveillance plus contraignantes, décidées en-dehors de la sphère bancaire et financière, et d’enjeux économiques, sociaux et politiques plus larges. Malgré sa verticalité apparente, la supervision, si peu différenciée de la régulation dans une littérature académique anglophone largement prédominante, désigne au fond une surveillance plus souple que le contrôle, et intégrée à la discipline de marché : centrée sur le respect de normes prudentielles (ratios) négociées entre les autorités de régulation et la profession organisée, c’est une surveillance davantage fondée sur la confiance du superviseur dans la capacité des établissements financiers à s’auto-réguler, à s’auto-discipliner (d’où l’importance nouvelle accordée aux systèmes de contrôle interne depuis les années 1990) que sur la menace d’une sanction pour ainsi dire policière de l’autorité de contrôle, qui devient en réalité un signal négatif pour les marchés – dont la sanction est sans doute bien plus redoutée. En somme, le passage du contrôle à la supervision témoigne du double processus de libéralisation et de mondialisation, et du recul de la capacité des États à réguler le secteur bancaire14.
Les cinq enjeux du contrôle bancaire
11Sur la longue durée biséculaire, cette convergence vers le modèle de supervision est très récente. Il est nécessaire de le mettre en perspective et d’« historiciser la surveillance bancaire », tout en se gardant d’une périodisation classique exprimant une « vision de balancier » erronée, qu’Alexis Drach et Olivier Feiertag (2018) résument ainsi : « d’un système ouvert et non régulé au XIXe siècle, on en serait arrivé à un système fermé, national, et strictement réglementé, à partir des années 1930 et surtout après 1945, pour en revenir, depuis les années 1970 et 1980, à un système libéral ». En s’appuyant sur les diverses synthèses historiques existantes auxquelles on renvoie le lecteur15, on se propose donc d’examiner les variations du contrôle bancaire dans le temps et dans l’espace, à travers cinq grandes questions :
- Pourquoi ? La question est double. C’est d’une part celle des finalités et des objectifs du contrôle bancaire, et d’autre part celle des raisons et des facteurs historiques de son institution. Quel rôle jouent en particulier les crises ?
- Comment ? Les choix en termes d’institutions, de procédures, d’outils de contrôle, permettent-ils de distinguer des modèles nationaux ? Observe-t-on une convergence de ces modèles ?
- À quels niveaux et à quelles échelles ? Comment l’internationalisation des activités bancaires, puis la mondialisation financière ont-elles transformé le contrôle bancaire ?
- Quelle efficacité, et pour quels coûts ? Dans quelle mesure et à quelle condition la recherche des anomalies et des irrégularités est-elle efficace ? Comment s’impose la notion d’efficience du contrôle ?
- Quels acteurs ? Qui sont les superviseurs/contrôleurs, et quels rapports entretiennent-ils avec les contrôlés ?
12L’histoire du contrôle interne étant pour ainsi dire inexistante, on se concentrera sur le contrôle externe.
Finalités et facteurs
Théorie de la régulation et histoire économique
13La première question (pourquoi le contrôle bancaire ?) porte plus largement sur la régulation. Selon la théorie économique, regulation et supervision visent à remédier aux défaillances du marché, i. e. aux asymétries d’information inhérentes à l’activité bancaire (entre emprunteur et prêteur, asymétrie impliquant un risque, pour le banquier, de sélection adverse et d’aléa moral ; entre banquier et déposant, asymétrie impliquant un risque pour la sécurité de l’épargne). Le contrôle vise donc à réduire les risques, liés d’une part à un défaut de sélection (screening) et de surveillance (monitoring) des clients-emprunteurs-investisseurs, d’autre part à un défaut de prudence (risques d’insolvabilité et d’illiquidité) et de transparence du banquier (insuffisance de publications) pouvant nuire à la sécurité des capitaux des déposants. Au total, le contrôle bancaire contribue à assurer la sécurité de l’épargne donc la confiance des agents économiques, et la stabilité du système financier – et plus largement de l’économie, en raison du caractère systémique très marqué de l’activité bancaire, lié à la densité des relations interbancaires et aux relations étroites entre la sphère du crédit et de la finance, et la sphère de la production et des échanges commerciaux. Il est le contrepoint indispensable à la discipline de marché (market discipline), selon laquelle la panique des déposants qui courent (run) retirer leurs capitaux sanctionne le banquier imprudent, forme de sélection naturelle qui déstabilise néanmoins l’ensemble du système. Pour endiguer la crise, la régulation requiert trois éléments : la garantie des dépôts (deposit insurance) ; le rôle de prêteur en dernier ressort (lender of last resort) joué par la banque centrale pour sauver les banques en difficultés ; un contrôle des banques (banking supervision).
14La théorie économique présente aujourd’hui les finalités du contrôle et de la régulation comme anhistoriques et universelles, alors qu’elles résultent de choix institutionnels encastrés dans des structures politiques, économiques, juridiques et idéologiques localisées et historiquement déterminées, et que l’histoire du contrôle et de la régulation est plurielle et non linéaire. Il est d’ailleurs remarquable que cette définition théorique n’inclut pas le cloisonnement des activités bancaires (banque commerciale vs banque d’investissement), qui permet pourtant de réduire le risque d’illiquidité lié à une trop grande transformation16, et qui a été au cœur de la plupart des réglementations bancaires de l’époque du système de Bretton Woods. Mais cette absence est bien dans la logique du décloisonnement des marchés de capitaux qui est au cœur de la dérégulation accomplie depuis les années 1970-1980.
15Du point de vue de l’historien, il est nécessaire d’expliquer ces choix institutionnels. Il faut d’abord faire la part des facteurs conjoncturels et des facteurs structurels, des facteurs économiques et des facteurs politiques : les crises bancaires ont des intensités et des caractéristiques différentes, et produisent des effets variables selon les structures des systèmes bancaires (prédominance du modèle de banques universelles vs spécialisation, etc.) et des systèmes politiques (États fédéraux ou centralisés ; équilibre des institutions politiques). Il faut aussi analyser le jeu des acteurs individuels et collectifs, privés et publics : leur organisation (associations, réseaux…), leurs relations (opposition, coopération, concurrence, influence mutuelle…), leurs rapports de force. On ne peut en dissocier, enfin, l’analyse des finalités et des modalités du contrôle bancaire défendues par chacun de ces acteurs. L’équilibre instable entre les forces du marché et celles de la réglementation dessine ainsi trois grandes configurations historiques : les crises ; la subordination du contrôle bancaire à la politique monétaire ; l’absence de réglementation et la déréglementation.
Le rôle des crises
16La littérature présente les grandes crises bancaires (1931, 1973-1975, 2008) comme des moments fondateurs de la régulation et du contrôle17 : les faillites bancaires en série constitueraient un élément déclencheur des lois bancaires américaine, allemande, suisse et belge de 1933-1935 (grande crise bancaire de 1931), de la création du Comité de Bâle en décembre 1974 (faillite de la banque Herstatt en Allemagne et de la Franklin National Bank of New York aux États-Unis18), de la loi britannique de 1979 (crise des banques secondaires ou fringe banks) ; les accords de Bâle III (2010) seraient liés à la crise financière de 2008. Mais il est nécessaire de dépasser cette vision schématique. D’une part, ces trois grandes crises n’ont pas partout produit les mêmes effets, et le contrôle bancaire instauré suite à la crise des années 1930 est d’une nature très différente de la supervision prudentielle promue après la crise bancaire de 1973-1975. D’autre part, les crises bancaires ne sont pas des facteurs nécessaires ni suffisants de l’institution du contrôle bancaire.
17On sait en effet que certains systèmes sont bien antérieurs à la crise des années 1930 (Suède, 1846 ; États-Unis, 1863-1864 au niveau fédéral). Tandis qu’en Allemagne, où la question de la régulation bancaire était en débat depuis 1874, et où, malgré la faillite de plusieurs maisons de banque privées dans les années 1890, les tentatives de régulation s’étaient limitées aux banques de crédit hypothécaire (1899), puis à des projets de réforme (1908-1909)19, les États-Unis instauraient un des tout premiers systèmes de contrôle bancaire. Ce sont les besoins financiers liés à l’industrialisation et à la Guerre de Sécession, et la nécessité d’unifier l’émission fiduciaire sur l’ensemble du territoire national, qui amènent à créer en 1863-1864 un réseau fédéral de national banks superposé aux réseaux locaux des state banks, et, par la même occasion, une autorité fédérale de supervision bancaire, l’OCC (Office of the Comptroller of the Currency). Certes, celui-ci n’a de compétence que sur les national banks, la dualité du système bancaire américain se caractérise par la concurrence des autorités de régulation étatiques et fédérales (competition in laxity), et il est difficile de contrôler plus de 20 000 banques. Mais Eugene White montre que malgré tout, le système de contrôle se renforce : en 1869, l’OCC formalise ses exigences (cinq rapports annuels dont trois à des dates aléatoires – Surprise call reports20 – pour limiter les opportunités de window dressing, et deux inspections annuelles minimum) ; les douze banques de réserves fédérales créées en 1913 sont dotées de pouvoirs de contrôle sur les state banks et les national banks affiliées ; l’octroi de licences aux national banks se réduit drastiquement après 1924. Le Banking Act de 1933 (connu sous le nom de Glass-Steagall Act) qui crée le FDIC (Federal Deposit Insurance Corporation) et sépare la banque commerciale de la banque d’investissement, ne fait qu’ajouter une autorité de supervision et renforcer le chevauchement (overlap) des compétences entre agences fédérales et étatiques de supervision. La crise bancaire, aussi dramatique soit-elle, introduit moins une rupture technique qu’une rupture politique. Le New Deal bancaire réside d’abord dans le nouvel esprit de la réglementation : désormais, la supervision bancaire n’est plus au service de la discipline de marché, mais de la politique monétaire.
18L’intensité de la crise a certes son importance. Mais l’exemple américain montre que c’est surtout sa conjonction avec une configuration politique propice qui ouvre une fenêtre d’opportunité pour l’institution ou le renforcement radical d’un système de régulation et de contrôle. En Suisse, la crise bancaire des années 1910-1914, liée à la création de la Banque nationale suisse (BNS), suscite certes un débat sur un contrôle de l’État fédéral sur les banques et donne lieu au projet Landmann (été 1916), qui comporte quatre volets : un système d’autorisation (« concessions ») pour exercer le métier de banquier ; la publication obligatoire de bilans et rapports annuels, et des ratios de solvabilité et de liquidité (proposition novatrice) ; une « révision fiduciaire », c’est-à-dire un contrôle externe réalisé par des organismes privés (« sociétés fiduciaires » ou « syndicats de révision mutuelle ») ; la création d’un « Office fédéral des banques » ayant un pouvoir disciplinaire. Mais ce projet est vite enterré (mars 1917), en raison de la vigoureuse opposition de l’organisation professionnelle, l’Association suisse des banquiers (ASB) et de la banque centrale (BNS) : non seulement une intervention étatique, même indirecte, menacerait le secret des affaires (publication des comptes de résultats) et les bénéfices eux-mêmes (au même moment est créé un impôt sur les bénéfices de guerre), mais surtout elle menacerait le secret bancaire et donc l’attractivité de la place financière suisse, devenue un havre pour les capitaux étrangers fuyant les fiscalités de guerre. C’est donc au nom du rôle international de la place financière suisse qu’est abandonné le projet. L’argument revient quinze ans plus tard, lorsque la crise bancaire de 1931 ressuscite le débat sur le contrôle bancaire. Cependant cette crise est d’une tout autre ampleur : elle touche les grandes banques. Elle débouche sur le vote de la loi bancaire de novembre 1934, qui instaure la Commission fédérale des banques (CFB). Mais en serrant de près la chronologie des années 1931-1934 et le jeu des acteurs (organisation professionnelle, ministre des Finances, banque centrale, parlementaires, experts), Thibaud Giddey montre qu’il faut la répétition, à trois reprises, d’une séquence associant l’effondrement d’une grande banque, le sauvetage de banques par l’État, et la recherche collective d’une solution, pour qu’un projet voit le jour ; que celui-ci n’est possible que parce que l’intervention étatique massive en faveur des banques (recapitalisation, création de la Caisse de prêts de la Confédération) rend impossible le rejet pur et simple d’un contrôle bancaire ; mais que la convergence très forte entre les positions d’un ministre des Finances favorable à l’autorégulation de la profession, et les intérêts des banquiers, et le lobbying assidu de l’ASB, favorisent un compromis qui satisfait pleinement les banquiers21.
19Ailleurs, la crise bancaire de 1931, aussi intense qu’elle ait été, n’a pas nécessairement entraîné l’institution ou la formalisation du contrôle bancaire. En France, il faut attendre le choc de la défaite de juin 1940 et la politique dirigiste et corporatiste du régime de Vichy pour que cesse la résistance des banquiers à l’idée d’un « contrôle des banques », en débat dans les années 1930, et qui est instauré en juin 1941. Symbole de cette « conversion » de la profession : l’engagement d’Henri Ardant, président de la Société Générale, à la tête du Comité permanent d’organisation de la banque, dans la mise en œuvre de ce contrôle. Après la Libération, les lois de décembre 1945 et du printemps 1946, achèvent l’édifice réglementaire, certes dans un tout autre esprit. La question, plus politique que technique, du contrôle des banques, se solde ainsi par la mise en place de l’autorisation (« inscription »), du cloisonnement (en particulier la distinction entre banques de dépôts et banques d’affaires), de l’organisation obligatoire de la profession, et de la création de deux institutions, l’une consultative, le CNC (Conseil national du crédit), l’autre réglementaire et disciplinaire, la Commission de contrôle des banques (CCB)22.
20Au total, il faut relativiser le rôle des crises bancaires, sans le minimiser. D’autres facteurs conjoncturels ont également un effet déclencheur, en particulier les guerres et les cycles de l’innovation. Olivier Feiertag et Alexis Drach rappellent ainsi le rôle de la Grande Guerre : la mise en place du contrôle des changes dans les pays belligérants (Allemagne 1916, France 1917) revient à contrôler les opérations internationales des banques ; après la guerre, « la tendance à maintenir les contrôles est d’autant plus forte que la quasi-totalité des actifs bancaires est constituée de titres publics ou assimilés » ; les pays neutres se dotent de lois bancaires (Danemark 1919, Espagne 1921, Norvège 1923) ; plus largement, la tendance à la « nostrification » ou nationalisation de fait des banques, est générale23. Ajoutons qu’en Belgique et dans les départements français occupés par l’Allemagne en 1914-1918, l’occupant met en place un Bureau de contrôle des banques24. Par ailleurs, Eugene White propose de déplacer la recherche des facteurs en direction des business cycles et soutient que les crises bancaires jouent, au fond, un rôle moins déterminant que les phases de forte croissance de productivité (années 1929-1950 et 1990)25.
Les finalités du contrôle après 1945
21Au-delà de la question des facteurs explicatifs, celle des finalités assignées au contrôle bancaire amène à souligner le basculement qui se produit dans les années 1970-1980. Durant les trois courtes décennies de stabilité monétaire du système de Bretton Woods et de forte croissance économique régulée par les États, le contrôle bancaire est étroitement lié au contrôle du crédit, qui est alors l’outil essentiel des politiques monétaires. En France, pour lutter contre l’inflation monétaire tout en favorisant la croissance de la production et des échanges, la croissance du volume global de crédit bancaire est limitée, mais les taux d’intérêt sont également plafonnés. Au contrôle quantitatif s’ajoute un contrôle qualitatif, sous la forme d’une orientation incitative des flux de crédits vers des secteurs faisant l’objet des priorités nationales énoncées par le Plan (sélectivité) : la banque est mise au service de la communauté nationale26. On passe d’un contrôle indirect (action sur la liquidité bancaire, années 1950) à un contrôle direct (encadrement du crédit à partir de 1958), renforcé à partir de 1973, et adossé à des objectifs explicites de limitation de la croissance de la masse monétaire à partir de 197727. Le contrôle est centré sur le respect des normes quantitatives, et les sanctions en cas de dépassement sont durcies28. Partout, la réglementation (autorisations, plafonnement des taux créditeurs et débiteurs, limitation des créations d’agences, etc.) et le cloisonnement des systèmes bancaires limitent la concurrence, et les détracteurs de cette régulation soulignent de plus en plus ouvertement les distorsions de concurrence qu’elle génère. C’est, grosso modo, le temps de la banque cartellisée et abritée de la concurrence étrangère. Sa rentabilité augmente. Ce qui est aussi une conséquence de la faiblesse des fonds propres. Car rien n’incite les banques à augmenter ces derniers : la stabilité des systèmes bancaires est grande, et les faillites sont rares29. Mais de ce fait, elles ne sont pas préparées à l’accroissement considérable des risques dans les années 1970 : la volatilité des taux de changes liée à la fin du système de Bretton Woods (1971-1973) ; l’inflation hors de contrôle liée aux chocs pétroliers (1973, 1979) ; la concurrence accrue des banques étrangères liée à l’internationalisation et à l’ouverture des marchés nationaux ; la volatilité des taux d’intérêt, libérés par les politiques de déréglementation. Les gouvernements veulent en effet libérer les mécanismes de marché et la concurrence en opérant un double décloisonnement des systèmes financiers, intérieur (déspécialisation des banques, construction d’un marché des capitaux unifié et large, allant du très court au très long terme, et ouvert à tous les opérateurs) et extérieur (intégration aux marchés internationaux), et en favorisant les « innovations financières » grâce auxquelles se réalisent la désintermédiation, mais aussi la dilution et la diffusion des risques. Ces politiques sont menées au nom de l’efficience des marchés de capitaux et de la réduction du coût de financement des économies (et de la dette publique), et au nom de la lutte contre l’inflation. Elles sont indissociables d’un engagement résolu dans la mondialisation financière. Or, l’internationalisation accrue des activités bancaires (multinationalisation et opérations sur les marchés étrangers) implique celle de la surveillance des banques, à l’échelle du G10 (Comité de Bâle) et de la CEE.
22Enfin, troisième configuration historique : la libéralisation et l’internationalisation transforment la nature et l’esprit du contrôle bancaire, qui devient supervision, au gré d’un double mouvement de dérégulation et de re-régulation (années 1970-1990) qui se fait schématiquement en trois temps. D’abord, le cadre réglementaire contraignant des années Bretton Woods est démantelé, selon des chronologies nationales différentes : la RFA libère les taux d’intérêt dès 1967 ; l’Angleterre met brutalement fin au contrôle du crédit en 1971 (Competition and Credit Control Act) puis au contrôle des changes en 1979 ; les États-Unis abolissent la Regulation Q sur les taux d’intérêts en 1979 ; en France, le phénomène est plus tardif (loi bancaire de janvier 1984, fin de l’encadrement du crédit en novembre 1986), même si des tendances à la libéralisation s’étaient manifestées peu avant 1968. Le contrôle bancaire est affaibli : assouplissement et espacement des vérifications, réduction des moyens financiers et humains, laxisme des autorités de contrôle30. Cependant, la déréglementation déstabilise les systèmes bancaires : la concurrence libérée pousse les banques à prendre plus de risques, et les vagues de faillites se succèdent en 1973-1975 (RFA, États-Unis, Angleterre) et dans les années 1980-1995 (États-Unis, Angleterre, Italie, RFA). Ces faillites poussent à re-réguler la banque. Mais il ne s’agit pas d’un retour aux anciennes réglementations, bien au contraire. En dépit des faillites, la libéralisation n’est pas remise en cause. Et, au-delà de l’objectif de stabilité financière, la recherche d’une convergence internationale des normes vise à assurer l’égalité des conditions de concurrence (level playing field31) : les ratios de capital adequacy32 qui sont déterminants pour la rentabilité des banques, la définition même des fonds propres, et l’évaluation des risques, sont ainsi au cœur d’une lutte feutrée entre régulateurs nationaux et, à travers eux, entre grands groupes bancaires. Cette négociation internationale des normes du contrôle se traduit par des compromis a minima. C’est ainsi qu’au contrôle de l’époque de Bretton Woods, élaboré dans un cadre national, se substitue la supervision micro-prudentielle, forme néo-libérale d’un contrôle sans contrainte, qui privilégie la logique de l’auto-régulation et laisse prise à la capture régulatoire : les normes, co-construites entre régulateurs et régulés, prennent la forme de ratios prudentiels (solvabilité, liquidité) ; elles ont d’abord valeur de « recommandations », qui ne deviennent des réglementations qu’une fois transposés dans le droit national33 ; la surveillance repose essentiellement sur l’examen de pièces déclaratives et est dépourvue de réels moyens de coercition et de sanction ; la souplesse du système repose sur la confiance accordée a priori aux grandes banques. Au total, cette supervision prudentielle est d’abord conçue comme l’auxiliaire de la discipline de marché – alors que la doctrine du too big to fail qui s’impose aux États-Unis dans les années 1980 tend à favoriser les prises de risques.
Institutions et pratiques
23On le voit, aux finalités du contrôle bancaire sont étroitement liées son organisation institutionnelle et ses méthodes. Historiens et politistes se sont largement emparés de la question des institutions du contrôle et de la supervision. À l’échelle nationale, les études comparatives se sont multipliées depuis les années 1990, à partir de quatre grilles de lecture susceptibles de se recouper et d’être croisées :
- la question de l’attribution (en anglais, allocation ou simplement location) de l’autorité de contrôle/supervision comporte deux questions : d’une part, celle de l’unicité ou de la pluralité des institutions ; d’autre part, celle des liens entre le contrôle ou la supervision bancaire et la politique monétaire, c’est-à-dire la question des compétences des banques centrales en terme de contrôle bancaire (Goodhart, Capie, James, Busch) ;
- l’analyse des structures institutionnelles du contrôle, mises en relation avec les structures politiques et les structures des systèmes bancaires nationaux, amène à dégager des modèles nationaux, et à poser la question de leur résistance à la convergence des normes et des procédures de contrôle qu’impliquent l’internationalisation et la multinationalisation des activités bancaires, et plus largement la mondialisation (globalization) (Busch) ;
- elle contient la question des rapports entre les autorités publiques d’une part, les acteurs privés du contrôle (sociétés d’audit, de révision, etc.) et les banquiers d’autre part : c’est celle de l’arbitrage entre autorité hiérarchique et auto-régulation de la profession, de l’attribution de l’autorité légitime du contrôle au pouvoir politique ou à la compétence technique ;
- enfin, la question de la formalisation du contrôle bancaire est plus récente34. La création de réglementations, d’institutions dédiées et de procédures formelles, externes à la profession (mais pas nécessairement étatiques), constitue une remise en cause de sa capacité à s’auto-réguler. Mais cette question est liée à celle de l’efficience du système de contrôle, c’est-à-dire du rapport entre son efficacité et son coût (y compris eu égard à la compétitivité des banques), laquelle amène à penser la rationalisation du contrôle.
La question de la formalisation du contrôle : l’exemple anglais
24Cette dernière grille de lecture, d’inspiration néo-libérale, souligne les vertus et les limites du modèle anglais traditionnel de contrôle informel qui prévalait avant le tournant de 1974 (création d’un Banking supervision department au sein de la Banque d’Angleterre) – 1979 (Banking Act), et qui était fondé sur l’auto-régulation de la profession. Le voici dépeint à grands traits par la littérature. La communauté bancaire rassemblée dans la City autour du banquier central est semblable à un club. L’entre soi domine. Au sein de cette élite financière socialement homogène, les relations (concurrence et coopération) sont fondées sur la confiance, elle-même fondée sur l’inter-reconnaissance. En cas de difficultés de l’un de ses membres, la solidarité de place est activée. En lieu et place d’une règlementation, gentlemen’s agreements et codes de bonne conduite s’imposent ; à la contrainte formelle se substitue la moral suasion. Le gouverneur de la Banque d’Angleterre exerce un contrôle informel, moins basé sur l’examen de documents comptables que sur des discussions avec les dirigeants des banques (certains parlent de cocktail party supervision35), et ses « gros yeux » (raised eyebrows) constituent un « moyen puissant de sanction » (hormis la capacité à restreindre l’accès au réescompte). Ce fonctionnement n’a guère été remis en cause par la crise bancaire de 1931, traversée sans encombre. Il ne l’est pas davantage par la nationalisation de la Banque d’Angleterre : la loi de 1946 lui donne le pouvoir de faire des « recommandations » et de donner des « directions » aux banques commerciales, mais la banque centrale se contente de leur communiquer ses « préférences » dans des friendly letters ; elle continue de faire primer les informed judgements sur l’analyse des comptabilités36. C’est l’internationalisation accrue de la place (liée au développement du marché des eurodollars), en particulier le nombre croissant des banques étrangères, qui pousse à rompre avec ces pratiques et à formaliser le contrôle bancaire en deux temps : d’abord dans les années 1960, avec la professionnalisation du personnel de la banque centrale et la pratique plus large de l’analyse comptable ; puis dans les années 1970, la pression des banques étrangères qui crient au manque de transparence, et la crise des secondary banks, conduisent au Banking Act de 1979. Cette première loi bancaire représente certes une rupture dans la culture anglaise du contrôle bancaire. Outre un système de licences distinguant deux catégories de banques (licensed vs recognized), elle institue la communication de rapports trimestriels et de bilans. Ce qui n’empêche pas les pratiques informelles de subsister37 et d’être farouchement défendues par la Banque d’Angleterre elle-même dans les années 1980 : « We remain convinced […] that flexibility is essential to effective and fair supervision38 ». Néanmoins, les faillites bancaires des années 1980 amènent à renforcer la formalisation du contrôle bancaire : après la faillite de JMB (Johnson Mattey Bankers) à l’automne 1984, dont la résolution est marquée par la fin de la solidarité de place, le Banking Act de 1987 instaure des rapports annuels obligatoires examinés par des auditors de la banque centrale, et crée un Board of Banking Supervision au sein de cette dernière ; après la faillite de la BCCI (1991) et le rapport Bingham sur les failles de la régulation (1992), la Banque d’Angleterre se dote d’un service d’inspection (Special Investigations Unit) dirigé par un ancien cadre d’une grande firme d’audit (KPMG).
25Autre exemple de formalisation tardive du contrôle bancaire externe, le cas français pourrait troubler l’opposition fréquente entre pays de common law et pays de Code civil. Il donne surtout à réfléchir au poids, déjà évoqué, du contexte politique, mais aussi aux différents degrés de formalisation de la surveillance des banques. Avant la création de la CCB en 1941, la Banque de France exerce, sur chaque place où elle a une succursale, une surveillance indirecte des banques à travers son activité de réescompte, et ce à trois niveaux : la sélection du papier présenté à l’escompte, par le conseil d’escompte de chaque succursale ; l’examen minutieux du portefeuille par les inspecteurs, dont les rapports mentionnent aussi la structure financière des banques (bilans sommaires) ; le contrôle du portefeuille par un service central (de la Direction de l’escompte), qui centralise les informations sur tous les cédants, y compris les banques, dans un grand fichier. Au total, elle centralise l’information locale et surveille l’évolution macro-financière des risques sur l’ensemble des places et donc du territoire national – avant même l’institution, en 1946, d’une Centrale des risques (en projet dès juin 1944). Notons qu’en parallèle, les services d’inspection des grandes banques commerciales remplissent à peu près la même fonction sur chaque place où elles ont établi une agence importante. La coordination, sans doute très informelle, entre ces réseaux de contrôle, est méconnue.
26Malgré les Banking Acts de 1979 et de 1987, un élément du modèle anglais demeure jusqu’à la loi de 1997 : la banque centrale est l’autorité de contrôle. C’est la faillite de Barings (1995), suivie du rapport Andersen (1996), qui suscite la restructuration complète du système de contrôle : les neuf agences spécialisées de supervision (actions, obligations, assurance, banque…) sont fusionnées en une seule institution, la Financial Service Authority (FSA), indépendante de la banque centrale. Cette réforme est symptomatique d’une double tendance à l’unification des autorités de régulation et à la séparation de la supervision bancaire et de la politique monétaire. Elle est cependant de courte durée puisqu’en 2012, suite à la crise financière de 2008, est créée une Autorité de régulation prudentielle (Prudential Regulation Authority) au sein de la Banque d’Angleterre, supervisant à la fois la banque, l’assurance et les grandes firmes d’investissement, ce qui représente un risque de chevauchement (overlap) avec la FSA.
Des modèles nationaux ?
27Au-delà des réformes des années 1980 et 1990, la permanence du modèle britannique, où le contrôle bancaire relève de la banque centrale, est remarquable sur la longue durée. Maintes études comparatives ont souligné la parenté de ce modèle et des structures institutionnelles du contrôle bancaire en Australie, Nouvelle Zélande, Irlande, et sa proximité avec celles des Pays-Bas, de la Suède et de l’Italie. Une variante de ce modèle, dans laquelle la banque centrale partage la supervision avec le ministère des Finances, rassemble des pays comme le Japon et l’Espagne. En revanche, il existerait un modèle « continental », d’influence germanique, où le contrôle est assuré par une Commission bancaire indépendante de la banque centrale : Allemagne/RFA (Amt des Reichskommissars für das Bankgewerbe, 1931-1932, puis Bundesaufsichtsamt für das Kreditwese, ou BAKred, 1961), Autriche, Suisse (Commission Fédérale des banques, 1934), Belgique, France (CCB, 1941/1945). Il y a néanmoins des nuances nationales, notamment dans le degré d’indépendance à l’égard de la banque centrale (en France, la CCB est l’émanation de la Banque de France tandis qu’en Suisse la CFB, dont les membres sont nommés par le ministère des Finances, est autonome à l’égard de la BNS, réticente à l’idée de jouer le rôle, même indirect, de superviseur) et à l’égard des banques contrôlées (dans les années 1970, la BAKred et la CFB sont financées par des contributions des banques). Des différences sont également notables dans les modalités du contrôle, direct ou indirect. En France ce sont des inspecteurs de la Banque de France qui réalisent les inspections pour le compte de la CCB (contrôle périodique, sur place), laquelle centralise et analyse l’ensemble des documents comptables transmis par les banques (contrôle permanent, sur pièces). En Suisse la CFB sous-traite le contrôle à des « sociétés fiduciaires » privées chargées d’inspecter les banques et de produire des rapports. De même, en RFA, la BAKred a recours à des firmes d’audit privées et aux services d’audit des organisations professionnelles. Ces différences sont étroitement liées à la taille assignée à l’institution (BAKred et CFB sont de petites agences, faiblement dotées en personnel) et à son degré de compétence technique (très élevé à la CCB, faible à la BAKred, qui est dominée par des juristes39) : deux indices d’un arbitrage plus ou moins favorable à l’auto-régulation. Enfin, le système américain est en lui-même un cas très particulier : la multiplicité des autorités de supervision (commissions bancaires des 51 États, et trois agences fédérales : OCC, Fed, FDIC) et le risque consécutif de chevauchement (overlap)40, qui a été source de rivalités et de concurrences pouvant mener à la souplesse voire au laxisme, a nécessité des efforts de coordination et d’harmonisation des pratiques menés à la fin des années 1930 puis à la fin des années 1970 (création du Federal Financial Institutions Examination Council, 1978)41. Le cas américain pose la question de la rationalisation du contrôle bancaire.
28Toute typologie tend certes à lisser les aspérités nationales et à écraser la chronologie. Or, il semble important d’être attentif aux mutations des systèmes nationaux de contrôle bancaire dans la longue durée, et de prendre la mesure des phénomènes de circulations, de transferts (comme celui du modèle suisse en Belgique en 1935, étudié par Thibaud Giddey [2014]) et de convergences, en particulier dans la période récente. Ainsi, dans les années 1980 et 1990, le décloisonnement des marchés nationaux de capitaux, la diffusion du modèle de la banque universelle et même du conglomérat bancaire, réduisent à néant l’effort de définition de l’activité bancaire qui avait été à la base de la régulation depuis les années 1930. On voit alors logiquement, après 1985, une tendance à la fusion des autorités de supervision des différents compartiments du marché des capitaux (assurances, marché des actions, des obligations, banque commerciale, banque d’investissement, etc.) en une seule institution (souvent dénommée FSA, Financial Supervisory/Services Authority) indépendante de la banque centrale42. Mais ici et là les résistances sont fortes : aux États-Unis, la tentative de l’administration Clinton de fusionner la Fed, la FDIC et l’OCC en une « super agence » est un échec (1993-1994), alors que la dérégulation se poursuit (abolition du Glass-Steagall Act, 1999)43 ; en France, il faut attendre la dernière crise pour voir la création, en 2010, de l’ACPR (Autorité de contrôle prudentiel et de résolution des risques), par fusion de la Commission Bancaire (CB), du CECEI (Comité des établissements de crédit et des entreprises d’investissements) issus de la loi bancaire de 1984, et deux autorités de régulation des assurances (ACAM et CEA44), mais les activités financières restent régulées par une autorité distincte (AMF, Autorité des marchés financiers).
29L’internationalisation et la multinationalisation des activités bancaires ont rendu nécessaire l’internationalisation du contrôle, ou plutôt la coordination internationale des superviseurs nationaux. En contrepoint de l’historiographie anglo-saxonne mettant en exergue le rôle crucial des pressions américaines et britanniques dans les débuts du Comité de Bâle fondé en décembre 1974, Alexis Drach (2019, 2022a) a montré que la CEE a joué le rôle de laboratoire régional de la régulation mondiale. Parallèlement aux efforts de convergence des politiques monétaires menés par les ministres des Finances, les superviseurs bancaires des pays membres réunis à titre personnel et informel dans un Groupe de contact dès 1972, et à titre officiel dans le Comité consultatif bancaire créé par la directive européenne de 1977, jouent, par leur influence sur le Comité de Bâle, un rôle dans la convergence internationale des normes sur deux sujets clés de la supervision : la consolidation des bilans bancaires (au niveau des groupes), et la construction de ratios prudentiels, en particulier de capital adequacy (ratio Cooke, accords de Bâle I, 1988). Et un des nombreux apports de sa thèse sur le Comité de Bâle est de montrer que le fonctionnement de l’institution transforme sa fonction : ce qui n’est au départ qu’un forum de coopération et de coordination des superviseurs des pays du G10 + 245 se transforme, au bout de dix ans, en une véritable institution internationale productrice de normes destinées à se diffuser bien au-delà des pays membres.
Les méthodes de surveillance des banques
30Enfin, souvent focalisée sur son organisation institutionnelle, l’histoire du contrôle bancaire s’est jusqu’ici assez peu intéressée aux méthodes de surveillance et de coercition. Or, elles reflètent elles aussi des arbitrages variables entre les principes d’autorité hiérarchique et d’auto-régulation, entre légitimité politique et légitimité technique, ont des implications en termes de taille des institutions (effectifs, budgets), et au total, elles contribuent à caractériser des modèles nationaux et leurs évolutions. Ainsi en RFA/Allemagne, la BAKred ne pratique quasiment que le contrôle sur pièces, c’est-à-dire l’analyse des rapports annuels transmis par les banques, certifiés par des réviseurs privés ; les inspections sur place sont exceptionnelles, et n’ont lieu qu’en cas de problèmes46. Au contraire, aux États-Unis et en France, les autorités de contrôle privilégient traditionnellement les inspections sur place, tout en pratiquant le contrôle sur pièces (documents comptables et déclarations d’engagements) dont la fréquence est annuelle, semestrielle ou trimestrielle. La régularité, qui peut favoriser les pratiques de window dressing, est troublée aux États-Unis par la pratique des surprise call reports, qui est rétablie en 1962 (elle avait été supprimée en 1917). Mais les deux grandes faillites bancaires de 1973-1974 suscitent une remise en cause des méthodes de contrôle des agences fédérales de contrôle et notamment de l’OCC, qui se fait auditer par une firme privée de consulting en 197447. Désormais, à l’approche traditionnelle qualifiée de bottom up (vérification de la conformité des normes, vérification complète des opérations bancaires) se substitue une approche top down centrée sur la qualité du management, le contrôle interne, et l’analyse de données financières. Un virage est pris : fin des contrôles surprise, réduction drastique de la fréquence des inspections sur place, primauté du contrôle sur pièces et du dialogue entre examiners des agences de contrôle et managers et administrateurs des banques. En contrepartie, les exigences en termes de disclosure requirements (publications) sont accrues. Parallèlement, les critères du contrôle – étroitement liés à ses finalités – évoluent. En 1962, l’OCC et la Fed s’accordent sur huit critères qui privilégient la qualité de la gestion managériale et la liquidité aux seuls ratios financiers. Quinze ans plus tard, les cinq critères du système uniforme de rating (cotation) des banques mis en place en 1978 par le FFIEC sont essentiellement des ratios financiers (capital adequacy, liquidité, qualité de l’actif, profits, management)48. En 1981 est fixé pour la première fois un ratio de capital de 5 %, relevé plus tard à 6 % (sans pondération des risques des actifs).
31L’évolution des méthodes américaines de contrôle après 1974 est symptomatique d’une convergence des modèles nationaux vers les méthodes de la supervision prudentielle au tournant des années 1980 : flexibilité, contrôle sur pièces de la conformité aux ratios réglementaires, confiance a priori dans les vertus d’auto-discipline des banques et dans leurs systèmes de contrôle interne (audit et inspection). Pour éclairer ce tournant, il faudrait examiner comment s’articulent d’une part les influences et circulations internationales, et d’autre part les évolutions endogènes, liées elles aussi, à l’internationalisation et à la multinationalisation des banques. Concrètement, les groupes bancaires ont atteint une taille telle que les inspections fréquentes avec vérifications complètes sont devenues quasiment impossibles, dans l’espace national, mais aussi à l’étranger dans les succursales et, plus encore, dans les filiales. La consolidation des bilans bancaires (au niveau des groupes) et la construction de ratios prudentiels s’imposent. Et il serait intéressant de prolonger les analyses d’Alexis Drach (2019) en analysant comment les modèles nationaux nourrissent les échanges multilatéraux, mais résistent aussi à la globalisation, dont ils constituent des filtres49.
32Par ailleurs, l’organisation des systèmes d’information pose la question des rapports entre réseaux bancaires et réseaux techniques (transports, télécommunications, informatique et « télématique ») et donc des rapports entre le contrôle bancaire d’une part, les innovations techniques et la continuité territoriale d’autre part. Ainsi, il n’est pas sûr que l’informatisation des années 1970 et 1980 rende le contrôle (interne comme externe) plus efficace. Pendant les guerres, comment surveiller les établissements situés en territoires occupés ou annexés par l’ennemi ? Et comment contrôler les établissements (succursales et filiales) situés à l’étranger et dans les colonies ?
Le langage et les techniques comptables
33Enfin, au cœur des déclarations et des vérifications, il y a le langage et les techniques comptables. Leur dualité, leur hétérogénéité et leur complexité croissante font de la mesure de la fraude une gageure.
34Dualité. À la fois outils du contrôle et de la fraude, ils sont au cœur de trois dialectiques : transparence vs dissimulation ; local vs central et national vs global ; normes vs pratiques. Les techniques comptables sont au service d’une injonction contradictoire : d’un côté, construire la représentation la plus fidèle et la plus immédiate d’une situation financière à un moment t ; de l’autre, donner à voir une situation conforme à la norme, ce qui pousse à tronquer, à brouiller, à maquiller la réalité. Qu’elle tende à être photographie ou prestidigation, la comptabilité est toujours art de l’illusion chiffrée.
35Par ailleurs, on sait bien que le langage comptable n’est pas neutre, et que toute norme résulte d’un arbitrage en faveur de certains principes éthiques et d’un certain rapport au marché. Jacques Richard met ainsi en perspective les normes comptables internationales (IAS/IFRS) en distinguant trois conceptions historiques de la prudence comptable telle qu’elle apparaît notamment dans les manuels de comptabilité : la première, qui a prévalu dans les entreprises familiales du XIVe au XIXe siècle, repose sur le principe de réalisation (le résultat n’apparaît que s’il est réalisé) ; la deuxième, liée au développement des sociétés anonymes au XIXe siècle, appelée « prudence liquidative », prend en compte les pertes probables, en dépréciant l’actif à sa valeur de liquidation ; conception jugée trop pessimiste par la troisième, qui s’impose à partir des années 1980 sous la pression des petits actionnaires et des investisseurs institutionnels, et qui, à travers la valeur actualisée, inclut les plus-values potentielles c’est-à-dire un espoir d’enrichissement50. Dans ces conditions, on peut s’interroger sur la pertinence d’une supervision prudentielle tendant à maîtriser les risques et à préserver la stabilité du système financier.
36Hétérogénéité. En dépit d’un long et laborieux processus de normalisation au niveau des réseaux bancaires et aux échelles nationale et internationale, l’irréductible hétérogénéité du langage comptable est source de malentendus, de confusions, de suspicion. Comment le contrôle est-il possible quand les autorités de régulation et de contrôle n’utilisent pas les mêmes catégories comptables que les régulés, que la comparaison entre ces derniers est difficile tant leurs pratiques sont différentes, que les spécificités liées à l’organisation des réseaux résistent à toute normalisation, et qu’au sein même des réseaux les pratiques comptables sont différentes ? Telles sont les difficultés que doit affronter en France la jeune CCB durant ses premières années d’existence, et encore vingt ans après, quand elle tente de comparer les situations comptables des quatre grandes banques de dépôt nationalisées51.
37Complexité. Enfin, la complexification des techniques comptables fait obstacle à leur maîtrise par tous les acteurs du contrôle, ce qui a deux conséquences. D’une part, l’opacité et la dissimulation ne sont pas nécessairement intentionnelles : la limite n’est pas toujours claire entre la fraude, l’erreur et l’ignorance. À l’aube de l’informatisation des grands réseaux bancaires, il faut compter au minimum un mois entre l’élaboration des situations comptables des agences et leur centralisation par la Comptabilité générale, au siège central. Bien des erreurs et des dissimulations se glissent au cours de ce processus comptable, dont le résultat final ne peut être jamais être qu’incertain et prêter à suspicion. C’est notamment le cas en France, à la fin des années 1960, des valeurs dites « en route » logées dans trois types de comptes censés représenter des flux de trésorerie entre agences et siège, ou avec d’autres banques (« effets à l’encaissement », « agences et succursales », « banques et correspondants »), mais dont le gonflement rapide paraît anormal à la CCB, qui soupçonne les trois banques nationales d’y escamoter une partie des crédits soumis à l’encadrement. Malgré tout, à la Société Générale, la ventilation, par la Comptabilité générale, entre les effets à l’encaissement et les effets escomptés n’est qu’un bricolage arbitraire, que la CCB croit procéder du « souci de présenter des comptes aussi justes que possible52 ». D’autre part, les innovations financières et comptables, qui exploitent les failles de la régulation en jouant sur les catégories comptables et sur l’externalisation des risques (opérations hors bilan), sont au cœur d’une course entre contrôlés et contrôleurs. La titrisation et la prolifération des produits dérivés, les modèles internes d’évaluation des risques (value at risk) développés par les grandes banques après 1995 et admis par les institutions internationales de supervision (accords de Bâle II, 2004), ne cessent de complexifier et d’opacifier le langage comptable, et ce faisant, de placer la légitimité technique du côté des contrôlés. Elles visent ainsi à la fois à échapper au regard du contrôleur et à l’influencer53.
38En fin de compte, on comprend les ressorts de la longue résistance britannique à la formalisation du contrôle bancaire : reposant sur l’illusion du chiffre, celle-ci n’est pas gage d’une plus grande rigueur ni d’une meilleure connaissance des risques. La mesure de la fraude et du risque relève, au fond, davantage d’une forme de « jugement informé » que d’une quantification que les autorités de contrôle savent illusoires. Il faut donc aussi être attentif aux discours – des contrôleurs comme des contrôlés – sur leurs propres pratiques et sur celles des autres.
Niveaux et échelles
39La double question du niveau (micro/macro) et de l’échelle (locale/nationale/internationale) du contrôle et de la supervision est posée par l’expansion internationale des groupes bancaires et des risques systémiques depuis les années 1970. Le contrôle est essentiellement micro-économique c’est-à-dire circonscrit à la firme (siège social et réseau d’agences et autres guichets) et au groupe (société mère, filiales, participations). De fait, le groupe est par lui-même un obstacle au contrôle bancaire, pour deux raisons. D’une part, il permet de contourner la réglementation nationale, laquelle, faute de définition juridique claire du groupe, est centrée sur la firme. Il permet en particulier de contourner le cloisonnement du système financier et de réaliser des arbitrages en fonction des réglementations : la création d’une filiale financière permet ainsi à une banque commerciale d’opérer indirectement comme une banque universelle, et donc de contourner la réglementation sur la séparation des activités bancaires, voire d’échapper au contrôle (c’est notamment le cas aux États-Unis, dans les années 1920, en pleine période d’euphorie boursière54) ; les filiales offrent ou louent à leurs maisons mères des facilités de type window dressing (c’est notamment le cas en France, dans les années 1970, des opérations intra-groupes de « désencadrement », c’est-à-dire de cessions de crédit, parfois pour 24 h55). D’autre part, plus encore que la grande taille et les limites incertaines des groupes (problème des participations minoritaires et des sociétés sœurs, par exemple) un autre défi est lancé au contrôle bancaire : leur multinationalisation pose la question juridique et financière du partage des responsabilités entre autorités « parentes » (celles du pays où est établie la société mère) et autorités « hôtes » (celles des pays où sont établis les établissements étrangers) en matière de supervision et du rôle de prêteur en dernier ressort assumé par les banques centrales en cas de défaillance. Tel est le problème posé notamment par la faillite de la banque Herstatt en 1974, et l’objet du « Concordat » si difficilement réalisé au sein du Comité de Bâle en 1975, puis révisé en 1983, suite à un accord sur la consolidation des bilans (1979) qui tend à renforcer les responsabilités des autorités « parentes » y compris sur les filiales étrangères56.
40Au niveau macro-économique, peut-on parler de « contrôle » ? Traditionnellement opérée dans le cadre national par les banques centrales, la surveillance des systèmes bancaires, appelée plus récemment « supervision macro-prudentielle », a pris une importance cruciale en raison de l’accroissement considérable depuis les années 1980 des risques systémiques lié au décloisonnement sectoriel et géographique des marchés de capitaux et aux innovations financières (titrisation et produits dérivés) qui ont pour effet de diluer et de diffuser les risques. À la fin des années 1970, la montée de la dette des pays en développement, qui s’est traduite par la montée des « risques pays » dans les bilans des grandes banques engagées dans le « recyclage » des liquidités (« pétrodollars ») surabondantes des pays pétroliers du Moyen Orient après les chocs pétroliers de 1973 et 1979, marque l’émergence de cette notion et de cette préoccupation à l’échelle internationale, en particulier au sein du Comité permanent des euromonnaies de la BRI57. La crise de la dette (1982) prouve, s’il en était besoin, les limites d’une surveillance fondée sur l’agrégation de données micro-économiques : les bilans bancaires, même consolidés, ne disent rien des risques systémiques. C’est donc sur des séries statistiques macro-économiques qui ne sont pas uniquement bancaires, que se fonde la supervision macro-prudentielle. Le problème pour les régulateurs et superviseurs nationaux est alors d’articuler les observations faites au niveau du système et les prescriptions de normes aux banques individuelles, afin de prévenir le retour des crises.
41Les défis micro et macro du contrôle et de la supervision soulignent la nature de leur internationalisation depuis 1975 : c’est d’abord et essentiellement, pour ne pas dire exclusivement, la coopération d’autorités nationales souveraines. Ainsi, les décisions du Comité de Bâle instituent des normes qui ont valeur de recommandations, et qui n’ont force de loi qu’une fois transcrites dans les réglementations nationales. Si l’activité bancaire s’est internationalisée, le contrôle est resté exclusivement national, du moins jusqu’au Mécanisme de surveillance unique (MSU) qui fait de la Banque Centrale Européenne le superviseur des grandes banques de la zone euro depuis 2015. Cet exemple unique au monde d’une instance supranationale de supervision, qui est le produit accidentel (réaction à la crise de 2008) d’un processus d’intégration financière et monétaire européenne, montre au besoin qu’un contrôle international des banques ne peut réellement s’envisager qu’à l’échelle régionale, soutenu d’ailleurs par une régionalisation des réglementations nationales (transposition des directives européennes depuis 1977, dans les droits nationaux). Enfin, centrée sur le Comité de Bâle et sur la CEE, la littérature sur le contrôle et la supervision donne peu à voir l’hétérogénéité géographique de leur internationalisation. On y entrevoit la diffusion en cercles concentriques de normes produites par une minorité de pays riches aux systèmes bancaires développés, mais qu’en est-il de l’inégale (et difficile ?) diffusion au reste du monde, OCDE et pays en développement ? On y entrevoit aussi la régionalisation de la supervision internationale, ou plutôt de la coordination des superviseurs nationaux, mais comment fonctionnent tous ces groupes de superviseurs qui sont en relation avec le Comité de Bâle : celui des cinq pays nordiques créé dans l’entre-deux-guerres, et ceux dont la création est liée à l’activité du Comité de Bâle (places offshore ; Amérique latine et Caraïbes ; Caraïbes ; pays du Golfe ; Asie du Sud-Est, Nouvelle-Zélande et Australie, ou SEANZA58) ?
Efficacité et efficience
42Le contrôle et la supervision n’empêchent pas les défaillances et les crises bancaires. Ce constat, qui reste à nuancer dans la mesure où les systèmes de régulation et de contrôle de l’époque de Bretton Woods se sont traduits par la stabilité des systèmes bancaires, pose la question de l’efficacité et des failles du contrôle. Elle est certes liée à la question des échelles et des niveaux, comme l’indique la difficile surveillance des établissements étrangers des multinationales, mais elle tient aussi aux méthodes et aux finalités même du contrôle.
43Qu’il soit périodique (contrôle sur place) ou permanent (contrôle sur pièces), le contrôle a posteriori constate les anomalies mais ne les prévient pas. Il comporte à vrai dire une faille de nature temporelle, puisqu’entre une situation comptable à un moment donné, sa déclaration et sa vérification s’écoule un délai tel que la sanction éventuelle d’une anomalie peut n’être plus d’actualité – sans parler du suivi, c’est-à-dire des mesures correctives prescrites par les autorités de contrôle (externe) ou les autorités hiérarchiques (en interne). L’efficacité du contrôle réside dans son effet psychologique : il faut que la contrainte soit constamment ressentie. Pour produire un effet réellement dissuasif, les inspections doivent être fréquentes (et peu prévisibles) : les vérifications thématiques et brèves sont donc préférables aux vérifications complètes et approfondies, nécessairement longues et moins fréquentes.
44Le contrôle a posteriori ne réduit pas non plus les risques opérationnels, qui relèvent davantage des contrôles a priori et du contrôle de gestion : définition claire des procédures administratives et des responsabilités hiérarchiques, coordination entre les niveaux hiérarchiques et entre les différents types de contrôles (au niveau opérationnel et de la comptabilité), séparation de l’exploitation et du contrôle. Mais cela n’empêche pas, ici et là, le laisser-aller et les négligences coupables. La rigueur du contrôle relève en effet d’un arbitrage tacite entre la sécurité et les profits. L’affaire Kerviel qui éclate en 2008 au sein de la banque réputée avoir le meilleur système de contrôle interne de la place, le rappelle avec force : le rapport de la Commission bancaire (mars 2008), qui souligne les multiples failles et dysfonctionnements du contrôle interne à la Société Générale, conclut sur des « choix managériaux » ayant fait primer la rentabilité sur la sécurité et ayant ainsi créé les conditions favorables au développement de la fraude. Dès lors, la finalité réelle du contrôle est sans doute moins la sécurité que la crédibilité de l’établissement et celle de la place.
45La limite du contrôle réside aussi dans les sanctions, et plus largement dans les méthodes de coercition. D’une part, l’autorité de contrôle se heurte à des principes de souveraineté (secret bancaire, places offshore). D’autre part, plus la contrainte est élevée, plus les assujettis cherchent à l’éviter par la fraude et l’innovation financière, sur laquelle la règlementation est toujours en retard. Ainsi, le développement d’un marché du désencadrement dans la France des années 1970 est une réponse des banques à un encadrement du crédit ressenti comme trop restrictif, répressif et bureaucratique. La titrisation et la multiplication des produits dérivés, qui font sortir les risques des bilans, les diluent et les diffusent, se sont intensifiés en réaction aux Accords de Bâle 1 (1988) et 2 (2004). Là réside une justification fondamentale de la vision néo-libérale de la régulation et de la supervision : une bonne régulation – efficace car légitime – est une co-régulation, résultat d’une co-construction entre régulateurs et régulés ; la supervision, substituée au contrôle, repose sur une confiance accordée a priori aux dispositifs de contrôle interne, c’est-à-dire externalise et reporte la surveillance en amont – et cette confiance est pour ainsi dire paradoxalement, fonction de la taille des établissements (plus grande à l’égard des grandes banques, susceptibles de développer des systèmes plus étoffés et plus efficaces de contrôle interne, qu’à l’égard des banques plus petites). Les crises et les scandales révèlent combien cette confiance du superviseur peut être aveugle.
Acteurs et parties prenantes
46Tout ceci pose la question du jeu des acteurs et au-delà des parties prenantes. Jusqu’ici, l’histoire du contrôle bancaire a été surtout institutionnelle, et peu incarnée. Les travaux de ces quinze dernières années se sont intéressés aux systèmes nationaux de régulation formés des banques centrales, des autorités de supervision et des organisations professionnelles, ainsi qu’au fonctionnement des institutions de supervision nationales et internationales. Plus récemment, la thèse d’Alexis Drach (publiée en 2022) articule deux niveaux d’analyse : institutionnel, et individuel. Il montre non seulement que les fonctions des institutions ne sont pas figées (d’abord forum d’échanges entre superviseurs nationaux, le Comité de Bâle devient un producteur de normes ayant vocation à s’imposer au niveau mondial), mais aussi comment les relations de concurrence-coopération et d’influences réciproques entre institutions internationales (comités dédiés au sein de la CEE et Comité de Bâle), ainsi que les échanges et influences entre ces dernières et les États membres, déterminent la production des normes internationales (par exemple sur la consolidation bancaire et les ratios prudentiels). Mais il descend aussi au niveau des individus et examine des groupes (qui tendent à s’institutionnaliser) mais surtout des réseaux de superviseurs, et montre que leurs diverses sociabilités constituent un mode informel de coordination et de circulation des idées sous-jacent aux processus institutionnels. L’analyse sociologique ou socio-historique de cette élite financière différente de celle des banquiers centraux et des grands banquiers, se nourrit aussi d’une analyse prosopographique, qui a par ailleurs été pratiquée pour les banquiers de la City (Youssef Cassis), les Inspecteurs des Finances en France (Fabien Cardoni [dir.] 2012), les membres de la CFB en Suisse (Thibaud Giddey 2019). Elle se prolonge par une approche par la profession et le métier. L’attention prêtée aux pratiques et aux discours des superviseurs est fondamentale pour comprendre de l’intérieur la nature, les intentions et les limites du contrôle bancaire. L’approche par le travail, les conditions de travail, la matérialité des tâches et les productions des agents en charge du contrôle, notamment dans une perspective comparative avec d’autres champs d’activité, est assez récente : ainsi en va-t-il des travaux de sociologues sur le travail des services d’Inspection générale de ministères et d’administrations français (travail, santé, police, finances…) et de la Banque de France, et notamment sur les rapports d’inspection qu’elles produisent59.
47Au-delà des groupes d’agents directement en charge du contrôle, il faut tenir compte de trois autres groupes d’acteurs. Loin de rester cantonnés au rôle passif de contrôlés, les banquiers – en fait le top management des banques et les organisations professionnelles – participent directement (lobbying, pressions, voire corruption) ou indirectement (fraude et contournement de la norme, formations et carrières, sociabilités) à la co-production de la norme, et influencent le contrôle. La littérature économique sur la « capture régulatoire » (concept inventé par l’économiste Georges Stigler en 197160) est abondante. Par ailleurs, les sociétés privées chargées d’évaluer les banques – agences de notation américaines, sociétés d’audit où se recrutent les commissaires aux comptes, sociétés de révision missionnées par une Commission bancaire – sont des objets peu explorés, en raison du difficile accès à leurs archives. Enfin, il y a un troisième cercle, celui des actionnaires (shareholders) et des clients, « parties prenantes » (stakeholders) de la théorie de la corporate governance. Leur rôle est par nature ambigu : leurs intérêts les poussent tantôt à surveiller la conformité aux normes et la maîtrise des risques car le coût d’une gestion risquée peut être élevé pour les dépôts et le capital social (l’asymétrie d’information leur est cependant défavorable, c’est pourquoi les « investisseurs institutionnels » comme les fonds de pension et les fonds d’investissement poussent à la « transparence », au nom d’une gouvernance qualifiée de « démocratie actionnariale »), tantôt à exercer sur le management des pressions menant à la fraude (pour l’obtention d’un crédit ou de dividendes élevés). Leur rôle est encastré dans des relations institutionnelles, financières, économiques et sociales, et leur influence est d’autant plus irrésistible que leur poids financier est important. Enfin, à travers les clients-déposants, dans une situation de bancarisation très élevée de la population, la société tout entière est elle-même partie prenante du contrôle bancaire. Envisagé à ce niveau, il comporte des enjeux politiques évidents et pourtant délaissés par le régime actuel de la « supervision prudentielle ».
Les contributions
48On l’aura compris, l’histoire du contrôle bancaire reste en grande partie à écrire. Prolongement d’une journée d’études qui s’est tenue à l’Université Paris 8 en avril 201961, le présent ouvrage n’a certes pas l’intention d’offrir un panorama complet de la recherche actuelle sur le contrôle bancaire. Mais les contributions ici rassemblées, qui reposent sur des recherches récentes d’historien(nes), d’économistes et de spécialistes de la gestion, et sur la collaboration active d’archivistes d’institutions privées et publiques françaises, offrent quelques points d’ancrage pour une recherche nouvelle sur l’histoire du contrôle et la supervision bancaire.
49Elles sont regroupées en cinq grands thèmes. Consacrés à la France des décennies 1920 à 1960, les deux premiers chapitres revisitent, en France, le moment de « conversion » (pour reprendre l’expression de Michel Margairaz62), entre des résistances durables au « contrôle des banques », et son institution en 1941 et 1945-1946. S’interrogeant sur l’exception française dans les années 1930, Patrice Baubeau analyse la nature, les origines et les conséquences de ces résistances. Il montre qu’il y a bel et bien un contrôle (informel) avant le contrôle (formalisé) – et plus largement, une régulation avant la réglementation. Mais de quelle nature est-elle, et quelles sont ses limites ? Avant 1914, c’est une régulation de type libéral : souple, fondée sur la discipline de marché et sur l’autorégulation de la profession (accords de place), excluant toute réglementation spécifique dépassant les dispositions générales du Code de commerce tendant à assurer la foi publique dans les affaires. Elle repose sur une approche morale enracinée, selon l’auteur, dans les crises et les scandales financiers qui ont émaillé l’histoire bancaire française entre 1880 et 1940, et qui se traduit par quelques principes peu contraignants ou peu précis et donc diversement interprétés et appliqués : l’obligation de publicité des comptes, restreinte aux grandes banques de dépôt qui sont en société anonyme ; un principe prudentiel de liquidité (la « doctrine Germain ») ; un capital social minimal (mais s’agit-il du capital versé ou du capital nominal ?) Outre ces principes d’auto-régulation, la Banque de France exerce une surveillance des banques et des banquiers, par l’examen et la sélection du papier présenté à son escompte, et par le contrôle indirect de la liquidité des banques (restrictions individuelles de leur accès au réescompte). Mais ce contrôle présente deux limites : il est ambigu et critiqué, en raison du caractère bifrons de l’institut d’émission, à la fois source de liquidité et concurrente des banques commerciales (par l’escompte direct) ; il est myope (toujours micro, jamais macro, selon l’auteur). Après la Grande Guerre, ces principes et cette surveillance demeurent, alors que les fondements du système financier français sont ébranlés : l’inflation conduit à la sous-capitalisation des banques ; les bons émis par le Trésor envahissent les portefeuilles des banques, et la Banque de France, qui a l’obligation d’accepter leur réescompte, perd son contrôle indirect sur la liquidité des banques ; l’affaiblissement du marché financier et la forte liquidité bancaire accentuent la concurrence interbancaire et suscitent la multiplication des banques et autres aventuriers de la banque. De son côté, confortée dans ses pratiques par l’illusion produite par la stabilisation monétaire de 1928, la Banque de France sous-évalue l’ampleur de la crise : sa myopie est liée aux deux instruments d’analyse dont elle se dote (son portefeuille d’escompte et les bilans des grands établissements de crédit), qui sont très insuffisants – tandis que le Crédit Lyonnais collecte tous les bilans publiés des banques par actions. Malgré tout, se présentant comme un rempart des banques locales contre la crise, elle rejette, aux côtés des grands établissements de crédit, l’idée d’un « contrôle des banques » qui fait l’objet d’un vif débat politique dans les années 1930. En même temps, la crise remet en cause le principe libéral d’autorégulation et produit les conditions d’une régulation corporatiste et étatiste du secteur bancaire, mise en place par le régime de Vichy.
50Isabelle Chambost et Béatrice Touchelay interrogent cependant la nature de l’État et l’action des diverses institutions du contrôle mises en place en 1941/1945, en resserrant la focale sur un volet méconnu du contrôle des quatre grandes banques de dépôt nationalisées en 1945 : le contrôle de leur gestion. De leur recherche se dégagent trois grandes idées. D’abord, les nationalisations n’ont pas eu pour seul but de donner à l’État le contrôle d’un secteur clé (le crédit), mais aussi d’accomplir la rationalisation du système bancaire, c’est-à-dire celle des réseaux (suppression d’agences, idée de fusion des banques nationalisées) et celle de la gestion (normalisation comptable, analyse des coûts, du rendement et de la rentabilité des activités bancaires). Dans cette optique, la « vérification des comptes » est une fonction essentielle du contrôle. Or, durant une vingtaine d’années, l’attribution de cette compétence n’est pas tranchée. Les tâtonnements réglementaires et les conflits institutionnels sont liés à la question de la nature des banques nationalisées : sont-elles d’abord des banques (exposées à la concurrence du secteur privé) ou des entreprises publiques ? Les chevauchements de compétences, entre la CCB (Commission de contrôle des banques) créée en 1941/1945, et émanation de la Banque de France, et la CVCEP (Commission de vérification des comptes des entreprises publiques) créée en 1948, émanation de la Cour des Comptes sous tutelle du ministère des Finances, et entre les censeurs, délégués par la CCB dans les conseils d’administration, et les commissaires aux comptes, reflètent la concurrence feutrée entre la Banque de France et la Direction du Trésor. Si la première semble l’emporter en 1950, un certain flou demeure, et en 1966 c’est finalement la CVCEP qui reprend en main le contrôle de gestion, ce qui laisse à la CCB le seul contrôle du respect de l’encadrement du crédit. Entre-temps, ces hésitations, chevauchements et conflits de compétences affaiblissent l’efficacité d’un contrôle qu’on voudrait pourtant resserrer par la normalisation des comptabilités et des déclarations. Sur ce point, les autorités se heurtent durablement à l’hétérogénéité des pratiques comptables, qui interdisent les comparaisons rigoureuses entre les banques nationalisées et avec celles du secteur privé. Il faut donc s’en tenir à une synthèse des rapports des censeurs. Quant au contrôle parlementaire, il se heurte au secret des affaires, protégé par la Direction du Trésor et par la CCB.
51Le deuxième groupe de contributions s’intéresse à deux institutions du contrôle bancaire (interne pour l’une et externe pour l’autre) et aux hommes qui les composent, les organisent et les animent, sur la longue durée, dans deux pays différents. Jean-Luc Mastin étudie le développement de l’Inspection Générale de la Société Générale, de la fondation de la banque en 1864 aux années 1930, sous trois angles : l’institution, le corps et le métier. Il montre que le développement rapide du réseau d’agences entraîne la création précoce d’un « service spécial » de contrôle sur le modèle et avec l’appui de l’Inspection de la Banque de France. Tout en posant la question de l’indépendance par rapport à la direction générale, il montre que les processus de structuration, d’affirmation institutionnelle (au sein de la hiérarchie du siège central) et les processus de formalisation et de rationalisation, reposent sur l’action réformatrice de deux inspecteurs généraux à la longévité exceptionnelle : Joachim Bruel (1881-1901) et Louis Salomon-Koechlin (1920-1935). Il montre que le corps des inspecteurs est très tôt soudé par un certain élitisme lié au mode de recrutement, et par des pratiques de solidarité interne, ce qui pose la question symétrique des structures internes au corps des contrôleurs, créé en 1921. À partir des manuels d’inspection établis en interne dans les années 1890 et 1930, et d’une série de rapports d’inspection des années 1930, il entre dans la pratique des « vérifications » et autres « enquêtes ». Thibaud Giddey nous offre quant à lui une analyse prosopographique inédite de l’ensemble des membres de la Commission fédérale des banques (CFB) suisse, entre sa mise en place en 1935 et son remplacement par la FINMA (Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers) en 2008. Située d’emblée dans la problématique de la capture régulatoire et dans la perspective des études sur les élites financières, cette analyse réincarne le contrôle bancaire – même si le contrôle des comptes est effectué par des sociétés privées dites de « révision », dont les archives ne sont pas accessibles. Elle montre la remarquable stabilité du profil des superviseurs suisses et l’homogénéité sociale : hommes mûrs (68 ans en moyenne en 1943, 49 ans en 2003), docteurs en droit et/ou en économie, insérés dans les réseaux politiques de la droite ; et last but not least, la plupart d’entre eux sont des banquiers à la retraite. À cette porosité entre l’instance de supervision et les banques s’ajoute la faiblesse des moyens affectés à la supervision jusqu’aux années 1980, tandis que la dérégulation des années 1990 et 2000 s’accompagne d’une croissance forte des effectifs de la CFB – le même constat a été fait, par exemple, en Allemagne63.
52Dans une troisième partie, la focale s’élargit de la métropole à l’empire colonial français. Deux papiers inédits ouvrent sur un champ très récent de l’histoire bancaire. Arnaud Clermidy embrasse sur un siècle (1851-1945) l’évolution statutaire des « banques coloniales », à la fois instituts d’émission monétaire et banques commerciales, créées par la loi organique du 11 juillet 1851. Cette loi institue également une « Commission de surveillance », « organe sans équivalent en France » avant la création de la CCB en 1941, et qui est l’émanation du Conseil d’État, du ministère des Finances, du ministère des Colonies, et de la Banque de France. Il montre que le contrôle de l’État, en métropole et dans les colonies (par un censeur délégué par le gouverneur) d’abord étroit (années 1850), s’assouplit (dernier quart du XIXe siècle), avant de se resserrer dans les années 1920, ce qui permet de distinguer trois générations de banques coloniales respectivement incarnées par celles des « vieilles colonies » (Antilles et Guyane, mais la banque d’Algérie, créée en 1851, échappe au contrôle de la Commission de surveillance), par la Banque de l’Indochine (1875) et la Banque de Madagascar (1925). C’est l’une des quatre premières banques coloniales, la Banque de Guadeloupe, qui fait l’objet d’une étude de cas par Marie-Christine Touchelay, qui se concentre sur les quatre décennies précédant la centralisation de l’émission monétaire coloniale par la CCFOM (Caisse Centrale de la France d’Outre-Mer) en 1944. Elle montre « le difficile contrôle » d’une institution hybride : société anonyme contrôlée par les intérêts économiques locaux (industries et négoces sucriers) et dotée d’une mission de service public (privilège d’émission monétaire). L’interdépendance entre la banque, qui accorde des crédits sur récoltes pendantes, et l’économie sucrière, qui est l’unique source de revenus de l’île, est un sérieux obstacle à une surveillance efficace, et les sanctions se limitent à des réductions obligatoires de dividendes et à la révocation du directeur. La rupture des communications durant les deux guerres mondiales et le cyclone de 1928, qui rend prioritaire la reconstruction économique locale, perturbent davantage encore le contrôle.
53Le quatrième ensemble de contributions éclaire l’internationalisation du contrôle bancaire à partir de 1974 (création du Comité de Bâle par le Groupe des Dix). Comme le rappelle Alexis Drach, elle est étroitement liée à l’internationalisation des activités bancaires et aux défaillances bancaires des années 1973-1975 en Europe et aux États-Unis. Mais l’auteur nuance une historiographie habituellement centrée sur le Comité de Bale, située à l’échelle mondiale et en particulier sur le rôle des États-Unis, du Royaume-Uni et du Japon, en déplaçant la focale à l’échelle régionale. Il montre en effet que l’intégration européenne est un puissant facteur d’internationalisation du contrôle bancaire, et l’Europe un promoteur de l’émergence d’une supervision internationale, et que, plus largement, dans les années 1980, la supervision internationale se régionalise. Et paradoxalement, se constitue un groupe de superviseurs des places offshore. La coordination internationale des superviseurs nationaux a plusieurs enjeux : le partage des responsabilités de contrôle entre autorités « parentes » et autorités « hôtes », des normes de fonds propres, la consolidation des bilans des groupes bancaires, et la mesure des risques, notamment des risques-pays. Hideki Sato pose quant à lui un regard d’économiste sur le moment 1974-1979 en articulant les mutations de la supervision à trois échelles différentes : à l’échelle du G10 + 2, la création du Comité de Bâle ; à l’échelle régionale, la première directive européenne de 1977 ; à l’échelle nationale, la mutation du contrôle bancaire britannique avec la loi bancaire de 1979, qui formalise tardivement le contrôle en le maintenant dans la responsabilité de la Banque d’Angleterre. Il montre l’influence réciproque entre l’approche britannique et l’approche du Comité de Bâle, et la convergence vers un modèle de supervision à la fois « proactif », non contraignant et prudentiel (le but étant de prévenir toute nouvelle crise bancaire). Ce faisant, il soulève la question de la nature et des limites de cette supervision internationale à sa naissance, qui consiste davantage en un forum où les superviseurs nationaux échangent des informations et tentent de se coordonner, qu’en une institution productrice de normes – qui ne pourraient guère s’appliquer à tous les pays. Dans la perspective de la supervision prudentielle, qui donne un poids considérable aux modèles de mesure et de gestion des risques, trois spécialistes de la gestion (Isabelle Chambost, Evelyne Poincelot, Stéphane Lefrancq) s’intéressent au risque de taux en Europe entre les décennies 1990 et 2010. La gestion de ce dernier est en effet au cœur des différences existant entre les modèles d’intermédiation des banques européennes continentales, françaises notamment (intermédiation bancaire) et les banques anglo-saxonnes (intermédiation de marché). La résistance des banques européennes, menée par les banques françaises, à l’adoption, en 2005, des normes comptables internationales (d’origine anglo-saxonne) par l’Union européenne est ainsi l’occasion d’analyser en quoi les référentiels comptables sont porteurs d’une certaine vision économique et sociale et sont susceptibles de transformer les pratiques en matière de gestion du risque de taux, et par là-même d’induire des évolutions économiques de plus grande ampleur, notamment dans les stratégies commerciales des grandes banques.
54La dernière partie est consacrée aux sources. Quelques archivistes nous donnent un aperçu de l’étendue des fonds qui s’offrent aux chercheurs : archives de la supervision bancaire (Banque de France, Ministère de l’Économie et des finances) ; archives des systèmes de contrôle interne de groupes bancaires très différents (Crédit Lyonnais, Banque de l’Indochine, Crédit Agricole, Société Générale). Pascal Pénot ébauche ainsi fort utilement une histoire institutionnelle jusqu’à une époque très récente : invitation à peine déguisée à venir explorer des fonds très riches jusqu’ici peu exploités, dans une perspective comparative et de longue durée.
55Enfin, le lecteur trouvera en fin d’ouvrage une bibliographie faisant un état des publications sur le contrôle bancaire en 2021. On l’a voulue non extensive (en évitant d’y inclure trop de titres sur le thème plus général de la régulation) et classée par thèmes. Elle centralise les références bibliographiques des notes de bas de page. Le lecteur est donc prié de s’y reporter à chaque fois.
Notes de bas de page
1 Pour une présentation synthétique, pédagogique et critique des mesures de régulation récentes : Jézabel Couppey-Soubeyran, Christophe Nijdam, Parlons banque en 30 questions, Paris, La Documentation française, 2018.
2 Voir notamment les publications de l’Association d’économie financière, en particulier le Rapport moral [annuel] sur l’Argent dans le monde, en ligne : https://www.aef.asso.fr/publications/rapport-moral-sur-l-argent-dans-le-monde.
3 Anat Admati et Martin Hellwig (2013) ; Jézabel Couppey-Soubeyran (2015) ; Hubert Bonin et Jean-Marc Figuet (dir.) (2016) ; Adam Tooze (2018).
4 Alfredo Gigliobianco et Gianni Toniolo (2009) ; Youssef Cassis (2011).
5 Stéphane Lefrancq (2009) ; Entreprises et histoire, 2020/4, no 101.
6 Alexis Drach et Olivier Feiertag (2018) ; Youssef Cassis et Alexis Drach (2021).
7 Andreas Busch (2009) ; Ethan Kapstein (1991, 1992, 1994, 2006).
8 Christian De Boissieu (2009).
9 Andreas Busch (2009) parle d’un système à trois composantes : le régulateur, le législateur, les associations de banquiers.
10 Eugène White (2009) discerne ainsi neuf éléments de la régulation, dont trois correspondent à la supervision.
11 Jean Bouvier (1973) ; Jean-Luc Mastin (2020a et 2020b). À la Société Générale, Maurice Lorain, à la direction générale depuis 1939, aux côtés d’Henry Ardant (DG depuis 1935 puis Président de 1941 à 1944), puis Président de 1958 à 1966, dit lui-même à quel point la nationalisation n’a pas été une rupture : « je n’ai pas le sentiment que les lois de 1945 aient entraîné dans ma manière de penser et d’agir […] une telle rupture » (Livre du Centenaire de la Société Générale, 1864-1964, Paris, Société Générale éditions, 1964, p. 106-109).
12 Elle distingue trois types historiques de gouvernance successifs : la gouvernance managériale (pouvoir des managers qui prévaut des années 1920-1930 aux années 1970) ; la gouvernance actionnariale (pouvoir des shareholders, qui prévaut depuis les années 1980) ; la gouvernance participative (participation des parties prenantes, ou stakeholders). Voir : Mike Wright, Donald S. Siegel, Kevin Kfasey, Igor Filatotchev (dir.), The Oxford Handbook of Corporate Governance, Oxford, Oxford University Press, 2013. Voir aussi deux numéros de la Revue d’économie financière sur Le gouvernement d’entreprise : 2001/63 (voir notamment l’avant-propos de Gérard Charreaux et Olivier Pastré) et 2018/2 (notamment : Laurence Scialom, « Conflits d’intérêts et gouvernance des banques systémiques : éléments d’analyse critique », p. 261-275).
13 Piet Clement (2010b et 2013).
14 Alexis Drach et Olivier Feiertag (2018).
15 Principalement : Dominique Lacoue-Labarthe (2003) ; Forrest Capie (2007) ; Andreas Busch (2009) ; Alfredo Gigliobianco et Gianni Tonolio (2009) ; Eugène White (2009) ; Youssef Cassis, Richard Grossman, Catherine Schenk (2016) ; Alexis Drach et Olivier Feiertag (2018).
16 Rapport entre les ressources empruntées à court terme (notamment dépôts à vue) et les emplois à long terme.
17 Youssef Cassis (2011), Richard Grossman (2010) p. 61. Pour une analyse des relations entre crises et régulation bancaire, voir notamment Alfredo Gigliobianco et Gianni Toniolo (2009).
18 Alexis Drach (2022a).
19 Andreas Busch (2009) p. 82-83.
20 Eugene White (2009) p. 21.
21 Thibaud Giddey (2019).
22 Claire Andrieu (1991), Michel Margairaz (1991), Philippe Verheyde (2020).
23 Alexis Drach et Olivier Feiertag (2018), p. 142-143.
24 Jean-Luc Mastin, Victimes et profiteurs de guerre ? Les patrons du Nord (1914-1923), Rennes, Presses universitaires de Rennes, 2019.
25 Eugene White (2010).
26 Michel Margairaz, « Les trois figures successives de la monnaie comme bien commun au XXe siècle. La Banque de France et l’encastrement de la monnaie dans la politique du crédit », in Christian Bessy et Michel Margairaz (dir.), Les biens communs en perspectives. Propriété, travail, valeur (XVIIIe-XXIe siècle), Paris, Éditions de la Sorbonne, 2021, p. 165-185.
27 Éric Monnet (2018).
28 Jean-Luc Mastin (2020a et 2020b).
29 Eugene White (2009), trois graphiques p. 40-42.
30 À propos des deux grandes faillites américaines de 1973-1974 (US Bank of San Diego et Franklin National Bank of New York), Eugene White (2009, p. 33) évoque la considerable forbearance de l’OCC, de la Fed et de la FDIC.
31 Ce terme est de plus en plus employé après 1985 (Alexis Drach [2022a]).
32 Littéralement, « adéquation du capital », recouvrant le rapport entre le capital social et plus largement les fonds propres (y inclus les réserves et les bénéfices) à l’actif (pondéré des risques).
33 Alexis Drach (2022a) évoque « l’autonomisation de la supervision par rapport à la réglementation ».
34 Thibaud Giddey, Eiji Hotori, Mikael Wendschlag (2022).
35 Alexis Drach (2022a).
36 Andreas Busch (2009) p. 130, 137.
37 La loi de 1979 n’impose pas aux banques « recognized » de transmettre des rapports, elle suppose qu’elles le feront volontairement (Andreas Busch [2009] p. 146).
38 Sir George Blunden (deputy governor) dans « Supervision and Central Banking », Bank of England Quaterly Bulletin, 27, p. 380-385 (cité par Andreas Busch [2009] p. 138).
39 Appréciation d’Andreas Busch, mais sur le profil des superviseurs, voir Charles Goodhart, Dirk Schoenmaker, Paolo Dasgupta (2002).
40 Voir ainsi le schéma d’Andreas Busch (2009) p. 54.
41 Eugene White (2009) p. 30 et 35.
42 Charles M. Kahn et João A.C. Santos (2007) p. 193 (ils citent : Norvège 1986, Canada 1987, Danemark 1988, Suède 1991, Australie, Japon, Corée et RU 1997-1998).
43 Andreas Busch (2009) p. 66.
44 Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles (ACAM) et Comité des entreprises d’assurances (CEA).
45 Le Groupe des Dix regroupe : Allemagne, Belgique, France, Italie, Pays-Bas, Royaume-Uni, Suède, États-Unis, Canada, Japon. Les deux pays qui s’y adjoignent sont deux paradis fiscaux européens : Suisse et Luxembourg.
46 Andreas Busch (2009) p. 95.
47 Eugene White (2009).
48 Les critères déterminés en 1962 sont : la qualité du management, la liquidité des actifs, l’historique des profits, qualité et profil de l’actionnariat, les coûts d’occupation, la volatilité des dépôts, le contrôle interne et les conditions économiques locales. (Eugene White [2009] p. 27 et 34-35).
49 Andreas Busch (2009) conclusion p. 227-243.
50 Eiji Hotori, François Pasqualini, Stéphane Prigent, Jacques Richard (2018) p. 110-111.
51 Jean-Luc Mastin (2020a).
52 Jean-Luc Mastin (2020b).
53 Jézabel Couppey-Soubeyran (2010) p. 168.
54 Eugene White (2009) p. 24.
55 Jean-Luc Mastin (2020b).
56 Alexis Drach (2022a).
57 Piet Clement (2010b) et Alexis Drach (2022a).
58 Ibidem.
59 Sylvain Brunier, Olivier Pilmis (2020).
60 Georges J. Stigler, « The Theory of Economic Regulation », Bell Journal of Economics, vol. 2, 1971, p. 3-21.
61 « Le contrôle bancaire en France, XIXe-XXIe s. Contrôler des réseaux, contrôler un système », Université Paris 8, 5 avril 2019, journée d’études du programme « BANQUISE » (Banques, information et secret économique), avec le soutien de l’IDHES (UMR 8533 CNRS), de l’IRHIS (UMR 85329 CNRS) et de la Mission histoire de la Société Générale.
62 Michel Margairaz (1991).
63 Christoph Kaserer, « Fifty Years of Financial Regulation in Germany », in Alexis Drach et Youssef Cassis (2021).
Auteur
-
Jean-Luc Mastin
Maître de conférences en histoire contemporaine à l’Université Paris 8, membre de l’IDHES (UMR 8533 du CNRS), il a d’abord consacré ses recherches au capitalisme familial et au système financier de la place lilloise au deuxième XIXe siècle (thèse de doctorat, 2007), puis à la résilience de cette place à travers la guerre et l’occupation de 1914-1918 (Victimes et profiteurs de guerre ? Les patrons du Nord, 1914-1923, Presses universitaires de Rennes, 2019). Depuis 2017, ses recherches portent sur le contrôle bancaire aux XIXe et XXe siècles, et articulent contrôle interne et externe, analyse micro et macro, échelles locale, nationale et internationale (« La résistance des banques nationales au contrôle du crédit [1950-1970]. L’exemple de la Société Générale », in Danièle Fraboulet et Philippe Verheyde [dir.], Pour une histoire sociale et politique de l’économie. Hommages à Michel Margairaz, Paris, éd. de la Sorbonne, 2020, p. 151-166 ; « Encadrement du crédit et contrôle bancaire dans les années 1970 : la résistance des banques nationales [1968-1980]. L’exemple de la Société Générale », Histoire, Économie et Société, 2020/2, juin 2020, p. 101-126).
Le texte seul est utilisable sous licence Licence OpenEdition Books. Les autres éléments (illustrations, fichiers annexes importés) sont « Tous droits réservés », sauf mention contraire.
Les entrepreneurs du coton
Innovation et développement économique (France du Nord, 1700-1830)
Mohamed Kasdi
2014
Les Houillères entre l’État, le marché et la société
Les territoires de la résilience (xviiie - xxie siècles)
Sylvie Aprile, Matthieu de Oliveira, Béatrice Touchelay et al. (dir.)
2015
Les Écoles dans la guerre
Acteurs et institutions éducatives dans les tourmentes guerrières (xviie-xxe siècles)
Jean-François Condette (dir.)
2014
Europe de papier
Projets européens au xixe siècle
Sylvie Aprile, Cristina Cassina, Philippe Darriulat et al. (dir.)
2015
