1L’action des collectivités territoriales s’est amplifiée depuis les années 1980 en France sur fond de décentralisation et d’européanisation des politiques publiques. La territorialisation des politiques publiques a conduit à une plus grande autonomie, totale ou partielle, de la prise de décision aux différents échelons infranationaux, communes, métropoles, départements, régions, tout en impulsant de nouveaux modes d’articulation entre collectivités territoriales et État (Pasquier et al., 2007). Cette évolution a engendré une soif de données chiffrées de la part des collectivités, avec pour souci de mieux connaître les territoires administrés et d’élaborer les politiques publiques adaptées. Par contraste avec la forte critique de la « politique des indicateurs » engagée par Robert Salais sur les usages des données chiffrées au niveau européen, on peut se demander en quoi cette soif de données à un niveau local impulse une dynamique démocratique.

2Après avoir analysé comment la décentralisation a entraîné une forte demande en informations chiffrées, nous montrerons pourquoi celle-ci constitue un enjeu de démocratie locale.

Une soif de données chiffrées

3Les changements d’échelle territoriale de l’action publique ne doivent pas être considérés simplement comme le résultat d’un transfert de compétences. La décentralisation a stimulé la capacité des acteurs locaux à se mobiliser et à agir (Balme, 1996), et à inventer des formes d’action publique et de gouvernance qu’élus et professionnels des collectivités jugeaient mieux répondre aux besoins de leurs territoires (Cattla, 2007 ; Simoulin, 2007). De nouveaux découpages territoriaux ont produit de nouveaux espaces administratifs qui, dans un premier temps, ont souffert d’une insuffisance d’instruments de quantification et de données chiffrées adaptés à cette échelle pour gérer, mesurer, évaluer et administrer (Bornand et al., 2012). Aussi de nombreuses collectivités ont-elles créé en leur sein des services équipés de nouveaux outils et personnels.

4Élus et professionnels ont insisté sur le fait que leurs besoins en données chiffrées ne pouvaient pas être pleinement satisfaits par la statistique publique. En premier lieu, par exemple dans le cas de l’intercommunalité, l’échelle du territoire administré et observé ne correspond pas toujours à celle du territoire de la statistique publique qui, par définition, repose sur les découpages territoriaux de l’État. Par ailleurs, des territoires ayant des limites administratives différentes peuvent être superposés en partie seulement, comme les bassins d’emplois. Dans d’autres cas, il peut y avoir besoin de connaître plus finement des micro-territoires, on peut citer ici ceux qualifiés de « poches de pauvreté ». La délimitation des périmètres pertinents pour l’action publique renforce alors le besoin de données pour objectiver ces nouveaux territoires administratifs.

5Ainsi peut s’expliquer la création foisonnante d’observatoires locaux et régionaux, à partir des années 1990 (Rouchet, 1999), pour fournir aux acteurs locaux des données chiffrées relatives à des échelles et des questions non couvertes par la statistique publique (Healy & Verdier, 2010). D’autre part, les collectivités territoriales se sont dotées de services et de personnels aux compétences nouvelles, en particulier de services d’observation et d’évaluation des politiques publiques qui considèrent la quantification des objectifs et des résultats comme indispensable à la prise de décision. Dans certains cas, les collectivités ont recouru à des bureaux d’études privés.

6L’insuffisance de données est souvent pointée du doigt par des acteurs locaux comme responsable de zones d’ombre dans la connaissance d’un territoire. En réalité, plus on descend à une échelle fine, un micro-territoire ou une micro-population aux caractéristiques bien spécifiques, moins on dispose de données fournies par la statistique publique, qui n’en produit pas sur des effectifs trop faibles. En réalité, ces angles morts de la quantification doivent être interprétés comme la conséquence d’une nouvelle organisation de l’administration et de la gestion des affaires publiques qui, dans un contexte croissant de décentralisation, donne plus de place à l’initiative locale et à l’expression de besoins de connaissance pour produire plus de démocratie locale.

Une décentralisation administrative sans décentralisation statistique

7La décentralisation politique et administrative française ne s’est pas accompagnée d’une décentralisation statistique. Dans une note de l’INSEE rédigée en avril 1985, son directeur général, Edmond Malinvaud, rappelait les missions de l’Institut national et de ses directions régionales : « Qu’on nous reconnaisse la neutralité est bon. Qu’on nous présente comme indispensables est déjà suspect. Mais qu’on nous attribue la responsabilité de faire marcher des efforts de promotion du développement local (ou du développement social des quartiers) me paraît tout à fait abusif. Ce rôle actif n’a pas été dévolu à l’INSEE » (Desrosières, 2008a, p. 87).

8Cette délimitation du domaine de compétence de la statistique publique laissait la production de données locales à l’initiative des acteurs locaux. Ce faisant, elle dessinait en creux un espace ouvert pour la création d’autres lieux institutionnels où l’observation chiffrée du local répondrait à la capacité de ces acteurs à formuler les problèmes et questions pour les mettre en nombres. Le champ laissé aux initiatives locales est d’autant plus étendu que la proximité entre administration et usagers, d’une part, et entre élus et électeurs, d’autre part, est susceptible de faire émerger une grande diversité de questions à traiter.

9La distinction faite par Alain Desrosières entre le territoire et la localité met en évidence la tension qui oppose deux langages statistiques différents. L’un correspond à la description du territoire, « espace d’équivalence associé à une action institutionnelle et susceptible d’être découpé ». L’autre produit une « information spécifique à un lieu particulier et original », la localité, qui doit être appréhendée comme « support d’une vie sociale, économique et politique aux composantes et interactions multiples, dont les habitants peuvent souhaiter des descriptions synthétiques informant des actions variées » (Desrosières, 1994). Le langage statistique du territoire est celui de la totalisation arithmétique, avec une variable homogène ; celui de la localité est celui de « la totalisation locale, compréhensive et pratique, d’informations hétérogènes, dont les combinaisons sont aussi différentes que les acteurs potentiellement intéressés par ce type de connaissance » (ibid.). À ce niveau s’expriment des spécificités locales et des processus singuliers, dont la compréhension exige de produire des catégories d’analyse différentes. Le champ d’initiative est sans bornes.

10Dès lors, la localité doit être appréhendée comme un terrain approprié aux initiatives et expérimentations pour quantifier des faits, phénomènes, activités, groupes de populations, afin de fonder et légitimer des politiques publiques adaptées à un espace territorial donné, dans ses différentes dimensions. La soif de données n’est que la traduction de la variété des questions érigées en problèmes publics au niveau local. Construction sociale, la production de données chiffrées y est objet de débat et est placée de plus en plus souvent au cœur de démarches participatives et de construction d’accords locaux sur des questions constituées en bien commun, par exemple les questions environnementales. Les différents dispositifs d’observation sociale créés ont pour particularité d’impliquer couramment les usagers à une étape du processus de définition des catégories utilisées dans la démarche d’observation et de mesure.

11Les questions « qu’est-ce qui compte », « qu’est-ce qu’on compte » sont discutées avant de produire un accord sur les objets de l’observation et les critères retenus pour l’opération de quantification. La multi-dimensionnalité des phénomènes étudiés est d’autant plus forte que le regard est posé, à la manière d’une loupe, sur un espace local et est centré sur les individus et la diversité. En cela, la démarche de l’observation sociale d’un territoire local rejoint celle des monographies réalisées à la fin du xix^e siècle (Kalaora & Savoye, 1989). Ce qui importe avant tout est la description des caractéristiques de la population et des activités d’un territoire précis. La forme chiffrée de l’observation est le résultat d’un compromis entre le caractère qualitatif de l’observation et l’opération de mise en nombre.

12Les instruments de quantification ne sont pas neutres socialement et politiquement, mais le résultat d’une construction sociale qui produit des effets sociaux et politiques (Desrosières, 1993 ; Hacking, 2001 [1999]). Leur analyse exige de mener de pair l’étude des choix relatifs aux méthodes et aux outils et de ce qu’ils révèlent des modes de gouvernance locaux. Comment se construisent les décisions et les accords entre les différents types d’acteurs impliqués ? Comment les débats et discussions à ce sujet contribuent-ils ou pas au débat démocratique local ?

13Quelques termes sont fréquemment utilisés pour qualifier des modalités plus collaboratives de la démarche de construction de l’action publique locale : proximité, co-construction, coproduction, transversalité. Dans cet ensemble, l’adjectif « partagé » occupe une place particulière : diagnostic partagé, connaissance partagée, évaluation partagée. En quoi consiste le partage ?

14Une démarche de production de données au niveau local peut-elle produire de la concertation entre les acteurs impliqués, et selon quelles règles ? Comment celles-ci sont-elles élaborées localement, voire, dans certains cas, régies de manière informelle ? Le territoire local est un nœud d’interactions entre différents types d’acteurs dont les intérêts peuvent converger ou diverger. Comment se construit l’accord sur l’objet et la méthode de l’observation chiffrée, par exemple sur la définition d’indicateurs territoriaux de pauvreté, de richesse ou de développement local ?

15L’étude de quelques outils ou dispositifs illustre cet enjeu de démocratie locale.

Un enjeu de démocratie locale

Les observatoires, supports de construction d’une connaissance « partagée »

16Comme l’ont montré Aisling Healy et Éric Verdier (2010), l’Observatoire régional emploi formation (OREF) de Provence-Alpes-Côte d’Azur (PACA) s’est appuyé sur la délibération collective pour choisir, définir ses projets d’études et en formuler les conclusions. Cela a conduit à construire des outils et des méthodes propres que les différents types d’acteurs locaux impliqués dans cette démarche collective ont jugé plus appropriés pour produire les données nécessaires pour agir sur l’emploi et la formation au niveau régional. Ainsi, à partir de 2009, un ensemble d’études a été initié sur les parcours individuels, question peu étudiée à l’époque au niveau national. Dans le domaine de l’éducation et de la formation, les trajectoires scolaires sont bien décrites au plan national grâce aux enquêtes par questionnaire et aux registres administratifs exploités par la statistique publique. En revanche, on dispose de peu de données longitudinales localisées pour analyser avec précision les parcours de formation à l’échelle d’un département, d’une commune, du secteur d’une commune, d’une zone d’éducation prioritaire. Aussi cette démarche de l’OREF a-t-elle été novatrice, tant dans son objet que dans sa forme collaborative.

17Le diagnostic partagé est devenu l’instrument privilégié du recours à la participation des acteurs locaux. L’adjectif partagé qualifie cette démarche tout en l’instaurant comme méthode pour produire un bilan ou un ensemble de connaissances sur une question précise (Mazel & Perrier-Cornet, 2005). Le territoire proche devient support de production d’une connaissance pour l’action selon une démarche qui part du bas, des acteurs eux-mêmes. Dès lors, l’élaboration d’instruments spécifiques adaptés à cette démarche semble aller de soi aux yeux de ceux-ci.

18Hervé Guéry, directeur du bureau d’études COMPAS1, présente le diagnostic partagé comme « le point central de la démarche d’observation territoriale » (Guéry, 2008). Sur la base de données chiffrées relatives à un territoire précis, celle-ci est conduite dans le cadre de groupes de travail réunissant des professionnels, des élus et éventuellement des membres bénévoles d’associations ayant une connaissance particulière du territoire ou de la question traitée. L’objectif vise à confronter l’analyse statistique, qui a été réalisée par le bureau d’études, avec l’analyse qualitative faite par les personnes présentes sur la base de leur propre expérience et de leur connaissance du territoire local. La donnée chiffrée est mise en débat, et la discussion doit contribuer à affiner l’analyse finale et à formuler des préconisations. Quand un observatoire social communal a été créé par une municipalité pour rassembler des données sur son territoire ou au-delà, il est utilisé aussi comme lieu de débat, de concertation et de co-construction de mesures d’action publique locale. Il joue plus le rôle d’un outil de délibération et d’aide à la construction de la décision publique que d’un organisme de production de données statistiques au sens classique du terme. Pour Hervé Guéry, « la donnée n’est là que pour favoriser le développement de l’échange entre les différentes parties », et contribuer ainsi au débat démocratique (Guéry, 2017, p. 4 ; Guéry & Maurin, 2013).

Le recours à la participation des citoyens

19Différentes expériences faisant appel à la participation des citoyens pour construire des outils de quantification destinés à la mise en œuvre de politiques publiques locales ont été développées depuis les années 2000. Ainsi, l’administration de Nantes Métropole s’est dotée en 2008 d’une Mission d’évaluation des politiques publiques, transformée en 2015 en « pôle dialogue citoyen, évaluation et prospective ». Cette nouvelle dénomination exprime très clairement la volonté de l’institution d’intégrer la participation des citoyens à la délibération sur les démarches de construction et d’évaluation de ses politiques publiques, notamment pour sélectionner des données et construire des indicateurs. L’atelier citoyen organisé de juin 2010 à juin 2011, dans le cadre de la démarche d’élaboration d’un plan climat et énergie territoriale, en fournit une illustration (Cordeau & Mespoulet, 2014). Un des objectifs était de tester et améliorer un outil pour calculer les émissions annuelles de gaz à effet de serre par ménage de la métropole. Dans une deuxième étape, la totalisation des résultats de tous les ménages ayant participé à l’atelier devait servir de base pour effectuer un calcul à l’échelle de l’agglomération tout entière. Dans un troisième temps, l’implication des citoyens consista à co-construire l’outil de calcul qui pourrait être utilisé ensuite pour inciter les ménages à adapter eux-mêmes leurs comportements aux objectifs fixés dans le cadre de la politique publique environnementale de Nantes Métropole.

20Les démarches d’évaluation pluraliste associant citoyens profanes, experts et représentants d’institutions se sont diffusées dans la conduite des politiques publiques aux étapes de la construction de leurs dispositifs et de l’évaluation de leurs résultats (Baron & Monnier, 2003). La production d’indicateurs territoriaux dans la région Nord–Pas-de-Calais en a donné une riche illustration, notamment avec l’élaboration d’un indicateur de santé sociale de la région (Gadrey & Jany-Catrice, 2012). Pendant un an, de septembre 2007 à juin 2008, des groupes de travail mixtes ont été réunis pour délibérer sur la manière dont on pouvait définir la « richesse sociale » de leur territoire régional et les biens sociaux communs. Ils rassemblèrent des représentants d’associations, des experts, des collecteurs de données aux différents niveaux territoriaux et des fonctionnaires de la région et des départements (Jany-Catrice & Marlier, 2013). Les participants eurent pour tâche de réfléchir à la manière de décliner les différentes dimensions du baromètre des inégalités et de la pauvreté2 sur ce territoire. Ils examinèrent et discutèrent chaque dimension du baromètre, interprétèrent les résultats, débattirent des pondérations et formulèrent des propositions.

21Qu’apporte une évaluation pluraliste et participative menée sous cette forme ? Elle est souvent présentée comme plus pertinente quand il s’agit d’énumérer ce qui compte sur un territoire local. Dans ce cas, chaque participant peut se prévaloir de son expérience de l’espace territorial étudié pour définir les catégories de l’observation et les composantes de ce qui doit être pris en compte pour la mesure. Cette démarche pose en filigrane la question de la relation entre statistique et démocratie au niveau local.

22La production des données statistiques repose sur des représentations du monde, du bien commun et de la justice qui s’incarnent dans les catégories construites pour l’observation et l’analyse. Faire participer les citoyens au processus de production des données revient à les faire participer à l’élaboration de chiffres qui vont s’imposer à eux tout en leur ouvrant un espace pour exprimer et faire prendre en compte leur propre expérience et conception du juste et du bien commun. Pour ceux qui la prônent, l’évaluation participative peut contribuer à concilier démocratie et objectifs de performance.

La place particulière des indicateurs

23Depuis les années 2000, les indicateurs des politiques publiques ont connu un usage croissant dans les domaines de la gestion, de l’évaluation et du contrôle des politiques publiques aux niveaux national et supranational, principalement pour mesurer les résultats et la performance d’une politique donnée (Salais, 2010a ; Ogien, 2010). Toutefois, leur usage au niveau local peut répondre à d’autres objectifs.

24Michel Armatte (2010) rappelle que, en raison même de sa nature, la notion d’indicateur a connu des évolutions depuis le xix^e siècle qui ont correspondu à différentes formes de quantification, par exemple les indices des prix, les indicateurs de développement, les indicateurs sociaux, les indicateurs de richesse, et, plus récemment, les indicateurs de performance (Salais, 2010b ; Ogien, 2010).

25Dans l’action publique, la construction d’un indicateur, ce qu’elle vise à exprimer et mesurer, se place à l’articulation d’une vision de la société, d’une théorie de la mesure et de la définition d’une politique publique. À cet égard, l’enjeu d’un indicateur est à la fois épistémologique et politique. Aussi la politique de l’évaluation apparaît-elle, dans bien des cas, comme une politique de l’indicateur ou des indicateurs (Salais, 2004).

26Dans l’action publique territoriale, le recours fréquent aux indicateurs tient à la particularité même de l’observation sociale à cette échelle. Un territoire local est appréhendé comme territoire de la diversité. Sa description revêt très largement une dimension qualitative, centrée sur les qualités de ce qui est observé. Dans un premier temps, cette description est le domaine des mots. Comment ensuite passer des mots aux chiffres, qui deviennent alors des condensés de la réalité observée, destinés à rendre celle-ci plus visible et commensurable à des fins de connaissance ou d’action ? Tel est l’enjeu de l’opération de quantification. Comment convertir la qualité en quantité ?

27En raison de sa construction, un indicateur répond au besoin de fournir un condensé numérique de la définition composite d’un phénomène et, à ce titre, peut être considéré comme un « objet frontière » (Desrosières, 2014, p. 179 ; Star & Griesemer, 1989). Au niveau local, la plasticité des indicateurs facilite leur appropriation pour répondre à des besoins d’information correspondant à de nouveaux usages, souvent difficiles à délimiter de manière précise. En raison de leur polysémie, les indicateurs peuvent circuler d’un monde à l’autre et s’adapter aux besoins d’informations de divers groupes d’acteurs, qui s’en saisissent pour un usage spécifique. Leur construction est alors le résultat de discussions entre les acteurs eux-mêmes, ce qui conduit, dans bien des cas, à baptiser ce processus de co-construction.

28Plus on descend à un niveau territorial fin, plus la tentation est grande de prendre en considération le plus grand nombre possible d’éléments qualitatifs. Un indicateur synthétique est composite par nature. Dès lors, le choix de ses dimensions est le produit d’une construction à laquelle sont invitées à participer différentes catégories d’acteurs qui vont s’efforcer de faire valoir leurs intérêts propres ou leur propre vision du monde et du bien commun avant de s’accorder sur une définition. Une fois finalisé, l’indicateur constituera une synthèse des différents points de vue exprimés.

29Il va alors jouer le rôle de support de coordination entre les acteurs impliqués. Synthèse des différents points de vue, il concourt à la construction d’un accord entre toutes les parties prenantes de l’action qui pourra servir de socle commun ensuite à la mise en œuvre des décisions. Dans ce cas, le contenu de l’accord importe plus que la fiabilité de ce qui est mesuré par l’indicateur. La fonction de coordination l’emporte sur la fonction cognitive.

Conclusion

30L’évaluation quantifiée fait désormais partie intégrale des outils de pilotage de l’action publique territoriale. La diffusion dans le secteur public, depuis les années 2000, de la doctrine du New Public Management a contribué à transférer des instruments de gestion et d’évaluation du monde des entreprises vers les administrations publiques à tous les échelons territoriaux (Salais, 2010a ; Jany-Catrice, 2012). Les indicateurs quantitatifs en constituent un outil de base, mais la nécessité de prendre en compte la dimension qualitative pose un réel défi pour les responsables des collectivités territoriales.

31Comment de nouvelles démarches de production de données chiffrées impliquant la participation de citoyens, acteurs non professionnels de cette production, peuvent-elles contribuer à une forme de réappropriation par ceux-ci des éléments de connaissance mobilisables pour contribuer à définir des choix politiques et les mesures d’action publique locale qui en découleront ? La proximité sur un territoire entre élus et électeurs fait-elle de cette participation des citoyens au processus de production de la connaissance chiffrée un enjeu démocratique incontournable dans l’élaboration des politiques publiques locales ?

32À quelles conditions ces démarches participatives peuvent-elles être mises en œuvre ? Cette question renvoie aux conditions nécessaires pour que les critiques apportées par des acteurs sociaux à des mises en forme statistique existantes puissent conduire à une innovation en statistique. Pour Alain Desrosières, la justesse de la critique et de l’argumentation n’est pas une condition suffisante. Il est nécessaire que ces propositions et l’argumentation qui les sous-tend puissent s’appuyer sur des réseaux d’acteurs suffisamment forts pour en faire valoir ou en imposer la justesse (Desrosières, 2014, p. 70-84).

33Pour nombre de statisticiens, la statistique publique constitue un outil de libération si elle contribue à créer des espaces de débat public à propos des données chiffrées qu’elle produit et diffuse (Bruno et al., 2014 ; Salais, 2010b). La démocratie et la statistique ont en commun l’idée qu’il est possible de comparer et de « “commensurer” les citoyens » pour mieux assurer l’égalité sociale entre les individus et rendre visible l’injustice (Didier, 2009). Les démarches collaboratives pluralistes de production de données chiffrées menées par des acteurs locaux peuvent-elles contribuer plus efficacement à la réalisation d’un tel objectif ?