1De nombreuses recherches en sociologie se sont intéressées aux conditions de mobilisation et ont essayé de saisir les caractéristiques d’un groupe social susceptible de passer à l’action (McAdam, McCarthy, 1996 ; Tarrow et al., 2001). Pendant longtemps l’intérêt dans l’étude des mouvements sociaux s’est porté sur le pourquoi et le comment de la mobilisation (Gurr, 1970 ; Melucci, 1989 ; Snow et al., 1986). Des individus qui passent à l’action ou qui « prennent parti » pour un engagement politique (Pudal, 1989) et plus récemment le passage à l’action des « exclus » (Péchu, 1989 ; Mouchard, 2009 ; Bruneteaux, 2016) ont préoccupé les chercheurs et chercheuses, les classes populaires étant pendant longtemps considérées comme non dotées des ressources nécessaires pour se mobiliser. Peu de travaux se sont vraiment focalisés sur les habitant·es des quartiers populaires et leurs formes des mobilisations et ils sont plutôt restés dans le cadre d’analyse des mobilisations « improbables » (Mathieu, 2007 ; Lagrange, 2008). Pourtant la mobilisation, ou un apparent désengagement, observés dans ces quartiers représentent des réalités plus complexes (Braconnier, Dormagen, 2007). Certes, des obstacles sociaux et spatiaux existent, mais on va peut-être un peu vite en besogne en déduisant leur démobilisation du simple fait que leurs mobilisations ne sont pas toujours visibles dans l’espace public.

2Ce chapitre, qui mobilise les résultats d’une enquête de terrain réalisée entre 2017 et 2019, s’intéresse aux différentes formes de mobilisation et de participation dans un quartier populaire du centre de Tours, celui du Sanitas, et à la place du centre social du quartier en leur sein. J’y défends l’idée que les actions collectives que l’on peut observer dans ce type de quartier prennent rarement la forme de mobilisations de rue et que les dispositifs participatifs, tels les conseils citoyens, peuvent être des lieux où émergent de nouvelles formes de pouvoir d’agir comme mobilisation des habitant·es autour d’un projet alternatif, même s’ils consolident des barrières sociales et culturelles au détriment d’une participation plus large de la population. De façon paradoxale, ils peuvent même avoir, parfois, un effet démobilisateur sur les classes populaires. Enfin, je montre que l’absence de mobilisations collectives comme des manifestations de rue ne signifie pas qu’il n’y ait pas d’autres formes d’agir qui se mettent en place.

Une sphère associative éclatée dans un contexte de rénovation urbaine

3Le Sanitas est le quartier le plus pauvre de Tours Métropole, classé comme quartier prioritaire de la politique de la ville (QPV)2. En 2015, il comptait 8 227 habitant·es dont le revenu médian était de 7 500 euros par an. C’est un quartier d’habitat social à 93 %. Sa population est plutôt jeune (48 % ont moins de 30 ans) et les catégories populaires y sont surreprésentées, de même que des habitant·es immigrantes ou d’origine immigrée3. Les familles nombreuses et monoparentales sont très présentes. Le taux de chômage (22 %) est plus de deux fois supérieur à celui de la région (9 %). Plus de la moitié des ménages vivent sous le seuil de pauvreté.

4Le quartier est situé dans le centre-ville de Tours, derrière la gare. Il a déjà bénéficié d’actions de rénovation dans les années 1990, puis entre 2001 et 2014. Aujourd’hui, il fait partie des 200 quartiers « d’intérêt national » listés par l’État dans le cadre du Nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU) et une nouvelle étape de rénovation urbaine a été lancée. La signature du « protocole de préfiguration » de ce projet a eu lieu en mars 2016. En mai 2017, une première réunion publique est organisée par la mairie de Tours et Tours Habitat (principal bailleur social de la métropole qui gère les logements au Sanitas), mais sans les représentant·es de l’Agence nationale du renouvellement urbain (ANRU). Selon ce programme, il est prévu la destruction de 430 logements sociaux d’ici 2024, soit 10 % de l’ensemble du parc social du quartier. Les objectifs affichés du projet de renouvellement urbain (PRU) mentionnent, parmi d’autres, d’assurer une meilleure attractivité du quartier et son désenclavement, de réduire la densité de la population ainsi que d’introduire davantage de mixité sociale avec la construction de logements privés et de nouveaux locaux commerciaux4. À la suite de cette réunion, certains habitant·es et militant·es associatifs se réunissent pour protester contre les démolitions et créent le Collectif du Sanitas, afin de réfléchir à des actions collectives contre le projet. Le Collectif est composé de membres des associations suivantes, qui déclarent faire partie du collectif à titre individuel : ATD Quart Monde, INDECOSA-CGT, la Confédération nationale du logement (CNL), Épicerie sociale et solidaire, Croix Rouge, Réseau d’éducation sans frontières. Il comprend une dizaine de membres permanents, sachant que d’autres personnes participent sporadiquement aux réunions et activités. Parmi les membres permanents, la moitié sont des femmes qui ont toutes plus de 55 ans. Tous les membres permanents sont d’origine française et un seul participant occasionnel est d’origine immigrée. Le Collectif est à l’origine d’une pétition contre ces démolitions qui recueille 1 500 signatures, démontrant que le projet de rénovation constitue un enjeu important pour le Sanitas tout en créant des controverses entre les habitant·es, les associations et différentes structures actives dans le quartier.

5Dans ce contexte, nous présentons ici les acteurs locaux impliqués dans la démocratie locale, afin de mieux comprendre par la suite les enjeux pour chaque entité dans la mobilisation. Au Sanitas, en dehors de multiples associations œuvrant sur des thématiques concrètes (aide à la scolarité, aide aux familles, accompagnement des réfugié·es, distribution des repas, etc.), on repère trois lieux de participation5 : le Collectif Sanitas présenté plus haut, le centre social et le conseil citoyen.

6Le centre social du Sanitas, géré par l’association Pluriel(le)s, a vu le jour en juillet 2013. Soutenu par la Caisse d’allocations familiales (Caf) et la Ville de Tours, il héberge plus de 64 associations proposant des activités diverses. On compte 18 personnes au conseil d’administration, une dizaine de bénévoles permanents à l’année (avec un turnover important) et 13 salarié·es, ainsi qu’environ 350 adhérent·es et 2 000 bénéficiaires. L’histoire de ce centre social est longue et complexe. Dans les années 1990, le centre social FEX a laissé la place au centre social Access, puis en 2003 au centre social Sam’Ira qui l’a géré jusqu’en 2011, date à laquelle il a perdu son agrément de centre social avant d’être mise en liquidation judiciaire. De ce fait, le quartier est resté sans centre social entre 2011 et 2013. Pendant cette période, la mairie et la Caf ont fait réaliser à une chargée d’étude (qui deviendra la directrice du centre par la suite) un diagnostic social sur les besoins du quartier et ont lancé la création d’un nouveau centre social à partir de trois objectifs : créer du lien social, soutenir la jeunesse et l’interculturalité.

7Le conseil citoyen du Sanitas, dont l’animation est actuellement assurée par le centre social, a été créé en 2014 – date à laquelle ces structures sont rendues obligatoires dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville par la loi de programmation pour la ville et la cohésion sociale (loi Lamy). C’est l’un des six conseils citoyens de la ville de Tours. D’après les propos d’un salarié du centre social et d’un représentant d’association lors des discussions informelles, l’initiative de sa création « est venue de la mairie par le haut et ce dernier a demandé au centre social de l’accueillir ». En revanche, la directrice de l’époque a refusé que le centre social l’anime. D’après le directeur actuel :

« Voir une instance imposée avec ni pouvoir politique ni pouvoir économique et en plus bridée à 16 participants seulement alors qu’il peut y avoir jusqu’à 40 citoyens, l’ancienne directrice qui connaissait bien les QPV, a dû se dire “c’est quoi cette usine à gaz qui ne sert à rien, autant s’en tenir le plus éloigné possible”. » (Entretien du 4 décembre 2020)

8Le conseil citoyen est constitué d’un « collège habitant·es » qui résident dans le quartier (8 personnes titulaires et des suppléant·es) et d’un « collège associations-acteurs locaux » (8 structures domiciliées dans le quartier : le Collectif Sanitas, la Confédération syndicale des familles [CSF], la Confédération nationale de logement [CNL], Croix Rouge/Épicerie sociale et solidaire, Régie Plus, Artefacts, Autour de la famille). Quatre membres du conseil citoyen sont également membres du Collectif. Pour le collège habitant·es, il y a eu des candidatures spontanées de personnes qui fréquentaient auparavant le centre et œuvraient déjà dans diverses associations du quartier. La composition du conseil reste, à l’heure actuelle, la même depuis le début, dans sa globalité. Son fonctionnement repose sur l’organisation de réunions mensuelles (18 h-20 h 30) pendant lesquelles plusieurs sujets sont abordés selon l’actualité du quartier (par exemple, le chômage, les jeunes, les rodéos et barbecues urbains, les interventions policières ou encore la place des femmes). Les divergences d’opinions sur le PRU entre ses membres ont pendant longtemps empêché une prise de position publique du conseil citoyen sur le contenu du projet de rénovation. Ces divergences ont eu également des effets sur son fonctionnement. Le centre social et le conseil citoyen n’avaient pas de contact et d’échanges d’informations avec le Collectif Sanitas jusqu’en mai 2018, alors que quatre membres de ce dernier étaient dans le conseil citoyen. Lors de mes observations dans les réunions entre novembre 2017 et avril 2018, ces représentants associatifs démontraient une méfiance vis-à-vis d’autres membres qui ne sont pas dans le Collectif et qui, selon eux, n’étaient pas dans le combat pour l’amélioration de ce projet. De ce fait, par exemple, ils n’avaient pas partagé les résultats d’une enquête qu’ils avaient réalisée auprès de locataires du quartier avec le conseil. Ce contexte rendait difficile la mise en place d’une mobilisation collective et les actions séparées n’ont pas réussi à déboucher sur une participation active des habitant·es et à des manifestations de rue dans le quartier.

9Pendant un an, depuis la réunion publique de mai 2017, ni le centre social ni le conseil citoyen ne se sont clairement positionnés sur le PRU. Ce flou a constitué un sérieux point de discorde avec le Collectif Sanitas, qui espérait que ces acteurs et actrices du quartier soient davantage actives sur la question et jouent un plus grand rôle d’accompagnement des habitant·es. Le centre social se trouvait alors dans une situation floue, sans direction pendant plus de cinq mois en raison du départ précipité de la directrice en octobre 2017.

10Les raisons de la difficulté à mettre en place une action collective commune entre les trois instances peuvent être recherchées en appréhendant la situation sous différents angles. Elles sont d’abord à explorer dans la sphère militante, présente au sein du quartier, mais divisée, éclatée et en désaccord continuel en ce qui concerne les approches politiques, les moyens d’action et les relations aux habitant·es. Elles sont ensuite liées aux problèmes de fonctionnement des dispositifs participatifs existants comme le conseil citoyen, à la domination symbolique exercée par des décideurs et décideuses publics sur toute initiative citoyenne avec une approche infantilisante et, enfin, à la difficulté de ces dispositifs d’atteindre des habitant·es ordinaires.

Mobiliser malgré les habitant·es ?

11La sphère militante au Sanitas donne une image souvent éclatée malgré une vie associative très active. Plus de 64 associations y sont présentes, dont une très grande majorité occupe les champs de l’entraide et la solidarité sociale, de l’aide aux réfugié·es et de l’accompagnement des familles. Cependant, chacune opère dans son cercle et se concentre sur des actions précises souvent déconnectées d’une réflexion globale sur le quartier. Les initiatives et les structures de participation ne sont pas au courant de leurs activités respectives et il n’existe que très peu d’actions de collaboration entre les associations.

12Tous les membres actifs du Collectif sont des militant·es de longue date avec une expérience associative affirmée. Parmi la dizaine de membres du Collectif, la plupart militent depuis leur jeunesse dans des associations caritatives, tiers-mondistes de type ATD Quart Monde, et catholiques comme Chrétiens migrants ; seulement deux habitent le quartier et se connaissaient déjà grâce à d’autres activités caritatives dans le quartier comme l’épicerie solidaire. Ils et elles ont investi le Sanitas « parce qu’il y avait de la pauvreté et des migrants qui arrivaient et qui avaient besoin d’aide » d’après Nathalie (entretien du 21 mai 2018) ou par un concours de circonstances d’après Anna :

« Je me suis intéressée progressivement à ce quartier quand on a commencé à faire nos réunions au centre social. Pascal m’a proposé de m’impliquer dans le Collectif via ATD. Il m’a invitée à la conférence de Bacqué en disant que c’est vraiment l’occasion pour s’exprimer. De plus, je voulais rencontrer des gens d’autres milieux. M’impliquer, c’est aussi ma conviction personnelle. C’est une question de justice sociale et de l’humanisme au-delà des religions. » (Entretien du 25 juin 2018)

13Cependant, ils et elles sont peu connues des habitant·es qui ne se reconnaissent pas vraiment en ces militant·es issues des classes moyennes et perçues comme « des Français blancs ». Les membres en sont conscients : « Des gens africains ont dit pour le Collectif que “ce sont que des bourges blancs qui s’occupent de la RU”. Il faut donc aller discuter avec eux, car ça constitue un frein à la mobilisation » (entretien du 23 mai 2018). Cette difficulté à créer des liens avec les habitant·es représente clairement un obstacle à la mobilisation puisqu’elle empêche, si on suit l’analyse de Charles Tilly (1986), de constituer un « nous » qui pourrait permettre de canaliser le sentiment d’injustice en désignant explicitement la mairie de Tours comme adversaire et rendrait possible le passage à l’action autour de l’objectif commun qui serait d’empêcher les démolitions et de faire en sorte que le projet soit réalisé au profit des habitant·es.

14Tant que le Collectif représente pour les habitant·es un acteur qui leur est extérieur, il n’arrive pas à convaincre du bien-fondé de son action et à instaurer une relation de confiance. Lors d’une réunion du Collectif, le 4 décembre 2017, un de ses membres déclare ainsi :

« Alice et Sandrine ont dit qu’elles ne se sentent pas à l’aise dans le Collectif car lors des élections présidentielles, il y en avait qui parlaient politique. Les habitants étaient gênés et se sentent méprisés. On devrait essayer de réfléchir à des moyens [grâce auxquels] les habitants peuvent faire des choses ensemble. La question de la confiance est importante. »

15Comme d’autres chercheur·es l’ont constaté dans des quartiers similaires : « Marginalisés socialement, les habitants doivent le plus souvent redoubler d’efforts pour gommer ou retourner le stigmate qui leur est apposé et faire valoir leurs revendications comme légitimes » (De Barros, 2019, p. 18). De ce fait, ils et elles préfèrent souvent se retirer et ne pas participer à l’action par peur d’être instrumentalisées ou méprisées (Arnal, Haegel, 2019).

16Ceci ne signifie pas pour autant un repli total sur la sphère privée, mais exprime plutôt un sentiment d’impuissance :

« À un moment, ils ont fait une pétition, j’ai signé, mais je n’avais pas d’espoir […]. De toute façon, je n’ai pas de pouvoir d’agir, on ne m’écoutera pas parce que je suis vieille […]. On est petit, on ne peut qu’accepter et subir. Révolter, mobiliser ne donne rien. Ils se sont battus contre des moulins à vent. » (Nelly, habitante du quartier, 18 avril 2018)

17Les membres du Collectif sont conscients du fait que la mobilisation ne prend pas, mais ils pensent que c’est pour des raisons structurelles au quartier. Un membre argumente autour de l’idée que « les gens sont la plupart d’origine immigrée [et vivent] dans un pays [qui leur est] étranger, ils s’écrasent parce qu’il faut s’intégrer, et ne se mettent pas à contester les autorités françaises » (entretien du 21 mai 2018). Ces différents points de vue démontrent encore une fois les mécanismes bien connus du « cens caché » (Gaxie, 1978), dont des chercheur·es ont constaté les effets en termes de participation dans des quartiers populaires (Barozet, 2011 ; Talpin, 2016b). Ce sont en priorité les populations les mieux intégrées socialement et les mieux formées intellectuellement qui participent et investissent leur énergie (Blondiaux, 2001, p. 48). À cela s’ajoute, dans le cas du Sanitas, la condition particulière des personnes migrantes récemment arrivées en France qui, se trouvant dans un processus de régularisation ou du prolongement de leur carte de séjour, ne veulent pas attirer l’attention des autorités.

Dispositifs participatifs, habitant·es et institutions publiques locales en contexte de renouvellement urbain

18Pendant longtemps, face à la mise en place du protocole de préfiguration du projet de rénovation, le Collectif fut seul à tenter des actions au sein du quartier à l’instar des pétitions et des tractages organisés les jours de marché. Comme nous l’avons déjà évoqué, le centre social et le conseil citoyen n’avaient pas de positions claires en raison de leurs problèmes internes, mais aussi parce qu’ils n’avaient pas l’habitude de travailler ensemble bien que le conseil citoyen soit animé et hébergé par le centre social.

19Le conseil citoyen, instance pensée comme un lieu de participation des citoyen·nes aux décisions concernant leur quartier (Billen, 2018), paraît, dans le cas du Sanitas, davantage comme un lieu de reconnaissance pour ceux et celles qui en font partie, autrement dit un lieu où l’on développe un rapport positif à soi en ayant le sentiment de fournir une contribution positive à la société (Gauthier, 2019). Un membre du collège habitant du conseil citoyen explique ainsi son engagement, dans une enquête écrite que j’ai réalisée auprès des conseillères et conseillers citoyens en janvier 2019 : « Parce que ce quartier a besoin de reconnaissance, parce que je suis liée au quartier, j’en suis parti-prenante. Je peux apporter mes compétences et contribuer, par une action citoyenne, à faire bouger la population vers plus de dignité, de solidarité, de conscience ».

20Les membres du conseil citoyen, venus sur la base de volontariat, demeurent les mêmes depuis sa création, alors que la loi Lamy prévoit un tirage au sort. Cette composition n’incite pas d’autres habitant·es à s’emparer de cet outil. À titre d’exemple, la mairie avait annoncé qu’elle allait organiser une grande campagne pour le renouvellement du conseil citoyen mais il n’y a pas eu de nouvelles candidatures. De même, bien qu’hébergé par le centre social Pluriel(le)s, le conseil citoyen s’est animé seul pendant très longtemps ce qui a impacté l’efficacité des réunions. Ces observations au Sanitas confirment les constats faits ailleurs par le rapport d’évaluation des conseils citoyens de la Coordination « Pas sans nous » : les membres ont souvent l’ordre du jour très peu de temps avant la réunion, quand ils ne découvrent pas les dossiers sur place (Madelin, 2019, p. 230).

21Dans cette configuration, la place des personnalités à la tête des institutions exerçant une influence locale, telle que le centre social, s’est avérée particulièrement importante dans l’hypothèse de l’organisation d’une mobilisation. Avant l’arrivée d’un nouveau directeur en 2018, les directrices antérieures du centre n’ont pas pris part aux discussions relatives au PRU par crainte que son budget ne soit réduit par la Ville et la Caf, arguant pour cela que le centre social n’avait pas vocation à organiser ce type d’action. C’est du moins ce qui ressort des dires de plusieurs des salarié·es du centre lors de réunions du conseil citoyen. La posture du nouveau directeur, très différente de celle des anciennes directrices, a permis un changement de position du centre social et favorisé un rapprochement entre le conseil citoyen, le Collectif Sanitas et le centre social. Ceci est largement lié à la décision de son directeur d’assurer l’animation du conseil citoyen et de l’imposer à ses membres :

« Le jour de mon arrivée au centre social, j’ai appris que la veille il y avait eu une méga engueulade au sein du conseil avec des gens qui sont partis en pleurant. Et moi j’ai dit qu’il ne peut pas y avoir une activité hébergée par le centre social qui soit maltraitante en plus du fait que le président du conseil d’administration du centre m’avait expliqué que ça ne marchait pas et tout ce qu’ils avaient réussi à faire était un règlement intérieur. Je suis allé donc à la réunion du conseil et leur ai dit que je reprenais l’animation pour savoir ce qu’on peut faire. À vrai dire je me suis imposé et ils étaient plutôt d’accord car j’ai eu l’impression qu’ils avaient envie d’avoir quelqu’un qui fait un peu l’interface entre tout le monde. S’ils l’ont considéré comme injonction, ça n’a pas été dit. En plus, je suis arrivé avec des méthodes d’animation sympas au moment où il y avait des disputes à chaque réunion. » (Entretien du 4 décembre 2020)

22Les réunions et l’animation de ces dernières sont en effet considérées comme plus efficaces par les membres du conseil citoyen depuis son arrivée. La représentante du CNL et celui de l’Épicerie solidaire me confient en entretien que « depuis l’arrivée du nouveau directeur, il y a moins de tensions au sein du conseil ». Ayant pris conscience des querelles et des dysfonctionnements dès la première réunion du conseil à laquelle il a participé, en avril 2018, ce directeur propose, lors de la réunion de mai, d’en modifier le fonctionnement pour « [faire] baisser un peu la tension d’autant plus que le conseil citoyen n’a produit aucun document externe jusque-là concernant le quartier ». Le conseil, selon lui, « devrait être un lieu d’émancipation populaire où l’on apprend à discuter ensemble et à prendre les décisions ensemble […], mais il ne fonctionne pas correctement » (entretien du 27 janvier 2020). Il décide en conséquence de privilégier, pendant les réunions, les thèmes qui favorisent plutôt les convergences que les divergences. De fait, les huit réunions tenues entre avril et décembre 2018 débouchent sur la rédaction d’un texte exprimant certaines doléances, ce qui a constitué le premier positionnement public du conseil citoyen concernant le PRU :

« Le PRU doit profiter au quartier et pourrait être une chance avec les rénovations des écoles, la réhabilitation des immeubles, la construction d’équipements neufs et les clauses d’insertion liées aux travaux. Cependant, nous souhaitons soulever les points qui n’ont pas reçu de réponses satisfaisantes : la démolition des immeubles, le départ d’habitants, la disparition des commerces locaux et services. Nous déclarons que rien n’est définitif et que seule la mobilisation et l’organisation des habitants permettra que l’argent injecté dans le quartier réponde réellement aux besoins des habitants. »

23Cette déclaration est la première prise de position publique et officielle du conseil citoyen au Sanitas depuis la mise en place du PRU en 2016, alors que trois de ses membres (collège habitant·es) avaient participé en 2015 à l’École du renouvellement urbain pour se former au PRU et que la loi Lamy prévoit une participation active des conseils citoyens à ce projet.

24Ces échanges lors d’une réunion de conseil citoyen montrent les difficultés tant de fonctionnement pratique de cette instance, que de mobilisation de ses membres autour d’objectifs communs. Ils prouvent également la volonté d’une partie des participant·es de vouloir agir face à ce projet qui s’impose à eux. Les propos dénotent aussi, chez certains membres, une confusion concernant les rôles du conseil citoyen alors que le règlement de l’Agence nationale de la rénovation urbaine met comme condition la co-construction avec les habitant·es pour la signature de la convention avec les villes dans le cas d’un PRU et considère les conseils citoyens comme un relais de cette co-construction. Ce rôle semble avoir été ignoré et délégué au Collectif Sanitas avant la reprise de l’animation du conseil citoyen par le centre social.

25Cela dit, malgré l’amélioration du fonctionnement du conseil citoyen, ses membres ne croient pas réellement à l’efficacité de cette institution, faute d’être prise au sérieux par les décideurs politiques et les institutions. Le flou sur le rôle exact du conseil citoyen pour ses propres membres est par ailleurs utilisé par les institutions. Ainsi, lors d’une réunion du conseil citoyen (6 mars 2018) où les représentant·es de la mairie sont présentes, on constate clairement que les décideuses et décideurs publics ne considèrent pas le conseil citoyen comme un véritable outil de participation et de capacitation des citoyens. La chargée de développement social local pour le quartier du Sanitas à la mairie souligne alors que « le conseil citoyen n’a pas vocation à donner des formules institutionnelles. Ce n’est pas votre rôle, il faut laisser cela aux institutions. En revanche, nous, on peut vous informer et faire une visite guidée. Faites attention de ne pas être porteurs de quelconques demandes ». Le chargé de renouvellement urbain à Tours Métropole poursuit en ce sens : « Il ne faut pas se leurrer sur la participation, car il y a des sujets sur lesquels on peut discuter, mais, par contre, les démolitions sont non négociables. Ça ne relève pas de la décision des habitants ». Ce regard d’en haut est souvent mal ressenti par les membres du conseil citoyen. Le Collectif avait, par exemple, réalisé une enquête auprès des habitant·es en faisant du porte-à-porte dans le secteur Marie-Curie (nord-ouest du quartier). Cette initiative a été très mal reçue par la mairie. Une membre du CNL et le directeur du centre social ont ainsi été interpellés par une cadre de la mairie qui leur a demandé : « Qu’est-ce que c’est ce truc ? Nous, on a fait notre concertation, ils essaient de faire leur propre concertation ! » Ces paroles valident le constat selon lequel les élu·es locaux et les représentant·es de l’État ne semblent pas prêtes à reconnaître l’intérêt de propositions produites en dehors de leur initiative et de leur contrôle (Bachir, 2018). Un des membres du conseil citoyen s’interroge ainsi dans un entretien en janvier 2019 :

« Est-ce que le conseil citoyen n’a pas été créé seulement pour donner l’illusion d’instaurer plus de démocratie ? Est-ce que de l’avoir créé, ce n’est pas pour les autorités, une façon de se donner bonne conscience ? Y a-t-il une véritable envie de construction et de concertation avec les citoyens de la part des autorités ? Le conseil doit être un lieu véritable d’échanges, de réciprocité, de concertation pour le bien des habitants du quartier. Pour les transformations du quartier qui nous sont proposées, le conseil n’a pas son mot à dire, n’est pas consulté, ne peut pas faire de propositions. »

26Pendant la réunion du 6 février 2018, Sandrine fait le même constat : « Ils nous disent toujours “donnez votre avis même si tout est déjà décidé”. J’ai cette impression depuis le début. On est au courant des infos une fois que les projets sont mis en place. Ils savent ce qu’ils font. Il faut qu’on sache, mais pas trop quand même ».

27Ces échanges montrent que la mise en place de nouveaux outils de participation comme le conseil citoyen n’a pas conduit à une nouvelle répartition des rôles entre le personnel politique et les habitant·es, rejoignant les résultats des premiers travaux sur les conseils citoyens (Demoulin, Bacqué, 2019). Les citoyen·nes sont principalement appelées à fournir des informations sur la base desquelles les responsables de la gestion urbaine, parfois en coopération avec d’autres acteurs et actrices, peuvent prendre des décisions. L’élaboration de politiques participatives laisse donc intact le mode décisionnel vertical du gouvernement urbain, tout en ne laissant que peu de place aux suggestions et aux idées des citoyen·nes. Nous avons également constaté au Sanitas que, au départ, la plupart des citoyen·nes prennent part avec enthousiasme aux projets d’élaboration de politiques participatives, portées par le sentiment de pouvoir contribuer à l’amélioration de leur quartier. Un piège courant est la déception qui peut en résulter, due aux attentes idéalisées des participant·es et au mépris ressenti de la part des décideurs et décideuses politiques. Cela en conduit certain·es à abandonner en cours de route ou à décider de ne pas prendre part à de futurs projets (Michels, De Graaf, 2010), comme ce fut le cas pour trois habitantes qui ont longtemps boudé le conseil citoyen et le Collectif en se sentant méprisées et « pas à la hauteur ».

28On aurait pu penser que, grâce à ces nouveaux dispositifs de participation, les citoyen·nes pourraient développer leurs capacités d’action et acquérir de nouvelles compétences puisqu’ils et elles participent aux processus de prise de décision. Si c’est en partie le cas, ces dispositifs ont cependant du mal à faire entrer de nouveaux habitant·es car ils sont généralement investis par celles et ceux qui ont déjà une expérience et une connaissance en la matière. Par ailleurs, se pose le sérieux problème de l’absence de participation active de certains groupes présents au sein du quartier comme les réfugié·es et les demandeurs et demandeuses d’asile ou les femmes d’origine immigrée. L’une des membres du conseil citoyen indique à ce sujet : « La difficulté est que les habitants qui n’ont pas l’habitude de s’exprimer, c’est difficile de prendre sa place dans un truc comme ça » (entretien du 21 mai 2018). Une autre pointe directement le problème : « La langue est aussi une barrière. Il y en a beaucoup qui ne parlent même pas le français, ils restent chez eux. D’ailleurs, quand les besoins prioritaires ne sont pas satisfaits, ils ne peuvent penser à autre chose. Le manque de perspectives est un frein à l’action » (entretien du 23 mai 2018).

29Par ailleurs, les habitant·es ne sont souvent pas au courant de l’existence du conseil citoyen et/ou ne savent pas comment il fonctionne. Une habitante du Sanitas, secrétaire en arrêt maladie de longue durée, dit connaître l’existence des conseils citoyens, mais ajoute qu’elle n’a pas le temps d’y participer pour des raisons médicales : « Je trouve ça super, mais je ne pense pas que ça suit, que ça a un effet » (entretien du 16 avril 2018). Une autre habitante, retraitée, a des sentiments similaires : « Je pense qu’on peut les consulter, mais leur programme est déjà fait. Si vous posez des questions, ils ont d’autres choses, c’est décidé à l’avance » (entretien du 18 avril 2018). Ces propos montrent la méconnaissance des conseils citoyens par les habitant·es qui croient qu’il s’agit d’une structure inatteignable et figée avec un programme préétabli, alors que les membres du conseil citoyen elles et eux-mêmes ne prennent connaissance de l’ordre du jour souvent qu’au début de leur propre réunion.

30Cette méconnaissance se reflète au moment du renouvellement du conseil citoyen. Comme mentionné plus haut, sans candidatures nouvelles, les membres déjà en place sont reconduits régulièrement. Les institutions publiques n’insistent pas non plus pour favoriser l’émergence de nouveaux candidat·es, puisqu’elles préfèrent continuer à travailler avec des personnes qu’elles connaissent déjà, qu’il n’est pas nécessaire de former, ce qui induit une économie temporelle et financière. Nous avons ainsi repéré au Sanitas les limites du processus de « production du public » pour composer le collège habitant observé ailleurs, comme à Lille et à Amiens (Bachir, Lefebvre, 2019). Cela démontre clairement l’absence, en France, des pratiques d’activation cherchant à atteindre et à aborder les publics perçus comme les plus éloignés des offres participatives, notamment les migrant·es et les personnes défavorisées (Chevallier, 2019). Au conseil citoyen du Sanitas, la présence de seulement deux personnes racisées dont une ne vient plus aux réunions en est la preuve, alors que 27 % de la population est née à l’étranger.

31Finalement, le fonctionnement du conseil citoyen du Sanitas confirme les écarts entre les préconisations du rapport Bacqué/Mechmache (2013) et les instances finalement mises en place : il ne s’agit plus d’appuyer des dynamiques citoyennes et de les reconnaître, mais bien de créer « depuis le haut » un nouveau dispositif, de l’imposer aux municipalités et d’y convoquer les habitant·es (Demoulin, Bacqué, 2019, p. 3).

Pouvoir d’agir autrement : le projet Sanitas Premières Lignes

32Conscient des difficultés de mobilisation au sein du quartier malgré les initiatives existantes et des divergences de différents ordres parmi ceux qui s’opposent au PRU, le directeur du centre social a pris acte de l’inanité de cette opposition et a décidé, à partir de l’automne 2018, d’adopter une autre stratégie, consistant à tirer profit du PRU par tous les moyens. Il déclare ainsi, à une réunion du conseil citoyen en avril 2018 : « Le centre social voudrait profiter du PRU, si on se réunissait, se rassembler, on pourrait faire beaucoup de choses, mais il faut agir maintenant ». Dans ce cas, l’enjeu pour le directeur est moins sa capacité à imposer un point de vue définitif que son aptitude à mobiliser. Il communique constamment avec toutes les associations pour produire des arguments et formuler une représentation commune de la situation. Il participe et contribue, avec son travail d’animation et de coordination, à la création d’un « nous » et à l’émergence d’un sentiment de communauté de destin en participant à la conception d’un projet collectif et en incitant les habitant·es à prendre conscience de leur pouvoir d’agir.

33Dans cette perspective, il participe en mai 2018 à une réunion du Collectif Sanitas pour leur proposer de travailler ensemble et de partager les revendications à porter. Des tactiques d’action ont ainsi été définies à cette réunion, en fonction du positionnement de chacun·e :

« Nous, en tant que centre social, on avait proposé, avec le président du conseil d’administration, un projet pour s’installer au bâtiment de l’ancien Collège Pasteur mais la mairie a le projet d’y construire la Maison des associations et elle a refusé notre projet. Du coup, je propose que le Collectif reprend [sic] cette revendication en la complétant avec d’autres propositions qu’il est en train de monter. Cela éviterait un conflit entre la mairie et le centre social. »

34Suite à cette proposition, le Collectif accepte de s’emparer de la question et d’ajouter dans le document de propositions sur la mixité sociale qu’« après tant d’années de fonctionnement, le centre social est exigu et a besoin de nouveaux locaux », sans parler explicitement du projet alternatif proposé par le centre social. L’établissement du dialogue entre ces deux entités via l’initiative du directeur du centre social ouvre par la suite le chemin vers d’autres collaborations, pendant des réunions du conseil citoyen ou lors des fréquentations des membres du Collectif des activités du centre social comme « le café des habitants » et les permanences associatives.

35Afin de développer le sens de travailler et d’agir ensemble, d’après ses dires, le directeur considère nécessaire que le centre social aille à la rencontre des habitant·es au lieu de rester enclavé dans ses murs. C’est une façon de tisser des liens dans le quartier. Dans cet objectif, avec la participation des salarié·es intéressées, il lance les ateliers de « porteurs de parole » avec deux journées de formation pour les salarié·es et bénévoles. Ensuite, l’équipe composée de 7-8 personnes s’est installée dans un coin de la rue, près de la sortie du marché St Paul pour aborder les habitant·es et discuter avec eux et elles. L’analyse des paroles et demandes des habitant·es a été réalisée et exposée collectivement avec tous les participant·es. De ce fait, l’espace du centre social devient en quelque sorte la plaque tournante de l’engagement et de la participation quotidienne, sans que cela prenne la forme de mobilisations ou de manifestations de rue. L’objectif est plutôt que les habitant·es prennent conscience de leur pouvoir d’agir. La discrétion de ces échanges dans les couloirs et les salles du centre social rend finalement possible la mobilisation des personnes engagées autour d’une nouvelle action collective, invisible au départ et qui sera inattendue pour les décideuses et décideurs publics locaux.

36À la suite de l’alerte d’une militante très active depuis de longues années dans de nombreux projets comme « Sanitas du futur » ou le « café des femmes plurielles » au Sanitas, et dont l’association (Pih-Poh) est membre de la Coordination nationale « Pas sans nous », le directeur du centre social prend connaissance d’un appel à projets initié par la mairie de Tours et lancé sous la bannière de « Devenir.Tours Appel à projets innovants » (Api)7. Disposant d’un fort capital culturel et social et d’une large expérience de montage des projets, cette militante encourage le directeur du centre social à participer à cet appel, en mobilisant parallèlement son réseau militant pour trouver un·e architecte maître ou maîtresse d’ouvrage, indispensable pour le dépôt d’un projet candidat. Le directeur en discute avec le président du conseil d’administration, des salarié·es et des membres du conseil citoyen souvent présents dans les locaux et organise des réunions avec des représentant·es des associations membres du centre social. Enfin, il propose de faire une réunion pour en discuter et décider collectivement de la suite à donner. Le projet est initialement perçu, lors de cette réunion en janvier 2019, comme « un truc fumeux » et « un enfumage des habitants » par une personne du conseil d’administration et quelques membres du Collectif sont également sceptiques, y voyant plutôt une opportunité pour les promoteurs immobiliers qui ne servira pas forcément aux habitant·es.

37Au début de la réunion, l’accueil est donc mitigé. Soulignant le mot « innovation » dans le titre de l’Api, un participant estime qu’il « faut être vigilant car c’est un mot-clé du néolibéralisme. C’est une expérimentation. Ils vont le tester dans quelques villes pour voir si ça marche, c’est la logique entrepreneuriale ». Deux représentants d’une des associations composant le Collectif ne sont pas d’accord non plus avec l’Api au prétexte qu’il ne concerne que le secteur Marie-Curie du quartier ; ils décident en conséquence de se retirer de l’élaboration du projet. Un autre membre ne croit pas à la sincérité de l’appel à projets, considérant « qu’on peut lancer un projet très social, très innovant, mais on n’aura pas un rond et notre proposition sera rejetée d’office » et il décide également de ne pas y participer. Avec la confrontation de différents points de vue et la proposition de trois scénarios (ne pas se porter candidat, se porter candidat sans concession, se porter candidat en collaboration dès le début avec un promoteur immobilier), il est décidé d’organiser un vote afin de déterminer le positionnement collectif. Le scénario retenu est de « répondre à l’Api avec le projet des habitant·es donc d’y aller sans faire concession ». Il obtient 11 votes parmi les 17 participant·es, soit une partie des membres habitant·es ou associatifs du conseil citoyen, du Collectif et des salarié·es du centre social.

38Malgré ces réticences et défections, c’est une membre de l’association Pih-Poh qui arrive à convaincre, avec l’aide de l’architecte qu’elle a invitée à la réunion, de la faisabilité d’un projet collectif. Elle réussit à motiver les instances en mobilisant les moyens et les ressources dont elle dispose du fait de ses précédentes expériences. Elle joue, comme le directeur du centre social, le rôle de « passeur d’action » du fait de son aptitude à intervenir dans différentes arènes (Nay, Smith, 2002, p. 12). Elle maîtrise en effet une pluralité de rôles et de connaissances adaptés aux quartiers populaires, et les met en œuvre en différents lieux. Avant d’intervenir au Sanitas, elle a œuvré dans des projets sociaux aux Rives du Cher, un autre quartier d’habitat social à Tours. La présence de ces deux militant·es, avec leur savoir-faire, a permis à la mobilisation au Sanitas d’explorer de nouveaux terrains ou l’usage de nouveaux outils, comme le montage d’un projet pour un nouveau centre social. Sur cette question, le rôle de l’architecte, que l’on peut considérer comme un autre passeur d’action, est également à souligner. Il a été le pivot dans la conception et la présentation du projet « Premières Lignes » à partir de son expérience dans d’autres projets de co-construction. Son expérience a permis à plusieurs personnes de croire à la possibilité de réalisation du projet. Cela a également permis aux militant·es œuvrant au sein du conseil citoyen et du Collectif de se détourner d’une mobilisation de rue et de se concentrer sur une mobilisation de projet, tout en entraînant aussi la démobilisation des militant·es qui étaient plutôt favorables à une action de rue avec les habitant·es.

39Dans cette configuration, le rôle du directeur est particulièrement saillant. Se définissant comme un militant de l’éducation populaire, il souligne vouloir « mobiliser ses compétences acquises au fil des ans pour permettre aux gens de se saisir de leur vie et de faire ensemble » (échanges mails en janvier 2019). En se positionnant en entrepreneur de mobilisation, il a privilégié deux approches : l’éducation populaire et le développement de la participation non pas dans l’objectif d’organiser une résistance et une opposition au sein du quartier, mais de canaliser la conscience militante des personnes actives en vue de la production d’une action collective dans une logique de projet. Ce faisant, il n’hésite pas parfois à utiliser des méthodes offensives, sans toujours passer par des processus de concertation dans l’objectif d’écourter le temps de décision. Pour la candidature à l’Api par exemple, le conseil d’administration du centre social n’a pas été engagé dans une discussion et décision collective au préalable, comme l’explique le directeur dans un entretien téléphonique en décembre 2020 :

« J’ai proposé ma volonté de participer à l’Api au sein du bureau du conseil d’administration [composé de 5 personnes dont le directeur et le président du centre social], le président n’y croyait absolument pas et le voyait comme une manœuvre du maire pour les élections. Ce n’était pas mon avis, je voyais comment mobiliser les gens autour de nous et l’intérêt d’y aller et au pire si on perdait, on aurait avancé sur notre projet. Donc, une autre personne du bureau a fait le relais avec le conseil d’administration et le projet y a été présenté ensuite sans rencontrer d’opposition et sans un processus de vote. De toute façon, au départ on m’avait recruté pour deux objectifs : trouver des locaux et développer le centre social. C’était ma mission d’embauche. »

40Finalement, le projet « Sanitas Premières Lignes8 », élaboré grâce à l’implication de certains habitant·es et représentant·es d’associations, membres du conseil citoyen, a été le lauréat de l’appel lancé par la mairie de Tours. Il devrait permettre au quartier d’avoir un centre social plus grand et moderne, avec des lieux d’activité mis à la disposition des habitant·es. Toutefois, cette réalisation a aussi permis aux acteurs publics locaux de ne pas investir pour un service public de proximité et de ce fait de se désinvestir subtilement de leurs fonctions d’élaborer des politiques publiques. Quand le directeur s’est plaint de l’insuffisance des ressources financières, physiques (locaux étroits) et humaines du centre social, l’adjointe à la cohésion et au logement social de la mairie de Tours a répondu : « Aujourd’hui, nous les encourageons à se manifester dans le cadre des Api (appels à projets innovants) lancés par la Ville, notamment celui du secteur Marie-Curie, près de la passerelle Fournier » (La Nouvelle République, 8 février 2019). En raison du changement d’équipe à la mairie suite aux élections municipales de 2020 et de la pandémie du Covid-19, le projet était en stand-by jusqu’à l’organisation d’une première réunion le 9 février 2021 visant à organiser des groupes de travail autour des différentes composantes du projet comme le café associatif, le jardin partagé et la gestion collective des lieux. Les discussions et réunions ont repris depuis octobre 2021 entre les participant·es et ce n’est que depuis février 2022 que les démarches ont commencé avec Bouygues pour la signature du protocole avec la mairie. Par rapport au projet initial, beaucoup d’aspects ont été modifiés concernant notamment les espaces verts et l’habitat participatif. Les négociations sont toujours en cours sur ces points.

Conclusion

41L’étude des acteurs de la démocratie locale comme le centre social et le conseil citoyen au Sanitas montre que la mise en place d’une participation élargie des habitant·es au sein des quartiers populaires est toujours une tâche difficile. L’observation des personnes impliquées dans diverses initiatives au sein du quartier indique qu’elles sont très peu représentatives de l’ensemble de la population du quartier. On voit très peu de jeunes ou de personnes d’origine étrangère dans les activités de participation et de conception du projet du centre social, comme la préparation de la réponse à l’Api ou la mise en place de son atelier de « porteurs de parole ». Ce sont très souvent les mêmes personnes impliquées dans différents associations et projets, portant plusieurs casquettes militantes.

42Il ressort également de l’observation des initiatives de participation et d’engagement des habitant·es au Sanitas l’importance du rôle du centre social, qui peut être aussi bien initiateur et rassembleur que passif et démobilisant. Ce positionnement semble être largement dépendant des salarié·es qui le composent et de leur implication dans les dispositifs participatifs. Ce que le changement de direction du centre social Pluriel(le)s au milieu du PRU au Sanitas a induit en termes d’engagement est particulièrement saillant. Le directeur a bien compris l’intérêt de tenter d’organiser le travail du centre social, en la projetant dans une dynamique de projet et d’alliance avec les acteurs citoyens, afin de tenter de peser face aux acteurs institutionnels dans les choix qui sont faits pour ce quartier.

43La mobilisation du Sanitas autour de son centre social et son projet démontre également la grande capacité d’adaptation des acteurs et militant·es associatifs et leur volonté de s’impliquer sur les décisions concernant leur quartier. Elle renvoie également à l’idée selon laquelle le système néolibéral, avec différents dispositifs du type de celui que nous avons décrit, injecte de la participation pour étouffer des conflits sociaux, notamment en prônant une gouvernance par projet des villes (Pinson, 2009). L’invitation faite au centre social par la mairie de Tours de déposer un projet dans le cadre de l’Api face à sa plainte de ne pas avoir des locaux appropriés laisse penser à une intention de pousser les protagonistes à penser que c’est à eux de prendre leur responsabilité s’ils veulent certains services de proximité dans leur quartier. Il est également le reflet de leur logique entrepreneuriale. Bien entendu, ce fonctionnement ne remplace en aucun cas une mobilisation massive de démocratisation de la vie politique locale, mais laisse tout de même aux habitant·es le goût d’avoir pu agir sur l’avenir de leur quartier et obtenu des concessions face à l’immobilité initiale des institutions.