Chapitre 11. Porter la parole patronale au niveau mondial : la voix sourde de l’Organisation internationale des employeurs
p. 251-270
Texte intégral
« L’Organisation internationale des employeurs a mis en œuvre le dicton : pour vivre heureux, vivons cachés »1.
1La présente contribution vise à examiner une forme paradoxale de porte-parolat : celle consistant à porter, de manière peu audible, la parole d’acteurs a priori puissants de l’économie. Nous étude se fonde sur une enquête menée sur l’Organisation internationale des employeurs (OIE)2, qui représente, depuis près d’un siècle, les organisations patronales, au niveau mondial. Créée en 1920 dans le sillon de l’Organisation internationale du travail (OIT) qui instaure un système inédit de représentation tripartite (gouvernements, travailleurs et employeurs) à l’international (Louis, 2016a), l’OIE concrétise les projets d’association internationale patronale esquissés avant que n’éclate la Première Guerre mondiale par d’influents représentants patronaux européens. Aujourd’hui centenaire, l’OIE est une organisation à bien des égards « surprenante », tant du point de vue de son positionnement : défendre les intérêts patronaux dans une organisation internationale principalement dédiée à l’amélioration du sort des travailleurs, que de la relative indifférence qu’elle suscite, si on la compare, dans le cadre français, à une organisation comme le Medef (Offerlé, 2013 ; 2017), sur le plan européen, à Business Europe (Michel, 2013 ; Morival, 2017) et sur le plan international à la Chambre de Commerce Internationale (CCI) (Lemercier et Sgard, 2015 ; Druelle-Korn, 2017 ; David et Eichenberger, 2018) ou encore au très médiatique Forum de Davos (Graz, 2003). Cette indifférence semble d’autant plus paradoxale qu’on a là affaire à une organisation qui, aujourd’hui, ne prétend rien de moins que de porter « une voix forte et équilibrée pour l’entreprise » (« a powerful and balanced voice for business »)3 au niveau international. Nous insistons sur le verbe prétendre qui renvoie à la perspective théorique des representative claims (Saward 2010, Dutoya et Hayat 2016), en ce qu’elle permet d’insister sur le caractère construit et dynamique, tantôt présumé tantôt revendiqué, de la relation représentative, allant même jusqu’à prévoir la déconnexion entre l’acteur ou l’institution qui se revendique comme porte-parole et le groupe représenté, ici le monde de l’entreprise privée.
2Une ancienne représentante du patronat français4 nous a ainsi confié en entretien que l’OIE « sans être clandestine, ne cherche pas à se faire connaître », en écho au proverbe populaire introduisant ce chapitre et qui a été mobilisé en entretien par un de ses homologues : « pour vivre heureux, vivons cachés »5. Dans cette contribution, nous tenterons d’expliquer cette faible audibilité de l’organisation via les outils de la sociologie historique du politique, en opérant un détour par la genèse de l’institution, et en formulant notamment l’hypothèse selon laquelle la spécialisation précoce de l’OIE sur les questions sociales, c’est-à-dire relevant du champ de compétence de l’OIT, a fait d’elle une organisation relativement dominée dans le champ plus vaste des organisations patronales.
3Moins qu’une contribution sur l’influence de ces acteurs dans l’élaboration des politiques publiques au niveau mondial, nous nous proposons donc d’examiner le poids des contraintes historiques, institutionnelles et fonctionnelles qui pèsent sur une telle entreprise de représentation des organisations patronales au niveau international, dans un contexte caractérisé par un fort degré de spécialisation et de fragmentation des groupes d’intérêt patronaux. Ce sont donc moins les aspects liés au lobbying et à la défense des intérêts que ceux liés au porte-parolat patronal, c’est-à-dire au travail de revendication et d’affirmation d’une légitimité à parler au nom des patrons et à les défendre dans les arènes internationales, que nous étudierons ici. Sur la base des archives de l’OIE6, nous revenons d’abord sur la genèse de l’institution dans l’entre-deux-guerres, et la mise en place d’un certain nombre d’éléments qui vont caractériser son activité de porte-parole (sur le plan fonctionnel et organisationnel notamment). Dans un deuxième temps, nous tenterons d’expliquer la relative marginalisation de l’OIE dans le champ de la représentation patronale sur la période contemporaine, à l’aune de sa position spécifique d’interlocuteur patronal sur les questions sociales, dans un contexte où porter la parole patronale est devenu une pratique de plus en plus concurrentielle, et où les questions sociales ne sont pas considérées comme prioritaires. Cette concurrence des légitimités à parler au nom des employeurs se donne notamment à voir à l’occasion des sommets internationaux, comme le G20, où plusieurs organisations patronales internationales – parmi lesquelles figure l’OIE – interviennent dans le cadre de nouveaux forums comme le B20 (Business 20) ou le B7 (Business 7).
Construire un monopole de la parole patronale : une entreprise laborieuse
Des experts du social : genèse d’une (auto)limitation de la parole patronale
4La création de l’Organisation internationale des employeurs en 1920, sous l’impulsion de quelques leaders patronaux européens de l’époque dans le domaine de la métallurgie (le Français Robert Pinot, l’Italien Gino Olivetti et le Belge Jules Carlier) – (Eichenberger, 2016 ; Waline, 1976 ; Oeschlin, 2001) est indissociable de l’établissement de l’OIT en 1919, un évènement perçu à la fois comme une menace et une opportunité pour les organisations patronales européennes. Menace, car, bien qu’elles soient représentées de droit au sein de l’OIT, les organisations patronales y voient un risque d’imposition d’une législation sociale supranationale, du fait de la très forte mobilisation des organisations syndicales en son sein, et des alliances possibles avec les gouvernements et, surtout, avec le secrétariat de l’organisation – le Bureau international du travail – dont le Directeur Albert Thomas est d’emblée perçu comme un allié du mouvement ouvrier international. Opportunité, car chaque conférence internationale du travail et réunion du Conseil d’administration leur donne l’occasion de se réunir, de faire connaissance, d’échanger, de négocier des positions communes, voire de tisser des liens d’amitié, et donc de fédérer le syndicalisme patronal de manière durable au niveau international.
5Mais cette genèse commune à l’OIT et à l’OIE ne produit pas que des effets de nature institutionnelle. Elle participe également d’une spécialisation précoce des activités de l’OIE sur les questions sociales, c’est-à-dire qui relèvent du champ de compétence et d’intervention de l’OIT, soit, historiquement, les questions liées au droit du travail. Les activités de l’OIE sont dites « sociales » par opposition aux activités dites « économiques » d’autres organisations comme la CCI créée un an plus tôt. Cette spécialisation participe d’emblée d’une identité atypique de l’OIE dans le paysage des organisations patronales, souvent qualifiées d’organisations économiques. Cette distinction entre l’économique et le social, pour poreuse qu’elle soit (en théorie comme en pratique), constitue un élément crucial du point de vue du positionnement de l’organisation dans le champ plus vaste des organisations économiques, facteur à la fois de distinction et de déclassement.
6Les premiers statuts de l’OIE énoncent ainsi que :
« L’objet de l’organisation est de poursuivre l’étude des questions suivantes, recueillir le point de vue des divers groupements et envisager, le cas échéant, à leur sujet, une ligne de conduite commune à recommander aux membres de l’Organisation : a) durée et conditions de travail dans les différents pays b) étude en commun et préparation des questions mises à l’ordre du jour des Conférences internationales du travail ou susceptibles de l’être c) examen de toutes les questions intéressant les industries des différents pays qui seront traitées par le Bureau international du travail d) concentration de la documentation à réclamer des différents pays et distribution de celle-ci pour information aux divers membres e) tenue d’enquêtes spéciales qui seraient décidées »7.
7Cette spécialisation de l’OIE s’inscrit dans un mouvement préexistant à sa création. En effet, le patronat de nombreux pays, à commencer par le patronat français ou allemand, a procédé à une division des tâches patronales entre ces deux branches, économiques et sociales, parfois au sein d’une même organisation, via l’instauration de départements, parfois via la création de deux organisations distinctes. Cette spécialisation se donne par ailleurs particulièrement à voir dans les discours des représentants de l’organisation. L’OIE, par l’entremise de son secrétaire général notamment, ne manque ainsi jamais de rappeler que son mandat se limite à l’examen des questions sociales et se refuse donc, a priori, à toute prise de position ou préconisation en matière de politique économique. Cette autolimitation aux questions sociales devient quasiment intenable dans les contextes de crise économique où des conférences économiques internationales sont convoquées, et où se pose notamment question de la participation de l’OIE. En témoigne cet extrait d’un rapport du secrétaire général Jules Lecocq (voir ci-dessous) de 1928 où la question d’une représentation directe de l’OIE à ces conférences économiques est mise à l’ordre du jour :
« En tant que patrons dits “sociaux” membres du BIT, notre politique doit-elle être d’intervenir dans les organes économiques de la SDN pour y être présents, ou représentés par des patrons amis, quand des répercussions sociales paraissent devoir découler fatalement d’un ordre de choses économiques ? La thèse affirmative et la thèse négative ont toutes les deux leurs partisans parmi nous. S’il est vrai que nous sommes unanimes à réclamer pour l’OIT le droit – exclusif – à lui imparti dans le Traité de Paix de traiter les questions sociales […] s’il est vrai que dans plusieurs pays le domaine économique et le domaine social sont l’apanage d’organisations différentes alors que dans d’autres pays ils sont confondus dans une seule, s’il est vrai que, d’une part, la SDN a pour tâche plus particulièrement de rechercher la solution des problèmes politiques et économiques, et l’OIT celle des problèmes sociaux, il n’en reste pas moins indéniable d’autre part que la limite entre les deux domaines est délicate à fixer, que leur interférence, que leur interdépendance est puissante, et la répercussion de l’un sur l’autre certaine »8.
8Dès l’entre-deux-guerres, une division des tâches se met en place entre les deux organisations internationales représentatives des entreprises privées, l’OIE s’occupant des questions sociales, notamment auprès de l’OIT, et la CCI (« les patrons amis ») des questions économiques et commerciales, auprès de la Société des Nations (SDN) notamment (Louis, 2016a ; Druelle-Korn, 2017), puis, après la Seconde Guerre mondiale, de l’ONU et des institutions de Bretton Woods. Une division des tâches qui, si elle est harmonieuse sur le papier, ne va pas sans poser problème à l’OIE qui perçoit très vite le risque d’être marginalisée sur les questions économiques, centrales à la résolution des problèmes sociaux comme le chômage ou la durée du travail. En fonction des contextes, l’interdépendance entre l’économique et le social se voit donc tantôt affirmée, tantôt niée, ce qui ne facilite pas non plus l’émergence d’une doctrine économique propre à l’OIE et va s’avérer problématique pour une organisation affirmant parler au nom de l’entreprise privée et du monde des affaires au niveau mondial.
Un ethos bureaucratique : des secrétaires dévoués et discrets du patronat
9Comme cela a été observé pour de nombreuses organisations, nationales comme internationales, le secrétariat constitue la cheville ouvrière de l’OIE. Pour autant, il s’agit d’un secrétariat faiblement doté en ressources humaines (son personnel permanent n’a jamais excédé une vingtaine de personnes) et matérielles9. Cette (relative) sous-dotation (qui constitue d’ailleurs un sujet récurrent de plainte dans les rapports que le secrétaire général présente annuellement au conseil général de ses membres) constitue selon nous un facteur explicatif de la difficulté de l’OIE à se penser comme une organisation portant une parole sinon « autonome » (elle est censée représenter ses membres) du moins une parole spécifique d’un patronat international. Cela n’est évidemment pas sans lien avec la prééminence donnée par l’organisation à l’autonomie et à la souveraineté de ses membres, et notamment des plus influents (États-Unis, France, Allemagne, qui sont ses principaux contributeurs). Ce qui frappe toutefois, à l’examen des archives de l’OIE, c’est à quel point le travail de porte-parolat mené par l’OIE est marqué par ce que nous qualifierons ici, dans une perspective wébérienne, d’ethos bureaucratique, au sens où les principaux représentants de l’organisation, à commencer par son secrétaire général mais aussi les membres du comité exécutif (qui occupent le plus souvent des postes clés au sein de l’OIT), légitiment le bien-fondé de l’organisation par le caractère sérieux, rigoureux, professionnel (notamment en matière juridique) et surtout désintéressé de leur action qui se conçoit avant tout comme au service de leurs membres et non comme une organisation ayant une vocation distincte de ses membres.
10Nous avons vu que les premiers statuts de l’OIE insistaient particulièrement sur le travail d’étude, de documentation et d’information de l’organisation (bien davantage d’ailleurs que sur son rôle de représentation). Cela se traduit, en pratique, par la rédaction de longs rapports du secrétaire général sur les activités de l’organisation, et le maintien d’une correspondance assidue entre le secrétariat et les fédérations membres afin de tenir ces dernières informées de l’action de l’OIT, activité dont le secrétaire général Jules Lecocq ne manque pas de rappeler le caractère chronophage (voir ci-dessous). Ces documents, conservés par l’organisation, font par ailleurs ressortir une grande maîtrise de l’écrit et de la matière juridique, des qualités aisément consenties par les principaux intéressés, ainsi qu’en témoigne ce court extrait d’un rapport de Jules Lecocq (secrétaire général de 1922 à 1950) dans lequel ce dernier semble presque s’excuser auprès des membres de leur rendre compte, dans les plus infimes détails et sur plusieurs pages, des subtilités des procédures juridiques à l’œuvre au sein de l’OIT : « Je ne résiste pas – entraîné par ma formation – ou déformation ? – professionnelle de juriste – à soulever le voile et à vous laisser entrevoir le vaste champ de discussions qui nous est promis ! »10.
11Un autre aspect participant de cet ethos bureaucratique réside dans l’insistance permanente de l’OIE à être une organisation au service de ses membres. Le respect de l’autonomie de chaque organisation patronale est inscrit comme un principe cardinal dans le fonctionnement de l’organisation et figure d’ailleurs dans les premières lignes de ses statuts : « Il est entendu que chaque membre conserve son autonomie et son indépendance » (article resté quasiment inchangé jusqu’à aujourd’hui)11. Cette insistance sur les membres comme fondement légitime de l’organisation se manifeste également dans un rappel à l’ordre récurrent des missions de l’organisation, qui consiste d’abord à informer ces derniers davantage qu’à parler en leur nom.
12En témoigne notamment cet échange datant de 1940 entre Jules Lecocq, alors secrétaire général, et un fonctionnaire du BIT, dans lequel Jules Lecocq clarifie le mandat de l’OIE (alors OIEI), en précisant qu’il s’agit seulement d’un groupement visant à coordonner les positions des employeurs à l’OIT, mais que chaque employeur continue à s’exprimer en son nom personnel (sur la place centrale accordée à l’individu dans la représentation patronale voir notamment Offerlé, 2010) :
« Quant à notre organisation internationale, je crois qu’il doit y avoir une légère confusion dans votre esprit. Nous sommes un Groupement patronal, international en ce sens qu’il organise le contact, la liaison entre patrons des différents pays, mais nous n’avons pas de doctrine internationale. Nous mettons à l’étude – en commun – les problèmes sociaux qui se présentent chaque année devant la Conférence internationale, mais, en tant qu’Organisation internationale, on ne peut pas dire que nous ayons une politique internationale. Notre travail consiste à organiser avant chaque session de la Conférence, et pendant la session, le contact entre les délégués patronaux des différents pays. Nous arrivons évidemment à des lignes de conduite, à des attitudes sur certaines questions, mais nous ne les faisons pas valoir internationalement au nom de notre Organisation. Ainsi, dans les différentes Conférences, ce sont toujours les délégués qui parlent en leur nom personnel. Ils ne présentent jamais une thèse vraiment internationale »12.
13Si l’insistance sur l’absence de doctrine et de politique internationale et l’autonomie des délégués peut être interprétée comme ayant vocation à minimiser les ambitions de l’organisation en empruntant une stratégie classique de dépolitisation (voir notamment Petiteville, 2017 ; Louis et Maertens, 2021), il éclaire néanmoins sur la difficulté de l’OIE à se positionner comme une entité véritablement représentative de ses membres, considérés comme toujours plus légitimes qu’elle à porter la parole des employeurs. À maintes reprises d’ailleurs, et notamment lorsqu’il s’agira d’envoyer des représentants assister à des conférences économiques internationales, l’OIE n’aura de cesse d’insister sur la participation « à titre personnel » des émissaires patronaux n’ayant pas d’autorité formelle engageant la parole des autres membres.
14La figure de Jules Lecocq, premier secrétaire Général de l’OIE de 1922 à 1950, est emblématique de cet ethos bureaucratique, dans la manière dont il fait ressortir un engagement à la fois durable, dévoué (en tout cas mis en scène comme tel) mais surtout très discret. Titulaire d’un doctorat de droit (il indique ponctuellement ce titre), il intègre le Comité central industriel de Belgique comme juriste et secrétaire, où il devient l’assistant du président Jules Carlier. Il suit à l’époque les activités de l’Association internationale pour la protection légale des travailleurs, « ancêtre » de l’OIT, et développe une expertise alors assez rare – mais assez peu valorisée – sur les questions sociales. Multipliant les échanges avec le patronat européen (belge, français, italien et allemand notamment) il contribue à créer l’OIE avec Jules Carlier, prenant part, tel un « pèlerin » (Eichenberger, 2016) du patronat mondial, à des conférences préparatoires où il engageait parfois ses fonds personnels, confie-t-il dans un témoignage envoyé peu de temps avant sa mort en 1961. Il prend la tête du secrétariat de l’OIE en 1922 et y restera jusqu’en 1950, décédant quelques années plus tard. Bien que beaucoup s’accordent à voir en lui le « véritable fondateur de l’OIE », il demeure un personnage « invisible », aussi bien dans les archives de l’OIE que dans celles de l’OIT. Jules Lecocq incarne selon nous bien cette difficulté rencontrée par l’OIE à se présenter comme une organisation collective autonome du patronat mondial et l’oscillation permanente entre une activité d’information et de porte-parolat. Ces éléments suggèrent par ailleurs également un profil de représentants patronaux qui, sans surprise, se rapproche davantage du permanent patronal fonctionnarisé et de l’homme d’institution que de l’entrepreneur ou du chef d’entreprise, comme on peut aussi l’observer au niveau national (Offerlé, 2009, p. 37).
15Ce détour par la genèse de l’institution dans l’entre-deux-guerres nous paraît nécessaire à la mise en évidence de caractéristiques durables de l’OIE : sa limitation (même si elle n’est pas formulée comme telle) à l’arène genevoise de l’OIT et par conséquent, aux questions qui relèvent de sa compétence et la difficulté à assumer une prise de parole autonome par le biais de son secrétariat, cantonné à des tâches bureaucratiques effectuées par des individus qui, sans être (loin de là) dépourvus de ressources, ne sont pas non plus des individus de premier plan, à la différence d’une organisation comme la CCI par exemple (David et Eichenberger, 2018 ; Louis, 2021). Dès lors, on comprend mieux les développements plus contemporains sur la prise de parole patronale de l’OIE au niveau mondial dont il va maintenant être question.
Polyphonie patronale et concurrences des représentativités
Le décloisonnement de l’économique et du social dans les années 1970 : une occasion manquée pour l’OIE
16Les années 1970 vont s’avérer décisives pour l’OIE tant du point de vue de la définition de son mandat que des relations qu’elle entretient avec une variété d’acteurs économiques : ses membres, les firmes multinationales et les autres organisations économiques internationales comme la CCI, Business at OECD (ex BIAC pour Business and Industry Advisory Committee, le comité consultatif patronal de l’OCDE) et le Forum de Davos13.
17Rappelons d’abord que la croissance du nombre de membres de l’OIE (qui en compte aujourd’hui un peu plus de 150) est particulièrement forte durant cette période. Sous le leadership du Belge Raphaël Lagasse (Secrétaire Général de 1959 à 1989), l’OIE passe d’une vingtaine de membres recensés en 1947 (parmi lesquels seuls 7 non Européens), à 58 en 1963 et à 83 en 197814.
18L’OIE n’est donc plus une institution seulement européenne ou anglo-saxonne, elle devient véritablement mondiale et s’élargit aux pays dits en développement, rassemblant en son sein des organisations patronales dont les problèmes et priorités économiques ne sont pas toujours les mêmes voire divergent. Si l’exigence d’une plus grande représentativité géographique ne s’accompagne pas d’une nouvelle répartition du pouvoir au sein de l’organisation, elle apparaît néanmoins comme une ressource permettant d’affirmer la légitimité et la « crédibilité »15 de l’OIE à parler au nom d’un patronat mondial, ce qui est un argument de poids dans l’environnement des institutions onusiennes qui toutes suivent un même mouvement d’élargissement et d’universalisation de leur représentation.
19Par ailleurs, les années 1970 voient s’affirmer le rôle des entreprises multinationales dans l’économie mondiale, et en conséquence, les velléités régulatrices de nombre d’organisations internationales – sous la pression, notamment, des pays en voie de développement réunis autour de la promotion d’un « nouvel ordre économique international » – comme l’ONU mais aussi l’OCDE et, évidemment, l’OIT (Beroud et Hajduk, 2015 ; Louis, 2018). En 1976 et 1977, l’OCDE et l’OIT mettent ainsi respectivement en place, et en concertation avec les organisations patronales et syndicales, les principes (non contraignants) que sont tenus de respecter les États accueillant des multinationales sur leur sol afin de compenser les éventuelles dégradations sociales et environnementales générées par l’activité économique des multinationales.
20La question des entreprises multinationales va constituer, jusqu’à aujourd’hui, un aspect extrêmement problématique dans le positionnement de l’OIE, tant à l’OIT que dans d’autres forums internationaux. En effet, en tant qu’organisation patronale internationale interprofessionnelle, seules les organisations patronales nationales peuvent en principe adhérer à l’OIE. La représentation des entreprises multinationales au sein de l’OIE n’est donc qu’indirecte, se faisant par l’intermédiaire des fédérations. Or, à partir des années 1970, tant les syndicats que les organisations internationales vont tenter de se mettre directement en lien avec ces entreprises (soit pour conclure des accords, soit pour nouer des partenariats internationaux), court-circuitant par là même l’OIE et fragilisant donc sa prétention à parler au nom des entreprises au niveau mondial. En outre, pour des raisons qui tiennent autant à sa composition qu’à une stratégie d’évitement du débat sur la régulation des multinationales, l’OIE se montre réticente à investir de front la question des multinationales, arguant (jusqu’à aujourd’hui), que les multinationales polarisent à tort le débat sur l’entreprise en général, faisant oublier les préoccupations des petites et moyennes entreprises. Comme le souligne le représentant français Jean-Jacques Oechslin (qui sera président du groupe des employeurs à l’OIT de 1981 à 1998 et dont la voix pèse déjà fortement à l’OIE avant qu’il ne s’y consacre entièrement) dans le rapport annuel au comité exécutif de 1975 : « l’entreprise privée est multiforme. Il ne faut pas seulement se sentir concerné par le sort des entreprises multinationales, mais aussi par celui des petites et moyennes entreprises. […] »16.
21Enfin, cette décennie constitue une période de redéfinition des relations avec les autres organisations internationales, à commencer par la CCI. Comme nous l’indiquions dans la première section, l’OIE et la CCI, sans s’ignorer, n’ont entretenu au mieux qu’une relation à distance, d’échange de documentation, se reconnaissant mutuellement compétentes et représentatives, l’une dans le domaine social, l’autre dans le domaine économique17. Les procès-verbaux des réunions de l’OIE montrent d’ailleurs que la CCI envoyait ponctuellement un de ses membres y assister, sans que cette représentation soit systématique, ni toujours assurée par la même personne. Le 25 janvier 1977, un protocole d’accord est signé à Genève entre la CCI et l’OIE, par lequel chaque organisation reconnaît à nouveau le champ de compétence de l’autre tout en s’engageant à ne pas empiéter sur celui de l’autre. Ce « condominium » érige les deux organisations en porte-parole des employeurs sur la scène mondiale, mais dans des domaines différents :
« […] la CCI et l’OIE sont les seules organisations mondiales mandatées pour représenter les entreprises au niveau mondial sans restriction géographique ou restrictions de secteur ou d’industrie […] la CCI et l’OIE représentent les mêmes intérêts dans des champs différents mais complémentaires pour défendre et soutenir la libre entreprise et l’économie de marché sur la scène internationale18 ».
22Cet accord établit par la suite que la CCI sera la porte-parole des entreprises (« world business ») au GATT et à la CNUCED (dépendante de l’ONU), tandis que l’OIE continuera de s’exprimer au nom de la « libre entreprise » à l’OIT. Une fois de plus, l’OIE, au moment où l’interdépendance entre l’économique et le social s’impose, s’emploie à renforcer la séparation entre les deux, se disqualifiant du même coup sur des questions économiques centrales comme celle de la régulation des entreprises multinationales, qui reste assez peu abordée dans le cadre de l’OIT19, pour se concentrer sur une lutte in fine très politique : défendre le modèle occidental de l’entreprise libre contre le modèle soviétique de l’entreprise communiste au sein de l’OIT, qui constitue, au fond, le véritable combat de l’OIE (Louis et Morival, 2022). On retrouve ici l’un des effets de la spécialisation de l’OIE sur l’arène genevoise. Cette (auto)marginalisation de l’OIE (et de l’OIT) sur les questions économiques laisse par ailleurs le champ libre à une autre organisation, l’Organisation de coopération et de développement économique (OCDE). À l’instar de l’OIT, l’OCDE prévoit une représentation des organisations patronales en son sein (sur un mode consultatif) par l’intermédiaire du BIAC (voir plus haut). Bien que d’un périmètre géographique plus restreint, l’OCDE (et indirectement le BIAC) va rapidement s’imposer dans les années 1970 comme l’organisation de référence sur les questions économiques, en publiant en 1976 des principes directeurs à l’attention des entreprises multinationales (Beroud et Hajduk, 2015 ; Bommier, 2016). Bien que ces principes soient relativement limités en matière sociale, ils vont devenir incontournables sur la question de la régulation des entreprises multinationales, laissant, une fois de plus, l’OIE dans une position de relative spectatrice de ces transformations.
23La période des années 1970 voit donc se mettre en place un champ de la représentation patronale de plus en plus concurrentiel : le « duopole » OIE-CCI, se transforme peu à peu en « oligopole », avec l’arrivée d’une OCDE conquérante, offrant un nouvel espace de représentation aux entreprises via le BIAC et mettant en avant une expertise économique avec laquelle l’OIE ne peut évidemment pas rivaliser (sur le développement d’une expertise économique par l’OCDE voir notamment, Schmelzer, 2016), sans oublier la création en 1971 du Forum économique mondial – plus connu sous le nom de Forum de Davos – par l’économiste suisse Klaus Schwab, qui va rapidement s’imposer comme « la » voix du business au niveau mondial et susciter non seulement l’intérêt des chefs d’entreprise, donc du champ économique, mais surtout des chefs d’État et de gouvernement, donc du champ politique. Comme le souligne Peter Hajnal, si les gouvernements ont, dès les premiers sommets du G7 et du G8 consenti une place aux entreprises, c’est au Forum de Davos qu’ils ont accordé la reconnaissance la plus importante pour parler en leur nom (Hajnal, 2007, p. 96-97). À l’aube des années 1990, une fois le combat « gagné » sur le front politique avec l’implosion de l’URSS, l’OIE se trouve dans une position paradoxale du point de vue de sa légitimité et de son influence : à la fois renforcée sur le plan politique et idéologique, mais affaiblie sur le plan de son expertise en matière économique et sociale sur des questions centrales comme la mondialisation, la libéralisation du commerce international et la régulation des firmes multinationales.
Crise économique et recomposition de la représentation patronale : l’OIE dans les sommets patronaux
24Dans ce contexte de dispersion de la représentation patronale au niveau mondial et de relative marginalisation de l’OIE, la crise économique de 2008 va produire des effets sur la représentation patronale. En effet, depuis la fin des années 1990, et notamment depuis les crises asiatiques de 1997-1998, les États se réunissent dans des forums parallèles aux organisations internationales, notamment dans le cadre du G7/G8 et du G20. Emboîtant le pas des États, les organisations patronales institutionnalisent un nouveau type de rencontres : le B8 (Business 8) jusqu’en 2014, le B7 (Business 7) et le B20 (Business 20) (Cherry et Dobson, 2012 ; Louis, 2016b et 2022) sur lequel nous insisterons plus particulièrement ici.
25Ce mouvement de rassemblement des acteurs non-étatiques dans le cadre du G20 n’est pas limité aux organisations patronales puisque les organisations syndicales, sous l’égide de la Confédération syndicale internationale (CSI), se réunissent quant à elle sous la forme du Labour 20 ou L20, sans compter d’autres forums comme le Youth 20, le Think 20 (Chodor, 2020). Ces sommets fort peu médiatisés – sauf par la presse économique spécialisée et anglo-saxonne – sont organisés en marge des sommets du G20, notamment en lien avec les ministres de l’économie et des finances, mais aussi des ministres du travail et de l’emploi, reconduisant la séparation historique entre économique et social analysée dans la première partie de cette contribution.
26À cet égard, la tenue du sommet de Cannes en 2011, a constitué un moment charnière (Deacon, 2013) en raison de la publication d’une déclaration conjointe entre le B20 et le L20 appelant à ce que la « dimension sociale de la mondialisation » (entendre : les questions relatives à l’emploi, à la protection sociale et au dialogue social, et leur actualisation à travers l’action de l’Organisation internationale du travail) soit prise en compte dans l’élaboration des politiques économiques mondiales au même titre que les aspects financiers et monétaires de la crise.
27Si ces sommets donnent l’image d’un patronat uni, l’examen des diverses déclarations et rencontres tenues dans le cadre du B20, fait plutôt ressortir une continuité dans la relative disparité des organisations patronales représentées, et une division des tâches qui reste assez traditionnelle entre ces dernières organisations. Le B20 recouvre en théorie la CCI, le BIAC, l’OIE ainsi que des membres du Forum économique mondial, chacune se prévalant d’être la plus représentative, l’OIE en premier lieu, comme en atteste cet extrait de son rapport annuel de 2010, qui fait fi de cette pluralité de voix patronales :
« Le processus du G20 évolue rapidement et apparaît aujourd’hui comme l’une des principales structures mondiales en matière de gouvernance. En tant qu’organisation la plus représentative des entreprises au niveau mondial, l’OIE a parlé en leur nom au cours de ce processus, faisant en sorte que leurs besoins et préoccupations, où qu’elles soient dans le monde, soient entendues par les dirigeants du G20 »20.
28En effet, si le B20 se présente comme un forum homogène, il est structuré en une dizaine de groupes de travail, qui reconduisent la distinction entre questions économiques, financières et monétaires, qui sont principalement prises en charge par la CCI (et dans une moindre mesure le Forum économique mondial) d’une part, et les questions sociales, notamment celles concernant l’emploi (particulièrement l’emploi des jeunes) et la protection sociale21, où le BIAC et l’OIE sont au premier plan des négociations en collaboration avec les représentants des ministères du travail des pays concernés et les organisations syndicales représentées par la CSI. Dans les rapports de l’OIE, le G20 est ainsi présenté comme une « occasion rare de discuter de questions d’emploi avec des décideurs financiers »22, faisant toutefois état d’une déception quant au fait que le G20 ne soit pas devenu « le moteur des réformes qui aura un impact significatif sur le chômage dans le monde »23.
29En outre, entre 2012 et 2016, l’OIE a collaboré (avec le BIAC) à la rédaction du rapport de la CCI intitulé G20 Business Scorecard, qui consiste en une évaluation des différents pays du G20, évaluation qui ressemble d’ailleurs fortement aux classements publiés par la Banque mondiale ou encore l’OCDE via l’attribution de notes aux États24. Moins que les préconisations qu’il recèle, c’est davantage la nature de la contribution de l’OIE et du BIAC qui nous intéresse ici, ces dernières portant sur le volet « emploi » décliné en termes de création d’emplois de promotion du capital humain et de formation professionnelle. Cette contribution relativement minime, qui intervient à la suite, des volets relatifs au commerce et à l’investissement, au financement de la croissance, à l’environnement, et à la lutte contre la corruption, est toutefois symptomatique de l’investissement par l’OIE des questions sociales, au niveau du B20, et de la reconnaissance de son expertise en la matière par une organisation comme la CCI.
30Il n’est pas lieu ici d’étudier en détail le fonctionnement ou les résultats de ces sommets. Ce qui nous intéresse particulièrement, c’est le positionnement singulier adopté par l’OIE pour faire entendre une voix qui serait « sociale », car préoccupée par la question de l’emploi et du chômage (et notamment de l’emploi des jeunes qu’elle a contribué à inscrire à l’agenda des derniers B20), mais aussi de dialogue social, se prévalant de son expérience unique de partenaire tripartite au sein de l’OIT. Lors des entretiens réalisés avec une trentaine de représentants employeurs siégeant à l’OIT et à l’OIE entre 2010 et 2014, cette prise en compte des enjeux d’emploi et de dialogue social qui seraient symptomatiques de l’« économie réelle » et communs à tous les pays du monde (on retrouve l’enjeu de la représentativité géographique évoquée plus haut), était systématiquement avancée comme gage de la plus grande légitimité de l’OIE à porter la voix des patrons, et notamment des petites et moyennes entreprises, au niveau mondial (Louis, 2016b). Ainsi, selon un représentant des employeurs australiens membre du B20 : « la CCI est grandement influencée par les firmes multinationales avec moins d’influence pour tous les autres acteurs de l’économie dont les petites et les moyennes entreprises […]. L’OIE n’a pas ce problème »25. En ce qui concerne le forum de Davos, les membres de l’OIE vont plus loin dans la critique. Pour Daniel Funes de Rioja, président de l’OIE de 2014 à 2017, anciennement vice-président exécutif de l’OIE et porte-parole du groupe des employeurs à l’OIT, Davos n’est rien d’autre qu’un « meeting d’entreprises », alors que seules les fédérations, qui sont les membres de l’OIE, représentent « la vie réelle »26. Cette stratégie de segmentation de l’économie dans la crise de 2008, bien observée par Frédéric Lebaron qui rappelle notamment que « le patronat industriel et plus particulièrement les dirigeants de PME sont plutôt décrits comme des victimes de la crise » (Lebaron, 2010, p. 174), se retrouve au niveau international, et participe de la stratégie de distinction de l’OIE par rapport à la CCI et, surtout, du Forum de Davos dans sa prétention à parler au nom du « vrai » patronat.
Conclusion
31En 1951, le représentant du patronat indien déclarait lors du Conseil Général de l’OIE : « Sans doute certains employeurs regrettent-ils que l’OIE n’a pas encore acquis l’autorité et l’importance qu’elle devrait posséder en sa qualité d’organisation représentative des employeurs du monde »27. Un demi-siècle plus tard, ce constat semble toujours d’actualité.
32En revenant sur certains aspects de la genèse de cette organisation peu connue, cette contribution a tenté d’identifier certaines des contraintes permettant d’expliquer le paradoxe apparent d’une organisation internationale qui prétend représenter bien davantage que ce qu’elle semble réellement en mesure d’accomplir. Outre la relative faiblesse de ses ressources, sa spécialisation séculaire sur les questions sociales et l’étroite marge de manœuvre qui en découle, sa dépendance historique à l’OIT – organisation elle-aussi marginalisée dans les débats économiques internationaux et le caractère incertain de son expertise économique, font de l’OIE et de ses membres des acteurs relativement dominés parmi les dominants.
33Sans être perçue comme illégitime (que ce soit par ses membres ou par les autres organisations dont il a été question), l’OIE, qui est une organisation incontournable et relativement puissante dans le cadre de l’OIT (Louis J., 2022), apparaît comme une institution relativement faible, dès lors qu’elle est replacée dans la configuration plus vaste des organisations économiques internationales, faisant par ailleurs ressortir un champ de la représentation patronale fragmenté et pluriel, tant sur un plan fonctionnel qu’institutionnel.
34Du point de vue de la réflexion plus générale sur le porte-parolat, plusieurs résultats se dégagent de notre contribution. Comme nous le suggérions dans l’introduction, la perspective théorique des representative claims permet de surmonter cet apparent paradoxe qu’est celui d’une institution faible représentant des acteurs pourtant puissants et dominants. Si l’OIE est habilitée à parler au nom de l’entreprise privée par le biais de ses organisations membres, ses contacts directs avec les entreprises sont relativement ténus, en dépit des partenariats qu’elle peut nouer ponctuellement avec de grandes multinationales (Louis, 2018). Sa légitimité de porte-parole n’est donc pas tant à chercher dans le creuset du monde de l’entreprise qu’elle prétend représenter, que dans la configuration spécifique des organisations internationales au lendemain de la Première Guerre mondiale dans laquelle elle porte effectivement une parole présentée comme celle des entreprises.
35Par ailleurs, il nous semble que la trajectoire singulière de l’OIE amène à nuancer l’idée selon laquelle les intervenants stables et reconnus par les autorités publiques seraient nécessairement avantagés dans le jeu politique (voir par exemple Juhem et Sedel, 2016, p. 24). Ici, le cas de l’OIE montre que ce que l’on pourrait qualifier d’« avantage de la parole institutionnalisée sur le long terme » doit toujours être ramené à la configuration plus large dans laquelle elle s’inscrit. En effet, le caractère séculaire et la reconnaissance institutionnelle de l’OIE ne suffisent pas à faire d’elle un porte-parole visible et audible du patronat mondial. On est également loin de l’idéaltype de la représentation-incarnation (Hayat, Péneau et Sintomer, 2018) qui caractérise pourtant les régimes politiques contemporains et qui tranche avec la relative invisibilité des professionnels de la représentation patronale à l’international (Lecler, Morival et Bouagga, 2018 ; Louis et Morival, 2022) dont il est question ici, et dont les personnalités s’effacent derrière des acronymes institutionnels.
36Il y a donc sans doute là matière à investiguer davantage ce que l’international fait aux logiques traditionnelles du porte-parolat, (trop) souvent étudiées dans des contextes nationaux.
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Notes de bas de page
1 Entretien (téléphonique) avec un ancien directeur du service des employeurs à l’OIT, 1er mars 2018.
2 Qui s’appelait alors Organisation internationale des employeurs industriels (OIEI). L’adjectif « industriels » disparaîtra après la Seconde Guerre mondiale. Pour ne pas surcharger le texte, nous utiliserons la dénomination actuelle.
3 https://www.ioe-emp.org/fr [dernier accès le 02/01/2021].
4 Entretien avec Annie Benhamou-Hirtz, retraitée, ancienne directrice du pôle international de l’UIMM, Paris, 3 novembre 2017.
5 Entretien (téléphonique) avec un ancien directeur du service des employeurs à l’OIT, 1er mars 2018.
6 Archives toujours en cours d’inventaire.
7 Art. 2 des statuts de l’OIEI, adoptés par le Conseil Général tenu à Bruxelles le 1er octobre 1920 et modifiés par le Conseil Général tenu à Genève le 14 juin 1924. Archives de l’OIE, ci-après, A/OIE.
8 A/OIE, Rapport du secrétaire général sur l’activité de l’OIEI (doc n° 220), dimanche 27 mai 1928.
9 À titre indicatif, le budget de l’OIE s’élevait dans les années 1920 à 200 000 francs (taux d’époque) autour de 2 millions de francs suisses à la fin des années 1980 et à 3,8 millions en 2006 (soit dix fois moins que le budget du Medef). La question de la modicité des ressources revient sur toute la période étudiée.
10 A/OIE, Rapport du secrétaire général au Conseil général, (doc n° 220), 19 mai 1928.
11 A/OIE, Art. 2 des statuts de l’OIEI, adoptés par le Conseil général tenu à Bruxelles le 1er octobre 1920 et modifiés par le Conseil Général tenu à Genève le 14 juin 1924. L’article 3 § 6 des statuts actuels stipule quant à lui : « Chaque Membre et membre associé conservera son autonomie et son indépendance ».
12 Archives de l’OIT (ci-après A/OIT), Lettre de Jules Lecocq, secrétaire général de l’OIEI à Georges Thelin, chef de la Section des renseignements généraux du BIT, le 26 février 1940, Relations avec l’Organisation internationale des employeurs industriels (RL 01/2/4/1).
13 Pour un panorama voir notamment Ronit, 2018.
14 A/OIE, Réunion du Conseil Général, 18 juin 1947 ; 3 juin 1963 ; 5 juin 1978.
15 A/OIE, Bulletin de l’OIE, n° 6/7, juin-juillet 1983.
16 A/OIE, Procès-verbaux du Conseil Général [1-02 PV Conseil général – 1974-1977], séance du 2 juin 1975.
17 En 1948, une clarification est toutefois apportée par les deux organisations qui se divisent explicitement les tâches en matière de représentation économique et sociale. Il est ainsi décrété que : « L’OIE, organisme international représentatif des employeurs en matière sociale, se tient en contact avec la Chambre de Commerce internationale, organisme international représentatif des employeurs en matière commerciale ». A/OIT, Note interne de l’OIE, 15 décembre 1948, Bruxelles, Relations : Organisation internationale des employeurs [RL 0-2-1 ; 1949-1951 Jacket 2].
18 A/OIT, Circulaire adressée par Raphaël Lagasse, Secrétaire général de l’OIE, à tous les membres de l’OIE en février 1977 (Doc.1977/G-9), Relations : Organisation internationale des employeurs (RL 0-2-1 ; 1975-1978 Jacket 8).
19 À l’exception d’une déclaration sur les entreprises multinationales et la politique sociale adoptée en 1977, et qui reste à ce jour, le seul instrument explicitant les firmes multinationales.
20 Renate Hornung-Draus, vice-présidente de l’OIE (Europe), représentante de la Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände (BDA), Rapport annuel de l’OIE, 2010, p. 6.
21 « L’OIE œuvre pour veiller à ce que la promotion de l’emploi, et le soutien qui lui revient, soient au centre des travaux de l’OIT et d’autres institutions concernées, ainsi que de forums intergouvernementaux comme le G20 », Rapport annuel de l’OIE, 2011-2012, p. 4.
22 Rapport annuel de l’OIE, 2015-2016, p. 13. Notons que les intéressés font d’ailleurs eux-mêmes allusion à un B20 « économique » et à un B20 « social ».
23 Rapport annuel de l’OIE, 2014-2015, p. 19.
24 ICC, ICC G20 CEO Advisory Group, ICC G20 Business Scorecard, Paris, CCI (éditions 2 à 6).
25 Entretien avec un représentant des employeurs australiens, délégué à la CIT, membre titulaire du Conseil d’administration, chef exécutif de l’Australian chamber of commerce and industry (ACCI), 1er juin 2012, Genève, BIT.
26 Daniel Funes de Rioja, porte-parole du groupe des employeurs, membre titulaire du Conseil d’administration, président de la Coordinadora de productos alimenticios (COPAL affiliée à l’Unión industrial Argentina [UIA]), vice-président exécutif de l’OIE, 5 juin 2012, Genève, Palais des Nations.
27 Procès-verbaux du Conseil général de l’OIE, 1951-1963 [Jacket 1.02], PV du 5 juin 1951 (doc n° 457).
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