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La ville et ses risques

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Séverine Frère
, 
Hervé Flanquart

Chapitre 7 – Se concerter sur les risques et les nuisances de l’industrie

Séverine Frère, Antoine Le Blanc, Iratxe Calvo-Mendieta, Hervé Flanquart, Mylène Chambon et Nicolas Grembo

Texte intégral

  • 1 Les CSS reprennent, en plus des missions des CLIC, celles des Commissions locales d’information et (...)

1Comme nous l’avons évoqué précédemment, sur le territoire dunkerquois coexistent trois structures de concertation traitant des questions de pollution et / ou de risques industriels : une Commission Locale d’Information (CLI) pour la centrale nucléaire de Gravelines, un Secrétariat Permanent pour la Prévention des Pollutions Industrielles (SPPPI) et un Comité Local d’Information et de Concertation (CLIC), devenu récemment Commission de Suivi de Site1 (CSS). Ces structures rassemblent les différents acteurs locaux concernés par les risques et les nuisances industriels : y siègent, dans différents collèges, les industriels, les services de l’État, les collectivités territoriales, les associations, les riverains et les syndicats.

2Face aux nuisances que peut entraîner la proximité des industries classées Seveso avec les habitations, nous avons souhaité savoir comment s’organisent les échanges et le débat entre ces acteurs. Il s’agit aussi de comprendre comment sont arbitrées, au sein de ces structures, les éventuelles tensions entre enjeux de sécurité, de lutte contre les nuisances et pollutions et de développement économique, parfois difficilement conciliables.

3Des enquêtes qualitatives ont été menées dans ces structures, de 2008 à 2012, par des observations participantes aux réunions du SPPPI, du CLIC et de la CLI. Le but était d’observer les jeux d’acteurs, les intérêts sous-tendus, les thèmes abordés et, plus généralement, l’organisation de la concertation. Puis nous avons réalisé deux séries d’entretiens auprès des acteurs participant à ces structures – la première de la fin de l’année 2008 au printemps 2009 et la seconde au printemps 2011 –, afin de recueillir leurs points de vue sur le fonctionnement des trois structures.

4Nous présenterons d’abord dans ce chapitre ces trois structures, leurs champs d’intervention et leurs missions. Puis nous montrerons, à partir des analyses des matériaux recueillis, que le fonctionnement de ces structures soulève là comme ailleurs un certain nombre de questions en tant qu’espaces de débat entre acteurs locaux, chacun de ces dispositifs disposant de ses propres atouts et faiblesses. C’est essentiellement dans un phénomène « d’institutionnalisation par le bas », marqué par un « entre-soi » accepté de tous et permettant à chacun de défendre ses intérêts, que repose la particularité de la concertation sur le territoire dunkerquois.

5Enfin, nous terminerons le chapitre par l’exemple de la concertation au sein du CLIC, en montrant que les jeux d’acteurs au sein de cette structure traduisent en quelque sorte la recherche d’une conciliation entre trois objectifs partiellement contradictoires.

SPPPI, CLI, CLIC / CSS : des missions transversales et des périmètres différents

6La concertation dans le domaine des risques industriels peut être définie comme un ensemble de processus et de procédures faisant participer, ou visant à faire participer, un certain nombre d’acteurs (habitants, acteurs de la société civile et acteurs institutionnels) aux décisions relatives à la gestion de ces risques. Si l’on retient cette définition, l’institutionnalisation d’une gouvernance élargie de la gestion et de la prévention des risques et pollutions industriels dans le Dunkerquois s’est matérialisée concrètement par la création de trois structures d’information et de concertation [Fig. 60].

Fig. 60. La création des trois structures de concertation sur les risques et nuisances industriels dans le Dunkerquois.

Date de création Structure Acronyme
1987 Commission Locale d’Information du Centre Nucléaire de Production d’Électricité (CNPE) de Gravelines CLI
1990 Secrétariat Permanent pour la Prévention des Pollutions Industrielles de la Côte d’Opale Flandre SPPPI COF
2006 Comité Local d’Information et de Concertation de la zone industrialo-portuaire (ZIP) de Dunkerque (deux collèges : « configuration est » et « configuration ouest »), auquel succède la Commission de Suivi de Sites en 2013 CLIC
CCS des sites AS* de la ZIP de Dunkerque

* Assujetties à la législation sur les « installations classées », les installations dites Seveso seuil haut appartiennent à la catégorie des installations soumises à autorisation avec servitude (AS).

7Ces trois structures comportent, du point de vue de leurs missions, des objectifs assez similaires. Elles diffèrent néanmoins de par le périmètre d’action qui leur est attribué.

Fonctionnement et missions

La CLI de la centrale nucléaire de Gravelines

8La CLI de la centrale nucléaire de Gravelines a été créée par un arrêté départemental du 2 décembre 1987, « à l’effet d’informer les populations et d’assurer le suivi d’impact de cet équipement ». Elle s’inscrit, comme la trentaine d’autres CLI présentes en France, dans une démarche d’information concernant les grands équipements énergétiques. La CLI de Gravelines joue, dans cette perspective,

  • 2 Extrait du site Internet de la CLI de Gravelines : http://www.cli-gravelines.fr/.

un rôle de porte-parole de la population notamment par l’intermédiaire des membres qui y siègent et qui assurent le relais de l’information venant de, et vers, les populations et partenaires locaux concernés. Cette information porte sur la sûreté de l’exploitation et le suivi de l’impact sur l’environnement du CNPE de Gravelines, sur la sécurité des populations dans le voisinage de celle-ci et sur la radioprotection des personnes travaillant sur le site. L’information peut également porter, à titre occasionnel, sur des sujets plus généraux relatifs au domaine de la production nucléaire d’électricité et du transport de matières nucléaires.2

  • 3 La commission plénière se réunit environ deux fois par an ; les deux sous-commissions environ trois (...)

9La CLI de Gravelines comprend une commission plénière et deux sous-commissions3. La commission plénière traite de sujets plus généraux concernant l’activité nucléaire et vise à faire le point sur les activités des deux sous-commissions :

  • La commission « sécurité des populations », qui traite des questions de radioprotection, d’impact sur l’environnement, des mesures en cas de crise et du transport des matières nucléaires ;
  • La commission « technique », qui s’occupe des aspects techniques relatifs au fonctionnement de la centrale, mais aussi de l’analyse des incidents et des nouveaux équipements.
  • 4 Les Conseils généraux s’appellent depuis mars 2015 Conseils départementaux.

10La liste des membres de ces commissions est définie par un arrêté du président du Conseil départemental4 du Nord, daté du 25 février 2005. Chaque membre, qui conserve par ailleurs un droit individuel d’expression, est nommé en raison de son appartenance à l’État et aux collectivités territoriales, ou bien aux milieux associatif, économique, syndical, scientifique, scolaire et universitaire, médical et paramédical.

Le SPPPI Côte d’Opale-Flandre

  • 5 Le SPPPI de l’Étang de Berre (le premier institué en France) est mis en place le 27 janvier 1972 pa (...)
  • 6 Le SPPPI Artois et le SPPPI du Hainaut-Cambrésis-Douaisis constituent les deux autres SPPPI de la r (...)

11Bien que l’apparition des SPPPI remonte aux années 19705, le SPPPI Côte d’Opale-Flandre (SPPPI COF), né en 1990, est le premier des trois SPPPI que compte l’ancienne région Nord – Pas de Calais6. Il couvre les arrondissements de Dunkerque, Calais, Saint-Omer, Boulogne-sur-Mer et Montreuil-sur-Mer. Le secrétariat général du SPPPI COF est, comme pour tout SPPPI, placé sous l’autorité du préfet et animé par les ingénieurs de la DREAL. Ces derniers assistent le président du SPPPI et assurent les contacts avec les présidents des commissions.

12Instance participative dotée d’un rôle consultatif, le SPPPI se présente comme une structure partenariale relativement ouverte : les membres sont invités par le secrétariat général (ils ne sont pas nommés par le préfet) et des personnalités compétentes peuvent être ponctuellement invitées, afin d’apporter une expertise sur des questions précises, même si elles ne sont pas membres des commissions.

13Tout comme la CLI de Gravelines et le CLIC de Dunkerque (cf. infra), le SPPPI a une mission d’information et de communication auprès du public sur les questions liées à l’environnement industriel. Par ailleurs, l’arrêté préfectoral de constitution lui donne deux autres missions : il a vocation à « définir et décider collégialement des objectifs et des mesures à prendre afin de lutter contre la pollution et minimiser les risques » ; il est aussi chargé d’« orienter et lancer les études nécessaires en vue de réduire la pollution et les risques industriels ». Le SPPPI dispose, de fait, d’un champ d’action assez large. L’amplitude de ce périmètre est notamment visible à travers la diversité des commissions thématiques qui le composent :

  • La commission « air, odeurs et bruit » aborde les pollutions et nuisances liées aux industries et les éventuelles actions à développer pour les diminuer ;
  • La commission « eau » s’occupe des rejets polluants, de l’épuration des eaux industrielles et urbaines, des eaux de baignade… ;
  • La commission « risques industriels » traite des plans de secours, des études de danger, du plan de prévention des risques technologiques (PPRT), des zones de danger, de la maîtrise de l’urbanisation, de la sensibilisation aux risques du grand public et des scolaires… Cette commission est néanmoins entrée en sommeil avec la montée en puissance du CLIC de Dunkerque, créé dans le cadre du PPRT ;
  • La commission « déchets-sites et sols pollués » est consacrée aux décharges internes aux sites industriels, à la valorisation, l’incinération, le stockage des déchets… ;
  • La commission « nouveaux projets » rend possible la présentation, en amont des procédures administratives, des nouveaux projets industriels ou des modifications notables apportées aux sites déjà existants7.

14Le SPPPI permet ainsi aux différents acteurs impliqués dans l’environnement industriel local (élus, associations, industriels, services de l’État, représentants des salariés…) de débattre, sur la base du volontariat, des problématiques relatives aux risques et aux pollutions d’origine industrielle.

Le CLIC / CSS de Dunkerque

15Selon l’article L.125-2 du code de l’environnement, complété par la loi du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages (dite « loi risques » ou « loi Bachelot »), le préfet est tenu à mettre en place un Comité Local d’Information et de Concertation (CLIC) sur les risques pour tout bassin industriel comprenant une ou plusieurs installations classées Seveso.

16Les conditions d’application et de fonctionnement de ce comité ont été précisées par décret en 2005. Ainsi, la mission du CLIC était de

  • 8 Décret n°2005-82 du 1er février 2005 relatif à la création des comités locaux d’information et de c (...)

Créer un cadre d’échange et d’informations entre les différents représentants des collèges […] sur les actions menées par les exploitants des installations classées, sous le contrôle des pouvoirs publics, en vue de prévenir les risques d’accidents majeurs que peuvent présenter les installations8.

17Créé par arrêté préfectoral le 19 octobre 2006, le CLIC de la ZIP de Dunkerque a constitué un lieu d’échange et d’information, au même titre que la CLI de Gravelines. Composé de 30 membres nommés par arrêté préfectoral pour une durée de trois ans renouvelables et répartis en cinq collèges (administration, collectivités territoriales, exploitants, riverains et salariés), le CLIC de Dunkerque se ventilait en deux comités dits « configuration ouest » et « configuration est », selon l’emplacement géographique des sites industriels qui y sont représentés. Ceci a constitué une particularité locale car, contrairement à la législation obligeant à la création d’un comité pour chaque site industriel, il a été convenu, entre les acteurs locaux et après autorisation du ministère de l’Environnement, qu’étant donné le contexte local de forte densité industrielle, un seul CLIC serait créé pour l’ensemble des exploitations de la ZIP de Dunkerque. Ce CLIC a été initialement pensé « à géométrie variable », en distinguant les parties ouest et est du territoire, pour correspondre au mieux à la législation et respecter le quota de trente membres. La deuxième adaptation locale résultant du grand nombre de participants a consisté à mettre en place un « comité de liaison ». Créé lors de la seconde réunion du CLIC, le 10 juillet 2007, il avait « pour mission première la rédaction d’un règlement intérieur » (Frère [éd.], 2010). L’objectif de ce comité, non prévu par la loi du 30 juillet 2003, est de simplifier les débats du CLIC en les préparant en amont au sein d’un groupe restreint représentatif des différents collèges.

  • 9 Établi sous l’autorité du préfet sur la base des analyses de l’exploitant, le Plan Particulier d’In (...)
  • 10 Obligatoire pour les installations Seveso, le Plan d’Opération Interne (POI) est un plan d’urgence (...)
  • 11 Les conseils municipaux de Dunkerque et de Fort-Mardyck ont émis, en décembre 2008, un avis favorab (...)

18Le CLIC de Dunkerque s’est particulièrement consacré aux actions de prévention des risques d’accidents majeurs mises en œuvre par les exploitants des treize installations classées Seveso seuil haut. Il était notamment l’un des destinataires du bilan d’exploitation que les industriels doivent établir chaque année, ainsi que des projets de modification ou d’extension des installations, des plans d’urgence (PPI9, POI10) et des comptes-rendus des exercices relatifs à ces plans. Il a par ailleurs joué un rôle important dans l’élaboration des Plans de Prévention des Risques Technologiques (PPRT) de la ZIP de Dunkerque. Selon l’article 3 du décret 2005-82 du 17 février 2005, le CLIC devait en effet être « associé à l’élaboration du plan de prévention des risques technologiques et émettre un avis sur le projet de plan […]. Cet avis était débattu en séance et approuvé à la majorité des membres présents ou représentés ». Les PPRT qui ont été promulgués ont fait suite à la réalisation des études de danger par les industriels, à la validation de celles-ci par la DREAL et à la délibération du conseil municipal de chaque commune concernée sur les modalités de la concertation11 (cf. chapitre suivant).

19Suite au décret du 7 février 2012 (pris en application de la loi Grenelle II de 2010), les CLIC ont été remplacés par les Commissions de Suivi de Sites (CSS). Elles ont pour mission globale de créer « un cadre d’échange et d’information » avec un fonctionnement très proche des CLIC, même si les CSS sont ouvertes au public et acceptent la présence de personnalités qualifiées. Actuellement, huit CSS existent sur la Côte d’Opale et la Flandre, dont cinq pour les installations de traitement des déchets. La CSS des sites AS (installation soumise à Autorisation avec Servitude) de la ZIP de Dunkerque, qui a été créée par arrêté préfectoral du 30 avril 2013, concerne douze établissements industriels. Son président a été désigné par arrêté préfectoral, tandis que la liste des experts invités de manière permanente a été fixée par le président de la commission.

  • 12 Le rôle du secrétaire général et celui du chargé de communication du SPPPI COF sont primordiaux dan (...)

20Avec un fonctionnement s’organisant autour de cinq commissions thématiques et une création plus ancienne, le SPPPI dispose, de fait, d’un champ d’action plus large que celui du CLIC ; dont il a par ailleurs aidé à la mise en place et dont le fonctionnement reste très largement tributaire de l’activité de ses agents12. Ne disposant d’aucun règlement intérieur, à la différence du CLIC / CSS, l’éventail de participants y est également plus large et à géométrie variable, les membres étant invités en fonction des questions abordées en réunion. Par ailleurs, les points ou incidents d’actualité peuvent y être abordés sans qu’ils aient été inscrits à l’ordre du jour. Ce qui le distingue encore du CLIC / CSS, qui ne dispose d’aucune marge de manœuvre sur les participants nommés par le préfet ni sur les ordres du jour et qui apparaît donc en comparaison bien plus rigide dans son fonctionnement. La CLI étant consacrée au périmètre et au sujet plus restreint de la centrale nucléaire, nous focaliserons nos propos essentiellement sur le SPPPI et le CLIC / CSS.

Une institutionnalisation des structures plus ou moins forte

21Parmi les trois structures de concertation existantes sur le territoire, le CLIC apparaît donc comme la plus formelle. Le SPPPI est perçu comme plus ouvert et son fonctionnement semble plus souple selon les dires des acteurs locaux que nous avons interrogés. Un rappel des textes encadrant la composition et le fonctionnement du CLIC montre l’institutionnalisation très présente dans ce dispositif. Ainsi, le principe de la nomination des membres du CLIC par le préfet semble introduire de la rigidité, et donc faire de cette instance de concertation un lieu moins adapté que le SPPPI pour le règlement de problèmes locaux, qui possèdent souvent une forte dimension technique.

Le CLIC, une structure trop rigide

22Lors des entretiens menés lorsque le CSS n’avait pas encore remplacé le CLIC, l’ensemble des acteurs s’accorde à considérer ce dernier comme une structure trop formelle, officielle et conventionnelle, notamment en comparaison avec le SPPPI, dont beaucoup louent la souplesse. Un représentant des industriels exprime cette idée par ces mots :

Le CLIC, c’est plus formalisé. La convivialité n’est pas la même. Le SPPPI, c’est, je ne vais pas dire, la bonne franquette. […] Mais, quand le préfet arrive en CLIC, on rajoute un petit cran de hiérarchie. D’où la nécessité pour les différents collèges de se concerter. Pour l’instant, j’ai pas trop vu de concertation au niveau du CLIC.

23Le principe de la nomination des membres du CLIC par le préfet semble de fait introduire de la rigidité, et donc faire de cette instance de concertation un lieu moins adapté au règlement de problèmes locaux que le SPPPI ; c’est ce que confirme ce représentant associatif quand il déclare :

Dans un CLIC d’abord vous êtes nommé. […] Donc, si vous voulez, on n’est pas opposés à ce qu’il y ait une structure un peu contraignante, mais la liberté qu’on trouvait au sein du SPPPI m’apparaissait plus féconde, quoi ! Je veux dire par là que si on a des problèmes par exemple, on va dire comme ça, géographiquement sur le secteur de Mardyck, ben, au CLIC, on ne peut pas faire venir un Mardyckois, vous comprenez… sauf à l’avoir nommé.

24Dans la même ligne argumentaire, beaucoup considèrent les règles imposées par le cadre légal du CLIC comme une entrave à un fonctionnement prenant bien en compte les réalités de terrain ; ainsi cette présidente d’association :

Parce que, du coup, [dans] le CLIC, on est enfermé dans ce que l’on peut faire et pas faire, parce que la loi elle dit ça. […]. Si tu sors du cadre, combien de fois tu auras le sous-préfet ici, l’État… administratif. Par rapport à d’autres qu’on a eu avant. Ben ça c’est pas dans le cadre de la loi. Et donc pff… on tourne la page. Et c’est ça qu’on craint un peu quoi. Le CLIC ça enferme dans… c’est trop limité.

25En outre, le CLIC est remis en cause par rapport à son objet même, les différents acteurs considérant son approche plus restrictive que celle du SPPPI. En effet, ce dernier ne limite pas son périmètre d’étude et d’action aux seules industries classées Seveso, mais englobe toutes celles qui, d’une façon ou d’une autre, créent des risques et des nuisances. On retrouve ce point de vue aussi bien chez les associatifs… :

Oui, mais les CLIC ont simplement pour vocation le suivi des entreprises classées Seveso. Or, nous, on considère que sur Dunkerque il y a des entreprises, enfin sur Dunkerque, sur le littoral, il y a des entreprises non Seveso qui n’en sont pas moins dangereuses, vous comprenez. Celles-là ne sont pas du tout touchées par les CLIC.

26… que chez les industriels :

Le CLIC est plus orienté sur la sécurité, sur la prévention des risques. On va montrer comment on répond aux exigences réglementaires […] Au CLIC, il n’y a pas encore eu de concertation. On va la découvrir [avec le PPRT].

27À la différence du SPPPI et de la CLI, le CLIC apparaît comme une structure récente, imposée par une obligation légale (la loi Bachelot de 2003) et qui a du mal à trouver ses marques. Elle suscite au sein même du collège des industriels des interrogations sur son rôle dans les PPRT, comme le fait remarquer un représentant industriel évoquant le fonctionnement du CLIC à ses débuts :

Alors, il y a [hésitation], je dirais que par rapport au CLIC, on est encore au début, c’est la deuxième année qu’on présente, on a encore du mal à trouver nos marques. […] Bon, la première année, c’était quelque chose de très lassant, tout le monde y est passé et puis finalement au bout de la troisième ou de la quatrième présentation on décroche, quoi ! Et c’est normal… parce qu’on voulait avoir, on voulait mettre beaucoup trop de choses.

28Mais les critiques vont parfois plus loin que des simples questions de forme, et certains acteurs se montrent sceptiques quant au rôle du CLIC en tant que réel dispositif de concertation. Les compétences requises pour comprendre les débats ne sont pas forcément présentes chez tous les types d’acteurs et les positions « politiques » peuvent les polluer notablement. C’est ce qu’exprime un représentant des industriels quand, deux ans après la mise en place du CLIC, il parle du rôle que pourrait tenir celui-ci dans l’élaboration du PPRT :

Voilà, par rapport au CLIC, la question que je me pose, c’est comment le CLIC va réagir ? Soit il ne fait qu’entériner ce qu’on va lui présenter. C’est-à-dire qu’il n’y aura pas de réelle concertation. […] Soit il va vouloir jouer un rôle d’acteur là-dessus et, là, j’ai du mal à voir comment il va pouvoir le faire étant donné que techniquement il va avoir du mal à s’y intéresser ou à comprendre parce que c’est assez complexe. Donc j’attends de voir un peu comment ça va se passer, et surtout comment les associations de riverains vont pouvoir jouer vraiment leur rôle. Ensuite ma crainte c’est que ça devienne quelque chose de très politique…

29Par ailleurs, plusieurs interviewés mentionnent un effet de redondance entre les différents dispositifs de concertation sur le risque industriel en place dans le Dunkerquois, notamment entre CLIC et SPPPI.

Le SPPPI, une instance au fonctionnement routinier mais appréciée pour son ouverture

30Comparé au CLIC et à la CLI, le SPPPI est, au moment de l’enquête, une instance de concertation particulièrement appréciée pour sa souplesse et son ouverture :

Moi je suis très attaché au SPPPI […], c’est quand même un lieu de concertation intéressant. Pendant longtemps on n’a pas eu de statut, donc ça a été… Il y a un petit côté auberge espagnole qui est assez sympathique [rires]. Je veux dire par là que par rapport au CLIC où tout est verrouillé, à la CLI la centrale tout est verrouillé, le SPPPI par exemple… (un représentant de la DREAL).

31Ainsi, si le CLIC est vu comme enfermé dans un formalisme excessif, le SPPPI est apprécié pour les possibilités de représentation plus large et d’expression plus libre offertes aux résidents des différentes communes de l’agglomération dunkerquoise. Ce qui n’empêche pas les interviewés de trouver son fonctionnement trop routinier, avec des séquences qui se retrouvent de manière identique à chaque réunion. Ce type de protocole est décrit de manière critique par ce représentant des industriels :

Il y a toujours des présentations formelles sur des sujets divers et variés… donc nous on est intervenants avant les questions. Et sinon il y a toujours une partie au SPPPI où le président de séance donne la parole aux associations, ce qui permet un peu d’avoir un climat, de savoir comment, quel est le ressenti actuel des associations face à tel ou tel problème.

32On assiste au sein de ce dispositif à un jeu de représentation où chaque acteur prend tour à tour la parole. Ce fonctionnement, bien que critiqué par les participants, semble pourtant accepté de tous. Tout se passe comme si, dans cet espace, chaque acteur accepte le jeu, y trouvant un intérêt stratégique, une ressource. Chacun a conscience du jeu des autres et l’accepte, comme semblent le traduire les différents propos des acteurs. Le chef d’arrondissement de la Direction départementale des territoires et de la mer (DDTM) compare ainsi cette structure à un « théâtre » où chacun est « amené à jouer un rôle en face des autorités » : « Ça fait partie du jeu […] Chacun joue bien son rôle ». Une présidente d’association tente même de justifier cet aspect routinier, marquant bien ainsi la stratégie associative. Selon elle, c’est justement la répétition et la redondance du discours associatif qui permet aux revendications d’être parfois entendues par les autres acteurs. L’efficacité du discours naît de la répétition, favorisée par le rituel formel des séances (cf. infra). Malgré le turn-over entraîné par les mutations au sein des administrations et des entreprises, le fonctionnement routinier se maintient. Chaque nouvel arrivant entre rapidement « dans le moule » du SPPPI et accepte le format préexistant, comme le confirment les propos de cet élu parlant des nouveaux arrivants : « Ils entrent dans le jeu et finalement se mettent vite dans le moule ». Nous reviendrons ultérieurement sur les raisons et avantages de cette routine.

Redondances et spécialisations

33Au-delà des différences de fonctionnement que nous venons d’évoquer, les dispositifs du SPPPI et du CLIC sont perçus comme en partie redondants, tant dans leur configuration qu’au niveau du contenu des réunions. Cela a un impact sur le fonctionnement du SPPPI, qui de ce fait se réunit moins souvent. L’utilité du CLIC comme structure de concertation n’apparaît pas comme une évidence chez les interviewés, qui le considèrent plutôt comme un doublon du SPPPI. Ainsi le chef d’arrondissement de la DDTM estime qu’il « y a des configurations qui sont mixtes au CLIC et au SPPPI, même, à certaines occasions, au niveau du contenu des réunions… ».

34Un président d’association l’exprime ainsi :

Cela dit, nous nous sommes bagarrés parce qu’au début les pouvoirs publics voulaient un CLIC par entreprise avec deux réunions par an, donc ça faisait 26 réunions de travail, et puis avec des entreprises quand même qui ont des activités très parallèles et puis… Donc on s’est bagarrés contre cette multiplication des structures, mais le SPPPI, euh, comment je vais dire, « risques industriels », bah, a tendance à moins se réunir maintenant, fatalement. Et on le comprend d’un certain point de vue, c’est-à-dire que plus on réglemente et plus on, allez on va dire brutalement, on va dire qu’on construit des usines à gaz.

35Un autre représentant du milieu associatif dresse le même constat et rappelle le souhait des associations de rationaliser les choses en réduisant le nombre de réunions : « Parce que dans beaucoup des structures, c’est plus ou moins les mêmes personnes. Quelquefois ça varie un peu, mais dans l’ensemble il y a un tronc commun que c’est les mêmes ».

36Ainsi, au lieu de se renforcer et de se nourrir mutuellement, les deux structures sont perçues comme entrant en concurrence. L’accumulation des structures de concertation, en émiettant les efforts et en multipliant les réunions, viendrait affaiblir celle-ci au lieu de la renforcer. Sauf à considérer que les deux structures ont tendance à se spécialiser : le CLIC puis le CSS devenant la structure de dialogue sur les risques industriels et la sécurité, le SPPPI restant plus adapté pour répondre aux préoccupations des riverains, aux nuisances qu’ils subissent au quotidien (cf. infra).

Les insuffisances de la concertation

Une absence de pouvoir décisionnel

37Une première critique adressée aux structures de concertation concerne en effet leur rôle uniquement consultatif. Ces structures n’ont pratiquement aucun pouvoir décisionnel, et l’absence d’une dimension proprement coercitive vient, selon les représentants du monde associatif, considérablement atténuer leur impact : « Voilà, alors le problème aussi, la grosse difficulté, là, justement, c’est que consultatif, c’est jamais délibératif. C’est ça l’une des grosses difficultés de ces choses-là ».

38Cette limite intrinsèque à ces dispositifs de concertation vient interroger les acteurs sur la réelle portée de leur participation. En l’absence de pouvoir décisionnel dans une structure comme le SPPPI, qui ne peut émettre que des recommandations et formuler des propositions d’actions aux acteurs, de plus dans un contexte où les attentes sont souvent contradictoires, deux questions importantes se posent : Comment arbitrer les conflits ? Et dans quelle mesure les avis exprimés sont-ils réellement pris en compte ? À en juger par les propos des associatifs, la balance pencherait nettement du côté des industriels ou des services de l’État, qui pourraient sans dommage ni sanction faire la sourde oreille aux demandes des habitants. Aussi cette présidente d’association explique-t-elle : « On est plus ou moins élégamment écouté. Entendu, de temps en temps quand même, ça arrive. Mais… comme ce n’est que consultatif, ils peuvent ne pas en tenir compte ».

39L’absence de délibérations au sein de ces instances peut ainsi fournir une explication au sentiment de découragement éprouvé par certains acteurs. Ainsi, c’est l’idée ou le mot même de concertation qui peut facilement être remis en cause pour désigner ce qui se passe dans ces réunions. Concernant les expériences de démocratie locale, certains auteurs (Chevallier, 1999) distinguent trois niveaux : l’information, la consultation et la concertation. La concertation – niveau supérieur de la démocratie locale – implique que les décideurs s’engagent dans la voie du compromis, des marchandages, des transactions avec les groupes locaux organisés. Dans ce troisième niveau, la solution n’est pas seulement exposée, elle n’est pas plus construite en prenant en compte certaines remarques de ceux qui la contestent, elle est littéralement co-construite par les différentes parties. Or, le déroulement des réunions de concertation au sein du CLIC et du SPPPI (telles qu’on nous les a décrites ou que nous les avons observées) ne correspond pas à ce schéma : il ne laisse visiblement que peu de place aux négociations et aux arbitrages. On serait donc – au mieux – au niveau intermédiaire de l’échelle : celui de la consultation.

Une barrière d’entrée : la technicité des objets et des discours

40La grande technicité et la complexité des thèmes abordés et des discours tenus dans les instances de concertation peuvent créer une « barrière à l’entrée ». Celle-ci serait difficilement franchissable, même pour certains élus locaux ; c’est ce qu’explique un représentant du monde associatif :

Les nouveaux venus vont arriver, mais ils vont rapidement s’épuiser parce que techniquement c’est pas évident… Faut connaître un peu pour pouvoir siéger valablement. Et bah ! visiblement les élus sont complètement dépassés.

41Un représentant d’un service déconcentré de l’État n’hésite pas à faire son autocritique et convient de cette difficulté :

On s’est aperçus, qu’en fait, on avait eu tendance à se faire un domaine réservé du technicien, de l’expert, comme étant non abordable par les élus, et encore moins par la population. […] Je pense qu’on a quand même une posture un peu technocratique.

42De leur côté, certains représentants du monde industriel reconnaissent aussi leur difficulté à apporter des réponses pertinentes à des riverains qui les interrogent sur des nuisances quotidiennes. Ils se trouvent pris entre deux écueils : l’emploi d’un vocabulaire trop technique, correspondant à leur posture d’expert mais dénoncé par les associations comme trop inaccessible, et celui d’un langage trop simple, jugé méprisant à l’endroit des associations :

C’est pas forcément évident si la question n’est pas posée préalablement de pouvoir y répondre. Et souvent on a du mal à y répondre parce que, parce que ça nécessite un complément par rapport à la question qui a été posée.

43Ce problème peut conduire certains participants à l’autocensure ou au retrait pur et simple de la concertation ; il peut aussi induire une sélection au sein même des représentants associatifs, entre d’une part ceux qui possèdent – de par leur vie professionnelle et / ou la durée de leur engagement – une certaine expertise, et d’autre part les profanes (Frère, 2005). On peut se demander si cette tendance chez les fonctionnaires de la DREAL ou de la DDTM à rester dans la complexité technique, à faire peu d’efforts pour se rendre intelligibles de tous résulte d’une incapacité à sortir de leur rôle et des normes de comportements acquises au cours de leur socialisation professionnelle, ou d’une crainte de donner trop de champ à la critique et de perdre une part de leur autonomie (Catherin, 2000). Il est probable que les deux éléments jouent, se renforçant l’un l’autre.

44Une autre limite de la « technologie participative » évoquée par les représentants associatifs à propos des structures de concertation concerne la restitution des propos des participants dans les comptes-rendus de réunions ; ils dénoncent leur infidélité et le « filtrage » opéré. Une présidente d’association locale tient ce propos :

Entre ce que l’on a dit et ce que vous avez entendu, alors là ! Y a des trucs qu’on dit, on peut dire à toutes les réunions, ça n’a jamais figuré dans un compte-rendu. Et il y a des trucs… traduits.

45Il existe là une impression d’avoir été trahi ; qui peut mener à un certain sentiment d’inutilité des propos tenus, de découragement face à l’action.

Un dialogue et des échanges insuffisants

46Une autre série de critiques concerne globalement le manque d’échanges et de dialogue au sein des différentes structures. Le fonctionnement de ces espaces reposerait sur une juxtaposition de points de vue contradictoires, voire irréconciliables. Et parmi les arguments des interviewés pour appuyer cette vision des choses, le peu de temps consacré au débat et aux échanges dans les réunions a souvent été mentionné. On retrouve ici la critique formulée sur le manque de concertation, au sens strict.

On essaie de construire, hein, mais c’est très dur parce que les gens ne veulent pas. […] On n’a pas tellement le temps de construire. (un représentant associatif)

Rien que par la façon, souvent y a trois quatre intervenants qui ont vingt, vingt-cinq minutes chacun. Et puis on a droit à une question. Alors que, normalement, c’est pour développer notre connaissance et vous permettre éventuellement de reparler avec les gens dans nos assos [sic]. Alors la retransmission, c’est très difficile. (un représentant associatif)

47Ces critiques portent sur l’organisation des échanges, et concernent la répartition du temps de parole (les associations et les industriels ayant sur ce sujet des perceptions d’ailleurs fort différentes de « qui parle le plus ») ou la fixation de l’ordre du jour. Celle-ci, faite par les agents de la DREAL sans consultation des parties prenantes, est à la source de réflexions amères.

48Interrogé par un des chercheurs sur son éventuelle contribution aux ordres du jour, un représentant associatif répond : « Ah pas du tout, pas du tout ». Et il ajoute, évoquant le planning des réunions : « Même pas sur les dates non plus. Ils disent tel jour telle heure et puis t’es bien t’es là, t’es pas là ben… c’est bien aussi quoi ! On ne demande pas notre avis ».

49Mais les critiques sont aussi pour partie structurelles. Elles concernent des questions de fond de la concertation, comme celle liée à la dissymétrie du statut des intervenants : les professionnels – fonctionnaires de la DREAL, de la DDTM, représentants des industriels – et les syndicalistes élus au comité d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) de leur entreprise assistent aux réunions sur leur temps de travail, les associatifs sur leur temps personnel :

Avec aussi le problème que soulèvent souvent les associations, c’est de dire que « nous on ne peut pas rester jusqu’à tard ». Je comprends que, euh, ils ont des contraintes et… ils ne sont pas entre guillemets payés pour assister à la réunion, alors que nous on est payés pour assister à la réunion, c’est… l’essentiel de notre travail. (un représentant d’exploitant)

50Tous les acteurs n’ont donc pas les mêmes possibilités de s’investir dans le débat. Pour certains, le temps qu’ils y consacrent est payé et ne vient pas se soustraire à celui de leurs loisirs, pour d’autres c’est du temps de bénévolat, leur investissement étant alors motivé par des convictions et préoccupations militantes.

51D’autres critiques structurelles concernent le turn-over élevé des représentants de l’industrie, voire de certains représentants de l’administration, ce qui ne facilite pas le dialogue :

Ils [les industriels] changent tous les trois ans ou cinq ans. Et ça c’est une réelle difficulté […] c’est un vrai casse-tête. Parce que, eux, ils savent qui on est mais nous on ne sait pas qui ils sont. Et donc parler à des interlocuteurs inconnus, ça c’est compliqué. (un militant associatif)

52Enfin, et surtout, ce qui est pointé par les associatifs, c’est la (relative) absence des élus, qui se font souvent représenter par les cadres territoriaux chargés au sein de l’administration municipale du dossier de la sécurité industrielle :

On ne les [les élus] voit pas, hein ! En ce moment il y a un peu plus d’élus parce qu’il y a eu un renouvellement, les nouveaux venus vont arriver mais ils vont rapidement s’épuiser parce que techniquement c’est pas évident… (un représentant associatif)

53Et même si les cadres territoriaux connaissent généralement bien le dossier, ils ne peuvent, comme le feraient les élus, répondre directement aux acteurs de la concertation quand ceux-ci les interpellent sur un sujet nécessitant une prise de position politique ou stratégique. Ce qui peut accroître, notamment chez les associatifs, le sentiment que les vraies décisions se prennent ailleurs et à un autre moment qu’au cours des séances plénières.

Une information sujette à caution

54Si, selon les différents acteurs, l’information délivrée par ces structures n’est pas toujours facile à comprendre par la population, ce n’est pas le seul problème qui est pointé : au-delà de sa technicité, elle est parfois fortement discréditée. Certains acteurs sont en effet très critiques à l’égard de la pertinence de l’information, soulignant le faible impact sur la population des messages délivrés et s’interrogent sur la pureté des intentions de ceux qui les délivrent ; ils peuvent même aller jusqu’à soupçonner une forme de manipulation (Chambon, Flanquart et Zwarterook, 2012).

55L’inefficacité de l’information a été à plusieurs reprises évoquée dans les discours, comme par exemple dans celui de ce représentant associatif évoquant les plaquettes réalisées par le SPPPI pour informer la population sur les sites industriels à risques et distribuée dans les boîtes aux lettres :

Je suis persuadé que les gens qui l’ont reçue dans leur boîte aux lettres […], il y a quand même des fois les gens ils ne comprennent pas ce qu’il y a derrière. Et ils ne comprennent qu’à partir du moment où, euh, soit ils travaillent dans une des industries ou alors que…, ils ont été confrontés à ce genre de choses.

56Le chef d’arrondissement de la DDTM pointe également la difficulté d’informer la population sur les risques industriels sans l’effrayer :

Dans l’information, avec éventuellement la mauvaise perception d’un certain nombre de… donc, éventuellement on associe effectivement les associations, mais de là à toucher le grand public, je pense qu’il y a pas le feu… Alors c’est vrai que c’est sur des sujets délicats ; on était sur un exercice [d’évacuation de la population] il y a pas longtemps ; c’est vrai que sur ces sujets-là, […] la vérité peut être pire que, comment… Faut voir les effets de panique que ça peut générer.

57De son côté, une représentante de la médecine du travail considère que le SPPPI ne joue pas son rôle en termes d’information. Pour elle, un effort pédagogique est nécessaire pour expliquer au grand public les dangers et leurs impacts. Il faut accompagner les documents distribués, qui contiennent des textes et des images, d’explications délivrées directement, « par petites doses ». Les représentants associatifs, sans doute parce qu’ils connaissent les limites de l’exercice en tant que relais d’information de la population, sont eux-mêmes conscients de la difficulté à délivrer des messages à la population dans le domaine des risques industriels :

On ne peut pas dire que les pouvoirs publics démissionnent puisqu’il y a de l’info qui est faite, mais c’est vrai qu’on n’a pas trouvé encore la formule. On ne sait pas bien comment les choses, comment le message pourrait parler quoi ! C’est mieux que rien. […] Ça c’est les plaquettes payées par les industriels.

58Néanmoins, l’information délivrée par ces structures n’est pas toujours appréciée par les acteurs. Certains sont en effet beaucoup plus critiques : les dangers de l’industrie sont là et bien là, aussi perçoivent-ils les plaquettes et autres outils de communication comme une façon de les rassurer à bon compte. Ils se sentent en quelque sorte méprisés. C’est le cas de cette présidente d’association :

Alors ce qui m’énerve royalement, c’est quand on dit : « On va rassurer les gens ». Oh, je ne sais plus entendre ce mot-là ! Je ne peux pas. Rassurer, ça veut dire qu’ils nous mentent […] Qu’ils nous assurent qu’ils font tout pour que ça marche. Et qu’ils le prouvent !

59Puis, parlant des informations délivrées sur les risques par les représentants des industriels, elle montre bien sa méfiance à leur égard. Surtout quand il s’agit des risques sanitaires diffus liés à la pollution atmosphérique :

Qu’est-ce qu’ils en savent, ils ne sont pas médecins ! Ils ne sont pas scientifiques. Alors, nous, quand on dit quelque chose, ils nous répondent c’est pas prouvé scientifiquement. Ben eux alors ? De quel droit ils se permettent de dire qu’y a pas de risques pour notre santé ? Ils nous prennent pour des cons.

60Malgré toutes ces insatisfactions, l’existence des trois structures est appréciée et répond au moins partiellement aux attentes des acteurs.

Un fonctionnement globalement accepté de tous

La spécialisation des structures comme gage d’efficacité

61Nombreux sont les interviewés à avoir souligné, lorsqu’on les interrogeait sur les missions imparties aux structures d’information et de concertation, l’existence d’une « division du travail ». Ainsi le SPPPI, généralement présenté comme une structure souple et informelle, sera-t-il considéré comme le plus adapté pour répondre aux préoccupations locales des riverains et pour prendre en charge les questions de cohabitation quotidienne entre industries et riverains. Tandis que le CLIC, structure plus rigide et plus formelle, sera vu comme plus adéquat pour mettre en place un dialogue sur les risques industriels dans leur ensemble et de long terme. Il est aussi plus adéquat pour discuter des bilans annuels d’exploitation des industriels et de la mise en place du PPRT.

62Un responsable « Environnement » d’une grande raffinerie insiste sur cette division du travail entre SPPPI et CLIC : au premier, la question des nuisances (fumées, odeurs, bruits…) et les préoccupations environnementales, au second les questions de sécurité, de gestion des risques industriels : « Pour moi, le SPPPI est orienté côté environnement. On ne regarde pas l’aspect risque comme on le regarde au CLIC. […] Le CLIC, il faut le voir comme un SPPPI orienté risques ».

63Les acteurs, on le voit, retraduisent ici, à partir de leur expérience propre, les différents périmètres de compétences et les différents champs d’action dévolus par la loi aux structures d’information et de concertation. Cette « traduction » par les « micro-acteurs » des prérogatives des « macro-acteurs » est particulièrement intéressante : la grille de lecture adoptée ici est celle d’une spécialisation fonctionnelle que les personnes interviewées appréhendent le plus souvent comme étant un gage d’efficacité.

La force de l’habitude et de l’interconnaissance

64Si le caractère routinier de ces structures (au sens où elles reposent sur des routines rigides de fonctionnement) est critiqué (cf. supra), il est également perçu comme générant plusieurs contreparties avantageuses.

65La première contrepartie notable de la routinisation des échanges est la possibilité qu’elle offre de développer des formes d’interconnaissance susceptibles de favoriser le bon fonctionnement des structures d’information et de concertation. À force de voir « toujours les mêmes », on finirait donc, sinon par s’apprécier, au moins par mieux se connaître. L’interconnaissance semble présenter deux avantages. Elle permet d’abord, en réduisant par exemple les incertitudes cognitives ou les coûts de transaction liés aux interactions avec de nouveaux entrants, de générer un cadre de travail psychologiquement confortable parce que relativement prévisible. Plusieurs des personnes que nous avons interviewées ont ainsi évoqué, de façon plus ou moins directe, le sentiment positif d’« entre-soi » qu’elles éprouvaient lors des réunions du SPPPI, de la CLI ou du CLIC. Les structures d’information et de concertation font se rencontrer des acteurs qui ont, d’une certaine manière, appris à se connaître et à nouer des relations de confiance. Cela permettrait ainsi de travailler plus efficacement, avec des partenaires ayant accumulé une bonne connaissance des dossiers. C’est par exemple ce que souligne le président d’une fédération d’associations de défense de l’environnement : « On en retrouve quelques-uns, toujours les mêmes. Bon, c’est intéressant parce qu’on va avoir un dialogue avec eux appuyé sur une connaissance des problématiques ».

66La structure formelle des interactions au sein des dispositifs de concertation semble ainsi sous-tendue par une structure réticulaire plus informelle, plus labile, où les sociabilités interpersonnelles se recomposent au gré des intérêts des uns et des autres, et où les échanges de bons procédés et autres renvois d’ascenseur, pour n’être que partiellement visibles, n’en sont pas moins fréquents.

67Seconde contrepartie notable à la routinisation des échanges, l’ancienneté des structures est un point assez largement apprécié par les personnes interviewées. Cette prime à l’ancienneté est unanimement donnée au SPPPI et à la CLI, dont tous les acteurs s’accordent à dire que la présence sur le territoire dunkerquois depuis les années 1990 constitue un net avantage par rapport au CLIC, beaucoup plus récent. L’ancienneté des structures présente de multiples avantages. Elle permet notamment de conjurer les discontinuités liées au fort taux de rotation des représentants des exploitants et d’instituer un dialogue pérenne, car ancré dans le temps plutôt qu’incarné par des personnes. L’ancienneté de la structure va alors contribuer à stabiliser ce qui est perçu par les acteurs comme étant un élan partagé, une dynamique d’action commune. Au fil du temps, des convergences de vue ont pu progressivement s’établir entre les différents collèges. Convergences de vue d’autant plus solides qu’elles s’appuient sur un effort de compréhension mutuelle des problèmes auxquels les différentes parties prenantes sont confrontées.

68Néanmoins, les propos de cette présidente d’association locale montrent que ces interconnaissances, lorsqu’elles lient certaines parties aux animateurs de la concertation, sont aussi de nature à remettre en cause l’impartialité et l’indépendance de ces derniers :

Franchement, mais quand on voit leurs connivences, pour pas dire leurs complicités. Même X [chargé de communication du SPPPI], bon, il est sympa, il communique bien et tout le bataclan. Mais bon, il prend plus le discours des industriels que le discours des assos.

Un jeu d’acteurs attendu et connu de tous

69La constitution du CLIC sur la base des membres de la commission « risques » du SPPPI semble être allée d’elle-même. L’interconnaissance des différents acteurs locaux préexistante à la création du CLIC a conduit à trouver évidente et naturelle la logique de reproduction et de recyclage des acteurs individuels ou collectifs présents – ou plutôt actifs et connus – au sein de cette nouvelle instance traitant du risque et de leur gouvernance.

70Lorsque l’on examine les listes des participants aux réunions du CLIC, du SPPPI ou de la CLI, on discerne l’existence d’un noyau de permanents, dont certains occupent des positions et des rôles différents dans plusieurs structures. En étudiant les fonctions occupées par chacun, on s’aperçoit que certains ont, selon l’instance dans laquelle ils siègent ainsi que la commission à laquelle ils participent, une fonction différente. On observe un phénomène de cumul des fonctions occupées par un petit groupe d’acteurs multipositionnés. L’existence d’un groupe de permanents issu de ces trois structures de concertation à la composition assez proche et la pratique, assumée par certains, des « doubles casquettes » nous permettent d’affirmer que l’on est en présence d’un groupe d’acteurs qui a l’habitude de débattre ensemble et qui se connaît bien.

71L’interconnaissance des membres des différentes instances de concertation qui a présidé à la constitution du CLIC nous mène à constater l’existence d’une sorte d’« endogamie », frein à l’ouverture de ces instances à d’autres personnes désirant y participer. Par exemple y a-t-il eu, par exemple, un appel aux habitants des communes concernées pour leur proposer de siéger dans cette assemblée ? Cela ne semble pas être le cas ; ce sont les membres déjà bien connus des associations qui ont été directement sollicités.

72Cette concentration des connaissances peut néanmoins apporter quelques avantages, comme par exemple une meilleure appréhension des problèmes territoriaux.

73De cette interconnaissance découle également une lecture facilitée du jeu d’acteurs, ce qui permet de gagner en rapidité et en efficacité dans la distribution de la parole comme dans le décryptage des argumentaires. La plupart des participants arrivent aux réunions des structures de concertation avec une connaissance du réseau d’acteurs locaux et de leur stratégie. Ils n’ont pas à faire une traduction de la position des uns et des autres. Par conséquent, les acteurs savent comment faire valoir leurs intérêts, mais aussi avec quels interlocuteurs ils peuvent former des jeux d’alliance, de persuasion ou de pression. Ils savent aussi à quels interlocuteurs ils vont s’opposer. On assiste alors à un jeu d’acteurs très prédictible, où chacun a une connaissance au moins partielle du jeu des autres acteurs en présence.

74Des jeux d’alliance se composent donc au gré des sujets traités :

[…] de temps en temps, il y a des élus qui viennent nous voir en douce en disant « je peux pas poser cette question, mais est-ce que… ? » [rires] Ça c’est du off, là ? Enfin je vous assure que ça arrive parce que, bon, ils ont parmi leurs administrés des salariés enfin et cætera qui sont des électeurs et ils ne veulent pas hein, comment je vais dire, se mettre en froid, heu […] Il y a toujours la problématique de l’emploi qui est derrière, de l’économie, du développement économique… (un représentant associatif).

75Cet exemple illustre bien la lecture des enjeux stratégiques opérée par chacun et la connaissance du jeu des acteurs en présence. Ces jeux d’alliance peuvent d’ailleurs s’exercer sur la scène participative au cours des réunions. Mais, plus souvent, ces alliances se nouent « en coulisse » et ne sont pas toujours avouées et assumées par les partenaires.

L’exemple de la concertation au sein du CLIC / CSS : concilier trois objectifs partiellement contradictoires

76Afin de comprendre dans quel contexte vient prendre corps la concertation des acteurs, nous allons présenter le mécanisme des intérêts défendus d’une manière générale par chacun d’eux. C’est ce mécanisme qui vient en quelque sorte scander et réguler les débats au sein des trois structures de concertation, dont le CLIC. C’est en effet en comprenant les dynamiques concurrentielles à l’œuvre et leur orchestration dans le mode de gouvernement des risques sur ce territoire que l’on peut mieux saisir et comprendre la concertation qui opère dans les dispositifs participatifs.

Les trois objectifs de la gouvernance des risques

77Les acteurs gèrent le risque sur ce territoire en composant avec les trois enjeux souvent contradictoires que l’on retrouve au cœur des débats : la sécurité, l’économie et le développement urbain. Cela les oblige en permanence à ajuster leur mode de gouvernement en tenant compte de ces intérêts partiellement contradictoires. C’est cette « toile de fond » qui permet alors de comprendre et d’interpréter le jeu d’acteurs observé dans les trois structures de concertation, et notamment les relations conflictuelles ou au contraire les connivences et alliances nouées entre eux.

78L’analyse des entretiens et l’observation des réunions que nous avons menées durant plusieurs années au sein du SPPPI, du CLIC ou de la CLI montrent que les cinq types d’acteurs qui se côtoient au sein de ces structures possèdent un accord minimum sur trois grands objectifs à atteindre (Flanquart, 2016). Le premier, celui qui est d’ailleurs l’objet principal des PPRT et qui fera l’objet du chapitre suivant, est la sécurité des habitants, ainsi que des salariés des entreprises Seveso et de leurs voisines (il sera noté objectif S). Le second impératif que personne ne remet en cause – même si, comme nous le verrons, il peut prendre des formes différentes selon les acteurs – est le développement du territoire. Cet impératif peut être scindé en deux : d’une part la pérennité et le développement de l’activité économique – et donc de l’emploi – (objectif DE : développement économique) et, d’autre part, la réalisation de projets urbains importants (réaménagement de l’entrée sud de Dunkerque, extension de zones commerciales ou d’habitation…), mais aussi de modifications ponctuelles du bâti (construction d’un garage, d’une véranda, etc. pour les particuliers) (objectif DU : développement urbain). Ces deux derniers objectifs, s’ils sont le plus souvent complémentaires, peuvent être néanmoins source de tension entre acteurs [Fig. 61].

79Presque tout ce qui fait débat au sein des trois structures de concertation peut alors se lire comme une recherche, par les cinq groupes d’acteurs, d’un équilibre satisfaisant entre ces trois objectifs ; qui sont en partie contradictoires deux à deux. Et si les différents acteurs sont d’accord comme nous venons de le dire pour n’en écarter aucun – soit parce qu’ils sont eux-mêmes pleinement convaincus de son intérêt et importance, soit parce qu’ils reconnaissent qu’il est essentiel, voire vital pour un ou d’autres acteurs avec qui ils ne peuvent ni ne veulent rompre –, ils pondèrent néanmoins chacun des trois d’un poids différent. Ou, pour le dire autrement, puisqu’il s’agit d’une évaluation plus ordinale que cardinale, ils les classent chacun dans un ordre de priorité propre.

Fig. 61. Les acteurs du CLIC et les objectifs défendus.

Objectif principal poursuivi Position sur les autres objectifs Comment concilier les différents objectifs ?
Les exploitants (industriels) objectif DE : dégager des profits, se développer L’objectif S : impératif légal
L’objectif DU : maintenir de bonnes relations avec les élus
Réduire les risques à la source (sans trop investir)
Les syndicats objectif DE : défendre l’emploi L’objectif S ne peut être négligé, surtout depuis AZF 2001
L’objectif DU : maintenir de bonnes relations avec les élus et la population
Combattre le recours excessif à la sous-traitance, facteur de danger et de réduction de l’emploi interne
Les élus objectif DU : diminuer les restrictions d’urbanisation et d’aménagement L’objectif DE : moins important avec la réforme de la taxe professionnelle
L’objectif S : à atteindre en gelant le moins possible le territoire (objectif DU)
Faire réduire les périmètres de danger par réduction du risque à la source
Les associations objectif S : maximum de sécurité, minimum de nuisances Prendre néanmoins en compte les objectifs DE et DU (sinon risque de rupture avec la population) Développer le tertiaire, ou à défaut l’industrie non polluante, non dangereuse
L’État Les trois à la fois, doit être l’arbitre Appliquer la loi de 2003 + ne pas chasser l’industrie + respecter les élus locaux

Source : Flanquart, 2011, cité par Frère (éd.), Gibout et Zwarterook, 2012.

L’objectif de sécurité

80Cet objectif, au cœur de la loi de 2003 qui a imposé que soit élaboré un PPRT pour chacun des sites Seveso présents sur le territoire français et mis en place un CLIC, est reconnu comme pleinement légitime par les cinq types d’acteurs. Si ces derniers, comme nous le verrons plus bas, peuvent le compléter par un autre – et de ce fait le relativiser quelque peu –, ils ne peuvent néanmoins jamais le remettre frontalement en cause.

81Un cadre dirigeant chargé de la sécurité d’un site Seveso dont le périmètre de danger ne dépasse pas les limites du site – d’ailleurs isolé des zones d’habitations – et élu au CHSCT affirme ainsi :

Je vous rassurerai, le plus important pour nous, en premier lieu, c’est d’éviter l’aléa ; donc on s’occupe surtout de ce qui se passe à l’intérieur du site, en termes de sécurité pour éviter ses impacts à l’extérieur. La priorité elle est malgré tout là.

82Même si ces propos doivent être pris avec un minimum de prudence, même si l’expression « le plus important pour nous » ne reflète peut-être pas totalement la pensée de celui qui parle, il est sûr que les sites Seveso installés sur le territoire, qu’ils appartiennent à des groupes internationaux comme Total, ArcelorMittal, Polimeri Europa, etc. ou locaux comme Ryssen, possèdent des équipes de cadres et ouvriers qui se consacrent à temps plein à la sécurité et aux protocoles de sûreté. Un militant syndicaliste de la Raffinerie des Flandres affirme d’ailleurs que parmi les stages de formation que les salariés peuvent suivre, tous frais payés par l’entreprise, ceux qui ont trait à la sécurité sont les plus facilement acceptés par la direction :

Tous les ans, vous pouvez le demander. Vous savez, on est reçu par sa hiérarchie pour une augmentation de salaire. Ils nous disent oui ou non, puis ils nous demandent si on a besoin… des besoins. Et ils ont toujours, bon, c’est un peu logique, incité sur la sécurité. Donc, les gens qui demandaient bon d’aller faire un stage à Vernon, un stage sur le gaz, en général, c’était bien souvent accepté.

83Néanmoins, la sécurité totale, le risque zéro n’est pas atteignable (Godard, 2003 ; Bronner et Géhin, 2010). Ce qui conduit à dire qu’il existe obligatoirement une part de subjectivité dans l’appréciation du caractère suffisant ou pas du niveau de maîtrise du risque, de la sécurité assurée aux salariés des entreprises et, surtout, aux riverains des sites Seveso. Les différents acteurs mettent donc plus ou moins d’emphase sur cet objectif, le classent plus ou moins haut dans la liste des trois. Nous allons voir que cet objectif de sécurité peut entrer en une concurrence assez rude avec l’un des deux autres objectifs dans le discours de certains acteurs.

L’objectif de développement urbain

84Lorsque nous faisons entrer dans l’analyse le second objectif partagé par chacun des cinq types d’acteurs (par conviction personnelle et / ou par prise en compte de l’intérêt reconnu comme légitime des autres acteurs), le jeu se complique un peu et certaines tensions apparaissent.

85En effet, les élus des collectivités locales qui ont des sites Seveso sur leur territoire (ou dont les périmètres de danger empiètent sur lui) possèdent à côté de leur préoccupation d’assurer un bon niveau de sécurité à leurs concitoyens, celle de pouvoir continuer à développer leur commune ou agglomération. Le maire d’une des communes ayant vu une grande part de leur territoire englobée dans les périmètres d’étude des PPRT exprime bien dans l’extrait suivant ces deux priorités des élus locaux :

La logique du territoire, c’est de ne pas bloquer le développement économique, mais d’avoir le souci le plus grand possible par rapport à la sécurité des populations. C’est-à-dire faire en sorte qu’on puisse faire cohabiter à la fois une qualité de vie, une bonne qualité de vie et un développement économique qui est indispensable pour notre territoire.

86Les élus ont donc tendance à pousser à la réduction des périmètres de dangerosité, pour pouvoir continuer leurs projets de lotissements, de développement de zones commerciales et récréatives. Voici comment a réagi un maire lorsqu’il constate, sur le plan provisoire établi par la DREAL, qu’un tiers du territoire de sa commune était gelé :

Ça partait sur une base très large […] et figeait ma commune ; donc vous voyez ici le plan figeait ma commune d’une manière très forte. […] C’est-à-dire que nous sommes déjà un petit territoire, euh… si on peut plus rien construire nulle part, c’est la mort de la commune.

87Le registre lexical employé par l’élu est celui de la contrainte, du blocage. Cet étouffement des initiatives, ce gel de l’urbanisation est d’autant plus mal ressenti qu’il ne touche pas seulement les projets publics ou privés d’une certaine ampleur (logements collectifs HLM, lotissements de maisons individuelles, zones de loisirs ou de commerce…), mais aussi ceux de ses administrés. Et bien que plus modestes, ces projets ne sont pas moins jugés au moins aussi importants, aussi vitaux par ces derniers.

88De plus, le gel d’une partie du territoire de la commune, fusse-t-il partiel et provisoire, menace la valeur du bien immobilier que les populations à revenus modestes – qui constituent la majorité des habitants-propriétaires des communes de Saint-Pol-sur-Mer, Fort-Mardyck ou de certains quartiers de Dunkerque – ont souvent acquis difficilement et qui constitue presque toujours leur unique capital économique important. Là aussi, les édiles doivent rassurer, donner la preuve à leurs administrés (dont ils sont quelquefois socialement proches) qu’ils luttent pour que ceux-ci ne voient pas leur capital s’écorner par trop.

89Pourtant cet objectif (DU), vital pour les élus, est contesté par d’autres acteurs. Ainsi, les représentants des services de l’État ont tendance à jouer la prudence : en cas d’accident c’est sur eux que portera l’essentiel de la responsabilité, l’essentiel du soupçon de laxisme. Néanmoins, tous ne sont pas totalement sourds aux arguments des élus.

90Ainsi, du côté de la DDTM, on prête une oreille plutôt attentive aux préoccupations des édiles en matière d’urbanisme, les discussions constantes et souvent anciennes qu’ils ont eu facilitant l’empathie. En revanche, du côté de la DREAL, la posture est souvent beaucoup plus légaliste, moins à l’écoute des élus territoriaux. Cette position des cadres de la DREAL est alors perçue par ceux de la DDTM comme un manque de souplesse, d’intérêt pour les cas concrets. Il s’agit pour eux d’un retranchement trop facile dans une application stricte des normes :

Alors, ils [les ingénieurs de la DREAL] ont une manière de voir, on croirait que les guides s’appliquent de façon, enfin, vous voyez, c’est la vérité absolue, etc. Enfin, moi, oui, je suis à le territorialiser [le risque]. (un responsable de l’antenne dunkerquoise de la DDTM)

91Mais ceux qui se montrent les plus hostiles à la réduction des périmètres de danger, ce ne sont pas les fonctionnaires de la DREAL mais les représentants associatifs. Avec l’avancée des PPRT, ils voient d’un regard dubitatif les zones d’aléas se rétrécir. Lors des entretiens que nous avons réalisés, ils ont souvent dévoilé leur soupçon de pressions exercées par les industriels et les élus sur les agents de la DREAL pour qu’ils se montrent plus conciliants, un peu moins exigeants en matière de sécurité :

Ben y a des choses qui nous surprennent. Surtout par rapport aux zones de danger. Ces zones d’aléas que l’on trouve vraiment très restreintes, par rapport aux risques réels qu’à notre sens la population encourt. On a l’impression que l’on veut minimiser l’impact des risques de ces industries à risques.

  • 13 Assemblée pour la défense de l’environnement du littoral Flandre-Artois.

92Celui qui parle, président d’une association environnementaliste adhérente à l’ADELFA13, montre ici qu’il suspecte que l’on fasse « les choses à l’envers » : que l’on trace d’abord les périmètres acceptables par les élus en matière de gel du territoire, et qu’ensuite seulement on travaille sur la façon de limiter les dangers à la source pour éviter que les aléas n’empiètent sur ces zones.

93Chez les militants environnementalistes existe donc bien le soupçon que les réductions sont, si ce n’est arbitraires, du moins trop souhaitées et attendues pour être entièrement « honnêtes ». Et ce qui renforce cette impression, c’est qu’elles interviennent presqu’exclusivement là où les zones de danger empiètent sur le territoire déjà bâti ou en projet de l’être ; au contraire, là où il n’y a ni habitations, ni commerces, ni projets phares des élus locaux, elles sont beaucoup plus faibles, voire inexistantes.

L’objectif de développement économique

94Le développement économique est le troisième objectif qui est à la fois objet de consensus et de tensions entre les cinq types d’acteurs représentés dans les CLIC.

  • 14 Ceci concerne la situation avant les élections municipales de 2014. Au cours de celles-ci, la liste (...)

95Michel Delebarre, sénateur-maire de la ville centre et par ailleurs président de l’intercommunalité en place durant plus de 20 ans14, a toujours défendu ardemment une position pro-industrie et a réussi à entraîner derrière lui presque tous les édiles du territoire. Cette défense de l’industrie, longtemps pourvoyeuse d’emplois (cf. chapitre 1), apparaît logique et l’est encore plus dans une situation économique défavorable. Les militants associatifs interrogés à la fin de 2008 admettaient eux-mêmes mettre « la pédale douce » sur les critiques envers l’industrie et ses dangers dans un contexte de difficultés accrues. L’arrêt temporaire d’un des hauts-fourneaux du site d’ArcelorMittal avait de ce point de vue été un signal d’alerte fort sur ce territoire.

96Les seuls arguments avancés par les contestataires du modèle industriel concernent une diversification de l’activité et des emplois, dans une logique d’anticipation et de préparation du territoire aux prochaines mutations économiques et industrielles. C’est pourquoi l’idée de développer les activités de services a été envisagée par quelques élus de l’agglomération, qui ont constitué un groupe de réflexion pour développer le tertiaire dans le Dunkerquois (le maire de la ville centre en a confié la direction à l’un de ses adjoints, membre influent du CLIC). Mais la démarche a certainement été entreprise plus pour donner des gages aux militants associatifs et aux écologistes qui participaient à la majorité municipale que pour réellement changer les choses. C’est du moins ce que semblent traduire les propos de ce maire d’une commune de l’agglomération :

Certains disent, euh, oui, il faut du tertiaire. Mais, allez le chercher, le tertiaire ! […] Je ne vois pas arriver les grandes banques internationales, à venir sur Dunkerque. […] Or, il se trouve que c’est là, le port, les espaces dont ils disposent, c’est… le… le milieu, la qualité des dessertes, etc., qui fait que nous sommes un pôle industriel.

97D’ailleurs, qu’ils soient convaincus ou pas par le discours pro-tertiaire, les militants environnementalistes ne peuvent trop attaquer l’industrie sans se mettre en porte-à-faux avec les habitants, majoritairement « pro-industrie ». Surtout qu’ils sont conscients que leur base militante est très fragile, que leurs idées ont du mal à s’implanter en profondeur dans les esprits :

On est quoi ? Une douzaine de militants. Ce n’est pas une très grande association par le nombre d’adhérents. […] Mais sinon la majorité des habitants de l’agglomération, ben, ils ont l’habitude de vivre avec ce risque quotidien, je pense. Ben, vous demandez place Jean-Bart, « Qu’est-ce qu’un PPRT ? », je ne suis pas sûr qu’il soit très élevé. (un président d’une association environnementaliste dunkerquoise membre de l’ADELFA)

98Leur faible base militante comme la conscience de leur coupure – au moins relative – avec le reste de la population rendent donc ces associations et leurs leaders plutôt prudents dans leurs revendications. Ils savent que dans la concurrence de légitimité entre représentation élective et représentation participative, ce ne sont pas eux qui sont en meilleure posture. Ils se trouvent plus dans le rôle de l’« avant-garde éclairée » dans un combat pour une meilleure qualité de vie et une meilleure sécurité que dans celui de porte-voix d’une population dont les élus, « notabilisés », auraient perdu le contact.

Conclusion

99Si les structures de concertation sont globalement appréciées par les acteurs qui y participent – notamment parce qu’elles créent les conditions de rencontres répétées, de diffusion d’informations, de demandes de précisions, de définition des mesures de prévention ou de gestion de problèmes précis, donc de l’existence du sentiment de partager un « élan commun » –, les critiques formulées à leur encontre ne manquent pas d’interroger les limites de l’exercice. Sont en particulier questionnées l’absence de pouvoir décisionnel dans ces instances, ainsi que celle, problématique pour l’émergence d’un projet collectif et territorialisé, des élus et des habitants « lambda ». En effet, les élus pourraient y jouer un rôle crucial de par leur légitimité démocratique et leur posture favorable à une convergence des conceptions des participants sur le temps long (maintien des emplois, préservation de la qualité environnementale…). Et c’est à cette échelle de temps que s’expriment les divergences entre associatifs et industriels, entre les « systèmes de valeurs » de ces deux types d’acteurs.

100Par ailleurs, le faible engagement des habitants « ordinaires » – dont la posture est souvent marquée par une « adaptation pragmatique » au risque (Giddens, 1994) – dans les associations environnementalistes ou de riverains interroge par rapport aux idées de « contrat social » ou de démocratisation des problématiques de sécurité industrielle, que pose le développement des concertations comme mode d’action publique. La posture ambiguë des élus, garants de la sécurité de leur population, se comprend dès lors d’autant mieux. Placés dans une sorte d’injonction contradictoire – maintenir, voire développer l’emploi tout en étant exigeant en matière de sécurité industrielle vis-à-vis des exploitants, ce qui suppose des investissements coûteux –, les élus tendent à reporter leur confiance sur les industriels, aux premières loges du processus de production, et sur les experts, dont les compétences techniques reconnues leur apparaissent comme socialement légitimes.

101Si les dispositifs de concertation peuvent donc être assimilés à des lieux d’information sur les différents points de vue d’acteurs placés en situation de proximité spatiale, il semble qu’ils n’offrent pas réellement les possibilités d’un vrai dialogue. Celui qui, s’appuyant sur des valeurs partagées, permettrait l’émergence d’une véritable action collective. L’analyse des propos tenus par les différents acteurs lors de nos entretiens met en lumière les difficultés des acteurs à faire émerger des représentations sociales partagées du risque et des pollutions industriels.

102Enfin, concernant les modes de gouvernement des risques sur le Dunkerquois, il semble que les acteurs locaux trouvent des arrangements leur permettant d’infléchir le cadre imposé par l’État, de faire coïncider enjeux locaux et règles étatiques. Et cela se fait plutôt au profit des premiers que des secondes, comme l’exemple de la création d’un CLIC multi-sites, non prévu au départ par la loi, le montre. Néanmoins, ces arrangements mettent incontestablement à mal l’idée d’une réelle concertation entre tous les acteurs, qui repose sur une négociation des acteurs en vue d’une décision.

Notes

1 Les CSS reprennent, en plus des missions des CLIC, celles des Commissions locales d’information et de surveillance (CLIS) compétentes pour les installations de traitement des déchets.

2 Extrait du site Internet de la CLI de Gravelines : http://www.cli-gravelines.fr/.

3 La commission plénière se réunit environ deux fois par an ; les deux sous-commissions environ trois fois par an.

4 Les Conseils généraux s’appellent depuis mars 2015 Conseils départementaux.

5 Le SPPPI de l’Étang de Berre (le premier institué en France) est mis en place le 27 janvier 1972 par un arrêté du comité interministériel d’action pour la protection de la nature et de l’environnement. Le 6 décembre 1977, un deuxième SPPPI, celui de la Baie de Seine, est créé par arrêté préfectoral.

6 Le SPPPI Artois et le SPPPI du Hainaut-Cambrésis-Douaisis constituent les deux autres SPPPI de la région.

7 Plus de soixante-dix projets ont ainsi été présentés entre 1993 et 2007.

8 Décret n°2005-82 du 1er février 2005 relatif à la création des comités locaux d’information et de concertation.

9 Établi sous l’autorité du préfet sur la base des analyses de l’exploitant, le Plan Particulier d’Intervention (PPI) est mis en œuvre lors d’accidents très graves dont les conséquences débordent les limites de l’usine et exigent la mise en place de mesures de protection des populations et de l’environnement avoisinants. Un PPI définit, en fonction des scénarios d’accidents majeurs, l’organisation de l’alerte, des secours et de l’intervention, le rôle des différents services, des collectivités locales…

10 Obligatoire pour les installations Seveso, le Plan d’Opération Interne (POI) est un plan d’urgence élaboré par l’exploitant et organisant l’intervention en cas de sinistre dans une installation. Établi sur la base de l’étude de dangers, le POI définit les mesures d’organisation, les méthodes d’intervention et les moyens nécessaires que l’exploitant doit mettre en œuvre pour protéger le personnel, les populations et l’environnement.

11 Les conseils municipaux de Dunkerque et de Fort-Mardyck ont émis, en décembre 2008, un avis favorable au projet d’arrêté préfectoral de prescription du PPRT.

12 Le rôle du secrétaire général et celui du chargé de communication du SPPPI COF sont primordiaux dans l'organisation et le suivi des activités (réunions et comptes-rendus) du CLIC de Dunkerque.

13 Assemblée pour la défense de l’environnement du littoral Flandre-Artois.

14 Ceci concerne la situation avant les élections municipales de 2014. Au cours de celles-ci, la liste de Michel Delebarre a été battue par celle de son ancien adjoint, Patrice Vergriete. Qui lui a alors succédé à la fois à la tête de la ville de Dunkerque et de la Communauté Urbaine.

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© Presses universitaires du Septentrion, 2017

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