Prologue – Le référendum français sur l’Europe du 23 avril 1972

1L’aboutissement favorable des négociations sur l’élargissement permet à Pompidou de renforcer sa position au sein de la Communauté européenne. Sa rencontre avec Nixon aux Açores en décembre 1971 souligne la volonté française de leadership. Mais au lieu de se reposer sur ses lauriers européens et de faire ratifier les traités d’adhésion par le Parlement – voie choisie par les autres États fondateurs de la Communauté –, Pompidou crée la surprise en annonçant le 16 mars 1972 sa décision de lancer un référendum sur l’élargissement1. Cette annonce faite lors d’une conférence de presse a tout d’un « coup de théâtre »2, dont même ses conseillers les plus proches n’ont pas été informés. Cette décision prise en solo suscite de grandes réserves. Pour Jobert, c’est une idée absurde, puisque Pompidou dispose d’une majorité confortable à l’Assemblée nationale, ce qui promet une ratification aisée. Un référendum sur l’élargissement lui paraît superflu ; il y voit même le risque que la thématique européenne mobilise dans le meilleur des cas les Européens déjà convaincus, mais ne suscite guère d’intérêt au-delà. Olivier Guichard l’appuie, prédisant une abstention de 40 %. Mais Pompidou n’en démord pas, et se sent conforté par les réactions qui suivent la conférence de presse.

2Il justifie sa décision par l’importance de l’adhésion britannique. Il n’en va pas seulement de l’élargissement de l’Europe, mais de la création d’une « Europe nouvelle », qui aura de profondes répercussions sur les sociétés européennes et doit par conséquent être portée par un large consensus social3. S’y ajoute l’approfondissement de la Communauté, décidé lors du sommet de La Haye, qui modifie également en profondeur sa nature. Les Français n’ont jusqu’alors jamais eu l’occasion de se prononcer sur l’Europe, alors qu’elle empiète si fortement sur la souveraineté nationale. La constitution de la IV^e République ne prévoyait pas de référendum, de sorte que la fondation de la CEE en 1957 n’a pu être soumise à la consultation populaire. Le corps électoral français doit donc légitimer a posteriori la Communauté4. Dans le même temps, Pompidou ne cache pas à ses concitoyens que ce référendum sera aussi une sorte de plébiscite de l’ensemble de sa politique européenne, destiné à lui assurer un soutien important au sommet de Paris, prévu pour l’automne 1972. « Il faut que le ‘Oui’ soit massif », conjure-t-il les électeurs lors d’une allocution radiotélévisée, ce qui lui permettra, muni d’un « mandat solennel » du peuple français, de diriger la conférence5.

3Il est manifeste que Pompidou espère recueillir une preuve de sa popularité, qui lui donnera plus de poids à l’extérieur – dans ses relations avec Heath et Brandt. Mais en a-t-il vraiment besoin ? Compte tenu des succès dont il peut se prévaloir en matière de politique européenne, un renforcement de sa position face aux chefs d’État ou de gouvernement européens n’est assurément pas nécessaire. D’une part, il peut s’enorgueillir d’avoir massivement contribué à la résolution de la question anglaise ; d’autre part, il s’est fait, en la personne d’Edward Heath, un allié partageant sa conception de l’Europe politique, et il est aussi parvenu à rallier Brandt à ses idées relatives à la poursuite de l’UEM. Tous ces succès lui offrent par conséquent une base solide pour se présenter avec confiance au sommet de Paris. Mais les raisons du référendum résident davantage dans la politique intérieure. Il est destiné à donner à Pompidou le surcroît d’assise dont il a un urgent besoin en France pour s’imposer face aux gaullistes traditionnels. Ceux-ci lui reprochent de se détourner du gaullisme, la preuve la plus flagrante en est l’adhésion de la Grande-Bretagne, que jamais de Gaulle n’aurait permis. Or, Pompidou se voit résolument comme le gardien de l’héritage gaulliste. En s’alliant aux Britanniques, il estime avoir contribué à la défense de l’État-nation en Europe. « Pour que la nation et l’État continuent à tenir debout, il fallait que l’on dise non à la supranationalité, et oui à la Grande-Bretagne qui nous aiderait à la sauvegarder »6. Il défend aussi cette dialectique singulière dans ses prises de position publique : le gaullisme ne peut être sauvé, pour ainsi dire, qu’avec l’aide de la Grande-Bretagne. Pompidou considère que sa politique européenne se place dans la continuité directe de celle du général de Gaulle. Ce dernier a créé les conditions de l’intégration européenne, Pompidou ne fait qu’en permettre la poursuite : « Si la réconciliation franco-allemande, scellée par le général de Gaulle et le chancelier Adenauer, était la condition préalable et nécessaire de toute construction européenne, l’absence de l’Angleterre, pourtant, n’a cessé de peser sur les délibérations des Six et de ralentir la marche »7. Les autres décisions prises sous son mandat en matière de politique européenne sont donc elles aussi placées sous le signe de la sauvegarde de la quintessence du gaullisme. L’UEM lui semble un instrument approprié pour consolider l’Europe sur le plan économique, permettant au continent, dans une démarche bien gaullienne, de faire entendre « sa propre voix » face aux superpuissances8.

4Il faut donc aussi comprendre le référendum comme une tentative de se débarrasser d’un vieux complexe : Pompidou veut sortir de l’ombre du Général et acquérir sa propre stature européenne et internationale. Il considère ce référendum comme sa véritable investiture. Si l’élection de 1969 s’est déroulée sous le coup de la démission de Charles de Gaulle et a permis à Pompidou de se faire élire en affichant la « continuité », il espère désormais qu’un référendum en sa faveur lui donne la légitimité plébiscitaire nécessaire pour passer du gaullisme au « pompidolisme »9. Contrairement au Général, Pompidou est assez réaliste pour se rendre compte que la France ne peut plus sauvegarder sa grandeur en faisant cavalier seul et qu’il lui faut des partenaires. Il le dit d’ailleurs très clairement lors de sa dernière allocution radiotélévisée à la veille du référendum : « À l’époque des superpuissances, une nation comme la France ne peut préserver sa pleine existence politique, économique, monétaire, qu’en s’unissant étroitement à ses voisins »10. S’il parvient lors de cette consultation à remporter une écrasante majorité pour le « oui », ce sur quoi il compte manifestement, son plan fonctionnera ; il neutralisera les gaullistes traditionnels présents dans ses propres rangs. Il les battra en outre avec leurs propres armes. Le référendum a en effet été institué par de Gaulle, qui l’a inscrit dans la Constitution de la V^e République. Après l’échec du dernier référendum du Général en 1969, Pompidou ne souhaite certes pas abuser de cette possibilité ; mais il estime en même temps qu’il faut, pour affirmer son pouvoir, y avoir recours au moins une fois au cours de son septennat. Comme il y associe une question qu’il juge sans risque11, il escompte bien, moyennant une mise et des risques minimums, remporter un succès maximum en politique internationale comme intérieure. Il espère en outre pouvoir casser la récente union de la gauche entre les socialistes et les communistes en marginalisant les partisans du « non », tandis que les indécis seraient rappelés à leur devoir de citoyen12.

5À première vue, le résultat du référendum du 23 avril 1972 est honorable : 67,7 % des suffrages exprimés sont favorables à l’adhésion, 32,2 % contre. Mais l’abstention avoisine les 40 %, si bien qu’au total seuls 32 % du corps électoral se sont exprimés pour l’adhésion13. Pompidou obtient le pouvoir que lui confère la Constitution de ratifier le traité d’adhésion ; mais ce n’est pas là le « mandat solennel » qu’il a appelé de ses vœux. Comme le craignaient Jobert et d’autres gaullistes, le thème n’a pas réussi à mobiliser suffisamment. La réticence de Pompidou à expliquer sa politique européenne n’a fait que renforcer le manque d’intérêt des Français. Il est, de plus, par trop évident que les mobiles de la consultation relèvent de la politique intérieure. Dans ce contexte, l’appel à l’abstention des socialistes a été largement entendu. Pompidou ressent le résultat comme une défaite personnelle : « Non, non, inutile de raisonner, [...] pour moi c’est un échec, et un échec personnel »14. Son autorité en est désormais effectivement affaiblie, aussi bien dans le cercle des dirigeants politiques européens que vis-à-vis des gaullistes de sa propre alliance gouvernementale15. Sur la scène intérieure, Pompidou réagit par un remaniement ministériel en juillet 1972. Il a déjà congédié Léo Hamon, gaulliste de gauche et porte-parole du gouvernement, il change aujourd’hui de Pierre Messmer, un gaulliste orthodoxe et sans relief, remplace Jacques Chaban-Delmas. Avec Jacques Chirac et François-Xavier Ortoli en revanche, des fidèles de Pompidou arrivent sur le devant de la scène. Par ce remaniement, Pompidou se trouve contraint de faire un geste envers les gaullistes orthodoxes tout en essayant de renforcer son contrôle sur les affaires gouvernementales. La nomination de Chirac à l’Agriculture correspond à l’attente d’une politique bruxelloise plus gaulliste, plus nationaliste et plus favorable aux intérêts de la France16.

La longue route pour arriver au sommet

6Le succès du sommet de La Haye pour la poursuite du processus d’intégration incite Willy Brandt à se servir des sommets entre chefs d’État ou de gouvernement pour forcer ce processus. À peine un an après La Haye, il essaie déjà de convaincre Pompidou de la nécessité d’une autre rencontre de ce type. La consolidation de la Communauté à l’intérieur, l’Union économique et monétaire, la mise en œuvre de la Coopération politique européenne (CPE), mais surtout les négociations sur l’élargissement constituent selon lui une raison suffisante de s’entendre sur le cap que doit prendre la Communauté17. Pompidou hésite. En proposant un sommet le 10 juillet 1969, il a déjà effectivement à l’esprit des réunions régulières, au cours desquelles les chefs d’État ou de gouvernement « se retrouveraient, à intervalles assez rapprochés, sans ordre du jour fixe, donc assez librement, afin de discuter ensemble de toutes les questions en suspens »18. Mais, pour l’heure, il lui semble opportun d’attendre les résultats des pourparlers avec la Grande-Bretagne19. Lors du sommet franco-allemand de janvier 1971, il est simplement convenu de garder « la chose à l’esprit ». Pompidou se réserve le droit de prendre une décision à un moment qui lui paraîtra opportun. L’élargissement y jouera un rôle décisif. En cas d’échec des négociations, il faudra de toute façon organiser une conférence, mais il promet également de prendre l’initiative dans l’hypothèse d’une issue positive20.

7La crise monétaire internationale de l’été 1971 donne à Pompidou l’occasion de se saisir une nouvelle fois de l’idée de sommet. Dans le contexte du choc Nixon et, à sa suite, de la décision française d’introduire un double marché des changes le 18 août 1971, Pompidou propose de traiter les problèmes dans le cadre d’une conférence élargie des Dix. Dans son esprit, les orientations fondamentales en matière de politique économique et monétaire au sein de la Communauté, susceptibles d’empêcher une nouvelle crise induite par la dépendance à l’égard du dollar et de stabiliser le Marché commun agricole, doivent prévaloir sur la résolution des problèmes monétaires mondiaux21. Il va toutefois encore s’écouler plus d’un an entre l’annonce officielle et le sommet. Cette situation met à l’épreuve la patience du gouvernement allemand qui insiste pour qu’un rendez-vous soit fixé le plus rapidement possible. Soucieux de l’opposition et de l’opinion publique, la coalition sociale-libérale souhaite éviter de donner l’impression d’une inactivité en matière européenne. Elle place en outre la barre très haut pour la deuxième conférence européenne au sommet : « Tout résultat qui n’irait pas au-delà de ce qui a été décidé à La Haye aurait forcément l’air d’un recul et serait facilement mésinterprété par l’opinion publique comme un renoncement à la politique de construction européenne menée jusque-là »22. Toutefois, ces ambitions élevées sont incompatibles avec un sommet préparé à la hâte. Les partenaires mettent par ailleurs un frein à l’activisme allemand : ils souhaitent attendre les référendums sur l’adhésion, prévus à l’automne 1972 au Danemark et en Norvège. En vertu de ce calendrier tout à fait pertinent, la conférence ne peut avoir lieu avant septembre 1972. Par ailleurs, les nombreuses questions en suspens impliquent qu’elle ne peut guère être différée davantage23. Alors que le Conseil des ministres a, dès sa réunion du 28 février 1972, fixé la date des 19 et 20 octobre 197224, l’invitation officielle de Pompidou n’est envoyée que le 15 septembre 197225. Dans l’intervalle, Pompidou exprime à plusieurs reprises des doutes sur le sens d’un tel sommet. Sa position est, selon la description qu’en donne Willy Brandt dans ses mémoires, fluctuante et sujette à ses changements d’humeur. Fin août, à Bonn, le ministre français des Affaires étrangères, Maurice Schumann demande encore s’il ne serait pas plus judicieux d’attendre les élections en Allemagne et aux Pays-Bas. Le 9 septembre, après un entretien en tête-à-tête avec Pompidou à Feldafing, en marge des Jeux olympiques d’été, Brandt s’interroge toujours sur la réelle volonté du président français de respecter la date prévue pour le sommet26.

8Pour quelles raisons Pompidou fait-il montre d’une telle hésitation ? Brandt juge qu’il s’agit là d’une attitude tactique, visant à obtenir l’accord de ses partenaires pour faire de Paris le siège du Secrétariat politique. Pour d’autres observateurs, le résultat du référendum d’avril 1972 explique cet émoussement général de l’intérêt de Pompidou pour l’Europe27. Le président est à coup sûr déçu de l’issue de cette consultation. Mais il ne peut tout simplement pas se permettre de négliger la suite du processus d’intégration. Au contraire : après le médiocre résultat du référendum, il a précisément besoin de remporter des succès sur la scène européenne, qu’il pourra exploiter à l’approche des élections législatives en France. Un sommet substantiel, avec des résultats qu’il peut faire valoir auprès de ses électeurs, va donc profondément dans le sens de ses intérêts28. Ses atermoiements peuvent s’expliquer par ses doutes sur les chances de voir s’imposer sa conception de l’Europe, compte tenu de la diversité des motivations et des intérêts au sein de la Communauté. Brandt considère qu’il suffit que le sommet se réunisse pour reconnaître l’élargissement comme un « processus important ». Mais Pompidou redoute que ces rencontres se banalisent si elles ne sont pas consacrées à des questions de fond et ne permettent pas d’avancées significatives. Il ne s’agit pas d’organiser un « banquet pour célébrer quatre nouveaux membres », déclare-t-il à Brandt lors de leur dernière réunion précédant la conférence au sommet. Il doit en sortir quelque chose de plus consistant29.

9Pour le président français, l’Union économique et monétaire est la « voie royale » de l’intégration européenne. Elle doit à la fois assurer le bon fonctionnement du Marché commun agricole et être le vecteur de la création d’une « Europe européenne », qui trouve donc, à travers l’intégration monétaire, son identité en se démarquant des États-Unis. Du point de vue de Pompidou, c’est la politique économique et monétaire commune qui justifie la convocation d’une conférence au sommet30. Mais l’UEM est devenue la pomme de discorde de la coopération franco-allemande. Les travaux sur ce dossier sont de fait gelés depuis le 9 mai 1971, date du passage au mark flottant. Le rétrécissement à titre expérimental des marges de fluctuation a été différé, et seules deux courtes réunions du Conseil ont porté sur la coordination des politiques économiques. Les accords de Washington ont ensuite établi une nouvelle conjoncture pour l’UEM. Ils élargissent les anciennes marges de fluctuation par rapport au dollar, la monnaie d’intervention, pour la porter à 2,25 %, ce qui permet théoriquement des marges maximales de fluctuation de 4,5 % entre les différentes monnaies européennes. Mais ces marges sont trop importantes pour le marché unique auquel aspirent les Européens. La Commission propose par conséquent une convention spécifique sur le rétrécissement des marges de fluctuation entre les monnaies européennes, qui est saluée par Pompidou. Il n’est certes pas envisageable de revenir à la réduction de 0,65 % convenue en avril 197131. Mais Pompidou souhaite que soit au moins définie une marge plus étroite que celle prévue par les accords de Washington. Pour empêcher que le réajustement général n’ait de répercussions sur la PAC, il faut procéder au rétrécissement de ces marges dès que possible, faute de quoi il sera nécessaire de recourir une fois encore à d’importantes mesures de compensation monétaire. Du point de vue français, une marge de fluctuation de 2,25 % représente le seuil maximal pour s’en sortir sans prendre ces mesures impopulaires32. Rien ne garantit à cette date cependant qu’un accord puisse être trouvé avec le gouvernement allemand sur ce point. Schiller reste officiellement sur sa position en matière de politique monétaire et vilipende l’idée de défendre des cours de change irréalistes au moyen de mesures « dirigistes »33. Pour Pompidou, c’est là une attitude tout à fait anti-européenne34 dont les fondements sont inacceptables : « Il va falloir laisser ‘filtrer’ à Bonn que sur ces bases on va à une crise sérieuse »35. Au lieu de prendre le risque d’un nouvel éclat, Pompidou décide toutefois d’employer des moyens nettement plus subtils pour inciter l’Allemagne à revoir sa politique économique et à poursuivre l’intégration monétaire. Il prétend ne pas considérer les propositions de la Commission comme de simples mesures techniques de politique monétaire négociables au niveau du Conseil (donc avec Schiller). Il souhaite les voir promues au rang d’approche européenne et qu’elles constituent le point de départ d’une relance de l’UEM. Il craint que, en l’absence d’une once décisive d’idéalisme européen, les Allemands ne soutiennent pas la proposition de la Commission. Élever cette proposition au rang d’étape cruciale de la politique européenne obligerait le gouvernement allemand à se détourner de sa position économique libérale, pro-américaine, et à faire le choix de l’option européenne : « Il faut donc mettre les Allemands au pied du mur », c’est-à-dire leur imposer en quelque sorte de se prononcer pour ou contre l’Europe. Cette stratégie renferme, il est vrai, le risque que l’ensemble du processus aille politiquement plus loin que l’objectif véritable. Face à de telles concessions en matière de politique monétaire en effet, la France ne pourrait, de son côté, réagir en « mauvais Européen » du point de vue politique et institutionnel. Mais pour Pompidou, la catastrophe absolue en matière de politique européenne serait une Europe qui évoluerait sur le plan monétaire vers une « zone dollar universelle » tout en étant dotée d’un Parlement européen élu au suffrage direct. Le sommet franco-allemand imminent doit donc se tenir sous le « signe de l’Europe » plutôt que sous le « signe du traité franco-allemand »36.

10Le traditionnel désaccord franco-allemand sur les questions de politique économique et monétaire resurgit. En tête-à-tête avec son homologue, Pompidou fustige le libéralisme économique, qui signifie selon lui le triomphe du plus fort, et demande à Brandt de se prononcer en faveur d’un système plus strict de contrôle des capitaux. Ce dernier se montre songeur : « Il est certainement troublant que des personnes que l’on appelle socialistes s’avèrent libérales sur ce point »37. Un dialogue de sourds s’instaure à nouveau après l’arrivée de Schiller et Giscard. Schiller pontifie sur les avantages d’un marché mondial libéral et réaffirme son refus de mesures exclusivement monétaires telles que la Commission les a formulées dans ses propositions38. L’objection de Pompidou, selon laquelle il faut bien trouver quelque chose entre le calme et la tempête, autrement dit un moyen terme entre les monétaristes et les économistes, reste sans écho. Pompidou met donc fin de manière assez abrupte à cette réunion, avec des sentiments profondément mitigés : « Hélas et Dieu merci, il nous faut briser là »39.

11Au bout du compte cependant, Brandt et Pompidou estiment l’un et l’autre qu’il faut mettre à profit la « présente période de calme relatif » pour reprendre les travaux sur l’UEM, interrompus par la crise monétaire40. Le 21 mars 1972, le Conseil des ministres demande aux banques d’émission des États membres de la CEE de ramener les marges de fluctuation entre les monnaies de la CEE à 2,25 %, soit de diviser par deux la marge définie à Washington41. Les interventions à l’intérieur de cette marge de fluctuation vont, pour la première fois, se faire dans les monnaies de la Communauté ; en dehors, elles continueront de se faire en dollars. C’est ainsi que naît un mécanisme d’intervention que l’on va surnommer le « Serpent dans le tunnel ». Le Serpent regroupe les monnaies de la CEE qui évoluent conjointement dans le cadre des limites définies. Le Serpent est délimité à l’extérieur par le seuil à partir duquel il faut intervenir en dollars : le tunnel d’une largeur de 4,5 %. Cet accord, le deuxième trouvé dans le cadre de l’UEM et auquel les pays candidats à l’adhésion se rallient également, entre en vigueur le 24 avril42. Le Serpent instaure une préférence pour les monnaies de la Communauté, ce qui suscite une certaine inquiétude compte tenu de la faiblesse de certaines monnaies européennes43. On peut globalement considérer ces accords comme une victoire de Pompidou. Il a obtenu la solution mondiale qu’il souhaitait, avec des cours de changes quasi fixes et, dans ce cadre, un accord européen sur des marges de fluctuation plus étroites ; il a par ailleurs réussi à empêcher une trop forte dépendance à l’égard du mark, à laquelle le franc aurait succombé en cas de flottement et qui aurait contraint Paris à mener une politique déflationniste44. Cette décision constitue aussi une démonstration d’indépendance vis-à-vis des États-Unis, que le parti gaulliste met tout de suite en avant pour son référendum sur l’Europe, organisé le 23 avril 197245. Last but not least, les Français ont trouvé un moyen « d’engluer nos partenaires de telle sorte qu’ils ne s’envolent pas comme des moineaux devant la première attaque américaine »46. La coordination par les banques centrales des opérations sur les cours devient un exercice quotidien. Sont ainsi créés de facto de nouveaux mécanismes de coopération dont l’épaisseur et l’intensité possèdent une qualité nouvelle47. L’accord emporte aussi l’approbation des candidats à l’adhésion. La Suède exige de participer à la coopération, mais se voit opposer une fin de non-recevoir. Pompidou souhaite avant tout considérer l’accord comme une première étape vers l’UEM ; c’est pourquoi il faut restreindre le cercle de participants aux membres actuels et à venir de la CEE, en dépit de la tentation de constituer une fronde européenne aussi large que possible contre le dollar48. Pour le président français, les partenaires sont ainsi en quelque sorte parvenus à une situation idéale au printemps 1972 : ils ont trouvé l’équilibre entre ce qui est politiquement souhaitable et ce qui est politiquement faisable.

12Deux mois vont suffire à révéler les faiblesses du projet. Le 23 juin 1972, le gouvernement britannique décide de sortir du Serpent et de laisser flotter la livre sterling pour parer à une attaque spéculative sur sa monnaie49. La République fédérale n’échappe pas non plus à de nouveaux afflux de capitaux. Schiller réitère sa recommandation de flottement concerté des monnaies européennes. Cette nouvelle crise ne fait que confirmer ses doutes : la dérégulation des cours en mai 1971 a permis à l’Allemagne d’échapper à de massifs afflux de devises. L’augmentation de la masse monétaire a repris à la suite des Accords de Washington. Au lieu de contrôles des capitaux, option que Karl Klasen, le président de la Bundesbank, continue de privilégier, le ministère de l’Économie plaide pour une réglementation renforcée des dépôts en espèces, qui imposerait qu’une partie des investissements en marks soit déposée dans les banques allemandes et qui empêcherait une fuite des capitaux. Mais les mesures de Schiller sont accueillies comme des mesures dirigistes de contrôle des capitaux, incompatibles avec les principes de l’économie de marché. De surcroît, elles placeraient la CEE sous la protection des États-Unis, une situation politiquement indésirable50. Willy Brandt opte alors pour une décision différente. Il est en effet à la recherche d’un compromis avec Pompidou, qui n’est certainement pas sur la même ligne que le ministre de l’Économie allemand. « Il nous faut nous concentrer totalement, dans les jours qui viennent, sur les questions monétaires », indique-t-il dans une instruction à Katharina Focke. « Si nous parvenons à nous mettre à peu près d’accord avec les Français sur ce point, nous aurons beaucoup avancé »51. Dans l’intervalle, Schiller se retrouve isolé au sein du gouvernement. Lors du Conseil des ministres des 28 et 29 juin 1972, la proposition d’un contrôle modéré des capitaux, formulée par Klasen, est acceptée à l’unanimité52. Schiller se sent dupé et saisit cette occasion pour remettre sa démission.

13L’offre de démission de Schiller tombe fort opportunément d’un point de vue européen, si bien que Brandt l’accepte sans hésitation53. La décision plutôt insignifiante du 29 juin a certainement été plus un prétexte que la véritable cause de ce départ. Des différences fondamentales entre le « super ministre », partisan de la stabilité, et les autres membres du gouvernement concernant les orientations à prendre sur la politique économique et budgétaire sociale-libérale empoisonnent le climat au sein du gouvernement Brandt depuis longtemps. Le départ de Schiller est donc accueilli avec soulagement. En la personne de Helmut Schmidt, jusqu’alors à la Défense, c’est son plus grand adversaire au sein du gouvernement qui est nommé pour lui succéder. Schmidt, qui pouvait être perçu comme « Anglo-saxon » et eurosceptique, arrive avec une conception de sa fonction qui le prédestine à se rapprocher de la France. À ses yeux, la politique monétaire n’est pas un champ d’expérimentation théorique, mais, de façon très pragmatique, une composante de la politique étrangère. Il considère les questions économiques et monétaires moins comme des questions techniques que politiques54. Avec cette nomination, Brandt tourne donc clairement le dos au « schillérisme », et Pompidou s’en montre soulagé. Contrairement à ce qui s’est passé en mai 1971, et malgré les résistances de Schiller, le chancelier respecte aujourd’hui la solidarité communautaire et prend des mesures pour défendre les monnaies européennes. La récente crise monétaire a été un test pour la politique européenne du gouvernement allemand et celui-ci a, du point de vue du président français, passé l’épreuve avec brio. Le sommet européen prévu pour l’automne à Paris retrouve ainsi sa « raison d’être »55.

14Le 9 septembre, lors de leur dernier entretien à Feldafing avant la conférence au sommet, Brandt et Pompidou s’entendent pour privilégier la création du fonds de coopération monétaire, mais avec une enveloppe relativement modeste. Fidèle à l’esprit de la politique allemande de stabilité, Brandt souhaite plafonner les possibilités d’emprunt et les masses monétaires en circulation annuellement. Pompidou accepte sans réserve56. C’est essentiellement au rapprochement des ministres des Finances allemand et français que l’on doit l’obtention rapide de cet accord57. Sur cette base, la rencontre des dix ministres des Affaires étrangères et de l’Économie, les 11 et 12 septembre 1972 à Rome et Frascati, arrête définitivement la tenue du sommet pour le mois d’octobre. La France parvient à imposer, grâce au soutien en particulier des pays candidats à l’adhésion, que toutes les avancées restent en deçà du seuil de modification des traités58. La place à accorder à la question de l’élection au suffrage direct reste en suspens. La proposition allemande de nommer des secrétaires d’États européens se heurte à des réserves, mais on la maintient dans un premier temps à l’ordre du jour. Dans le domaine des relations extérieures, c’est l’Allemagne qui, pour des raisons budgétaires, refuse de donner son aval à une augmentation de l’aide au développement. En raison des réserves françaises, les ministres ne tranchent pas non plus la manière dont le dialogue avec les États-Unis doit s’organiser. Ils ne reviennent plus sur la CPE, considérée comme « entre parenthèses » depuis la rencontre entre Brandt et Pompidou59. En d’autres termes, les ministres diffèrent les décisions définitives sur toutes les questions politiques et institutionnelles. Ce sont principalement les résultats des discussions entre les ministres de l’Économie et des Finances, en présence des présidents des banques d’émission, qui sont décisifs. Ils conviennent, à partir d’une initiative commune de Giscard et de Schmidt, qu’il faut introduire sans attendre des actions communes de lutte contre l’inflation, mais aussi qu’il est nécessaire de constituer un Fonds européen de coopération monétaire (FECOM) dès la première étape de l’UEM. La vocation de ce fonds est d’abord d’assurer la concertation des banques centrales dans le cadre du système de change communautaire. Il doit ensuite viser la multilatéralisation des positions et des règlements communautaires et, enfin, utiliser une unité de compte monétaire européenne pour ces opérations60. Brandt obtient par ailleurs une déclaration commune sur la nécessité d’une politique de stabilité en Europe. Une condition qui, aux yeux de l’Allemagne, minimise partiellement le danger inhérent à l’exigence de Pompidou d’accorder la priorité au fonds monétaire61.

Le sommet

15Pompidou a des raisons d’être satisfait des résultats de la phase préparatoire, ce qu’on lit clairement dans les notes qu’il prépare la veille de la conférence62. Il a bloqué toutes les réformes trop approfondies de la Communauté et de ses institutions. Sur la question du siège du secrétariat de la CPE, il n’est certes pas parvenu à s’imposer, mais considère comme un succès d’avoir évité un front uni contre la France. Sa principale réussite toutefois concerne les décisions relatives à l’UEM. Sur ce point, il a obtenu l’assurance d’un retour aux taux de change fixes convenus dès l’année en cours, et mis sur les rails le fonds de coopération monétaire, inscrit dans un « projet évolutif » prévoyant une mise en commun progressive des réserves sans que les mécanismes d’intégration ne dépassent le cadre d’une concertation entre les banques centrales63. Il peut ainsi tout à fait se joindre à un appel relativement général à la lutte contre l’inflation. Pompidou tient à démontrer vers l’extérieur la « personnalité » de la Communauté élargie et son unité, afin que celle-ci arrive plus forte à la table des négociations internationales à venir au FMI et aux prochaines réunions du GATT. Même si la Communauté peut donner l’impression contraire, en interne, nul ne met en doute le fait que le sommet doit avoir lieu. La France cherche une fois de plus à imposer, par la stratégie dilatoire, un maximum d’exigences. Elle considère ainsi que faire encore attendre ses partenaires dans le contexte des difficultés monétaires internationales pourrait permettre d’asseoir sa conception de l’UEM au début, voire au milieu, de l’année suivante. Il est impossible toutefois de différer aussi longtemps le sommet sans prendre le risque que les partenaires européens ne veuillent plus d’une rencontre au sommet. Or cette décision affaiblirait nettement la position du gouvernement français, sur le plan intérieur comme au sein de la Communauté élargie. Pour assurer le succès du sommet, la France ne souhaite donc plus prendre d’initiative sur les questions de coopération politique. Toute nouvelle offensive ferait apparaître le pays en situation de demandeur et nuirait ainsi à la position de ses représentants. Sur les questions de politique monétaire en revanche, la France a bien l’intention de formuler clairement ce qu’elle attend du sommet64.

16Après l’échec du référendum, Pompidou fait progressivement de la politique française d’intégration un champ d’attribution présidentielle. C’est l’analyse du ministre des Affaires étrangères allemand, que corroborent les préparatifs de la conférence au sommet. Cependant Pompidou reste flou sur ses conceptions. Il ne souhaite pas prêter le flanc aux critiques, espérant une perte de vitesse des gaullistes orthodoxes et une montée en puissance des centristes, sur lesquels il veut s’appuyer après les élections législatives de mars 1973. Pompidou envisage par conséquent le sommet comme un test de sa politique européenne, dans laquelle on décèle une prise de distance prudente, mais de plus en plus perceptible, avec la pensée gaulliste. Le ministère des Affaires étrangères allemand escompte qu’il scellera ses conceptions sur la construction européenne lors du prochain sommet. On y est assez optimiste pour penser que si l’UEM doit être créée avant 1980. Tout est possible à l’avenir, même l’Europe politique65. Pompidou n’est pas le seul vouloir forcer l’évolution pour des motifs de politique intérieure ; Brandt a lui aussi tout intérêt à ce que le sommet soit une réussite. L’Ostpolitik, l’inflation, la sécurité intérieure et, enfin, l’absence de majorité gouvernementale, qui incite Brandt à poser le 20 septembre 1972 la question de confiance, assombrissent le tableau de la coalition sociale-libérale. Au cours de ces mois, Egon Bahr la qualifie de « canard boiteux » qui « ne cesse de pâlir à mesure que le temps passe »66. Dans ce contexte, le champ de la politique européenne est tout à fait adapté pour redorer le blason de la coalition, mais il comporte aussi quelques pièges. Malgré les différences fondamentales entre la France et l’Allemagne, la question de l’Union politique est un problème relativement insignifiant. Le gouvernement allemand ne peut certes pas accepter la conception pompidolienne de confédération. Mais il existe assurément une marge d’accord sur la terminologie. Le débat en germe sur une identité européenne ou une « personnalité » européenne, que l’Allemagne souhaite impérativement éviter lors du sommet de Paris, est en revanche plus problématique. Brandt préfère parler d’un « positionnement » (Profilierung) de l’Europe pour ne pas se voir reprocher, lors de la campagne électorale, de soutenir une position antiaméricaine sous la pression de la France67.

17Cette dernière considération reste le seul point de controverse du dialogue franco-allemand avant la conférence au sommet. Comme il l’a déjà fait en amont du sommet de La Haye, Brandt envoie un message personnel à Pompidou avant celui de Paris, afin de définir les thèmes de la conférence et d’en esquisser les résultats possibles. Fidèle à ses engagements, il rappelle qu’il gardera à l’esprit l’objectif de la Communauté politique et se félicitera si la conférence confirme explicitement cet objectif. Mais il indique aussi clairement qu’il envisage surtout des objectifs réalistes et a l’intention de soutenir des initiatives concrètes. En contrepartie de ses concessions sur les questions institutionnelles, il attend de la part de Pompidou l’assurance que les relations avec les pays industriels et, singulièrement, les États-Unis, seront spécifiquement mentionnées. Il tient à conserver officiellement l’« idée de dialogue organique »68. Brandt s’engage même vis-à-vis du président américain Nixon avant le début du sommet. Les relations de la Communauté avec les États-Unis constitueront l’un des principaux sujets de discussion du sommet de Paris, et il promet d’œuvrer personnellement en faveur d’un partenariat étroit et confiant entre la CE et les États-Unis69. Il pense ici à l’instauration de mécanismes permanents de consultation à haut niveau avec la Commission et d’éminents représentants des États, tels qu’ils ont été établis plus ou moins régulièrement depuis octobre 1970, mais avec un succès mitigé70. La perception américaine de la Communauté a changé suite à la décision d’élargissement et, plus encore, après les négociations sur l’accord préférentiel entre la CE et les autres États de l’AELE. Brandt en prend la mesure avec beaucoup d’inquiétude. Si l’intégration européenne en matière politique a été saluée par tous les gouvernements américains, la dynamique économique de la Communauté est désormais plutôt perçue comme une menace pour les intérêts économiques et commerciaux des États-Unis. Le protectionnisme et le régionalisme de la Communauté vont à l’encontre du principe de non-discrimination sur lequel se base le système commercial mondial et sont tenus pour partiellement responsables du déficit de la balance commerciale et de la balance des paiements des États-Unis. Les accords de Washington ont ainsi été conclus uniquement parce que la Communauté – contrairement à l’intention initiale de Pompidou – s’est déclarée ouverte à des négociations commerciales avec les États-Unis71. Il est décidé lors d’une réunion du GATT en mars 1972 qu’un autre cycle négociations multilatérales débutera en 1973, lequel aura une visée nettement plus globale que le Kennedy Round et abordera non seulement la question des douanes, mais aussi celle des barrières non tarifaires et de la politique agricole72.

18Pompidou rechigne à accorder un rôle particulier ou quelconque droit de regard aux États-Unis. C’est pourquoi le texte de la déclaration finale rédigé par Pompidou en personne et envoyé aux chefs de gouvernements peu avant la conférence au sommet ne comporte aucune mention des États-Unis73. Dans son projet de déclaration, il propose que « les États membres de la Communauté réaffirment leur volonté de favoriser le développement des échanges internationaux. Cette volonté s’étend à tous les pays sans exception, sous réserve de réciprocité »74. Cette mention vise très clairement les États-Unis, auxquels il ne faudrait par conséquent accorder aucune place privilégiée dans les relations extérieures. Pompidou s’oppose avec véhémence à la demande de ses partenaires, qui veulent définir explicitement les relations particulières avec les États-Unis dans la déclaration finale. À ses yeux, il faut absolument éviter de donner l’impression d’une « mainmise américaine » sur l’Europe75. Pendant la conférence au sommet, les entretiens des chefs d’État ou de gouvernement accordent une place centrale à trois sujets : l’UEM, les questions institutionnelles et la relation avec les États-Unis. C’est surtout sur la question de l’élargissement des compétences et du suffrage direct du Parlement européen que Pompidou s’oppose à une majorité de ses partenaires. Les vents contraires les plus forts proviennent des pays du Benelux, en particulier du Premier ministre néerlandais Barend Biesheuvel, qui exige que le Parlement européen soit élu au suffrage direct. Après de vifs échanges avec Pompidou, il subordonne l’approbation du Parlement néerlandais sur le passage à la deuxième étape de l’UEM à la question du suffrage direct76. Brandt a déjà indiqué clairement sa position sur cette question au cours d’entretiens avec Pompidou en amont de la conférence, de sorte que le président français peut compter sur le soutien de l’Allemagne et il l’obtient. Pour Brandt, la priorité va à l’élargissement des compétences du Parlement sur les questions de budget et de contrôle législatif. Le suffrage direct est une exigence importante pour le Bundestag, mais pas pour le chancelier77. Le Premier ministre britannique Heath n’étant pas non plus un fervent défenseur du Parlement, la question du suffrage direct est ajournée, malgré les protestations des Néerlandais. Brandt se montre uniquement intraitable sur la question du dialogue avec les États-Unis, que Pompidou a refusé au départ de mentionner dans la déclaration. Lors de la conférence au sommet, le président français réitère qu’il s’agit pour l’Europe d’une question d’affirmation de soi et de présence sur la scène politique mondiale. Mentionner ainsi spécifiquement les États-Unis et les autres nations industrielles avancées revient à souligner un leadership des pays riches, ce qui susciterait la méfiance des pays dits en voie de développement. Il ajoute que l’Union soviétique cherche elle aussi à établir des relations avec la CE, si bien que la Communauté devra à l’avenir assumer davantage sa position en « sandwich » et trouver sa propre place face aux deux puissances mondiales78. Ces visions antagoniques compliquent la rédaction finale de la déclaration : les chefs d’État et leurs collaborateurs luttent pendant des heures pour telle ou telle expression79. Grâce à l’opiniâtreté de Brandt, Pompidou finit par se montrer conciliant et par accepter une formulation prévoyant un dialogue constructif avec les États-Unis et d’autres pays industrialisés. Ce n’est certes pas le dialogue organique, voire institutionnalisé auquel Brandt aspire, mais ce compromis permet d’éviter des heurts avec les États-Unis80. Il parvient également à désamorcer les conflits institutionnels en proposant un couplage non concomitant, qui prévoit d’abord un élargissement des compétences, sans exclure la possibilité d’introduire le suffrage direct à une date ultérieure.

19La déclaration du sommet de Paris se démarque nettement du communiqué final du sommet de La Haye. Après une première partie générale basée sur le texte de Pompidou, la deuxième partie décline des décisions détaillées sur dix thèmes81, au premier rang desquels la politique économique et monétaire. La volonté de créer l’UEM avant la fin 1980 est réaffirmée et, afin de tenir ce calendrier, le passage à la deuxième étape est fixé au 1^er janvier 1974. Le parallélisme entre évolution économique et monétaire exigé sans relâche par l’Allemagne est entériné, ainsi que la prise en compte de la stabilité et de mesures de lutte contre l’inflation. Pompidou a pour sa part réussi à imposer des parités fixes, mais ajustables, dont le respect doit être garanti par un soutien mutuel. À cette fin, les États membres prévoient de créer un Fonds européen de coopération monétaire avant le 1^er avril 1973, lequel doit fonctionner sur la base d’un rétrécissement des marges de fluctuation entre les monnaies. Il institue également une multilatéralisation des règlements intracommunautaires ainsi que l’utilisation d’une unité de compte monétaire européenne pour ces opérations. Concernant la réforme du système monétaire international, la déclaration s’appuie sur le programme en huit points élaboré à Londres par les ministres des Finances82. La politique régionale constitue un autre point sensible. Pompidou souhaite la circonscrire à des territoires peu développés, comme le Mezzogiorno italien ou l’Irlande, et ne pas permettre son élargissement à la Grande-Bretagne, qu’il considère comme assez solide financièrement pour prendre des mesures compensatoires dans le cadre national83. L’Allemagne considère quant à elle la politique régionale comme un élément important pour surmonter les disparités économiques. Elle s’inquiète toutefois du risque que le gouvernement fédéral ne doive contribuer de manière disproportionnée à ce fonds. La politique sociale est mentionnée, à la demande de l’Allemagne. Elle est largement discutée lors de la conférence au sommet, avec la bienveillance de toutes les parties. Mais les membres ont tous une vision différente de l’Europe sociale. Pour Willy Brandt, il s’agit moins d’améliorer les prestations sociales ou de concerter les politiques sociales que d’améliorer plus largement les conditions de vie, même immatérielles, en luttant par exemple contre la pollution de l’environnement. On s’en tient donc dans un premier temps à de belles déclarations d’intention. Mais on peut toutefois retenir que le sommet de Paris déblaye le terrain de nouvelles politiques communautaires. Outre l’évocation de la politique sociale, un paragraphe distinct est réservé à la politique industrielle, scientifique et technologique, un autre à l’environnement, un dernier, enfin, à l’énergie. Il faudra attendre pour voir si s’ouvre effectivement là, selon la formule enthousiaste de Sicco Mansholt, alors président de la Commission, un nouveau « chapitre d’une Europe humaine »84. Tenant compte de la multitude de projets d’approfondissement possibles, les chefs d’État ou de gouvernement invitent les institutions communautaires à définir un programme d’action avant 1974, à des fins d’application et de coordination.

20Les accords sur les relations extérieures de la Communauté n’arrivent qu’après cette copieuse liste. Sur la Coopération politique, la déclaration fait preuve, comme on pouvait s’y attendre, d’une certaine prudence. Il s’agit de poursuivre sur la voie empruntée jusque-là et de porter à quatre le nombre de rencontres annuelles entre les ministres des Affaires étrangères. Un deuxième rapport doit être présenté d’ici le 30 juin 1973. Le renforcement des institutions reste très en deçà des intentions initiales. Sont évoquées des mesures concrètes destinées à améliorer le travail des organes ou l’activité du Conseil. Mais aucune des mesures plus ambitieuses comme la mise en place de ministres ou secrétaires d’État européens ou bien l’élection du Parlement européen au suffrage direct n’a pu être adoptée. Enfin, les chefs d’État ou de gouvernement affirment leur intention de transformer l’ensemble des relations des États membres en une Union européenne d’ici la fin de la décennie85.

Bilan intermédiaire

21« Même au sommet, la vue n’est pas complètement dégagée »86. Cette image permet de définir avec justesse le bilan du sommet de Paris. Même la réunion au plus haut niveau des chefs d’État ou de gouvernement de la Communauté élargie ne permet pas de trouver un accord clair sur les contours de la future Communauté. Les contenus comme la forme de l’Union européenne souhaitée restent flous. La déclaration finale consiste en une énumération de moult domaines et perspectives d’intégration. On se garde bien de prendre des décisions concrètes et on se contente de formuler des déclarations d’intention ou de fixer des échéances avant lesquelles le Conseil doit prendre des décisions. Ce manque d’engagement laisse une marge de manœuvre importante aux interprétations les plus diverses et ne résout pas les conflits fondamentaux sur les principes de l’intégration. Le sommet de Paris revêt en outre plutôt les caractéristiques d’une conférence de travail. Si de nombreux détails techniques ont déjà été clarifiés au préalable, le sommet est aussi l’occasion d’aborder des questions communautaires qui relèvent en réalité du ressort du Conseil. Bien qu’ils ne soient pas un organe de la Communauté et que leur ambition soit de formuler des lignes directrices et des principes, les chefs d’État ou de gouvernement « sont finalement intervenus à la manière du Conseil ». Ils procèdent pour ainsi dire comme un « super-Conseil », tout en souhaitant éviter d’en donner l’impression. Comme par le passé, les conférences au sommet n’ont pas vocation à devenir une institution régulière, et la déclaration d’intention sur l’évolution de la Communauté en une Union européenne ainsi que la reconnaissance de la dimension politique et sociale de l’intégration confirment le modèle officiel. Mais les frontières avec le travail du Conseil se sont de facto estompées87. Cette évolution tient à la réalité de la politique européenne qui ne permet pas aux chefs d’État ou de gouvernement de formuler, au-dessus de l’agitation bruxelloise en quelque sorte, d’augustes visions et objectifs. Le sommet de Paris est un sommet des réalités : il ne signe pas le départ vers de nouveaux horizons comme le sommet de La Haye en 1969. Il est un sommet de gestion de crise. Un fait qui rejoint les perceptions de Brandt et de Pompidou et guide par conséquent leur action. Brandt ne discerne pas dans la rencontre au sommet l’occasion de composer la « musique de l’avenir » de la Communauté. Il en attendait surtout des décisions réalistes pour les mois et les années à venir, afin d’assurer la capacité d’intervention de la Communauté élargie88. Les attentes de Pompidou sont similaires : pour lui, le sommet ne constitue « pas un tournant » dans l’histoire européenne, mais d’abord une sortie de la phase aiguë de la crise actuelle89.

22Les tonalités pragmatiques, voire pessimistes, qui marquent la perception de l’époque contrastent avec les appréciations rétrospectives de la recherche récente sur la construction. Celle-ci rend hommage au sommet de Paris, conjointement à celui de La Haye, comme un « moment clé » des évolutions ; elle salue l’avant-garde du processus d’intégration, une étape qui a lancé des tendances d’intégration fondamentale et exercé une influence à long terme90. Le sommet de Paris est le lieu de référence pour la genèse du concept d’Union européenne, employé pour la première fois de manière officielle. Le point 16 de la déclaration finale grave dans le marbre l’intention de transformer « l’ensemble des relations des États membres en une union européenne » d’ici la fin de la décennie91. Mais la naissance du terme « union » est moins glorieuse et n’est guère de nature à fonder une tradition de l’Union européenne. Ce terme est issu d’un accord donné accessoirement par Pompidou pour mettre fin au déplaisant conflit sur la désignation de l’Europe politique. Dans la lignée de sa proposition de confédération de janvier 1971, Pompidou aurait préféré le terme de « confédération », qui s’inscrit pleinement dans la tradition gaulliste. Or ce mot n’est pas acceptable pour l’opinion publique allemande, puisqu’il incarne l’antithèse du modèle allemand traditionnel d’État fédéral européen. Après d’interminables discussions entre les délégations, le secrétaire d’État Frank propose finalement le terme d’union. Pompidou – qui en est informé à la marge du sommet – n’hésite que peu de temps avant de transmettre son instruction : « Va pour l’union »92. Au fond, la dispute sur les dénominations l’indiffère. Ce qui lui importe, c’est que la conférence, dont il était à l’origine, se tienne dans un cadre solennel. Le terme d’ « union » a l’avantage d’être suffisamment énigmatique, « delphique », et donc d’éviter de déterminer précisément le caractère de l’Europe politique93. Le conflit sur le caractère politique et institutionnel de la Communauté n’est pas dissipé, et les fédéralistes comme les confédéralistes peuvent revendiquer le terme. Dans l’esprit de Pompidou, les États demeurent responsables de la Communauté, et leur insertion dans le système communautaire reste à définir. Mais on peut tout aussi bien interpréter l’objectif de transformer « l’ensemble des relations » en une union dans le sens d’une théorie du rapprochement94. Selon la déclaration, l’Union européenne est au mieux le « modèle ultime » ; les discussions sur les conceptions, visions et modèles concurrents ont été délibérément omises95.

23Le sommet de Paris reste ainsi en deçà des attentes de l’opinion publique et des citoyens. Un peu partout s’est répandue l’impression que la voie fonctionnaliste de l’intégration a atteint ses limites et que la Communauté, dans son positionnement général, se trouve à un tournant. La discussion sur la dimension sociale de la Communauté est le signe d’une recherche de nouvelles formes de légitimation par la proximité avec les citoyens96. Willy Brandt, en particulier, en a fortement l’intuition, nourrie par le mécontentement de la base du SPD97. Lors des réunions de son parti, il fustige ainsi largement le fait que le processus d’intégration, « accablé d’innombrables détails techniques » se soit déroulé « au détriment de son caractère populaire » (Volkstümlichkeit)98. En amont de la conférence, il s’est par conséquent efforcé de s’adresser aux citoyens de la Communauté non pas seulement comme à des « citoyens du Marché », mais en les plaçant dans une relation directe avec la Communauté. L’initiative allemande « pour des mesures de réalisation d’une politique européenne sociale et sociétale », un texte de 16 pages, a pour vocation de fournir une contribution en ce sens99. Le social-démocrate Willy Brandt n’est pas mû uniquement par la « vision » d’une politique sociale européenne « moderne ». L’évolution du climat géopolitique, avec ses répercussions possibles sur la Communauté, impose elle aussi un changement de paradigme. Avec la détente entre les deux grandes puissances et l’affaiblissement de la Guerre froide, le conflit Est-Ouest n’est plus le moteur essentiel du processus d’intégration des États d’Europe occidentale. Le fait que la Communauté européenne sorte de sa stigmatisation d’enfant de la Guerre froide convient parfaitement à Brandt. Mais cette évolution implique aussi de chercher d’autres bases de légitimation. L’UEM n’est pas de nature à rayonner suffisamment hors des cercles d’experts. Même Pompidou en est conscient, et c’est pourquoi il rebondit volontiers sur l’initiative de Brandt100. Il semble aux deux hommes que les politiques sociale, environnementale et éducative sont autant de thèmes « mous » adaptés pour expliquer le sens de « l’Europe au simple citoyen » et établir un contre-modèle de l’Europe communiste101. Brandt a pour sa part une conception très large de la politique sociale. Elle n’embrasse pas uniquement des mesures émanant d’un État-providence, mais doit améliorer la qualité de vie des citoyens. Cette vision excède sans conteste le cadre de la « manœuvre de diversion » dont l’incrimine l’opposition102. Mais la question est de savoir quel noyau substantiel peut se dégager, compte tenu de l’extrême diversité des traditions des États-providence, encore enrichie, avec les nouvelles adhésions, par les modèles anglo-saxon et scandinave. Les États membres de la CE n’ont pas réussi à honorer leur ambition de créer une union sociale qui serve de pilier social et sociétal à l’Union européenne envisagée103. Mais la tentative de dépasser une approche présumée technocratique est certainement une ligne directrice pour l’avenir.

24C’est toutefois dans le domaine technocratique que l’on trouve les résultats les plus palpables du sommet. « Ce sommet est évidemment et d’abord monétaire »104, indique Pompidou lors d’une conférence de presse avant le sommet. Pompidou a avancé la proposition d’une conférence au sommet dès le premier pic de la crise monétaire internationale et il s’est senti conforté en ce sens par l’aggravation de la crise du SMI à la mi-1972. Aucun de ses partenaires, évidemment, ne porte avec la même détermination son projet post-gaulliste d’utiliser l’UEM comme instrument de la politique d’intégration pour approfondir la Communauté et créer une identité européenne. Pompidou le sait et c’est pourquoi il ne défend pas ce projet avec ardeur. Cette attitude permet enfin d’établir un calendrier fixe pour le plan en plusieurs étapes, jusque-là resté plutôt vague. À première vue, la querelle traditionnelle entre économistes et monétaristes semble résolue. Le fonds de coopération monétaire comporte des réminiscences de la théorie de la locomotive. Dans le même temps, le principe du parallélisme est inscrit dans la déclaration, de même que des mesures de coordination de la politique économique et conjoncturelle : on retrouve ainsi la règle allemande de la stabilité. « Dans la conjoncture actuelle […] un caractère prioritaire doit être attaché à la lutte contre l’inflation et pour le retour à la stabilité des prix » (§ 3). Sur ce point, Brandt fait face à une pression énorme avec l’imminence des élections au Bundestag. La politique budgétaire et les taux de hausse des prix de 7 % se trouvent au cœur des attaques de l’opposition. La stabilité des prix est par conséquent la formule magique qui revient dans toutes les déclarations de Brandt sur la conférence au sommet, et il en présente la prise en compte comme le résultat de l’insistance allemande105.

25Les conflits sur la théorie de l’intégration ne sont donc pas résolus, ils ont donné naissance à des formes mixtes dont chacun peut s’accommoder et qui ne ravivent pas les querelles. Mais le gouvernement allemand ne parvient finalement pas à imposer sa politique de stabilité face à un front de pays préoccupés par le sous-emploi et n’ayant pas intérêt à ce que soient adoptées des mesures anti-inflationnistes trop strictes. Les délégations présentes à la conférence sont incapables de s’entendre sur un programme commun d’endiguement de l’inflation. Le sommet de Paris ne permet pas à Brandt de faire « l’exhibition de stabilité qu’il destinait à l’opinion publique » allemande106. La décision est laissée au Conseil des ministres de l’Économie et des Finances, prévu le 31 octobre à Luxembourg. Si le gouvernement fédéral a cru sérieusement pouvoir imposer un vaste plan européen de stabilité, il s’est trompé. Les ministres des Finances s’entendent pour limiter les hausses de prix à 4 % l’année suivante, au moyen d’une politique budgétaire nationale plus stricte et d’une moindre expansion de la masse monétaire comme du volume de crédit – une décision habillée de formules élastiques et assortie de nombreux règlements d’exception. Les États membres s’engagent, il est vrai, à ne pas laisser les dépenses publiques augmenter plus fortement que le produit national brut nominal, mais ils accordent tout de même au cas par cas le droit de dépenser davantage d’argent lorsque cela permet de créer de nouveaux emplois107. Le Comité d’expert (Sachverständigenrat) du gouvernement allemand doute que ces mesures puissent modifier en profondeur le climat inflationniste au sein de la Communauté108. Mais Schmidt ne peut obtenir davantage et se résout après un entretien téléphonique avec Pöhl, secrétaire d’État du ministère de l’Économie, à se satisfaire d’un résultat relativement médiocre109. Les partenaires européens gardent une vision trop différente de la hiérarchie des objectifs économiques. Si la République fédérale, avec un taux de chômage de seulement 0,9 %, peut se permettre de prendre le cap de la stabilité en réduisant la croissance de la masse monétaire, des pays comme la Grande-Bretagne et l’Italie, mais aussi la France, ont intérêt à augmenter la croissance économique et à créer des emplois en stimulant la conjoncture. Comme cela implique des taux d’inflation élevés, une démarche européenne commune, homogène, est illusoire. « En réalité, même si cela n’était pas immédiatement perceptible, tout était encore bien plus compliqué. La conférence au sommet de Paris, qui semblait être une grande réussite, resta une anecdote », note Brandt rétrospectivement110.