1La recherche sur l’intégration a solidement établi que les relations franco-allemandes étaient (et sont) cruciales pour la Communauté européenne et son évolution. Cette optique est exprimée de manière plus ou moins explicite dans la plupart des présentations générales et des monographies. Il est vrai que l’épithète ‘exceptionnelle’ s’impose quand on évoque la réconciliation de ces deux anciens États-nations ennemis au centre de l’Europe. Il s’agit peut-être même du processus historique exceptionnel de l’histoire de l’après-guerre en Europe. Le nombre de travaux s’intéressant aux relations bilatérales, sous les angles les plus divers, est en conséquence grand. Les qualificatifs attribués à ces relations sont aussi variés que les niveaux de coexistence ou de coopération : certains auteurs utilisent les termes neutres de « relation » ou de « couple » franco-allemand, dont on étudie les relations bilatérales d’un point de vue culturel, économique ou politique1. Quelques travaux placent l’exploit historique de la réconciliation extraordinaire au cœur de leur recherche2, tandis que d’autres insistent sur les différences et les conflits de l’entente franco-allemande ou souhaitent contribuer à démystifier une relation pour le moins ambiguë3. Le rôle qualifié de ‘particulier’ du bilatéralisme franco-allemand dans le cadre de la construction européenne est en revanche un aspect moins étudié des relations entre les deux pays4. Les recherches recourent abondamment aux métaphores usuelles du « moteur » franco-allemand, de la « locomotive » de l’intégration, ou encore du « tandem » pour l’Europe5. Le « couple » franco-allemand est comparé à un stimulateur, mais la manière dont se manifeste concrètement cette fonction de « pace maker » et ses effets ne sont ni étayés sur le plan empirique ni examinés de façon méthodique. L’impact des relations franco-allemandes dans le processus d’intégration européenne est apprécié de manière très différente. Outre des phases de coopération intensive, qui ont permis de réaliser des avancées au niveau européen, les recherches constatent des périodes de stagnation, notamment sous les successeurs de Konrad Adenauer, durant lesquelles l’Europe est paralysée. Ainsi la fondation et les premières années de l’Europe des Six sont décrites comme des phases intenses de coopération franco-allemande6, de même que les mandats parallèles de Valéry Giscard d’Estaing et d’Helmut Schmidt, puis de François Mitterrand et d’Helmut Kohl7. Une hypothèse commune fonde cette classification : les relations personnelles des protagonistes constituent le ferment essentiel du rapport entre les deux États. Charles de Gaulle et Konrad Adenauer sont ainsi perçus comme le « most naturally linked of these duos », alors que Georges Pompidou et Willy Brandt en sont « the most pragmatically », et Valéry Giscard d’Estaing et Helmut Schmidt « the most oddly »8. La base de cette coopération bilatérale est scellée par le traité d’amitié franco-allemand de janvier 1963, indicateur de premier plan de l’intensité des relations franco-allemandes9. Ce traité a fondé « the closest possible of bilateral alliances »10, caractérisée par un degré de proximité sans équivalent11. Les conditions structurelles de la coopération franco-allemande en Europe ou, pour le formuler autrement, l’intégration du partenariat intergouvernemental dans les structures supranationales de la Communauté, ont été analysées dans les mêmes termes. C’est ainsi que des chercheurs ont identifié une forme spécifique d’agenda setting ou de définition franco-allemande de l’agenda politique. Sur ce principe, les intérêts nationaux sont ainsi harmonisés en amont des séances du Conseil lors d’entrevues bilatérales anticipant les intérêts des autres partenaires12. D’autres recherches esquissent une image globalement désabusée du rôle des relations franco-allemandes, en expliquant qu’il n’existe pratiquement aucun intérêt, objectif, projet ou concept qui soit suffisamment partagé pour pouvoir parler de « partenariat idéal »13. La Communauté élargie relativiserait de toute façon le rôle particulier de la France et de l’Allemagne14. Des analyses inverses ont encore récemment imputé aux deux partenaires le pouvoir de « jointly to steer the process of integration »15.

2En règle générale, les chercheurs estiment que le bilan de l’ère Brandt-Pompidou est négatif, et ce, aussi bien dans une perspective européenne que du point de vue des relations bilatérales. On leur impute des rapports personnels froids et réservés. Leur mandat commun, par allusion à l’Ostpolitik de Brandt, est qualifié d’ère du « changement sans rapprochement »16. Ces analyses jugent qu’au terme des fonctions gouvernementales de Brandt et Pompidou, les relations franco-allemandes sont, dans leur ensemble, au plus bas, que la construction européenne est marquée par des revers17. Elles placent les années soixante-dix sous le sceau de la « renationalisation » de la politique européenne des divers États membres. Une décennie synonyme d’échec des projets supranationaux, de « dark ages » du processus d’intégration, dominés par les crises et un euroscepticisme généralisé18. Cette liste du passif de cette période, certainement incomplète, contraste toutefois avec le fait que la construction européenne connaît de nouvelles impulsions, aux effets durables, précisément avec l’entrée en fonction des nouveaux gouvernements dans les deux pays en 1969. Après une longue phase de stagnation, le sommet de La Haye, organisé en 1969 sur proposition de Pompidou, donne une bouffée d’oxygène à l’Europe, lui permettant de résoudre d’un seul coup tous les problèmes en suspens19. Achèvement, approfondissement, élargissement – tels sont les mots d’ordre programmatiques de ce sommet et des années suivantes : le marché agricole commun est achevé, la coopération approfondie grâce à l’extension des domaines d’intégration et, enfin, la Grande-Bretagne adhère à la CEE. Cette percée de la politique européenne au tournant des années soixante et soixante-dix se réalise donc en dépit de la crise prétendue du couple franco-allemand et des relations personnelles déplorables de Brandt et Pompidou.20

3Ce présent travail veut se saisir de cette contradiction apparente pour mettre en lumière le caractère des relations franco-allemandes et leur fonction de locomotive du processus de construction européenne. Nous appréhenderons leur dimension européenne à la croisée des relations personnelles entre les acteurs et les conditions structurelles auxquelles ils ont été confrontés. L’intégration est ici comprise entre autres comme le résultat de processus de négociations et de discussions diplomatiques. Nous réserverons une place de premier ordre aux protagonistes et figures tutélaires, sans pour autant verser dans une approche centrée sur les individus à la Treitschke et considérer que « les hommes font l’histoire ». De même, nous n’aborderons pas l’État et la nation comme des acteurs personnifiés poursuivant d’emblée des intérêts nationaux clairement définis. Ce ne sont pas la France et l’Allemagne qui agissent, mais des personnes ou des groupes de personnes, avec des caractères, des schémas de pensée et des visions du monde spécifiques. Cette étude ne se veut pas une contribution de plus à une ‘histoire diplomatique classique’. Willy Brandt et Georges Pompidou n’évoluent pas dans les arcanes de la haute politique. Ils sont considérés comme des « chefs d’État parfaitement ordinaires » de l’histoire contemporaine, dont l’action politique et les décisions ne se cantonnent pas à un espace national ou bilatéral. Leur souveraineté est limitée à deux égards : sur le plan intérieur par des (groupes d’)intérêts d’une société civile en train de se constituer et de son espace public médiatique, par l’inclusion de nouveaux acteurs étatiques et supranationaux à l’échelle européenne, dont les intérêts doivent également être pris en compte21. Au début des années soixante-dix, Brandt et Pompidou se retrouvent au beau milieu d’une phase de bouleversements historiques, dont ils perçoivent parfaitement les signes, mais qui n’a pu être analysée qu’a posteriori comme une césure profonde de l’histoire contemporaine. Au début des années soixante-dix, il devient impossible de régler de nombreux problèmes économiques et politiques uniquement à l’échelle nationale ou bilatérale. L’interdépendance croissante et la densification des relations mondiales requièrent que les Européens redéfinissent la Communauté et son rôle politique (sur la scène internationale). La recherche contemporaine a forgé le concept « d’interdépendance » pour décrire ce processus, avant que celui de « mondialisation » ne lui succède dans les années quatre-vingt-dix22. Les États-nations n’en deviennent pas obsolètes, au contraire, les composantes intergouvernementales du système politique européen au sein de la CEE sont encore renforcées sous Brandt et Pompidou. Elles se transforment au demeurant sous l’effet de l’intégration politique européenne et des processus d’européanisation. La construction politique, comprise comme le transfert de compétences à un nouveau centre symbolisé par ‘Bruxelles’, se double certes d’une perte de souveraineté nationale. Mais elle suppose également que les acteurs nationaux exercent une influence à l’échelle bruxelloise. En parallèle s’est enclenché un processus d’européanisation, qui accroît l’autorité de ‘Bruxelles’ sur les processus décisionnels nationaux23. L’Europe se substitue inéluctablement à l’État-nation. Les concepts utilisés pour décrire une organisation internationale classique ou une entité étatique sont inaptes à appréhender la Communauté européenne en tant que « structure sui generis »24. La Communauté s’est construite à la manière de « modules », intégrant des éléments d’étaticité inédite sans faire disparaître les États-nations25. Bien évidemment, ce processus se répercute sur ces États. La juxtaposition comme l’enchevêtrement des structures et des acteurs supranationaux ainsi que l’importance de l’intergouvernemental au niveau européen tissent une trame de relations complexe, au sein de laquelle les divers éléments s’influencent réciproquement. Si l’on ne peut nier le poids des intérêts nationaux, il serait tout aussi simplificateur de réduire le processus d’intégration à la seule défense de ces intérêts et donc d’occulter la structure profonde qui le sous-tend26.

4Alors que les sciences sociales proposent une multitude de théories fouillées de l’intégration, l’histoire ne dispose pratiquement d’aucune démarche explicative cohérente, capable de décrire l’interdépendance et l’interpénétration de différents échelons comme une caractéristique du mode de gouvernement européen27. Dès le début des années soixante-dix, la science politique qualifie la CE de « système de concordance », au sein duquel il y a lieu d’équilibrer plusieurs niveaux d’action (régional, national et supranational)28. Les approches en termes de multilevel governance s’inscrivent dans la continuité de ces premières analyses, et rendent compte des différents échelons et donc de la complexité du système politique de l’UE. Mais elles se concentrent excessivement sur les acteurs non étatiques29. De façon générale, c’est bien la tâche de la science politique que de décrire les choses en leur état actuel. L’histoire en revanche s’intéresse à la genèse de ce système à plusieurs niveaux. Ces deux démarches ne sont pas forcément contradictoires. Au contraire, elles peuvent se compléter. La complexité du système politique européen tel que nous le connaissons aujourd’hui s’est développée au fil d’un long processus historique. Les années soixante-dix constituent une charnière entre la « vieille » CEE, avec ses institutions spécifiques, et le système d’équilibre entre les niveaux régional, national et européen, qui s’est formé depuis30. La recherche sur l’intégration en histoire se voit souvent reprocher à juste titre de ne pas faire suffisamment cas de l’interdisciplinarité31. Elle ne doit toutefois pas non plus se fondre dans les « études européennes » (Europäistik), un domaine de recherche autonome, mais dont les contours restent flous32. En revanche, le modèle des quatre forces motrices, élaboré par Wilfried Loth et récemment appliqué par Guido Thiemeyer dans son analyse diachronique de l’intégration européenne33, offre une « matrice » d’analyse adéquate des processus d’intégration dans une optique historique34. Selon ce modèle, quatre motifs principaux sous-tendent la progression du processus d’intégration et permettent d’articuler l’analyse. La création de structures supranationales en Europe a pour objectif de pallier les « déficits fonctionnels » des petits États du continent européen, qui ne sont plus en mesure de garantir la sécurité, la prospérité ou une assurance sociale à leurs citoyens. À l’origine, deux motivations font avancer l’intégration : garantir la paix entre les États-nations de l’Europe – un problème latent de l’histoire de ce continent –, et se prémunir contre l’Allemagne, cet État-nation imprévisible au cœur de l’Europe. On distingue deux autres mobiles d’action, au 20^e siècle avant tout : la faiblesse économique des États européens à l’ère industrielle et la nécessité de s’affirmer sur le plan militaire, économique et politique face aux nouvelles puissances mondiales – États-Unis et Union soviétique. L’importance et l’impact de ces motifs varient en fonction des époques. Néanmoins, ce modèle permet de faire ressortir des lignes directrices de la politique européenne franco-allemande et de l’action des acteurs politiques, révélant les différents niveaux (national, européen et international) d’intervention. L’intégration est donc comprise comme le résultat de processus de décision collective sous-tendus par des mobiles et des moteurs, dont les divers acteurs n’ont pas toujours conscience.

5La recherche en histoire contemporaine sur l’intégration européenne est forcée de s’axer sur le délai d’attente magique des 30 ans de communicabilité des archives publiques. Il en découle souvent un « mode de travail décennal » en histoire35. Ainsi les années cinquante et soixante sont-elles relativement bien analysées, alors que la recherche sur la construction européenne dans les années soixante-dix en est encore en développement. Les relations franco-allemandes de cette période ont été étudiées dans deux travaux relativement anciens, étayés principalement sur des sources publiées et laissant donc un grand nombre de questions en suspens36. La politique européenne de Brandt et de Pompidou, examinée dans des perspectives nationales, a également fait l’objet d’articles ou de contributions dans des ouvrages collectifs37. Les jugements hâtifs sur leur politique européenne perdurent jusqu’à aujourd’hui, en particulier sur celle de Brandt, placée dans l’ombre de son Ostpolitik capitale et spectaculaire. Elle est toujours considérée comme un filet de protection de la politique de détente à l’Est38. Dans cette optique, la politique européenne de la France et de l’Allemagne des années soixante-dix repose sur un marché dans lequel Pompidou approuve l’Ostpolitik en échange du soutien de Brandt sur les projets de construction français39. Ces analyses, en règle générale, se contentent de reproduire des perceptions contemporaines, que seule une analyse profonde des sources nous permettra de dépasser. La production de sources de Pompidou et de Brandt est très déséquilibrée. Pompidou n’a lui-même publié que deux petits volumes de souvenirs personnels, dans lesquels Brandt et l’Europe n’apparaissent pratiquement pas. On dispose également d’un ouvrage collectif, qui publie de surcroît des communiqués de presse40. Brandt pour sa part, en bon journaliste, a rédigé une profusion d’ouvrages et laissé une grande quantité de déclarations publiées41. Notre analyse de la politique d’intégration franco-allemande sous l’ère Brandt – Pompidou repose en premier lieu sur les sources contenues dans les fonds archivistiques français et allemands. La différence formelle et quantitative des documents s’explique par la divergence des systèmes politiques. Le système présidentiel de la V^e République, centré sur la personne du président, implique que les fonds principaux de sources se trouvent dans les « papiers présidentiels » conservés aux Archives nationales. Les décisions en matière de politique étrangère se prennent au palais de l’Élysée, résidence officielle du président de la République. Les politiques étrangère et européenne font partie du domaine réservé du président, qui s’appuie sur un appareil efficace de hauts fonctionnaires pour arrêter ses décisions. Le « secrétariat général » de l’Élysée constitue une sorte de ministère parallèle, composé de 38 conseillers présidentiels ayant rang de « conseillers techniques » ou, à l’échelon inférieur, de « chargés de mission ». Ils n’ont pas directement accès au chef de l’État. Le « secrétaire général » de l’Élysée, au sommet de la pyramide, occupe par conséquent une position clé, vers laquelle tout converge. Michel Jobert d’abord, puis Édouard Balladur à compter d’avril 1973 ont, à titre de collaborateurs les plus proches de Pompidou, directement accès au président. Ils synthétisent les notes des conseillers présidentiels, les annotent et les transmettent à Pompidou. Les principaux conseillers en matière de politique européenne sont les « conseillers techniques » René Bernard (économie et Europe) ainsi que Jean-Bernard Raimond et Gabriel Robin (politique étrangère). Outre leurs dossiers, nous avons également dépouillé les procès-verbaux des « Conseils restreints » – Conseils des ministres à composition variable –, qui apportent des éclaircissements sur les processus décisionnels de Pompidou concernant les affaires européennes et le partenaire allemand42. Il existe certes d’autres instances comme le SGCI (Secrétariat général du Comité interministériel pour les questions de coopération économique européenne). Ce comité est chargé de coordonner la politique communautaire, doté d’un secrétariat permanent placé sous la tutelle du Premier ministre et d’un secrétaire général ayant fonction de conseiller politique de Matignon et de l’Élysée43. Les décisions, toutefois, sont prises à l’Élysée par le président et non à l’hôtel Matignon, rue de Rivoli ou au Quai d’Orsay44. Pompidou fait part de ses instructions au moyen de multiples notes, la plupart du temps manuscrites, transmises aux conseillers et ministres.

6Dans le gouvernement fédéral de Willy Brandt, les décisions politiques doivent emprunter des voies plus sinueuses. Le système politique de la République fédérale est en effet moins concentré sur une instance et une personne. Aux côtés du chancelier et de la Chancellerie, le ministère des Affaires étrangères, mais aussi, traditionnellement, celui de l’Économie exercent une grande influence sur la politique européenne. Le « Comité des secrétaires d’État pour les Affaires européennes » (Staatssekretärsausschuss für Europafragen) détient une fonction importante. Cette instance de coordination de la politique communautaire de l’Allemagne dépend du ministère de l’Économie. À cela s’ajoute le facteur personnel : Willy Brandt privilégie un style de direction non autoritaire et délibératif, qui laisse une large place aux compétences – parfois aux intérêts sans vergogne – des différents organes. Brandt doit en outre prendre en compte les préoccupations de son parti et de son groupe parlementaire. Pour mener notre analyse de la politique européenne menée par l’Allemagne, nous avons par conséquent non seulement dépouillé les archives nationales, mais aussi celles du SPD et du fonds Willy Brandt, conservé dans les archives de la fondation Friedrich Ebert.

7L’histoire des relations bilatérales sert ici d’outil analytique et narratif de l’histoire de la construction européenne. Elle est en quelque sorte la sonde heuristique qui permet de mieux comprendre le processus d’intégration dans toute sa complexité. La quasi-concomitance des mandats de Brandt et de Pompidou (1969-1974) est évidemment un aléa de l’histoire. Ces années ne constituent pas pour autant une phase autonome de l’histoire de la construction européenne, mais elles représentent une césure importante dans l’intégration politique européenne. Au vu des efforts déployés par Willy Brandt et Georges Pompidou pour la guider, il serait souhaitable que leurs noms y soient plus étroitement associés. Cette recherche s’inscrit donc, premièrement, dans le contexte des recherches sur l’histoire des relations franco-allemandes. Le « couple difficile » formé par Pompidou et Brandt, placé jusqu’ici dans l’ombre des « couples » politiques qualifiés de ‘prospères’, permet précisément de mettre en lumière la tension entre l’incidence du facteur personnel dans l’histoire et les liens structurels des acteurs. Deuxièmement, ce travail se veut une contribution à la recherche sur Willy Brandt. Aujourd’hui comme hier, le nom de Brandt est uniquement associé à l’Ostpolitik, et sa politique européenne est insuffisamment connue ou l’est de façon erronée. Troisièmement, nous analyserons la politique européenne de Pompidou pour elle-même. Dans les recherches en histoire, Pompidou disparaît pratiquement derrière la stature politique et historique de son prédécesseur. L’historiographie allemande ignore largement son rôle dans l’histoire française récente, alors que l’on observe en France des tentatives de valorisation de son mandat, qui confinent à l’apologie45. Dernier point, mais non des moindres, cette étude entreprend de réévaluer le processus de (re)dynamisation de l’intégration européenne après le défi gaullien, en examinant les champs d’action et certaines lignes d’évolution à partir d’une analyse de sources.