1La prédominance allemande en Europe serait-elle en train de se transformer en domination ? Face aux crises qui assaillent l’Union européenne (UE) et au doute que suscite le projet européen parmi les citoyens de ses États membres, et compte tenu de la grande stabilité politique outre-Rhin et du succès du modèle économique allemand, experts, journalistes et dirigeants politiques s’interrogent ouvertement sur les avantages et les risques d’un leadership allemand. L’intervention occidentale en Libye, en 2011, a vu réapparaître les réticences de l’Allemagne, puissance malgré elle, à sortir du cadre étroit de la sacro-sainte « culture de la retenue » pour assumer de plus amples responsabilités. Le retour au pouvoir de la grande coalition, fin 2013, a cependant fait naître l’espoir d’un changement de paradigme, notamment lorsque le président de la République fédérale, Joachim Gauck, et les ministres des Affaires étrangères et de la Défense, Frank-Walter Steinmeier et Ursula von der Leyen, se sont prononcés publiquement, début 2014, en faveur d’un engagement plus ferme et plus rapide en matière de sécurité et de défense1. Cette réorientation, qui marque un tournant, semble confirmer le leadership que Berlin assume aussi bien au sein de la zone euro que dans le conflit qui oppose Kiev à Moscou – même si la double crise de l’Ukraine et de la zone euro a aussi fait émerger la complémentarité, et donc l’utilité, du tandem franco-allemand.

2Si le mot leadership a une connotation largement positive dans le monde anglo-saxon, son équivalent allemand Führung a longtemps suscité un malaise, car il rappelle trop les notions d’autoritarisme et de contrainte – voire le mot Führer – pour être facilement transposable dans le contexte politique allemand. Il en est de même pour le terme power, dont l’emploi s’est banalisé en anglais (tout comme celui de « puissance » en français), alors que la notion de Macht a longtemps été perçue de façon négative outre-Rhin, tant elle rappelle le concept de « puissance hégémonique » (Großmacht) de l’ancien Reich ou le jeu des « Grandes Puissances » du xix^e siècle2. Toutefois, la puissance au xxi^e siècle n’est plus celle du siècle passé. Elle est devenue diffuse, multiple ; elle repose moins sur la force militaire (hard power) et davantage sur l’influence, la persuasion, la négociation, les normes, la culture et le commerce3 – ce que l’on appelle outre-Atlantique le soft power, ou Zivilmacht en allemand, un concept développé par Hanns Maull4. Il convient par ailleurs de souligner que l’Allemagne, fière de son excédent commercial croissant, se conçoit avant tout comme une « puissance économique » et que les termes Wirtschaftsmacht ou Handelsmacht sont parfaitement acceptés outre-Rhin (salonfähig comme on dit en allemand), alors que Macht, Machtpolitik ou Machtstreben (expansionnisme) sont toujours bannis du vocabulaire et des discours politiques allemands. Cette mise en avant de la puissance économique sert donc de paravent à une politique que l’historien Hans-Peter Schwarz avait qualifiée jadis de « machtvergessen » (déni de la puissance). Mais plus qu’un paravent, cette focalisation sur ce qui fait sa force conduit l’Allemagne à se lancer dans une conquête effrénée de marchés en dehors de l’UE, c’est-à-dire dans les zones à forte croissance économique – une politique qui pourrait à terme la détourner de l’UE et donc des Occidentaux5. En effet, l’accroissement de l’excédent commercial de l’Allemagne se fait pour l’essentiel en dehors de l’UE, alors que son excédent commercial avec les pays de la zone euro a diminué depuis 2010 en raison de la crise économique et des politiques de rigueur mises en œuvre dans les pays d’Europe du Sud membres de la zone euro. En misant sur la conquête de nouvelles parts de marché extérieures à l’Europe, l’Allemagne semble donc à la fois rejeter le concept classique de « Geopolitik » cher à Karl Haushofer, et intérioriser la notion de « geo-economics » développée au début des années 1990 par Edward Luttwak6. Cette thèse lui semble d’autant plus pertinente que les Allemands sont très majoritairement convaincus des limites du hard power fondé sur l’emploi de la force militaire et préconisent au contraire une politique de soft power ou de puissance civile basée sur la culture et le commerce. De même, en acceptant d’être une (sinon la plus grande) puissance exportatrice (Handelsmacht), l’Allemagne renoue avec une politique « de puissance », fût-elle de nature économique.

3Autre signe de la banalisation de termes jadis autrement plus controversés : l’émergence, dans le débat allemand, d’un nouveau concept, celui de « leadership from the Center ». Utilisé par la ministre de la défense Ursula von der Leyen à l’occasion de la conférence sur la sécurité qui s’est tenue à Munich en février 2015, ce concept admet la réalité d’un leadership allemand en Europe, mais il s’agirait d’un leadership respectueux des alliances et partenariats existants (Organisation du traité de l’Atlantique Nord – OTAN – et UE), donc fondé sur le multilatéralisme, pour empêcher le retour de l’unilatéralisme (principe du « plus jamais seul ») synonyme de Sonderweg, de Schaukelpolitik (politique de bascule), d’isolement puis d’« encerclement », et enfin de catastrophe. Située au centre politique et géographique de l’Europe, l’Allemagne sait qu’elle en est devenue la « puissance centrale7 ». Mais cette position n’est pas seulement un atout ; c’est aussi, et depuis toujours, une source de dangers, car la fameuse Mittellage jadis tant redoutée par Bismarck peut encourager la formation de contre-alliances.

4Le débat allemand sur les responsabilités, y compris militaires, de la République fédérale montre aussi que l’Allemagne a pris conscience qu’en refusant d’assumer le rôle que l’on attend d’elle, elle s’éloignait de ses alliés, s’isolait, ouvrant ainsi la voie à une forme moderne de Sonderweg – leçon qu’elle a tirée de l’affaire libyenne et qui avait fait dire en novembre 2011 au ministre polonais des Affaires étrangères de l’époque, Radoslaw Sikorski, alors en visite à Berlin, qu’il craignait davantage une Allemagne qui n’agirait pas qu’une Allemagne qui refuserait d’agir8. Mais si l’Allemagne n’exclut plus d’agir, elle refuse de le faire seule, notamment sur le plan militaire, ne serait-ce qu’en raison de l’opposition de la Cour constitutionnelle à toute projection de forces en dehors d’un cadre multilatéral légal, de l’état critique de l’équipement militaire de la Bundeswehr et, enfin, de l’hostilité toujours plus grande de l’opinion publique à l’égard de l’engagement militaire de l’Allemagne à l’extérieur du cadre transatlantique. Pour « diriger depuis le centre », il faut ainsi réunir un certain nombre de préalables9. Une telle politique suppose certes la volonté d’assurer le pilotage d’une mission militaire ou bien d’une action politique, mais en étant entouré de partenaires, sinon de coéquipiers, qui acceptent de vous suivre non pas contraints et forcés mais parce qu’ils y trouvent un intérêt – là réside la distinction entre les notions de leadership et d’hégémonie (qui fait de la contrainte la règle). L’Allemagne dispose-t-elle de tels soutiens ? Diriger depuis le centre, ce n’est pas chercher à décider « seul et au nom de l’Europe », mais être capable de proposer une vision d’ensemble et un cadre de discussion propices à une prise de décision collective fondée sur l’intérêt commun. Une telle vision existe-t-elle outre-Rhin ? En Europe ? Diriger depuis le centre, c’est aussi parvenir, sur la base d’une attitude résolument proeuropéenne, à faire émerger des compromis fondés sur le plus grand dénominateur commun possible, et non pas à arracher des concessions à des pays récalcitrants sans rechercher le consensus. La politique européenne de l’Allemagne répond-elle à ce critère ? Il n’existe pas de réponses définitives à ces questions tant le débat est récent. Le présent chapitre se limite donc à en esquisser quelques-unes en analysant d’abord la place de l’Allemagne dans l’UE et son rôle dans la crise de la zone euro, puis en s’intéressant à l’attitude et aux réactions des principaux partenaires de la République fédérale face à la volonté de Berlin de contribuer davantage à la stabilisation d’une Europe en crise, tout en rappelant les pesanteurs de la géographie et de l’histoire allemandes.

Une Allemagne européenne ou une Europe allemande ?

Une présence forte aux postes clés

5La place centrale de l’Allemagne dans l’UE n’est pas seulement le reflet de la bonne santé économique de la République fédérale ; elle se traduit aussi par une surreprésentation sans précédent des ressortissants allemands au sein des instances européennes. Ces derniers occupent des postes clés dans la quasi-totalité des cabinets des commissaires européens : on dénombre ainsi 31 conseillers allemands dans l’équipe Juncker, loin devant les Français et les Britanniques. Outre Jean-Claude Juncker, trois commissaires ont choisi des Allemands comme chefs de cabinet, et cinq commissaires, dont Pierre Moscovici et Federica Mogherini, ont fait de même pour les postes de chefs de cabinet adjoints. Ce ne sont certes pas des « représentants » de Berlin – la plupart sont des fonctionnaires européens –, mais il n’en demeure pas moins qu’ils entretiennent des liens étroits avec la capitale allemande, ce qui ne les a sans doute pas desservis au moment de leur nomination. Au Parlement européen (PE) aussi, les postes clés sont entre les mains de responsables allemands, tels Martin Schulz (SPD), président du PE, Klaus Welle (CDU), secrétaire général du PE, et Manfred Weber (CSU), élu en 2014 à la tête du Parti populaire européen (PPE). Près d’un quart10 des 22 commissions parlementaires permanentes du PE sont présidées par des Allemands (qui fournissent aussi, on le sait, le plus grand nombre de parlementaires, soit 96 sur 751). Or c’est au sein de ces commissions que sont élaborées, amendées et votées les propositions législatives du PE et que sont examinées les propositions du Conseil et de la Commission. En résumé, l’Allemagne s’est assuré une place prépondérante dans les instances chargées d’effectuer le travail législatif de la Commission et du PE. Le Conseil de l’UE, quant à lui, n’obéit pas à la même logique, mais personne ne s’attend à ce que Donald Tusk, qui maîtrise mieux la langue de Goethe que celle de Shakespeare et dont la candidature a été soutenue par la chancelière, avec laquelle il entretient d’excellentes relations depuis des années, s’oppose un jour à cette dernière. D. Tusk s’est notamment appuyé sur l’ancien chef de département de la Chancellerie pour la politique européenne, Uwe Corsepius, qui a occupé, à partir de 2011, le poste de secrétaire général du Conseil de l’UE avant de retourner à la Chancellerie à l’été 2015. Si l’on y ajoute l’exemple de K. Welle, secrétaire général du PE depuis le 15 mars 2009, deux Allemands économistes de formation ont donc occupé en même temps deux des plus hautes fonctions administratives de l’UE. Pour conclure notre rapide tour d’horizon de ce « Who is Who bruxellois à l’allemande », soulignons que plusieurs Allemands de haut rang se trouvent aujourd’hui à la tête d’institutions (autres que la Banque centrale européenne, BCE) chargées de la gouvernance économique de l’Europe : ainsi, Werner Hoyer (FDP) pilote la Banque européenne d’investissement (BEI), Klaus Regling dirige le Mécanisme européen de stabilité (MES), et Elke König préside quant à elle le Conseil de résolution unique (CRU), qui a pour mission de préparer et de mettre en œuvre des solutions, dans le cadre de l’Union bancaire, pour les banques menacées de défaillance. Enfin, dans ses négociations avec Athènes dans le cadre de la Troïka, la BCE est représentée depuis 2010 par un Allemand, l’économiste Klaus Masuch. Ainsi, la République fédérale a su placer aux endroits stratégiques et aux postes clés des instances européennes des représentants qui lui permettront d’exercer de l’intérieur une influence non négligeable sur le processus de décision législatif et la genèse des normes et des règles, de sorte que celles-ci correspondent au modèle en vigueur outre-Rhin11.

6Outre qu’elle est plus coercitive, plus contraignante que par le passé, l’Europe serait-elle de surcroît devenue plus allemande ? L’Allemagne, en acceptant bien malgré elle de se porter garante des dettes des pays du Sud, aurait-elle exigé en contrepartie un plus grand contrôle sur les affaires européennes ? En d’autres termes, userait-elle de sa position de première puissance économique d’Europe pour imposer ses préférences économiques12 ? L’Union économique et monétaire (UEM) se serait-elle transformée en un Empire allemand13 ? En Italie et en Grèce, où l’Allemagne d’A. Merkel est constamment comparée à celle du III^e Reich, telle est sans doute la vision des choses, fût-elle erronée, d’un grand nombre voire de la majorité des citoyens14. Même en Allemagne, le terme Führungsmacht s’est largement banalisé dans les articles et éditoriaux qui traitent du leadership allemand dans la zone euro et au-delà15.

Un leadership par défaut ?

7Les choses sont cependant moins simples qu’il n’y paraît, car si l’Allemagne se retrouve « aux commandes », n’est-ce pas aussi à cause de l’absence, du retrait, voire de l’impuissance de ses partenaires ? À plusieurs reprises dans l’histoire de la construction européenne, les grands États membres (la plupart du temps le tandem franco-allemand, parfois accompagné de la Grande-Bretagne ou de l’Italie) ont pris les devants pour faire avancer l’intégration européenne. Or depuis l’échec du traité constitutionnel, la France a pris ses distances avec le projet européen, car ce dernier ne rencontre plus l’adhésion de la majorité de ses concitoyens. En 2014, elle envoie 74 députés au PE, une institution qui ne lui a jamais inspiré beaucoup de respect. Toutefois, sur ces 74 députés, un peu plus d’un tiers (28 au total) sont issus de l’extrême droite et de l’extrême gauche et défendent, du moins pour les premiers, des positions antieuropéennes ; ils ne jouent aucun rôle à Strasbourg ni à Bruxelles, où les 24 députés du Front national (FN) n’ont pas réussi à former de groupe parlementaire. Faut-il alors s’étonner que la France soit quasiment absente des présidences des commissions du PE ? Ou que son influence au sein des instances européennes se soit affaiblie depuis une dizaine d’années ? Le poids de la France au sein de l’UE est sans doute proportionnel à l’importance que Paris accorde au projet européen et à ses instances. La querelle entre la France et l’Allemagne au sujet du respect des critères relatifs au déficit budgétaire et le décrochage économique franco-allemand contribuent aussi, à l’évidence, à l’effacement relatif de la France au sein de l’UE et, parallèlement, à la montée en puissance de l’Allemagne16. Les différences parfois profondes de culture économique et stratégique17 qui sont apparues depuis 2005 entre les deux pays ont privé la construction européenne de la force motrice du couple franco-allemand – même si ce dernier redevient actif par intermittence, comme durant la première phase de la crise de la zone euro (« Merkozy ») ou, plus récemment, dans le contexte de la crise ukrainienne (« format Normandie »). Or sans la France, l’Allemagne se retrouve seule sur le devant de la scène européenne et occupe le vide que Paris a choisi de laisser derrière lui.

8Ce vide n’est d’ailleurs pas près d’être comblé par d’autres partenaires. Malgré le rapprochement spectaculaire qui s’est opéré ces dernières années entre l’Allemagne et la Pologne, cette dernière reste un partenaire de second choix pour Berlin tant qu’elle se tient à l’écart de la zone euro – d’autant que les pays baltes, eux, ont fait le choix d’adopter la monnaie unique. Et la victoire du candidat conservateur Andrzej Duda aux élections présidentielles, en mai 2015, n’annonce rien de bon. La Grande-Bretagne de David Cameron s’efforce quant à elle de se rapprocher de l’Allemagne qui, à la surprise générale et sans doute pour la première fois de son histoire, bénéficie depuis quelque temps d’une étonnante bienveillance, voire d’une véritable popularité outre-Manche. La Grande-Bretagne s’accommode d’autant plus facilement du leadership allemand que celui-ci s’exerce pour l’essentiel à l’intérieur de la zone euro (dont Londres ne fait pas partie) et qu’il a eu pour effet de stabiliser l’UEM, dont la pérennité est d’un intérêt vital pour la City, principale place financière européenne. De plus, le leadership allemand n’empiète pas sur le secteur de la défense dans lequel la Grande-Bretagne, plus encore que la France, joue un rôle prépondérant en Europe. L’influence allemande se limite donc à l’intégration européenne, un domaine pour lequel les Britanniques n’ont que peu de considération.

9Autre facteur du rapprochement germano-anglais : D. Cameron soutient pleinement la politique d’austérité allemande et l’applique avec succès chez lui. Les Britanniques sont favorables aux exigences allemandes qui visent à renforcer la compétitivité des entreprises et à réduire le taux d’endettement des États membres de l’UE. Ils partagent aussi les interrogations de Berlin quant à la fiabilité des engagements budgétaires et économiques d’Athènes et de Rome, voire de Paris. Le Royaume-Uni s’efforce enfin de tirer profit du relâchement actuel des liens franco-allemands dans l’espoir d’obtenir le soutien de la chancelière dans le cadre de la renégociation des relations entre l’UE et le Royaume-Uni, que le Premier ministre britannique appelle de ses vœux – et avec force depuis sa victoire inattendue aux élections législatives en mai 2015. D. Cameron estime que la chancelière partage, du moins en partie, la conception britannique de la construction européenne, qui se résume à des compétences réduites pour l’UE, un budget européen revu à la baisse, un rôle secondaire pour les institutions européennes et une approche résolument intergouvernementale du processus de décision18. Pour Londres, Berlin constitue par conséquent une carte maîtresse dans le jeu qui oppose les Britanniques au reste de l’UE.

10L’effacement du couple franco-allemand aurait en effet pu donner lieu à un rapprochement germano-britannique, comme ce fut le cas lors des négociations budgétaires durant le sommet européen de février 2013. Toutefois, la radicalisation du discours eurosceptique que l’on observe outre-Manche n’est guère propice à une telle constellation. Digne héritier des années Thatcher, le parti conservateur britannique – parti frère de la CDU – défend aujourd’hui des positions presque unanimement eurosceptiques, dont la dureté est proportionnelle à la pression exercée par l’UK Independence Party (UKIP). Or, en s’ouvrant aux thèses britanniques, la chancelière se heurterait aux critiques de ceux qui, en Allemagne, notamment au sein du SPD et des Verts mais aussi parmi les chrétiens-démocrates, considèrent que la réponse à la crise se trouve davantage dans un saut qualitatif vers plus d’Europe que dans une stratégie de détricotage communautaire. Par ailleurs, toujours sur le plan intérieur, A. Merkel ne pourrait guère justifier son refus de se rapprocher de l’AfD, parti eurosceptique allemand, si elle approuvait les positions antieuropéennes des Britanniques, qui sont presque identiques à celles de l’AfD… La radicalisation du discours eurosceptique en Grande-Bretagne a donc pour triple conséquence de rendre inconcevable un rapprochement germano-britannique sur les réformes institutionnelles de l’UE (alors que les positions de Berlin et de Londres sont proches d’un point de vue économique), d’isoler considérablement la Grande-Bretagne en Europe et, par conséquent, de priver l’Allemagne d’un partenaire en Europe du Nord pour faire face aux exigences des pays du Sud. La mise en place d’un partenariat qui placerait Londres et Berlin sur un pied d’égalité est par ailleurs d’autant moins probable que la dépendance politique et économique du Royaume-Uni à l’égard de l’Allemagne est de plus en plus forte : si le Royaume-Uni sort de l’UE (Brexit), la situation financière de la City dépendra plus que jamais de la consolidation de la zone euro alors que l’évolution économique de la Grande-Bretagne sera largement tributaire du maintien ou non de celle-ci dans le marché unique. Dans les deux cas, l’attitude de l’Allemagne sera décisive19.

Berlin et la gouvernance de la zone euro

11La domination économique et financière de l’Allemagne au sein de l’Europe communautaire ne date pas d’hier. Dès la fin du système de Bretton Woods, la République fédérale d’Allemagne (RFA), forte d’une monnaie stable, d’excédents commerciaux croissants, de faibles taux d’inflation et d’une politique budgétaire globalement vertueuse, a su imposer ses positions économiques et monétaires aux autres pays européens. Avec l’instauration en 1979 du système monétaire européen, les partenaires de la RFA se sont vus obligés, nolens volens, d’adopter la « culture monétaire » allemande. C’est une véritable « zone Mark » qui s’est ainsi constituée durant les années 1980, au sein de la Communauté économique européenne (CEE), entre l’Allemagne, le Danemark, la France et les pays du Benelux. À l’époque, les partenaires européens de l’Allemagne comptaient donc sur la création de l’UEM pour sortir de ce système qui les avait contraints à renoncer de facto à leur souveraineté monétaire bien des années avant Maastricht ! L’UEM devait ainsi mettre fin à l’hégémonie de la Bundesbank et permettre un rééquilibrage aux dépens de la République fédérale.

12Or c’est le contraire qui s’est produit. Certes, depuis le début de la crise de la dette souveraine, le président de la Bundesbank se trouve la plupart du temps dans une position minoritaire ; il a beau désapprouver les mesures non conventionnelles prônées ces dernières années par la BCE sous l’égide de Mario Draghi, celles-ci n’en ont pas moins été adoptées, des politiques d’assouplissement quantitatif (QE) au programme des opérations sur titres (OMT). En revanche, la philosophie générale de la politique économique en vigueur dans l’UE s’inspire clairement de celle de la République fédérale, laquelle n’a jamais été favorable, sauf sous le gouvernement de Willy Brandt, aux conceptions keynésiennes. Aussi, la gouvernance économique qui est en train de se mettre en place dans la zone euro en réponse à la crise de la dette s’inspire encore davantage du modèle économique allemand que les critères de Maastricht, comme en témoignent les règles du pacte budgétaire européen (officiellement appelé traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance, TSCG). Ce dernier instaure une « règle d’or » limitant le déficit structurel autorisé à 0,5 %, ce qui empêche le recours à des politiques de relance. Dans ce contexte, tous les appels en faveur de mesures anticycliques, qui reposent sur l’idée que l’accroissement des dépenses et des déficits publics peut faire redémarrer la conjoncture, se sont heurtés à une fin de non-recevoir de la part des Allemands. Ces derniers sont convaincus que seule la maîtrise des dépenses publiques et l’adoption de mesures structurelles renforçant la compétitivité des entreprises permettent de regagner la confiance des marchés et de renouer avec la croissance. Presque tous les économistes allemands considèrent que la mise en œuvre de politiques de soutien à la demande financées par l’UE, ou de programmes d’aide comme le MES – qui a pourtant été approuvé par Berlin – constituerait une prise de risque inconsidérée pour l’Allemagne, et finalement un frein à la croissance. Ils font valoir qu’en acceptant ce type de politiques, l’Allemagne se porterait de facto garante des dettes des États membres de la zone euro et qu’il lui reviendrait de les assumer, ce qui augmenterait les coûts supportés par l’État allemand et ouvrirait la voie à une « Union de transferts ».

13On retrouve cette même logique dans la position de Berlin sur le fonctionnement de l’Union bancaire, qui comporte des exceptions favorables aux caisses d’épargne allemandes20. Pour beaucoup d’experts européens, l’Allemagne aurait par là même sapé les bases fédérales – dont elle ne voulait pas – de l’Union bancaire21. Enfin, cette attitude explique aussi les divergences entre la Bundesbank et la BCE au sujet du programme d’achat d’actifs qui, outre le coût qu’il représente pour le contribuable allemand, s’apparenterait in fine à des transferts budgétaires entre États22. Berlin n’accepte l’idée d’une relance par les investissements, telle que la prévoit la Commission Juncker, qu’à condition qu’elle s’accompagne d’une politique de consolidation budgétaire crédible et de réformes structurelles. De ce point de vue, l’Allemagne apparaît comme le principal point de convergence des économies de la zone euro. Aucun plan de sauvetage ni aucune des institutions créées depuis 2008 au sein de la zone euro (telles que le Fonds européen de stabilité financière – FESF – et le MES) n’auraient en effet obtenu l’accord de l’Allemagne et donc n’auraient pu voir le jour si les partenaires de Berlin n’avaient accepté la position de la République fédérale et la mise en place d’un échéancier contraignant permettant de restaurer leurs comptes publics et de renforcer la compétitivité de leurs entreprises23. L’attitude de l’Allemagne tient à plusieurs facteurs : les réformes structurelles menées par le gouvernement Schröder (Agenda 2010) sont considérées comme un succès ; le taux de chômage, notamment des jeunes, est particulièrement bas en Allemagne (inférieur à 7 %) ; l’économie allemande s’appuie sur un socle industriel solide assurant environ 27 % du PIB national et génère d’année en année un excédent structurel significatif (plus de 200 milliards d’euros en 2014, soit plus de 7 % du PIB) ; enfin, le pays exerce une forte attraction sur l’étranger, l’Allemagne étant devenue, après les États-Unis, le pays de l’OCDE ayant le plus fort taux d’immigration24 (en 2013, le solde migratoire net était de 437 000 personnes), devant le Canada et l’Australie – des résultats incontestablement positifs qui n’empêchent pas les Allemands de porter un regard critique sur leurs lacunes au niveau économique25. L’ensemble de ces résultats explique à la fois la place centrale que l’Allemagne occupe au sein de l’UE, et notamment de la zone euro, et la détermination avec laquelle elle défend sa position libérale, axée sur une politique de l’offre, un cadre budgétaire assaini et un environnement concurrentiel.

14Toutefois, la zone euro n’est pas un hinterland allemand. Car même si l’Allemagne occupe une position dominante dans la gestion de la crise économique depuis 2009, force est de constater qu’elle n’a pas fait cavalier seul dans ce dossier, bien qu’on lui reproche d’avoir imposé « l’austérité » à l’ensemble de l’Europe. De la même façon qu’il existe une division économique au sein de l’UE entre les pays du Nord et ceux du Sud, les avis sur la gouvernance économique de la zone euro sont partagés entre deux écoles de pensée : les partisans de la première, d’orientation ordolibérale, estiment que la crise est liée à un dérapage de la dette publique dû à des problèmes structurels importants, et accordent par conséquent la priorité à la mise en œuvre d’une politique d’austérité budgétaire et de réformes structurelles visant à renforcer la compétitivité des entreprises (donc l’offre) pour réduire la dette. Les partisans de la seconde, qui défendent des positions économiques néokeynésiennes, considèrent qu’il s’agit d’abord d’une crise économique et bancaire provoquée par la faiblesse de la croissance, la baisse des recettes fiscales et l’insuffisante régulation du secteur bancaire et financier, et préconisent donc l’injection de liquidités et un soutien à la demande. Or les mesures prises en réponse à la crise se nourrissent des positions des deux écoles de pensée et sont donc loin d’obéir aux seuls principes ordolibéraux allemands. Si l’Allemagne a largement inspiré la politique fiscale et monétaire, fondée sur des mesures dites « d’austérité », qui a été mise en œuvre en Grèce, en Irlande et au Portugal pour stabiliser la situation, elle a aussi approuvé, et très largement soutenu sur le plan financier, non seulement les différents plans de sauvetage en faveur de la Grèce, mais aussi la création du FESF puis du MES – deux dispositifs certes nécessaires, mais néanmoins contraires au principe du « no bail-out »26. De même, Berlin a été l’un des principaux architectes de la réforme du pacte de stabilité et de croissance visant à renforcer la discipline budgétaire et à permettre à la Commission d’alerter le plus tôt possible les États membres d’éventuels risques de déséquilibre (semestre européen). Même si le Pacte Euro plus et le TSCG, qui instaure la règle d’or européenne, s’inspirent de la même philosophie, Berlin ne s’est pas pour autant opposé à ce que Paris obtienne de la Commission le droit de repousser, d’abord à 2015, puis à 2017, l’obligation de faire passer le déficit budgétaire de la France au-dessous du seuil de 3 %. Il n’a pas non plus tenté, malgré le peu d’enthousiasme que lui inspirait cette mesure, d’empêcher la BCE d’autoriser les banques centrales de la zone euro à acheter de la dette publique et privée sur les marchés secondaires, pas plus qu’il n’a fait obstacle, en 2012, au programme OMT de la BCE qui permet à cette dernière de racheter sans limitations des obligations émises par les États de la zone euro sur les marchés secondaires, y compris les obligations les moins appréciées par les marchés, notamment celles de l’Espagne et de l’Italie – outre-Rhin, cette politique a toutefois été très critiquée au motif qu’elle s’apparenterait à un programme de financement parfaitement illégal des pays membres de la zone euro. Enfin, comme dans le cas des deux initiatives précédentes, Berlin n’a pas non plus essayé de contrecarrer le recours au quantitative easing (QE) annoncé par la BCE en janvier 2015, qui prévoit un programme élargi de rachats d’actifs de dette publique à hauteur de 60 milliards d’euros par mois entre mars 2015 et septembre 2016, soit l’injection de plus de 1 140 milliards dans la zone euro.

15Ainsi, le policy mix qui se met en place se caractérise à la fois par une certaine souplesse au niveau de la BCE et un mélange de soutien et de rigueur à l’égard des États membres de la zone euro – tout en intégrant le leadership allemand dans un ensemble institutionnalisé de règles et d’actions à l’échelle de l’UE27. Les plans de sauvetage (FESF, MES, OMT, QE, etc.) ont certes été assortis d’une politique de rétablissement des équilibres publics et de la compétitivité (Pacte Euro plus, TSCG, etc.), mais ils n’auraient sans doute pu être mis en place si les marchés n’avaient pas été rassurés par l’adoption de mesures de redressement budgétaires. Le niveau des taux d’emprunt (et avec eux des spreads) n’est redevenu relativement bas que parce que les garanties de la BCE concernant les rachats de titres se sont accompagnées d’un engagement ferme des États membres en faveur du maintien de la zone euro et d’une politique d’assainissement à court et à moyen terme. De même, Berlin n’aurait pu défendre la sévérité de certaines mesures de sa politique « d’austérité » si la BCE n’avait pas joué le rôle de prêteur en dernier ressort. Bien que défendant des positions parfois opposées, Berlin et Francfort ont contribué à rassurer les marchés. En outre, l’Allemagne profite largement de la politique de la BCE en tant que première économie de la zone euro, tandis que les liquidités injectées par la BCE restaurent la confiance des marchés puisque le cap vers l’assainissement des comptes publics est maintenu. Par conséquent, plutôt que d’exercer une hégémonie au sein de la zone euro ou d’imposer sa volonté, l’Allemagne inscrit son action dans un ensemble de mesures complémentaires et interdépendantes, tout en assumant pleinement sa place de principale puissance économique de la zone euro (et de l’UE).

Leadership et culture de la retenue : deux notions antinomiques ?

16Durant plusieurs décennies, la République fédérale a été qualifiée de « géant économique » et de « nain politique ». Au vu du rôle que Berlin assume dans la crise ukrainienne, force est de constater que cette différenciation n’a plus lieu d’être. Ainsi, F.-W. Steinmeier, lors d’un discours prononcé le 12 mars 2015 au Center for Strategic and International Studies (CSIS) à Washington, a qualifié l’Allemagne de « Chief Facilitating Officer », c’est-à-dire d’intermédiaire principal en Europe28. Cependant, du point de vue militaire, et compte tenu par exemple du rôle que l’Allemagne a joué dans les crises africaines (en Libye en 2011, au Mali en 2013) avant le retour de F.-W. Steinmeier au ministère des Affaires étrangères (Auswärtiges Amt), le contraste entre la puissance économique du pays et son impuissance militaire était saisissant. Certes, depuis la formation de la grande coalition fin 2013, l’Allemagne a accru sa présence en Afrique (soutien aérien et logistique au Mali et en Centrafrique)29 et elle fournit depuis 2014 des armes aux combattants kurdes d’Irak, assiégés par Daech. Il n’empêche qu’auparavant, elle a fait cavalier seul, tant en Libye (2011) que lors du sommet du G20 en septembre 2013, lorsque la chancelière a refusé, contre l’avis de tous les autres représentants européens, de soutenir une éventuelle intervention militaire des États-Unis en Syrie. D’un point de vue général, en dépit de la présence de la Bundeswehr en Afghanistan, qui est loin d’avoir été négligeable, l’Allemagne, depuis quelques années, ne joue plus qu’un rôle secondaire sur les questions de défense et de sécurité30. Son avis en matière de prévention de crise, aussi bien dans le cadre de l’OTAN que de l’UE ou de l’Organisation des Nations unies (ONU), n’a pas rencontré d’écho, alors que le triangle étroit formé par Washington, Londres et Paris a été à l’origine de toutes les grandes décisions prises au sein de l’Alliance atlantique. Les nombreuses réformes dont a fait l’objet l’armée allemande depuis la réunification – le passage à l’armée de métier étant la dernière en date – n’y sont sans doute pas étrangères, de même que le sous-financement chronique de la Bundeswehr. En dépit d’une légère révision à la hausse des dépenses de défense (qui passeront de 34,2 milliards d’euros en 2016 à 35 milliards en 2019)31, le budget de la défense (malgré un montant global presque identique à celui de la France) ne représente depuis des années qu’entre 1,3 et 1,4 % du PIB national (contre 1,9 % en France et 2,4 % en Grande-Bretagne en 2013). De plus, même si l’Allemagne occupe toujours le deuxième rang des pays européens fournisseurs de contingents au-delà de la zone couverte par l’OTAN (5 900 soldats allemands sont actuellement déployés à l’extérieur du périmètre de l’Alliance atlantique), la Bundeswehr n’a jamais participé à des opérations de combat planifiées à l’avance et mises en œuvre sur le terrain. Elle reste une force de maintien de la paix dont la mission principale est de contribuer à la reconstruction de l’État (nation-building) et non au rétablissement de la paix par l’usage de la force armée.

17Entre 2005 et 2013, la politique étrangère de l’Allemagne a été marquée par la « culture de la retenue », théorisée notamment par l’ancien ministre des Affaires étrangères Guido Westerwelle (2005-2009), et par une politique de sécurité « préventive et coopérative » soucieuse de prendre en compte des éléments non seulement militaires, mais aussi économiques, sociaux, démographiques et écologiques, voire religieux. Certes, comme le prouve l’évolution de la situation en Libye depuis 2011, une intervention militaire non suivie d’une politique de reconstruction économique et civile rigoureuse peut avoir l’effet inverse de celui qui était initialement recherché. La Libye de 2015 est infiniment moins stable que celle d’avant 2011 et, de ce point de vue, l’intervention de l’OTAN est un échec. Mais à trop vouloir intégrer la sphère militaire dans un ensemble d’actions civiles tous azimuts, on finit par faire du recours à la force un tabou, se privant ainsi d’un instrument qui, fût-il destiné à n’être utilisé qu’en dernier ressort, n’en demeure pas moins indispensable. En outre, sur le plan intérieur, cette « culture de la retenue » a eu pour effet de renforcer considérablement l’hostilité de la population allemande à l’égard de la participation de la Bundeswehr à des opérations militaires internationales. Ainsi, d’après un sondage de la Fondation Körber réalisé en 2014, deux tiers des Allemands y sont opposés, alors que, vingt ans auparavant, ils étaient tout aussi nombreux à y être favorables32. Enfin, sur le plan extérieur, la « culture stratégique » de l’Allemagne s’éloigne de plus en plus de celle de ses trois principaux alliés occidentaux (France, États-Unis, Grande-Bretagne). On peut certes se demander si ces trois pays, qui ont déjà beaucoup de mal à accepter l’essor de l’Allemagne en tant que puissance économique et aussi politique, verraient d’un bon œil que celle-ci redevienne une puissance militaire. Il n’en demeure pas moins que le particularisme allemand en matière de défense (qui n’empêche pas la République fédérale de compter parmi les principaux exportateurs d’armements) l’éloigne de ses partenaires – une réalité en totale contradiction avec l’idée que l’on se fait à Berlin d’une puissance qui « dirige depuis le centre », et qui se doit, à ce titre, d’être entourée de partenaires33.

Tensions transatlantiques

18Le relâchement des liens entre l’Allemagne et ses alliés, que l’on observe depuis la réunification, est particulièrement manifeste dans les relations que Berlin entretient avec Washington. Certes, les Américains saluent avec respect la capacité de l’Allemagne à relever plus aisément que les autres États européens les défis de la globalisation, et ils lui reconnaissent le statut de « superpuissance économique » qui la place aux côtés de la Chine et des États-Unis. L’attrait du « modèle social allemand » et la bonne réputation de ses entreprises installées sur le sol américain renforcent encore l’image positive dont la République fédérale jouit outre-Atlantique. Mais cette puissance économique est aussi source de tensions. Elle l’a d’ailleurs toujours été : on se souvient des déséquilibres monétaires des années 1960 et 1970 qui avaient perturbé les rapports entre le dollar et le deutsche Mark, ou encore des nombreux désaccords entre Jimmy Carter et Helmut Schmidt à la fin des années 1970, l’Allemagne n’ayant pas souhaité, à l’instar du Japon, assumer le rôle de « locomotive économique » que voulait à l’époque lui voir revêtir la Maison Blanche. La réunification, qui a rendu le bouclier nucléaire américain moins vital aux yeux des Allemands, a encore accentué cette tendance. En témoignent les accusations récurrentes que Washington profère à l’encontre de la « politique d’austérité » allemande et des excédents commerciaux de la République fédérale, que les Américains jugent à la fois excessifs et néfastes pour l’équilibre économique mondial ainsi que pour la zone euro34. Washington critique par ailleurs très sévèrement l’attitude de l’Allemagne vis-à-vis de la Grèce et s’inquiète ouvertement des effets politiques et économiques d’un Grexit, jugés dangereux. De plus, aux yeux des experts américains, la dépendance commerciale allemande à l’égard des marchés de pays émergents tels que la Chine et la Russie rend l’Allemagne plus vulnérable et diminue sa marge de manœuvre vis-à-vis de ces derniers35. La primauté des enjeux économiques dans la politique étrangère allemande aurait donc pour triple conséquence d’affaiblir l’ancrage allemand à l’Ouest, de rapprocher l’Allemagne de pays attractifs pour ses entreprises mais peu respectueux des valeurs démocratiques36, et d’inciter le gouvernement fédéral à prendre ses distances vis-à-vis de ses partenaires traditionnels en cas de conflits avec des pays émergents susceptibles de mettre en péril ses exportations, ses emplois et son industrie37. Au sein de l’OTAN, l’Allemagne serait en train de devenir un « veto-player », c’est-à-dire un pays qui, à force de dire « non » à ses alliés, emprunterait de sa propre initiative le chemin de la marginalisation. Cette critique reflète non seulement l’exaspération des Américains face au refus de leurs partenaires européens (au premier rang desquels l’Allemagne) d’assumer leur part du fardeau transatlantique38 (burden sharing), mais aussi la concurrence féroce qui oppose désormais Allemands et Américains pour l’obtention de parts de marchés dans les pays émergents, notamment en Asie.

19Ce dernier aspect n’est pas étranger à l’énorme impact de l’affaire Snowden sur les relations germano-américaines. Aucun incident, abstraction faite des révélations récentes sur la torture pratiquée par la CIA, ne s’est avéré plus désastreux pour l’image de l’Amérique en Allemagne que la mise sur écoute, par la National Security Agency (NSA), des portables de Gerhard Schröder (durant ses mandats de chancelier) et d’Angela Merkel, et les collectes massives d’informations, toujours par la NSA, sur les citoyens allemands. Les responsables américains ont beau justifier ces pratiques par le fait que les attaques du 11 septembre ont été planifiées à Hambourg, les Allemands estiment que les mesures prises dépassent les impératifs de la lutte contre le terrorisme ou contre les autres risques géopolitiques – sans toutefois, bien évidemment, pouvoir évaluer avec précision les risques terroristes qui planent sur eux ou sur les États-Unis. Enfin, même dans le cadre de la crise ukrainienne, qui a vu l’Allemagne prendre ses distances à l’égard du Kremlin et imposer des sanctions économiques à la Russie – ce qui vient contredire la thèse selon laquelle Berlin placerait ses intérêts « géoéconomiques » au-dessus des considérations « géopolitiques » –, les positions américaine et allemande divergent quant à d’éventuelles livraisons d’armes à l’armée ukrainienne : l’opposition républicaine, qui est à l’origine de la proposition, est persuadée de son bien-fondé, alors que le gouvernement fédéral rejette catégoriquement cette perspective. Divisés sur un très grand nombre de sujets, l’Allemagne et les États-Unis traversent une crise de confiance profonde qui met à rude épreuve l’alliance entre les deux pays39.

Un tandem franco-allemand en perte de vitesse

20Autre pilier essentiel de la politique étrangère de l’Allemagne : la relation franco-allemande, qui s’est elle aussi considérablement distendue ces dernières années. La crise est d’autant plus profonde qu’elle n’est pas due à l’irruption d’un événement extérieur qui aurait suscité irritations et divergences de part et d’autre du Rhin. Il s’agit au contraire d’une crise systémique qui s’inscrit dans le long terme et qui semble embrasser tous les domaines de la sphère publique européenne. Elle se traduit, chez certains, par le rejet à la fois du caractère privilégié du lien franco-allemand et, au-delà, de la construction européenne, comme en témoignent le programme du FN et les propos de sa présidente. En France, ce rejet – qui est loin d’être monolithique – remonte à la ratification du traité de Maastricht et s’est poursuivi avec la victoire du non au projet constitutionnel, le mauvais accueil réservé aux élargissements des années 1990 et 2000 et l’hostilité affichée à l’égard de certaines politiques communautaires, qu’il s’agisse de Schengen, de la politique dite d’austérité ou de la politique de défense et de sécurité européenne. Enfin, la crise traversée par le tandem franco-allemand a pris d’autant plus d’ampleur qu’elle a fini par ébranler les bases mêmes de l’entente entre la France et l’Allemagne, à savoir leur complémentarité qui a toujours assuré in fine l’équilibre entre les deux partenaires inégaux et la solidité de leur engagement dans les affaires européennes. Certes, ni l’Élysée ni la Chancellerie ne laissent planer de doute sur l’engagement européen de leur pays respectif. Toutefois, la lenteur et l’opacité du processus de prise de décision au sein de l’UE, qui aboutit à des compromis souvent bancals, ont fait naître des résistances (partis populistes, mouvements civiques, opinions publiques) au processus d’intégration, ce qui limite considérablement la marge de manœuvre et la légitimité d’action des dirigeants français et allemands au sein de l’UE.

21De tous les signes de crise, c’est néanmoins la fin de la complémentarité entre les deux pays, soit le fameux décrochage de la France, qui inquiète le plus les observateurs de cette banalisation de la relation franco-allemande, car il pourrait priver l’Europe d’un leadership indispensable. Certes, ce n’est pas un phénomène nouveau. Le décrochage économique de la France apparaît dès la fin des Trente Glorieuses, prend de l’ampleur durant les années 1980 et se traduit aujourd’hui par des indicateurs économiques – tels que le taux de chômage (notamment des jeunes), le déficit budgétaire, l’endettement public, la balance commerciale et la compétitivité industrielle – invariablement défavorables à la France (abstraction faite de l’évolution démographique, de la lutte contre les inégalités et de l’état des infrastructures, bien meilleurs en France qu’en Allemagne). Au-delà des chiffres, le sentiment qui prévaut est que les populations française et allemande ne vivent plus dans la même Europe, ni dans la même réalité économique. En France, le ressenti quant à la situation économique est très éloigné de celui que l’on observe en Allemagne. Plus de trois Français sur quatre estiment être touchés par la crise (contre à peine un tiers des Allemands), et leurs attentes (qui demeurent insatisfaites) à l’égard des institutions européennes (notamment la BCE) sont très différentes de celles de leurs voisins outre-Rhin, pour lesquels « il n’y a pas d’urgence à agir aux frais du contribuable ». C’est au contraire la crainte d’une politique de relance concertée à l’échelle de l’UE qui, en Allemagne, alimente le succès du discours eurosceptique de l’AfD et diminue la marge de manœuvre européenne de la chancelière. Du point de vue des économistes français, le rejet allemand d’une politique de relance relève de l’aveuglement idéologique, alors que l’idée même d’une politique de relance est considérée par les économistes allemands comme la preuve manifeste d’un déni de réalité. Aussi, le clivage classique entre keynésiens de gauche et monétaristes libéraux, source majeure de tensions et de crispations à l’intérieur des États, se manifeste à l’échelle franco-allemande avec une violence accrue, chargée de réflexes nationalistes d’un autre âge40. L’entrée du SPD au gouvernement fédéral et le virage « social-libéral » du gouvernement Valls n’ont guère permis de contrecarrer cette dérive.

22Le décrochage de la France par rapport à l’Allemagne n’est pas seulement synonyme de crispations ; il est à l’origine d’une profonde crise de confiance entre les acteurs français et leurs homologues allemands. Il se traduit d’abord par un déséquilibre global qui est évidemment source de tensions. En France bien plus qu’en Allemagne, le sentiment dominant est que les deux pays ne négocient plus sur un pied d’égalité, une réalité difficile à supporter pour l’Hexagone compte tenu du puissant sentiment national français. En d’autres termes, l’ancien équilibre des déséquilibres (la puissance économique allemande contrebalancée par la puissance politique française) est remis en cause, remplacé par l’idée que l’Allemagne parvient à tirer pleinement profit, sur le plan politique, de sa puissance économique41 – à tel point qu’elle serait en train d’asseoir une hégémonie en Europe (hégémonie bienveillante et constructive pour les observateurs germanophiles, malveillante et égoïste pour les autres, de plus en plus nombreux).

23En outre, la perception française d’un « leadership allemand » (d’ailleurs mal assuré) ne repose pas seulement sur la bonne santé économique et la stabilité politique de l’Allemagne ; elle tient avant tout aux problèmes rencontrés par la France sur le plan intérieur (chômage endémique, déboires de la présidence Hollande, divisions au sein de la gauche, scepticisme face au come-back de Nicolas Sarkozy, popularité croissante de Marine Le Pen). En résumé, la montée en puissance de l’Allemagne n’est pas seulement due aux succès du « Made in Germany » ; elle s’explique tout autant, sinon plus, par le traditionnel déclinisme français qui a pris des proportions inquiétantes. Si les Français doutent eux-mêmes de leur capacité à engager des réformes, on ne peut guère reprocher aux Allemands de les juger à leur tour inaptes à se réformer (qui plus est à l’allemande…). Cette critique est récurrente dans les médias allemands, qui classent la France parmi les pays du Sud « réfractaires aux changements qui s’imposent » et susceptibles d’entraîner dans l’abîme le reste de l’Europe – et ainsi d’engloutir les économies du contribuable allemand qui se prépare à une vieillesse difficile faute de pouvoir compter sur une retraite suffisante. De part et d’autre du Rhin, les griefs et les reproches fusent : les Français n’apprécient guère d’être comparés aux pays du « Club Med », tandis que les Allemands reprochent à leurs voisins leur légèreté et leur propension à exiger plus qu’ils ne donnent (free ride).

24Le différentiel de puissance économique, qui semble acté, produit entre les deux pays une dynamique qui pourrait les mener de la distanciation à la collision. Distanciation d’abord, car le partenariat privilégié (qui demeure pourtant un exercice obligatoire pour les exécutifs) n’est plus perçu comme une valeur ajoutée, et aussi parce que les deux pays ne croient plus en la volonté ni en la capacité de « l’autre » d’accepter le prix d’une politique de réforme durable (dans le cas de la France) et d’une solidarité financière adéquate à l’échelle de l’UE (dans le cas de l’Allemagne) – ne serait-ce qu’en raison du rejet massif que susciterait immanquablement une telle politique au sein des opinions publiques des deux pays. Collision ensuite, telle que l’ont décrite, il y a vingt ans déjà, Karl Lamers et Wolfgang Schäuble dans leur fameux « papier » préconisant la création d’un noyau dur autour du couple franco-allemand, car si la distanciation devait perdurer voire s’amplifier, le divorce (à l’amiable ?) serait inévitable. Affaiblie sur le plan économique, la France n’aurait d’autre option que de se tourner vers ses voisins du Sud, dont les choix et les traditions économiques lui sont plus proches et familiers que ceux des pays d’Europe du Nord. Ces derniers se rassembleraient quant à eux autour d’une Allemagne économiquement triomphante (pour le moment), mais politiquement affaiblie (perte de l’allié américain absorbé par l’Asie, de l’allié britannique en route vers une sortie de l’UE et du partenaire russe, englouti dans la reconstruction violente d’un hypothétique espace postsoviétique). L’Allemagne serait alors coupée de l’ensemble des acteurs privilégiés (et donc privée de cadre et de repères !) qui ont accompagné sa renaissance après 1945, et se retrouverait, primus inter pares, dans une Europe du Nord et du Centre-Est qu’elle dominerait de tout son poids, fût-ce involontairement. La réalisation d’un tel scénario (catastrophe, il est vrai) risquerait à terme de rouvrir, qu’on le veuille ou non, la boîte de Pandore des alliances et contre-alliances, et ramènerait une nouvelle fois sur le devant de la scène l’éternel dilemme de l’Allemagne (à la fois trop puissante pour s’intégrer dans l’Europe, et trop faible pour la dominer dans son ensemble)42.

Vers une politique étrangère allemande plus affirmée ?

25La France et les États-Unis ont ceci en commun qu’ils n’approuvent pas toujours les choix économiques de l’Allemagne et qu’ils se sentent abandonnés par elle lorsqu’il s’agit d’assurer la sécurité en dehors des frontières européennes. La « culture de la retenue » pratiquée par la République fédérale sous le ministre Westerwelle entre 2009 et 2013 est considérée par Paris et Washington comme l’expression d’une absence de solidarité et d’une inconséquence similaire à celle que les Allemands dénoncent chez les pays du Sud, qu’ils accusent de compter sur la solidarité financière des pays du Nord tout en refusant en contrepartie de mettre en œuvre des réformes structurelles. L’automarginalisation de l’Allemagne que l’on a pu observer au moment de la crise libyenne a ainsi amené F.-W. Steinmeier, de retour au ministère des Affaires étrangères, à lancer en 2014 un processus de réflexion sur la politique étrangère de l’Allemagne, intitulé « Review 2014 »43. Il s’agit d’un débat public mené avec des responsables du ministère (le Auswärtige Amt) et des experts allemands et étrangers dans le cadre d’une trentaine de manifestations à travers tout le pays. Le caractère public de ce débat montre qu’il ne s’agit pas seulement d’une réorientation de la politique étrangère (qui ne peut être que partielle), mais aussi d’une tentative de vaincre les réticences de l’opinion publique allemande en l’amenant à comprendre que la politique étrangère relève de l’intérêt national du pays et que la sécurité de l’Allemagne ne peut être garantie dans un monde devenu instable. Thomas Bagger, directeur du centre de planification du ministère fédéral des Affaires étrangères, souligne ainsi que l’apparition de crises majeures parallèles (guerres en Europe de l’Est, au Proche- et au Moyen-Orient ainsi qu’en Afrique, terrorisme islamiste, pandémies et catastrophes naturelles) ne relève plus de l’exception mais de la règle, et que la politique étrangère allemande doit s’y adapter – dans le cadre de la construction européenne, qui reste pour l’Allemagne le cadre de référence44. La politique étrangère de la République fédérale ne peut se limiter aux seuls aspects heureux de la globalisation (l’augmentation des échanges) ; elle doit apporter une réponse aux défis douloureux qui l’accompagnent (guerres et déstabilisation).

26La « Review 2014 » a donc en toute logique pour triple objectif d’ouvrir le débat politique allemand aux enjeux de sécurité et de défense, de sensibiliser l’opinion publique allemande aux risques géopolitiques de notre ère, et de l’amener à accepter les responsabilités qui en découlent pour un pays tel que l’Allemagne. Enfin, en mettant l’accent sur les « responsabilités », les dirigeants allemands signalent aussi leur intention de maintenir les liens « transatlantiques » et une relation privilégiée avec les États-Unis et la France, dans le cadre de l’OTAN et de l’UE, malgré les tensions qui sont apparues ces dernières années entre Berlin, Washington et Paris. En témoignent le rapprochement franco-allemand dans la crise ukrainienne (format Normandie), la détermination avec laquelle A. Merkel défend la stabilisation de la zone euro face à une population allemande de plus en plus eurosceptique, mais aussi les efforts désormais déployés par l’Allemagne au sein de l’OTAN pour assumer davantage de responsabilités. Ainsi, en octobre 2013, l’Allemagne a proposé aux pays alliés le concept de « nation-cadre » (Framework Nations Concept, FNC), qui doit conduire à une spécialisation des États dans les domaines de la défense45. La nouveauté du plan proposé par Berlin réside dans l’application de ce concept aux capacités militaires et, partant, à l’équipement des forces. Cela nécessite la mise en place d’une communication permanente au sein de chaque groupe de pays réunis autour d’une « nation-cadre » et une répartition géographique des forces pour faire face aux menaces. Pour Berlin, l’initiative FNC devait permettre de poursuivre trois objectifs : maintenir une approche globale des stratégies et de la planification capacitaire de la Bundeswehr, mieux coordonner et structurer la planification des partenaires en matière de défense et, enfin, reprendre l’initiative au sein de l’OTAN pour faire oublier sa réputation peu enviable d’allié récalcitrant héritée du passé récent46. L’Allemagne joue également un rôle essentiel dans le cadre du Readiness Action Plan (RAP) adopté par les ministres de la Défense des pays membres de l’OTAN en février 2015. Ce plan prévoit notamment une augmentation des effectifs de la force de réaction rapide (Nato Response Force, NRF) qui existe depuis une dizaine d’années et qui compte désormais trois brigades terrestres ainsi que des éléments aériens, navals et des forces spéciales. Le RAP posera aussi les premiers jalons d’une nouvelle force, plus réduite, intégrée à la NRF (dont elle doit devenir d’ici l’an prochain le fer de lance) et baptisée VJTF (pour Very High Readiness Joint Task Force) ; l’essentiel de ses effectifs sera fourni par l’Allemagne, la Norvège et les Pays-Bas (environ 5 000 hommes au total, dont 2 700 soldats de la Bundeswehr). Les premiers éléments de cette force à haut niveau de préparation, conçue pour défendre le territoire de l’OTAN et principalement les nouveaux pays membres d’Europe de l’Est, sont placés sous les auspices de l’Allemagne. Ils devront être en mesure de se déployer dans les 48 heures dans toute zone du territoire de l’Alliance atlantique (y compris le flanc sud) faisant l’objet d’une menace, les autres troupes devant les rejoindre dans les sept jours. En participant à cette nouvelle force, l’Allemagne s’engage à relever d’importants défis en termes de personnel et de matériel, et adopte ainsi un changement majeur, voire fondamental de stratégie après s’être tenue plusieurs années durant en marge des décisions de l’OTAN47. Ce changement radical coïncide d’ailleurs avec la forte dégradation des relations germano-russes depuis l’annexion de la Crimée par Moscou, le soutien du Kremlin aux séparatistes russes d’Ukraine et, surtout, l’intervention à peine dissimulée de l’armée russe dans l’Est ukrainien. Le rôle accru joué par l’Allemagne dans une OTAN de nouveau tournée vers son objectif traditionnel de défense territoriale est ainsi à la fois le symbole et la conséquence directe de la fin du « partenariat stratégique » germano-russe instauré en 2002 par le prédécesseur d’A. Merkel. Les propos de J. Gauck, U. von der Leyen et F.-W. Steinmeier sur les responsabilités accrues que l’Allemagne devrait assumer sur la scène internationale se voient ainsi confirmés par le rôle de plus en plus central que l’Allemagne joue face à la Russie, non pas en tant que partenaire, mais en tant qu’intermédiaire48.

27Les changements intervenus dans la politique étrangère de l’Allemagne ont l’avantage de réaffirmer son ancrage à l’Ouest – soit sa raison d’être depuis la création de la RFA en 1949 –, mais ils présentent aussi l’inconvénient, non négligeable, d’amener l’Allemagne (avec la France dans le cadre du « format Normandie ») à devoir se substituer, « au nom de l’Europe », à cette même Europe qui, une fois de plus, fait défaut sur le plan diplomatique. Si l’Allemagne, dans son rôle autoproclamé de « Chief Facilitating Officer », conçoit la « direction depuis le centre » telle qu’elle la met en œuvre dans la crise russe et la crise de la zone euro, elle risque cependant, à terme, de susciter les mêmes résistances que lorsqu’elle se cachait derrière le paravent de la « culture de la retenue ». Berlin se trouve devant un dilemme. D’abord, il est toujours plus facile de formuler une stratégie – en l’occurrence « diriger depuis le centre » – que de la mettre en œuvre, surtout si l’on manque de soutien. Ensuite, depuis 2014, l’Allemagne a été confrontée à une série de crises majeures sans précédent – la Crimée, l’Ukraine, Daech et les guerres en Afrique – qui ne laisse guère le temps à la réflexion entamée dans le cadre de la « Review 2014 » d’aller jusqu’à son terme. Enfin, tout leadership exercé par Berlin, fût-il de velours, renvoie au passé prussien et nazi de l’Allemagne, comme en témoigne le titre du Spiegel de mars 2015 – « The German Übermacht » –, dont la « une » représentait la chancelière au pied des vestiges de l’Acropole en compagnie de hauts dignitaires de la Wehrmacht au temps de l’occupation allemande de la Grèce. De toute évidence, l’idée d’un leadership allemand dérange. En même temps, la « culture de la retenue » n’est plus acceptable non plus dès lors qu’elle fait de l’Allemagne un spectateur non engagé qui profite confortablement des bénéfices d’une mondialisation hasardeuse tandis que ses partenaires tentent, avec plus ou moins de succès, d’en canaliser les effets négatifs. Cette « culture » est d’autant plus contestable dans un contexte marqué par la multiplicité des crises et l’absence répétée de leadership à l’échelle européenne alors que la Grande-Bretagne s’éclipse, que la France se cherche et que l’UE se dote de représentants politiques atones et peu visibles. De même, l’Allemagne ne peut être à la fois au centre (zone euro) et à la marge (OTAN) lorsque l’Europe fait face à des crises. Mais elle ne peut pas non plus se substituer à l’Europe, parler sans en avoir reçu le mandat au nom de l’Europe des 28 sans concertation préalable avec les États-Unis. Vingt-cinq ans après la réunification, l’Allemagne tourne une page et accepte de relever de nouveaux défis. Le principal d’entre eux consistera sans doute à réussir la gageure de diriger depuis un centre qui n’existe pas, à moins que le centre ne soit l’Allemagne elle-même. Or cette centralité-là ne lui a jamais réussi.