1En raison de l’intégration progressive de l’Europe et des conséquences de la globalisation mais suite aussi à la crise économique et financière, la question a été posée en Allemagne de savoir si sa structure fédérale représentait un avantage pour le pays et son économie ou un frein et, le cas échéant, quelles réformes s’imposaient.1 En 2005, le président fédéral lui-même, à l’époque Horst Köhler, avait déclaré que « l’ordre fédératif allemand dans son état actuel [était] dépassé », ce qui n’avait pas manqué de surprendre puisque la Constitution allemande – la Loi fondamentale (LF) – en fait par définition un « État fédéral démocratique et social » (art. 20(1) LF) et que cet ordre est immuable puisque, s’il peut être amélioré dans ses pratiques, il ne peut être modifié dans son essence (art. 79(3) LF). Deux types de reproches étaient alors adressés au système fédéral : il induisait un processus législatif lourd, susceptible de provoquer des blocages quand le Conseil fédéral (Bundesrat) – la chambre des Länder – opposait son veto aux lois votées par le parlement fédéral, le Bundestag ; le découpage du pays en Länder plus ou moins composites représentait en période de globalisation un désavantage structurel nuisible à l’efficacité économique dont on semblait penser qu’elle ne pouvait être que le fait de grands ensembles. La remarque du président fédéral, faite à vrai dire dans un contexte particulier de crise politique2, avait provoqué une riposte du ministre-président du Land de Rhénanie du Nord-Westphalie, Jürgen Rüttgers, qui avait estimé qu’il fallait à l’Allemagne des « butoirs régionaux » – une façon de défendre le rôle des Länder face au pouvoir central de Berlin –, l’être humain, avait-il ajouté, ne vivant pas seulement dans un « monde globalisé » mais aussi dans ses foyers3. D’autres ministres-présidents avaient réclamé qu’une réforme du fédéralisme soit mise en œuvre par le prochain Bundestag. Un double train de réformes avait suivi en 2006 et 2009, fournissant la preuve que le système fédéral allemand était réformable.

2L’échange entre H. Köhler et J. Rütggers, qui appartenaient tous deux au même parti chrétien-démocrate (CDU), montre à quel point le fédéralisme est une réalité pérenne en Allemagne tout en faisant apparaître d’inévitables tensions entre un pouvoir fédéral central et ces pouvoirs périphériques que représentent les 16 Länder de l’Allemagne unifiée. Résultante de l’histoire allemande, le fédéralisme n’a pas été simplement imposé à l’Allemagne par les trois puissances occidentales après 1945 ; il est profondément ancré dans l’histoire et les pratiques politiques, c’est un élément constitutif des mentalités en Allemagne. On peut parler de fédéralisme politique, financier et culturel et même de fédéralisme économique qui fait apparaître la part d’autonomie que conservent les États fédérés, les Länder, tout en étant soumis au cadre établi par la Fédération (der Bund) et de façon croissante par l’Union européenne (UE). Pour l’Allemagne, il ne fait pas de doute, en effet, que les États de l’UE et plus encore ceux de la zone euro « doivent de plus en plus coordonner leurs politiques économiques ». La crise de la dette a fait apparaître des lacunes que le « Pacte Euro plus4 » cherche depuis 2011 à combler, avec pour objectif de créer dans les États membres des conditions économiques semblables et de promouvoir une croissance de la compétitivité : le cadre général est clairement défini – c’est celui de l’économie de marché –, les moyens, clairement affichés – réduction de la dette publique, réforme des systèmes de retraites et de santé –, et l’objectif reste l’accroissement de l’emploi et de la croissance5.

3Les Länder jouent un rôle non négligeable sur le plan économique. L’économie d’un Land comme la Rhénanie du Nord-Westphalie qui, avec 600 milliards d’euros, contribue pour 22 % au PIB allemand global et dont le budget 2015 approche les 64 milliards d’euros, dont 5,7 milliards d’investissements, s’apparente à celle d’un pays comme les Pays-Bas et place le Land loin devant la Suisse, la Pologne ou la Belgique6. Sa politique économique vise à aider les secteurs clés de son économie – ce furent longtemps les charbonnages, l’acier et l’automobile, aujourd’hui il s’agit davantage des nouvelles technologies dans le domaine du recyclage et de la suppression des déchets, et des industries de la connaissance –, et il pratique une politique favorable aux PME parce que celles-ci sont les plus forts créateurs d’emplois7. La Bavière n’hésite pas à pratiquer une « politique industrielle », un terme que l’on ne rencontre pas si fréquemment en Allemagne, et intervient si nécessaire pour venir en aide à ses entreprises, aussi bien aux grands konzerns qu’aux PME orientées vers l’exportation8. Le positionnement du Bade-Wurtemberg dirigé depuis 2011 par un ministre-président vert, Winfried Kretschmann, à la tête d’une coalition Verts-SPD, est particulièrement intéressant : l’industrie y représente près de 32 % du PIB contre 24 % pour l’ensemble de l’Allemagne (12 % pour la France !). Les Verts défendent en Bade-Wurtemberg une économie de marché sociale et écologique, orientée vers le développement durable, et prônent la modernisation de l’économie du Land et non, comme des oiseaux de mauvais augure l’avaient annoncé en 2011, sa « liquidation » ! Le Land investit en 2015 4,4 milliards d’euros dans l’enseignement supérieur et la recherche, soit, selon W. Kretschmann, un niveau jamais atteint par ses prédécesseurs. Le ministre-président s’inquiète du manque prévisible de professionnels qualifiés et entend bien continuer à favoriser la créativité et l’inventivité qui font depuis toujours la réputation de la région9.

Aux origines du fédéralisme allemand

4Ce qu’il est convenu d’appeler à compter du xvi^e siècle le Saint Empire romain germanique (Sacrum romanum imperium nationis germanicae) est un empire composite marqué par les conflits religieux et les divisions territoriales. En France, le rappel de cet Empire provoque à l’occasion, aujourd’hui encore, des réactions de peur et de rejet parce qu’on voudrait y voir l’expression d’une forme d’organisation politique hégémonique. Les choses sont sensiblement plus complexes. Au plus tard après les paix de Westphalie de 1648 qui consacrent la suprématie française sur le centre européen, l’Empire n’est qu’une association lâche d’États indépendants et de territoires multiples qui s’interdisent seulement de se liguer contre l’Empereur. Napoléon en a aisément raison en 1806 et recompose alors l’espace germanique en y créant, à côté d’une Prusse défaite, de nouveaux États qu’il réunit au sein du protectorat français qu’est la Confédération du Rhin. Composée à l’origine de 16 États, celle-ci passe à 36 États en 1808. Les guerres de libération nationale qui ont lieu de 1813 à 1815 se font dans l’esprit français de la nation mais contre la France comme puissance étrangère d’occupation. Pourtant, quand, dans l’esprit contre-révolutionnaire de la Sainte-Alliance, est fondée en 1815 au congrès de Vienne la Confédération germanique pour contrer les ambitions nationales exprimées en Allemagne par les peuples, celle-ci poursuit l’entreprise de simplification territoriale engagée dans ces territoires par la France napoléonienne : la Confédération ne comprend que 35 États et quatre villes libres, contre les centaines de principautés et territoires de la période qui a suivi les traités de Westphalie. L’Autriche et la Prusse dominent la Confédération germanique, mais l’Autriche, qui la préside, se refuse, des décennies durant, à partager le pouvoir avec la Prusse qui n’aura d’autre issue, sous l’autorité de Bismarck, que de l’exclure par les armes du règlement des affaires allemandes : après la victoire prussienne de Sadowa (Königgraetz) contre l’Autriche en 1866, la Confédération de l’Allemagne du Nord (Norddeutscher Bund) voit le jour en 1867 ; elle préfigure déjà largement le Reich que Bismarck fonde en 1871 après la victoire sur la France de la Prusse et de la coalition que celle-ci a forgée avec les États de l’Allemagne du Sud jusqu’alors plutôt favorables à la France (Bavière, Wurtemberg et Bade). L’Allemagne réalise ainsi son unité autrement que la France centralisée des Rois et de la République, sur la base de l’exclusion de l’Autriche et sur celle de la défaite de la France qui voit dès lors dans le Reich bismarckien un ensemble hostile, unitaire et centralisé, ce qu’il n’est pourtant pas. Mais cela contribue à fonder durablement une sainte crainte de la France envers l’idée même d’unité allemande, et à entretenir chez elle l’idée non moins durable que l’Allemagne est culturellement grande quand elle est divisée et politiquement dangereuse quand elle est unifiée, qu’au fond elle est davantage faite dans sa nature même pour la diversité que pour l’unité.

5Pour convaincre les États du Sud, la Prusse leur a concédé des droits réservés non négligeables : la Bavière conserve après 1871 le contrôle de son armée en temps de paix, le Wurtemberg, ses Postes ; les États du Sud conservent également, de même que le Pays de Bade, leurs propres sociétés ferroviaires et, selon les États, le bénéfice des impôts sur la bière ou sur le vin. En matière fiscale, l’Empire est d’ailleurs à ce point tributaire des États – au sens propre du terme : les États fédérés versent un tribut au pouvoir central, dont l’assiette est calculée par leurs soins – qu’il est amené à créer des impôts d’Empire dont il est le seul à récolter le bénéfice. L’unité est par ailleurs à ce point fragile qu’à compter de 1871, le belliqueux Bismarck pratique une politique de paix fondée sur un jeu subtil d’alliances pour isoler la France et l’empêcher de prendre sa revanche, convaincu qu’il est que toute nouvelle guerre compromettrait une unité aussi chèrement acquise. Constitutionnellement, le Reich est une fédération de princes et une monarchie malgré le statut républicain des villes libres de Hambourg, Brême et Lübeck ; il est composé principalement de quatre royaumes (Prusse, Bavière, Wurtemberg et Saxe), six grands-duchés et trois duchés, sept principautés et du Reichsland d’Alsace-Lorraine géré en commun par les membres de la Fédération. Les disparités entre les États membres créent à vrai dire un profond déséquilibre en son sein, la Prusse dominant les autres États tant par sa superficie que par sa démographie et ses performances économiques. À elle seule, elle représente 348 000 des 540 000 km² que totalise l’ensemble du Reich, alors que les États les plus vastes qui suivent, à savoir la Bavière et la Saxe, ne font respectivement que 75 000 km² et 15 000 km². En 1871, la Prusse compte 25 millions d’habitants contre 5 millions pour la Bavière et 2,5 millions pour la Saxe ; le nombre de soldats suit en conséquence. En 1910, la Prusse compte une population de 40 millions d’habitants quand la Bavière en a moins de 7 millions et la Saxe moins de 5 millions ! Et puis la Prusse, c’est aussi, sur le plan agricole, les grandes propriétés terriennes des Junkers à l’est de l’Elbe, et surtout, sur le plan industriel, depuis que lui a été attribuée la Rhénanie en 1815, la possession de la Ruhr. En 1913, la Prusse représente 62 % du produit social net du Reich. Au sein du Bundesrat, qui était sur le plan constitutionnel le « souverain » du Reich et participait à la fois du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif, elle ne disposait pourtant que de 17 voix sur 58, mais elle pouvait compter sur le soutien indéfectible des petits États du Nord et du centre de l’Allemagne (figure 1).

Figure 1 – Le Reich allemand en 1914.

6République de Weimar et III^e Reich ont poussé beaucoup plus loin que le II^e Reich la centralisation des pouvoirs en Allemagne, la première inversant les rôles en faisant des Länder les tributaires de Berlin, et le second en substituant à ceux-ci, sans les supprimer en bonne et due forme, des Gaue hiérarchiquement soumis à l’autorité du parti national-socialiste et de l’État. Après la Seconde Guerre mondiale, les accords de Potsdam prévoient de faire de l’Allemagne un État unitaire décentralisé : bien que les représentations divergent d’une puissance d’occupation à l’autre sur la finalité de cette décentralisation et sur le degré d’unité qu’il conviendra de préserver, les quatre puissances s’emploient dans un premier temps à reconstituer, chacune dans sa zone d’occupation, l’administration allemande du bas vers le haut pour aboutir, dès les premières années de l’après-guerre, à la mise en place de Länder qui sont, chacun pour soi, des États auxquels ne manquent que les pouvoirs régaliens détenus par les occupants. Même en zone d’occupation soviétique, les anciens Länder et provinces sont réinstallés ; ils ne disparaîtront qu’en 1952 quand la République démocratique allemande (RDA) passera à la construction du socialisme. Dans les zones occidentales, on s’emploie à recomposer le paysage territorial à partir du démantèlement de l’État de Prusse dont la dissolution est prononcée en 1947 par le Conseil de contrôle interallié. La province rhénane de Prusse avait été dès 1946 partagée entre la zone britannique, qui a incorporé sa partie nord dans le nouvel État rhéno-westphalien qui inclut la Ruhr, et la zone française, qui a intégré sa partie sud dans le Land de Rhénanie-Palatinat. Ce land est, à sa fondation, jugé extrêmement composite du fait qu’à cette partie de province prussienne venaient s’ajouter le Palatinat bavarois et la Hesse rhénane. Ce faisant, les puissances victorieuses poursuivaient le but de fédéraliser l’Allemagne pour éviter un centralisme excessif, mais ils renouaient tout autant avec la tradition fédérale allemande d’avant la République de Weimar.

7Quand les « Trois grands » – États-Unis, Grande-Bretagne et Union soviétique – ont dessiné leurs zones d’occupation, ils avaient le projet de créer des zones qui soient aussi équilibrées que possible par la superficie, la population et le poids économique. Cela les avait conduits à vouloir compenser le poids économique de la Ruhr, située en zone britannique, par son internationalisation et à trouver, dans le domaine des réparations, des clés de répartition pour dédommager l’Union soviétique sur les zones occidentales, sa zone, plus rurale, fournissant à celles-ci les produits agricoles qui leur manquaient. La guerre froide a modifié ces projets, mais, au moment de créer de nouveaux Länder, l’idée que ceux-ci devaient être aussi équilibrés que possible n’a pas été oubliée – encore que la création après coup, lors de la conférence de Potsdam (1945), d’une zone d’occupation française de taille limitée, prise sur les deux zones anglaise et américaine, à l’exclusion de la zone soviétique, obérait cette ambition, tout comme le fait que la France ait, sans l’accord de ses alliés, soustrait la Sarre à l’autorité du Conseil de contrôle interallié pour en faire un territoire à part. La mise en place des Länder correspondait pourtant à l’Ouest à une subtile alchimie combinant ces différents facteurs aisément chiffrables à d’autres, également vérifiables, comme les délimitations administratives présentes et passées, mais aussi à des critères plus subjectifs comme la tradition historique et le sentiment d’appartenance. Il ne faut donc pas perdre de vue qu’à l’Ouest les Länder ont existé avant la République fédérale d’Allemagne (RFA) et ont été mis en place selon un schéma territorial fondé sur la recherche d’un minimum d’équilibre.

8Quand les Trois puissances occidentales s’emploient, après l’échec de la Conférence de Moscou de mars 1947, à réunir leurs trois zones pour en faire la future République fédérale d’Allemagne, c’est aux chefs de gouvernement des Länder – qui existent donc déjà depuis quelques années, avec leur constitution propre, leur capitale et leur administration – qu’ils s’adressent tout naturellement. Les fameux « Documents de Francfort » du 1^er juillet 1948 demandent aux ministres-présidents des Länder des trois zones occidentales « d’élaborer un projet de constitution démocratique assurant aux États participants (Länder) une structure gouvernementale de type fédéral qui est la plus propre à permettre le rétablissement d’une unité allemande aujourd’hui déchirée ». La formulation montre bien que dans l’esprit des Trois puissances il existe un lien intime entre fédéralisme et unité, celle-ci devant être réalisée ultérieurement par l’adhésion des Länder qui n’ont pas pu participer à la construction de la nouvelle république, en l’occurrence la Sarre et les Länder de RDA. On notera dès maintenant qu’en 1990, au moment de réaliser l’unification de l’Allemagne, rendue possible par la chute du Mur de Berlin et l’effondrement du communisme, la RDA réintroduira quasiment à l’identique les cinq Länder10 qu’elle avait connus avant 1952 (Mecklembourg-Poméranie antérieure, Brandebourg, Saxe-Anhalt, Saxe et Thuringe), dans le souci de préserver la structure fédérale de l’Allemagne unifiée. La fête nationale, fixée sous la dénomination de « Jour de l’Unité allemande » au 3 octobre, jour d’entrée en vigueur du traité d’unification, est depuis célébrée dans la capitale du Land qui assure la présidence du Conseil fédéral : il n’est pas de symbole plus fort de la volonté de la République fédérale d’Allemagne de rappeler l’importance du rôle joué en son sein par les 16 Länder qui la composent (tableau 1 et figure 2) et constituent avec elle un ensemble cohérent de parties interdépendantes (Verbund) qui se doivent une solidarité mutuelle, conformément à la jurisprudence permanente du Tribunal fédéral constitutionnel. Cette forme de solidarité s’exprime également dans le principe de « péréquation des charges » entre Länder (Länderfinanzausgleich) qui prévoit, au nom de « l’unicité des conditions de vie » dans l’ensemble du pays11, que les Länder riches, c’est-à-dire aux ressources fiscales plus élevées, viennent en aide aux Länder plus pauvres. Il y a ainsi des Länder contributeurs et des Länder bénéficiaires (voir infra). La Fédération est également appelée à apporter son soutien aux Länder sous forme de contributions extraordinaires, mais il ne s’agit là que d’une possibilité (art. 107 LF) ; son application suppose de longues négociations entre les parties intéressées.

Figure 2 – Les Länder de la République fédérale.

Les relations entre pouvoir central et pouvoirs périphériques à l’ère de l’intégration européenne et de l’unification

9En 1948-1949, les Trois puissances occidentales souhaitaient pour l’Allemagne un système bicaméral qui donne à la chambre des États « des pouvoirs suffisants pour sauvegarder [leurs] intérêts » et un pouvoir fédéral limité aux seules compétences déclinées par la Constitution, « à l’exclusion de l’Éducation et des Affaires culturelles et religieuses », le gouvernement ne devant disposer de moyens financiers que « pour s’acquitter des tâches dont il est responsable12 ». Toutefois, le Conseil parlementaire chargé d’élaborer la Constitution de la future RFA n’a pas entièrement suivi les prescriptions des occupants. Sous l’influence du Parti social-démocrate, plus soucieux que l’Union chrétienne-démocrate, davantage fédéraliste, de fonder un pouvoir central intégrateur, le Conseil parlementaire a élaboré en 1948-1949 une Loi fondamentale – devenue aujourd’hui la Constitution de l’Allemagne unifiée – qui précise les compétences de la Fédération comme des Länder et répartit entre eux, selon une clé révisable, les ressources fiscales du pays. Ce faisant, elle confortait le pouvoir central, mais induisait déjà une forme de fédéralisme qualifié dans les années 1960 de « coopératif », permettant aux Länder de faire appel aux ressources financières de la Fédération pour des projets d’intérêt commun. Le choix n’a pas été fait alors de donner aux Länder les moyens financiers dont ils auraient besoin pour s’acquitter pleinement par eux-mêmes de leurs tâches constitutionnelles. L’unification a accéléré cette tendance, les Länder occidentaux ne voulant pas avoir la charge de la mise à niveau des nouveaux Länder de l’Est. Dans ce contexte, l’extension aux nouveaux Länder du système de péréquation financière, qui aurait fait exploser le système au détriment des Länder de l’Ouest, a été remise à plus tard ; les Länder s’en remettaient à la Fédération pour créer un fonds chargé de financer l’unification, le « Fonds Deutsche Einheit » qui, arrivé à son terme en 1994, fut alors remplacé par deux pactes successifs dits « de solidarité » (voir infra).

10Mais en même temps, l’importance prise par le Conseil fédéral dans le processus législatif n’a cessé de croître, donnant à la chambre des Länder une influence toujours plus grande. Cela s’explique dans la mesure où, dans le système fédéral allemand, il revient aux Länder d’exécuter les lois fédérales, ce qui fait d’eux les véritables porteurs de l’administration en Allemagne. À la date du 30 juin 2013, les services publics employaient en Allemagne 4,6 millions de personnes dont un peu plus de 500 000 au sein de la Fédération, contre 2,35 millions dans les Länder et 1,4 million dans les communes. Sur les 4,6 millions de personnes employées au total, on ne dénombrait que 1,7 million de fonctionnaires dont 1,3 million dans les Länder et seulement 180 000 au sein de la Fédération13. Le Conseil fédéral disposant d’un droit de veto pour toute modification de la Constitution ainsi que pour les lois impliquant les finances des Länder et leur administration, le pourcentage de lois soumises à son approbation n’a cessé de croître avec le temps : de 40 % aux débuts de la RFA, il est passé à 60 % dans les années 1970 et a continué d’augmenter par la suite14. Aussi le train de réformes de 2006 a-t-il visé prioritairement à réduire le nombre de lois soumises à l’approbation explicite du Conseil fédéral : leur pourcentage est tombé, dans les années suivant l’entrée en vigueur de cette première grande réforme du fédéralisme, à moins de 30 %, à la grande satisfaction des milieux politiques et du monde économique pour lequel une hypothèque importante du système fédéral a ainsi été levée, le risque de blocage étant considérablement réduit même quand majorités au Bundestag et au Conseil fédéral ne sont pas identiques (voir également infra).

L’ouverture des Länder à la dimension européenne

11En même temps qu’elle adaptait les structures de la République fédérale aux conditions de l’unification en repensant la péréquation financière des charges et en proposant une nouvelle répartition du nombre de voix des Länder au sein du Conseil fédéral, l’Allemagne unifiée adaptait également le fédéralisme au processus d’intégration européenne, le droit européen primant de façon croissante le droit national et intervenant de ce fait directement dans les affaires des Länder, alors que les questions européennes, considérées jusqu’alors comme ressortissant à la politique étrangère, relevaient des compétences exclusives de la Fédération. Fait hautement symbolique témoignant de l’ancrage européen d’une Allemagne désormais unifiée, c’est un nouvel article 23 de la Loi fondamentale – l’ancien, devenu obsolète, avait été supprimé après avoir permis la réalisation de l’unité allemande par l’adhésion de la RDA à la RFA – qui a servi en 1992 à fixer le cadre de la coopération entre les deux chambres (Bundestag et Bundesrat) et le gouvernement fédéral en matière de politique européenne, et à préciser le droit des Länder à être informés des initiatives législatives de l’UE avant tout accord du gouvernement fédéral. Une nouvelle loi sur la coopération entre la Fédération et les Länder reconnaît l’existence de « bureaux des Länder » à Bruxelles, qui n’obtiennent certes pas le statut diplomatique mais sont explicitement autorisés à entretenir des liens directs avec les institutions européennes dans l’exercice des compétences que leur attribue la Loi fondamentale. C’est à un représentant des Länder choisi par le Conseil fédéral qu’il appartient de négocier avec les institutions européennes, en compagnie d’un représentant du gouvernement fédéral, dès que sont concernées les compétences exclusives des Länder. Les deux représentants sont, en pareil cas, tenus de coordonner leur action, mais le représentant des Länder n’est pas, en dernier ressort, tenu de suivre l’avis du représentant du gouvernement fédéral15.

Une clarification des compétences entre Fédération et Länder

12Les réformes de 2006 et 2009, dites réforme I et réforme II du fédéralisme, ont redéfini les compétences de la Fédération et des Länder pour revenir aux principes de base définis lors de la fondation de la RFA en 1949. Cela s’est fait en partie au détriment du fédéralisme coopératif mais a eu pour effet positif très rapide de réduire le nombre de lois soumises à l’approbation du Conseil fédéral, rétablissant ainsi dans sa plénitude la souveraineté législative du Bundestag. En même temps, le gouvernement fédéral peut mettre en place des administrations fédérales autonomes pour faire appliquer ses lois sans avoir besoin de passer par les fourches caudines du Conseil fédéral. Cette évolution favorise le pouvoir central et l’unitarisation de la République, au double titre de l’efficacité et du désenchevêtrement des institutions responsables en Allemagne. La réforme a ainsi supprimé les lois-cadres qui autorisaient la Fédération à agir avec mais souvent aussi en lieu et place des Länder, qui peuvent également déroger à l’application des lois fédérales : cela va plutôt dans le sens inverse de l’unitarisation. Dans le domaine classique de la coopération entre la Fédération et les Länder, est toutefois maintenu le principe de « tâches communes » dans le domaine de la construction de bâtiments universitaires et de la recherche ainsi que pour l’achat d’équipements scientifiques lourds. La réforme a réaffirmé les compétences des Länder en matière d’éducation et de culture, consacrant ainsi un retour au « fédéralisme culturel » ; les Länder ont acquis de nouvelles compétences dans le domaine pénitentiaire, la gestion des heures d’ouverture des magasins et la politique locale de protection de l’environnement. En même temps, ils ont retrouvé leur pleine autonomie de décision en matière de gestion du personnel de leurs services publics, des salaires et des pensions, Fédération et Länder restant toutefois redevables ensemble d’un statut général de la fonction publique s’appliquant à la Fédération comme aux Länder et aux communes16. On voit bien qu’à vouloir désenchevêtrer les compétences de la Fédération et des Länder dans un souci de clarification qui conduit à supprimer les lois-cadres, la réforme recrée malgré tout les conditions d’une coopération pratique entre les deux niveaux. Les réformes sont profondes et sérieuses mais pas au point de ne pas induire tôt ou tard une réforme des réformes.

Nouvelles négociations, nouvelles perspectives ?

13Au tournant des années 2000-2010, différents événements ont obligé le gouvernement fédéral et les Länder à repenser leurs relations dans le cadre du système fédéral existant : la fin programmée du « pacte de solidarité II » à l’horizon 2019 et l’obligation constitutionnelle pour les Länder de présenter à l’horizon 2020 des budgets en équilibre (frein à l’endettement ou règle d’or budgétaire), la question de la dette publique conduisant à réfléchir par ailleurs, à vrai dire sans véritablement y croire, à une réforme territoriale par possible regroupement de Länder pour réduire les frais de gestion du système fédéral et en simplifier le fonctionnement.

14Le premier « pacte de solidarité » a été introduit en Allemagne en 1995 pour prendre le relais du « Fonds Deutsche Einheit » qui, en quatre ans (1990-1994), avait fourni 160 milliards d’euros de subventions pour la mise à niveau des Länder de l’Est, Berlin compris. Ce premier pacte a porté, quant à lui, sur une somme de l’ordre de 100 milliards d’euros en dix ans et a été négocié entre la Fédération et les Länder dans le cadre d’une loi sur la péréquation financière. Le second « pacte de solidarité » porte sur une somme de l’ordre de 156 milliards d’euros, financée sur quinze ans (2005-2019) par la Fédération. Sa suppression alarmerait les Länder de l’Est, mais son maintien en l’état poserait également la question de la légitimité de ces contributions extraordinaires de la Fédération aux seuls Länder de l’Est trente ans après l’unification, soit de l’équité de la péréquation financière des charges entre Länder – une question d’autant plus délicate que deux des trois pays contributeurs du système, la Bavière et la Hesse, ont saisi le Tribunal fédéral constitutionnel pour contester ce mode de fonctionnement. À cela s’ajoute la surcharge de l’impôt sur les revenus et les sociétés, appelé plus généralement « impôt de solidarité » (Solidaritätszuschlag) et plus brièvement encore « Soli », qui pose les mêmes questions de principe depuis que la chancelière Angela Merkel en a annoncé le 6 décembre 2014 le maintien au-delà de la fin du pacte de solidarité en 2019. Voté en 1991 pour financer sur un an de multiples projets dont la guerre du Golfe et la mise à niveau des États et Länder en phase de transition du communisme vers l’économie de marché, cet impôt a constamment été renouvelé d’une année à l’autre ; depuis 1995, il est uniquement dédié aux Länder de l’Est. Cet impôt, contesté et presque aussi peu populaire à l’Est qu’à l’Ouest17, revient dans sa totalité à la Fédération à laquelle il rapportait en 2012, sur la base d’un taux fixé en 1998 à 5,5 % des impôts sur le revenu et les sociétés, près de 14 milliards d’euros. Le « Soli » n’est pas soumis à l’approbation des Länder mais ceux-ci souhaiteraient avoir leur mot à dire dans les procédures d’attribution et le ciblage des montants affectés pour qu’il revienne non pas aux seuls Länder de l’Est mais à toutes les zones économiquement en difficulté. Le maintien – et à quelles conditions – du « Soli » repose ainsi toute la question du rapport entre Fédération et Länder ainsi qu’entre les Länder eux-mêmes.

15Voté en 2009 par amendement de la Loi fondamentale (art. 109(3))18, le frein à l’endettement public (Schuldenbremse) limite, à compter de 2016, à 0,35 % du PIB le droit de la Fédération à faire de nouvelles dettes et interdit aux Länder à partir de 2020 de contracter de nouvelles dettes pour équilibrer leur budget, sauf cas de force majeure (récessions graves ou catastrophes naturelles extraordinaires par exemple) : il en résulte une forte pression sur les Länder, qui doivent présenter sans attendre des budgets recourant de moins en moins à l’endettement afin d’être en situation d’y renoncer complètement en 2020. Pas plus que la France, l’Allemagne ne respecte pas tous les critères de Maastricht. Si elle tient à présenter pour 2015 un budget fédéral équilibré avec 0 % de nouvel endettement, rappelons toutefois que ses dettes publiques cumulées se montaient en 2014 à 2,155 billions d’euros, représentant ainsi encore près de 80 % du PIB, soit nettement plus que le taux de 60 % prévu dans le traité de Maastricht. La structure de la dette explique pourquoi l’Allemagne veut en revenir à un cycle vertueux non seulement pour la Fédération mais aussi pour les Länder : la dette provient à 63 % des dépenses de la Fédération, mais à 31 % de celles des Länder et à 6 % de celles des communes. L’objectif poursuivi est de ramener la dette publique cumulée à 60 % du PIB en 2020.

La grande chimère d’une recomposition territoriale de l’Allemagne

16Il est prévisible que certains Länder, en raison de leur endettement et de leurs difficultés économiques et financières, ne parviendront pas à respecter dans les délais les contraintes de cette « règle d’or ». C’est le cas en particulier du Land de Berlin qui cumule 63 milliards d’euros de dettes publiques pour 3,5 millions d’habitants, ce qui conduit d’aucuns à voir à nouveau dans un regroupement avec le Brandebourg la solution aux problèmes de la capitale allemande – alors que tout le monde sait que la fusion proposée en 1995 par les gouvernements des deux Länder a échoué l’année suivante, en raison de l’opposition des Brandebourgeois qui redoutaient précisément d’avoir à assumer la dette berlinoise quand le Brandebourg ne totalisait pas plus de 18 milliards d’euros de dettes publiques pour 2,5 millions d’habitants, soit moins de la moitié de la dette de Berlin par habitant. À cette crainte s’ajoutait celle de voir les impôts augmenter et le Brandebourg perdre son identité en devenant le simple hinterland de la capitale19. Il est d’autant moins probable qu’une nouvelle tentative de fusion ait lieu que le nouveau ministre-président du Brandebourg, Dietmar Woidke (SPD), s’est déclaré, dès son investiture fin août 2013, défavorable à un tel projet, ne voyant pas comment le faire aboutir20, mais surtout parce que depuis l’échec de la fusion en 1996, les deux Länder se sont engagés sur la voie – plus prometteuse à leurs yeux – d’une coopération renforcée dans le domaine des transports (un même réseau pour les transports en commun : Verkehrsverbund Berlin-Brandenburg, VBB), des médias (une seule chaîne de radio-télévision depuis 2002 : RBB), de l’administration (un même office des statistiques), de la justice et de la santé, etc., ce qui a engendré une tendance semblable au regroupement au sein de la confédération allemande des syndicats (Deutscher Gewerkschaftsbund, DGB) et de certaines organisations patronales. Sur le site commun aux deux Länder21, ceux-ci se présentent aujourd’hui comme la « Hauptstadtregion Berlin-Brandenburg », une forme de région-métropole comme on en trouve également désormais dans toutes les grandes conurbations en Allemagne : dans la Ruhr et à Cologne/Bonn, à Francfort-sur-le-Main comme à Hambourg ou Munich, à Stuttgart comme à Nuremberg ou dans la région Rhin-Neckar. Pour Berlin et le Brandebourg, la coopération s’est substituée à la fusion ; les nouvelles Metropolregionen subviennent aux besoins de concertation régionale et interrégionale des grandes villes et complètent le rôle que les Länder peuvent jouer pour ces dernières22.

17Ce sont ces évolutions qui font penser que l’Allemagne fédérale ne s’engagera vraisemblablement pas avant longtemps dans la vaste opération de redécoupage territorial en six, sept ou neuf Länder que prônent certains politiques et dont l’Allemagne rêve aussi d’une certaine façon, sans avoir jamais pu ou vraiment voulu changer grand-chose aux situations acquises depuis 1949 ou depuis 1990. Malgré les propositions faites en leur temps par la commission Ernst, mise en place dans les années 1970 par Willy Brandt, ou par des ministres régionaux ou fédéraux tels que Werner Rutz, Walter Döring, Hans Appel, etc., aucun projet n’a été retenu : aussi raisonnés, réfléchis voire aussi logiques qu’ils aient pu être, tous peuvent être considérés comme des projets élaborés artificiellement en laboratoire et, de ce fait, déconnectés des réalités politiques, administratives et historiques. Il convient toutefois de remarquer que l’Allemagne a aussi connu des tendances à la partition quand par exemple les Vieux-Badois ont – en vain – tenté d’obtenir la révision de l’appartenance du pays de Bade au Land de Bade-Wurtemberg créé en 1952 par la fusion des trois Länder des zones française et américaine d’occupation : Wurtemberg-Bade (zone américaine), Bade et Wurtemberg-Hohenzollern (tous deux appartenant à la zone française). Autre exemple, la tentative inaboutie de la Ligue franconienne (Fränkischer Bund) pour obtenir, au moment de l’unification (1989-1990), la séparation de la Franconie d’avec la Bavière, laquelle a réagi à ces tendances séparatistes en introduisant en 2006, pour le seul territoire de la Franconie, une « Journée des Franconiens » (Tag der Franken) fixée au 2 juillet, pour tenir compte de leur spécificité culturelle.

18À la différence des régions françaises soumises à l’autorité de Paris comme autant d’administrations décentralisées du pouvoir central, les Länder ne sont pas de simples relais du pouvoir fédéral mais bien de véritables États fédérés dotés chacun d’une histoire et d’une identité propres, aussi récentes puissent-elles être comme dans le cas de la Rhénanie du Nord-Westphalie ou de la Rhénanie-Palatinat. Ce Land, déjà évoqué précédemment, mérite une attention toute particulière, précisément parce qu’à sa fondation en 1946 il passait pour être trop composite pour s’inscrire réellement dans la durée. Or toutes les associations locales (Heimatbünde) qui ont demandé, dans les années 1950, le rattachement soit à la Hesse, dans le cas de la Hesse rhénane, soit à la Rhénanie du Nord-Westphalie, dans le cas des districts de Coblence et de Trèves, ont disparu à la fin des années 1970 après l’échec des référendums du 19 janvier 1975, dont les résultats ne pouvaient être interprétés que comme un « vote d’adhésion clair au Land de Rhénanie-Palatinat », ce qui permet au Land d’affirmer qu’« aujourd’hui la population s’identifie à [lui] et l’a complètement accepté23 ». Depuis 1984, une « journée de la Rhénanie-Palatinat » est consacrée à la mémoire et au patrimoine du Land pour entretenir, non sans succès, ce sentiment d’appartenance commune. Toutes ces évolutions vont dans le sens du maintien de l’acquis même si tous les Länder, de par leur taille, ne répondent pas à l’idéal d’équilibre souhaité par la Loi fondamentale : celle-ci précise en effet dans son article 29(1) que « le territoire fédéral peut être restructuré en vue de permettre aux Länder d’accomplir efficacement les tâches qui leur incombent en fonction de leur dimension et de leur capacité », mais elle ajoute une précision, qui peut être comprise comme une restriction, à savoir qu’il convient dans cette perspective de « tenir compte des particularismes régionaux, des liens historiques et culturels, de l’opportunité économique, ainsi que des impératifs de l’aménagement du territoire et du développement régional24 ». Cette disposition conduit à l’obligation de tenir un référendum pour toute modification territoriale en Allemagne.

À la recherche d’un compromis entre Fédération et Länder

19Les deux personnes qui négocient actuellement une redéfinition des rapports financiers entre la Fédération et les Länder, Wolfgang Schäuble (CDU), ministre fédéral des Finances, et Olaf Scholz (SPD), maire de Hambourg, pour les ministres des Finances des Länder, ont publié en septembre 2014 un document susceptible d’aboutir à un compromis25. C’est pour l’essentiel un accord financier, tant il est vrai que le fédéralisme est d’abord une affaire de juristes et de fiscalistes. L’impôt dit de solidarité (« Soli », voir supra) ne reviendrait plus à la seule Fédération mais participerait à la répartition de l’impôt sur les revenus entre Fédération et Länder et servirait, comme le souhaitent les Länder, à venir en aide non plus seulement aux Länder de l’Est mais à tous les Länder structurellement défavorisés. Parallèlement, les aides sociales seraient clairement régionalisées et harmonisées tandis que la Fédération assumerait seule les charges sociales qu’elle déciderait d’augmenter, alors que jusqu’à maintenant les augmentations décidées par la Fédération impactent les Länder à près de 70 % sans que ceux-ci puissent s’y opposer. Cet accord, s’il devait être validé, délesterait les Länder à compter de 2020 d’une charge financière de l’ordre de 14 milliards d’euros, une somme d’autant plus importante qu’il faut en même temps recalculer le système de péréquation des charges entre Länder qui, en 2014, portait sur une somme globale de l’ordre de 8,5 milliards d’euros. La somme en jeu serait donc de nature à déminer le terrain de la négociation alors que la Bavière et la Hesse, comme il a été rappelé précédemment, ont saisi le Tribunal fédéral constitutionnel, estimant l’actuel système de péréquation financière injuste, le jugeant en particulier trop favorable aux villes-États puisqu’il introduit en faveur de celles-ci un ratio qui multiplie de façon aussi artificielle qu’arbitraire le nombre de leurs habitants.

20Pour rendre ces enjeux financiers plus immédiatement compréhensibles, il suffit d’indiquer qu’en 2013 trois Länder (pour mémoire, la Bavière, le Bade-Wurtemberg et la Hesse) sur 16 ont versé dans le pot commun de la péréquation financière la somme de 8,43 milliards d’euros, la Bavière à elle seule en versant plus de la moitié, soit 4,31 milliards. Ce total de 8,43 milliards a été ensuite réparti entre les 13 Länder restants, Berlin recevant à lui seul la somme de 3,33 milliards, soit environ 40 % du total26. Une renégociation de la constitution financière de l’Allemagne implique également que soit de nouveau appréciée la clé de répartition des impôts entre Fédération, Länder et communes. La clé pour l’impôt sur les revenus comme pour celui sur les sociétés (dont le produit était en 2013 de 226 milliards d’euros) est relativement simple : dans le premier cas, 42,5 % reviennent à la Fédération, 42,5 % aux Länder, et les 15 % restants aux communes ; dans le second cas, la répartition se fait à parts égales (50/50) entre Fédération et Länder. Pour la TVA (dont le produit était en 2013 de 197 milliards d’euros), les calculs sont plus complexes, mais les experts estiment qu’en 2014 la Fédération en a récupéré 53,47 %, contre 44,53 % pour les Länder et 2 % pour les communes27.

21Au vu du compromis Schäuble/Scholz en cours d’élaboration, il est clair que l’Allemagne ne s’engage pas sur la voie d’une réforme radicale de son système fédéral mais que, par le biais de questions en apparence marginales, elle est en train d’en ajuster les règles de fonctionnement en précisant les compétences des parties concernées et en y introduisant davantage de justice financière. Il s’agit autant d’éviter de compromettre l’équilibre toujours instable d’un tel système que de le rendre plus fonctionnel. Le système fédéral allemand n’a cessé d’être adapté aux conditions extérieures que lui imposent l’Allemagne elle-même de par sa politique, l’Europe et le monde. Les adaptations furent le plus souvent lentes, mais elles sont le résultat d’un dialogue et d’un débat entre toutes les parties concernées qui chaque fois ont cherché à trouver un compromis acceptable.

22La tendance générale qui se dégage de ces adaptations successives est plutôt favorable à la poursuite d’un fédéralisme coopératif – bien que le terme ne soit plus employé – et profite davantage au pouvoir central de la Fédération qu’aux Länder qui ne peuvent, dans l’ensemble d’interdépendances solidaires que crée le système fédéral lui-même, acquérir une réelle autonomie fiscale et politique. Les propositions faites par W. Schäuble et O. Scholz sont encore en attente de validation par la grande coalition qui associe au gouvernement fédéral, sous l’autorité de la chancelière, A. Merkel, chrétiens-démocrates et sociaux-démocrates. Elles visent comme les précédentes réformes à permettre à l’Allemagne de fonctionner au mieux dans le respect de ses traditions fédérales et de maintenir sa compétitivité internationale.