1Alors que l’assurance retraite, créée par le chancelier Bismarck en 1889, était restée pratiquement inchangée durant des décennies, y compris pendant les périodes troublées des deux guerres mondiales et des crises économiques qui ont émaillé la première moitié du xx^e siècle, cette branche essentielle de la sécurité sociale a connu, ces vingt-cinq dernières années, une succession de réformes à un rythme accéléré. Conçue au départ comme un moyen de combattre la pauvreté d’une fraction importante de la population, l’assurance retraite a fait l’objet d’une première réforme en 1957, laquelle introduisit, bien après la création des deux États allemands, un changement de paradigme majeur en République fédérale d’Allemagne (RFA) : la retraite, qui avait été pendant près de soixante-dix ans un complément de revenu, est devenue une véritable allocation de substitution au salaire antérieur. Si l’esprit de la réforme de 1957 est resté vivace pendant les trente années qui suivirent – une période qui coïncide en grande partie avec les Trente Glorieuses –, la multiplication des réformes observée ces dernières décennies amène à s’interroger sur la viabilité des mesures décidées par les pouvoirs publics, chaque changement de gouvernement se traduisant par une révision des décisions antérieures. Il est vrai que le grave déficit démographique dont souffre l’Allemagne depuis la fin du baby-boom engendre une hausse de la charge financière supportée par les jeunes générations. Ce déséquilibre entre le nombre de personnes âgées, qui ne cesse d’augmenter, et celui des jeunes, qui se réduit de plus en plus, s’accompagne de la perspective d’une aggravation de la pauvreté parmi les retraités, le gouvernement étant soucieux de préserver une base de financement saine et la viabilité du système de retraite.

2Après une brève présentation des caractéristiques du système allemand et des modifications majeures qui lui ont été apportées, le présent chapitre se penchera sur les réformes entreprises par l’actuel gouvernement. Ainsi, nous étudierons les raisons qui ont poussé la grande coalition à entreprendre une rénovation du système de retraite alors que celui-ci avait été modifié à plusieurs reprises peu de temps auparavant, ainsi que le détail des mesures entrées en vigueur au 1^er juillet 2014. Au vu des nombreuses critiques formulées à l’encontre tant du financement du système, jugé inapte à assurer sa pérennité, que de l’absence de justice sociale qui en découle, on peut se demander s’il est possible de concevoir un système de retraite capable tout à la fois de répondre aux défis auxquels la société allemande est confrontée et de résister aux contraintes du futur. La formule de l’ancien ministre du Travail Norbert Blüm, qui affirmait que « les retraites sont sûres », se teinte aujourd’hui d’une amère ironie pour une frange croissante de jeunes Allemands, inquiets pour leur avenir.

Bref historique du système de retraite allemand

Un système resté longtemps stable

3Jusqu’à la deuxième moitié du xix^e siècle, il n’existait pas de système de retraite. La pauvreté et la précarité liées à l’âge étaient prises en charge, en dehors de la famille, par différentes institutions : les églises, les communes, les corporations et certaines entreprises. Ce fut moins la prise de conscience, du côté des pouvoirs publics, de l’insuffisance de la couverture offerte par ces systèmes parcellaires que les desseins politiques du chancelier du Reich d’alors, Otto von Bismarck, qui conduisirent à la création d’un système de sécurité sociale au sein du nouvel empire fondé en 1871. La loi sur l’assurance invalidité/vieillesse (Invaliditäts- und Altersversicherungsgesetz), votée à une faible majorité au parlement du Reich, entra en vigueur en 1891 en tant que troisième branche de la sécurité sociale (après l’assurance maladie en 1883 et l’assurance accident en 1884). Elle constitue la base du système actuel de l’assurance retraite légale, les principes introduits à l’époque étant toujours en vigueur aujourd’hui, tel le versement de cotisations en tant que prérequis pour l’obtention de prestations. Au départ, l’assurance retraite concernait essentiellement les ouvriers qui travaillaient dans l’industrie et l’agriculture ainsi que les employés modestes1. L’objectif était double : soulager la misère en fournissant un complément de ressources aux personnes âgées et décharger financièrement les communes qui étaient en première ligne pour le soutien aux indigents. De par sa conception, le système était statique. Le niveau de salaire n’était pas pris en compte dans le premier calcul de la retraite, et la dynamisation, c’est-à-dire l’adaptation du montant des retraites individuelles aux salaires ou aux prix pendant la durée de leur versement, était un concept encore inconnu2. Déjà à l’époque, la question du financement de l’assurance retraite, par répartition ou par capitalisation, donnait lieu à de vives discussions. La préférence fut accordée au système par répartition, qui fut complété par une subvention de l’État, le chancelier Bismarck ne souhaitant pas toucher aux économies des pauvres. Ce système resta inchangé pendant près de soixante-dix ans en RFA, jusqu’à la grande réforme de 1957 ; en République démocratique allemande (RDA), il fut maintenu en l’état jusqu’en 1990, puis remplacé, après la chute du Mur de Berlin, par le système de retraite en vigueur à l’Ouest, tandis que le mark ouest-allemand devenait l’unité monétaire de l’ex-RDA.

Changement de paradigme avec la réforme de 1957

4Ce ne sont pas les grands bouleversements de la première moitié du xx^e siècle qui ébranlèrent le système d’assurance retraite. Il fallut attendre 1957 et le gouvernement de Konrad Adenauer pour assister à une refonte du concept même de l’assurance vieillesse. Cette réforme, votée par le Bundestag à une très large majorité3, transforma la retraite, initialement conçue comme un complément de ressources, en une allocation de substitution au salaire. Ce changement de paradigme impliquait une double exigence : une hausse considérable du niveau des prestations et une prise en compte de l’évolution des salaires, non seulement pendant la période antérieure au calcul de la retraite mais aussi pendant toute la durée de son versement. Cette nouvelle politique était fondée sur la conviction que les retraités du système général devaient dorénavant profiter de l’évolution globale de l’économie.

5Pour atteindre cet objectif, le gouvernement abandonna la retraite de base uniforme qui était en vigueur jusqu’alors et modifia les paramètres de calcul du montant des retraites, de manière à tenir compte de la position relative obtenue par l’assuré pendant toutes ses années d’activité (rémunération de l’assuré relativement à la rémunération moyenne de tous les assurés pendant la même période), de la durée de cotisation ainsi que du revenu brut moyen de tous les assurés, ce que l’on appelle l’assiette générale de détermination de la retraite (allgemeine Bemessungsgrundlage). L’objectif visé par la réforme de 1957, à savoir le maintien, pour tout retraité, du niveau de vie moyen dont il jouissait en tant qu’actif (formulation du projet de loi) – ce qui supposait la prise en compte de l’ensemble de ses besoins –, était toutefois difficile à atteindre. Même si la réforme établissait pour la première fois un lien étroit entre les cotisations versées et le niveau des prestations ultérieures, le montant de la retraite dépendait en effet essentiellement du niveau de l’assiette générale, qui s’alignait sur l’évolution des salaires avec un certain retard.

6Si le gouvernement ne parvint pas à réaliser pleinement son ambition de « garantir le niveau de vie » des retraités (Lebensstandardsicherung), les retraites des personnes âgées connurent néanmoins un essor prodigieux : celles des ouvriers augmentèrent de 65 % et celles des employés d’environ 72 %4. La hausse des besoins de financement était couverte par le relèvement des cotisations et une participation de l’État5. Depuis cette époque, la pauvreté des personnes âgées a nettement reculé.

Les réformes des retraites de 1992 à 2007

7Pendant plus de trente ans, le système est resté pratiquement inchangé, alors que les conditions économiques – fin des Trente Glorieuses – et démographiques – chute du taux de natalité, passé en dessous du seuil de renouvellement des générations – se sont dégradées. En dépit de cette évolution, la réforme décidée au Bundestag le 9 novembre 1989, jour de la chute du Mur de Berlin, et entrée en vigueur en 1992 dans l’Allemagne unifiée, est allée plus loin encore dans la préservation du niveau de vie des retraités en introduisant un changement majeur : les pensions de retraite, jusqu’alors indexées sur le salaire brut, suivraient désormais l’évolution des rémunérations nettes. Par ailleurs, le système de retraite (Gesetzliche Rentenversicherung, GRV) est passé d’un fonctionnement par répartition basé sur les annuités à un fonctionnement par points6, plus facile à piloter pour les pouvoirs publics et plus compréhensible pour les cotisants7. La nouvelle loi de 1992 avait ainsi pour objectif de veiller à ce que les retraités perçoivent, selon leurs droits à la retraite, un pourcentage fixe de leur revenu d’activité net moyen. Ainsi, la retraite dite de base (Eckrente), correspondant à 45 points de retraite, devait équivaloir à 70 % de la rémunération nette moyenne correspondante de l’époque. Cette nouvelle formule devait garantir le maintien d’un écart constant entre le niveau moyen des rémunérations et celui des retraites. Si la préservation du niveau des prestations était au cœur de la réforme, qui restait fidèle à l’esprit de celle de 1957, les pouvoirs publics considéraient néanmoins que les retraites du régime légal devaient être, dans la mesure du possible, complétées par des pensions privées ou des retraites d’entreprises.

8La réforme de 2001 marqua une réelle césure dans la politique des retraites, car elle tournait le dos aux principes qui avaient prévalu jusqu’alors. En raison des difficultés démographiques de l’Allemagne, le système de retraite par répartition était considéré comme une bombe à retardement qui risquait de miner la compétitivité du pays et d’aggraver le chômage. Le contexte économique préoccupant de l’époque a sans doute aussi contribué à cette inversion de la politique des retraites8. Le principal objectif de la réforme était d’assurer non plus le maintien du niveau des retraites, mais la pérennisation de leur financement. Ce changement d’orientation a engendré une réduction des prestations de la GRV (l’assurance retraite légale), qui devaient être complétées par des pensions privées ou d’entreprises subventionnées par l’État. Tout en entérinant l’abaissement progressif (de 70 à 67 %) du taux de remplacement moyen pour une retraite à taux plein, le gouvernement a mis en place un garde-fou en créant un minimum retraite équivalent à 46 % du dernier salaire brut. En outre, le taux de cotisation à la GRV, financé à parts égales par l’employeur et le salarié, a été plafonné à 20 % jusqu’en 2020 et à 22 % jusqu’en 2030. Un autre pilier a également été ajouté à la GRV et aux pensions d’entreprises à cette occasion, à savoir un régime de retraite par capitalisation, subventionné par l’État : la retraite Riester (Riester-Rente)9.

9Toutes les mesures prises depuis 2001 visaient deux objectifs majeurs : accroître le nombre d’actifs et encourager l’épargne retraite pour pallier le recul prévisible du niveau des pensions. Ce second aspect est au centre de la loi de 2004, qui a introduit un facteur dit « de soutenabilité » ou « de viabilité ». Elle dispose que plus le ratio cotisants/retraités recule, plus la hausse des pensions sera modeste. Le premier objectif, soit l’augmentation du nombre de travailleurs, est au cœur de la réforme de 2007, habituellement présentée comme « la réforme de la retraite à 67 ans10 ». Le but du législateur n’était pas de repousser l’âge de départ à la retraite obligatoire pour tous, mais de relever l’âge de référence en dessous duquel le facteur d’accès à la pension prend des valeurs inférieures à l’unité11. La loi, qui n’est entrée en vigueur qu’au 1^er janvier 2012, dispose que l’âge de la retraite à taux plein augmente graduellement pour les personnes nées en 1947 et les années suivantes12, jusqu’à atteindre 67 ans pour les personnes nées en 1964. La réforme prévoit toutefois une série d’exceptions. Les actifs ayant cotisé pendant 45 ans pourront toujours s’arrêter à 65 ans tout en bénéficiant d’une retraite à taux plein, et le départ en préretraite restera possible à partir de 63 ans, mais au prix d’une décote de 0,3 % pour chaque mois d’anticipation. La loi sur les retraites de 2007 a été votée lors du premier mandat d’Angela Merkel, dans le cadre d’une grande coalition entre les conservateurs de la CDU et de la CSU et les sociaux-démocrates du SPD, suite aux recommandations de la Commission Rürup de 2003. Les sociaux-démocrates avaient d’ailleurs été vivement critiqués pour leur participation au gouvernement qui avait voté une telle loi, qualifiée de « régression sociale » par les syndicats, et qui est très mal passée auprès de l’opinion publique13. Cela explique sans doute en partie leur attitude lors des discussions préalables à la formation d’une deuxième grande coalition en 2013.

Les principales caractéristiques du système de retraite légale
avant la réforme de 2014

10Comme le système français, le système de retraite allemand repose sur trois piliers : les retraites publiques, les régimes complémentaires d’entreprises et les dispositifs d’épargne retraite individuelle, dont le plus connu est la retraite Riester. Toutefois, contrairement à la structure des retraites en France, la retraite publique domine largement le système allemand, puisque les pouvoirs publics régissent 80 % du montant global des pensions, contre 36 % en France14. L’assurance légale, qui s’applique donc à la grande majorité des travailleurs, concerne les salariés du privé, les contractuels de la fonction publique, les chômeurs indemnisés, les parents au foyer ainsi que certains indépendants. Les seuls à en être exclus sont les fonctionnaires et certaines branches professionnelles telles que les mineurs, les agriculteurs et les professions libérales, par exemple les médecins et les avocats, qui disposent de leur propre caisse de retraite15.

11Le financement du système de retraite repose essentiellement sur les cotisations assises sur les salaires, partagées à parts égales entre employeurs et salariés. Depuis le 1^er janvier 2014, le taux de cotisation retraite est de 18,9 %. Le salaire soumis à la cotisation retraite, primes et indemnités incluses, est plafonné (à 5 950 euros par an dans les Länder de l’Ouest et à 5 000 euros à l’Est). Si le niveau des pensions versées est étroitement lié aux salaires perçus pendant la carrière, le système de retraite intègre cependant des mécanismes de solidarité qui en atténuent le caractère contributif, tels que le plafonnement du nombre de points ou la validation de droits au titre de périodes non contributives (périodes de maladie, de chômage, ou consacrées à l’éducation des enfants). Les salariés à très faible revenu, tels que les mini-jobbers, ne sont pas tenus de s’affilier à l’assurance retraite16. Pour eux, comme pour tous les actifs à bas salaire, le législateur a prévu une pension plancher (Grundsicherung im Alter) qui équivaut au minimum social général17. Il n’y a pas de pension maximale. La réforme de 2007 a durci les conditions d’âge (voir plus haut), mais elle prévoit aussi une possibilité de liquidation à 63 ans, soit plus de deux ans avant l’âge de référence, assortie d’une durée de cotisation nettement inférieure, puisque 35 ans d’activité professionnelle (qui peuvent inclure certaines périodes non travaillées) suffisent18.

12Le montant de la pension est déterminé par trois facteurs : la somme des points de rémunération personnels (Persönliche Entgeltpunkte, PEP), le multiplicateur appliqué à la retraite (Rentenartfaktor, RAF) et la valeur actuelle de la pension (Aktueller Rentenwert, AR). La multiplication de ces trois facteurs donne le montant mensuel de la pension19. Les assurés peuvent choisir eux-mêmes de liquider soit la totalité, soit la moitié, soit le tiers de leur pension au taux plein. Il est possible de cumuler la totalité ou une partie de la retraite avec un revenu professionnel, ce qui est de plus en plus courant en Allemagne. Depuis la réforme de 2001 et la création de la retraite Riester, la revalorisation des retraites, qui intervient automatiquement au 1^er juillet de chaque année, prend en compte le taux de cotisation à ce nouveau régime, générant un effet mécanique négatif sur la progression des pensions20. S’y ajoute le facteur de viabilité introduit en 2005, qui intègre dans le calcul de la progression des retraites l’évolution du ratio cotisants/retraités. Si le gouvernement évite de réduire le montant nominal des retraites, celles-ci ne suivent que rarement la progression des salaires qui, ces dix dernières années, était déjà fort modeste.

13Le tableau 1 ci-après indique le niveau des retraites perçues par les personnes de plus de 65 ans avant que la grande coalition, formée à la suite du scrutin de septembre 2013, ne lance une nouvelle réforme. Si les sources de revenus sont diverses21, notamment dans les anciens Länder, le tableau montre l’importance capitale de la retraite légale puisque, à l’Ouest, 90 % des seniors la perçoivent, et à l’Est, la quasi-totalité y a droit. L’écart est plus grand en ce qui concerne la retraite d’entreprise. Si, pour l’instant, celle-ci ne joue encore presque aucun rôle dans les nouveaux Länder, elle constitue à l’Ouest un complément appréciable à la retraite légale. À l’Est, le niveau des retraites légales (hommes et femmes confondus) est globalement comparable à celui enregistré à l’Ouest, notamment parce que les femmes y touchent une retraite nettement supérieure à celle de leurs consœurs de l’Ouest du fait d’un taux d’activité et d’un volume horaire plus élevés (en ex-RDA, les femmes travaillaient toutes à temps plein, alors que la moitié des Allemandes de l’Ouest travaillaient – et travaillent encore aujourd’hui – à temps partiel). Leur niveau d’ensemble (retraite légale et retraite complémentaire) est toutefois inférieur dans les nouveaux Länder du fait de la quasi-absence de revenus complémentaires. Ne dépassant guère 1 000 euros par mois en moyenne, les retraites légales, même lorsqu’elles sont complétées par d’autres ressources, demeurent faibles, notamment en comparaison de celles des fonctionnaires22. En outre, dans le contexte démographique actuel, il n’est pas certain que ce niveau déjà modeste puisse être maintenu à l’avenir, tant les projections sur le recul des retraites standard sont alarmantes23. On comprend mieux, dans ces conditions, que les discussions autour de la pérennité du modèle allemand face à la menace d’une pauvreté croissante des seniors n’aient jamais cessé, et qu’une nouvelle réforme des retraites ait été engagée six ans seulement après la précédente.

La réforme des retraites de la grande coalition bis : un retour en arrière ?

Un débat initial focalisé sur la lutte contre la pauvreté des retraités

14La loi sur la revalorisation des prestations de l’assurance retraite légale24 est entrée en vigueur le 1^er juillet 2014. Il s’agit du premier projet de loi adopté par la deuxième grande coalition dirigée par Angela Merkel. Ce projet a d’ailleurs été mené à bien avec la plus grande célérité, de sa présentation à son adoption par le Bundestag25. Pour la plupart des commentateurs, les mesures prises dans le cadre de cette loi, qui détricote en partie la réforme de 2007, obéissent à des calculs politiques. Les chrétiens-démocrates de la CDU/CSU comme les sociaux-démocrates du SPD avaient les yeux rivés sur les seniors, dont les votes étaient décisifs pour emporter la victoire. D’après l’Office fédéral des statistiques, les 21,3 millions d’électeurs âgés de plus de 60 ans ont pesé plus du double des jeunes de moins de 30 ans lors du scrutin du 22 septembre 2013. C’étaient les seniors qu’il fallait séduire, une priorité dont les programmes électoraux des deux grands partis ne faisaient pas mystère. Pour les sociaux-démocrates, il s’agissait en outre de reconquérir le terrain perdu auprès de leur électorat traditionnel. Le SPD était en effet convaincu d’avoir perdu les élections de 2009 à cause de son association, durant la première grande coalition de 2005 à 2009, avec les chrétiens-démocrates pour porter progressivement l’âge légal de départ à la retraite à 67 ans26. Si, pour le SPD, il était nécessaire de corriger cette mesure qui lui avait fait perdre une partie de son électorat, la CDU entendait se distinguer et apparaître comme le parti de la justice en revalorisant les pensions des mères de famille retraitées.

15Tant dans les cercles politiques que parmi les spécialistes de la question des retraites, la question qui dominait les débats était en effet celle de la pauvreté croissante des retraités. Cette inquiétude trouvait sa source dans plusieurs facteurs. Les réformes successives de la formule d’adaptation des retraites, qui avaient pour objectif d’assurer la pérennité du système, ont mis en péril deux objectifs essentiels de l’assurance retraite, à savoir la garantie du maintien du niveau de vie des retraités et la suppression de la pauvreté. L’adaptation annuelle des retraites ne suivant plus que partiellement la hausse des revenus bruts, le niveau des retraites nettes avant impôt a reculé de façon considérable par rapport aux salaires, passant de 54,8 % en 1994 à 48,7 % en 2012. D’après le rapport sur l’assurance retraite27 de 2013, il continuera de reculer pour s’établir à 45,4 % à l’horizon 2024, et le plancher légal fixé par la clause de garantie passera à 43 % en 2030. Cette situation risque de s’aggraver encore en raison des modifications fiscales28 introduites en 2005.

16Les mutations récentes du marché de l’emploi contribuent en outre à fragiliser d’importantes franges de la population telles que les mini-jobbers, les titulaires de bas salaires, les auto-entrepreneurs et les chômeurs de longue durée. Le nombre de personnes se trouvant dans l’incapacité d’accumuler les points de retraite nécessaires pour toucher une pension décente ne cesse d’augmenter29, ce qui accentue le risque de pauvreté parmi les futurs retraités. Les deuxième et troisième piliers des retraites – la retraite d’entreprise et la retraite Riester – ne semblent pas à la hauteur des attentes, car ils s’accompagnent d’une sélectivité sociale élevée30. Les personnes qui touchent un bas salaire ou dont le parcours professionnel a été interrompu ne seront en effet guère en mesure de cotiser à une caisse de retraite complémentaire. Tous les éléments étaient donc réunis pour qu’un projet de loi axé sur la réduction du risque de pauvreté chez les futures générations de retraités voie le jour. Or la réforme de 2014 n’atteint cet objectif que de façon marginale. Faute d’une opposition digne de ce nom, elle est pourtant passée sans difficulté au Bundestag, où le gouvernement, avec 504 sièges sur 631, dispose d’une écrasante majorité.

Les mesures prévues dans le cadre de la loi

17Le « paquet retraite » (Rentenpaket) comporte quatre mesures :

• la revalorisation de la retraite des mères de famille (Mütterrente) qui ont eu des enfants avant 1992 ;
• la retraite à taux plein à 63 ans pour les assurés nés avant 1963 qui ont cotisé pendant une longue période ;
• la revalorisation de la retraite pour invalidité ;
• l’adaptation des dépenses annuelles de sorte que les prestations de santé proposées tiennent compte de l’évolution démographique, c’est-à-dire du vieillissement des salariés.

18La retraite des mères de famille : les périodes consacrées à l’éducation des enfants sont en principe prises en considération dans le calcul des retraites. Le montant du droit qui en résulte dépend toutefois de la date de naissance de l’enfant. Jusqu’à l’entrée en vigueur du « paquet retraite » de 2014, l’effort d’éducation n’était pris en compte qu’à hauteur d’une année pour tout enfant né avant 1992 : la mère – plus rarement le père – se voyait ainsi attribuer un point de retraite, ce qui équivaut aux droits obtenus pour une année de revenu moyen. En revanche, pour les enfants nés à partir de 1992, le législateur compte trois années d’éducation (paragr. 56 et 70 du Code social IV), jusqu’à l’entrée à l’école maternelle, ce qui vaut trois points de retraite au parent qui s’occupe de l’enfant. Sans être supprimé, ce traitement différencié selon la date de naissance des enfants est amoindri par la nouvelle loi. Depuis le 1^er juillet 2014, chaque enfant né avant 1992 donne droit à une revalorisation de deux années, donc à deux points de retraite. À cette date, la retraite brute mensuelle des bénéficiaires concernés a donc augmenté, pour chaque enfant pris en compte, de 28,61 euros à l’Ouest et de 26,39 euros à l’Est.

19La retraite à taux plein à 63 ans : si la loi de 2007, dite « loi d’adaptation de l’âge légal de la retraite », a introduit le relèvement progressif de l’âge de la retraite légale jusqu’à 67 ans à l’horizon 2029, elle disposait également que les assurés ayant cotisé pendant au moins 45 ans pouvaient partir à la retraite à 65 ans sans pénalité (paragr. 38 du Code social IV). Étaient comptabilisées comme années d’assurance non seulement les années de travail assujetties aux cotisations sociales, mais également certaines périodes considérées comme équivalentes31. Toutefois, les périodes durant lesquelles le salarié avait bénéficié de l’allocation chômage I ou II (Hartz IV) n’entraient pas en ligne de compte. La loi de 2014 s’est contentée de reprendre les dispositions de la réforme de 2007 et d’élargir le périmètre des bénéficiaires par le double biais de l’abaissement de l’âge légal de départ à la retraite, qui passe de 65 à 63 ans, et de l’intégration des périodes de perception de l’allocation chômage I ainsi que des versements supplémentaires volontaires à l’assurance retraite dans le décompte des 45 années validées.

20Afin d’éviter une vague de départs anticipés – une perspective qui avait suscité de vives inquiétudes lors des discussions préalables à la constitution de la grande coalition –, les partenaires politiques se sont mis d’accord, peu de temps avant le vote au Bundestag, pour exclure du décompte des années validées les périodes de chômage survenues au cours des deux dernières années avant le départ à la retraite, soit, concrètement, entre 61 et 63 ans, sauf si elles résultent de la faillite ou de la fermeture de l’entreprise32. L’abaissement de l’âge d’admission à la retraite anticipée, qui passe de 65 à 63 ans, n’est toutefois que passager. Si les assurés nés avant le 1^er janvier 1953 peuvent y prétendre sous réserve de remplir les conditions requises, ceux qui sont nés après le 31 décembre 1953 voient la limite d’âge relevée de deux mois par an, de sorte que pour les assurés nés à partir de 1964, la retraite anticipée ne redeviendra accessible qu’à 65 ans. En outre, seules les personnes dont le départ à la retraite intervient après l’entrée en vigueur de la loi peuvent opter pour la retraite anticipée.

21La revalorisation de la retraite pour invalidité : avant l’entrée en vigueur de la réforme de 2014, le montant de la retraite pour invalidité (Erwerbsminderungsrente) se calculait sur la base des points de retraite obtenus avant la survenue de l’invalidité, auxquels étaient ajoutés les points que l’assuré aurait cumulés s’il avait travaillé jusqu’à 60 ans. Autrement dit, on procédait comme si le retraité avait continué à travailler, en cumulant les points réellement acquis et ceux correspondant à la période additionnelle. La nouvelle loi allonge la période additionnelle qui court désormais jusqu’aux 62 ans de l’assuré. De plus, elle modifie le calcul du nombre de points de retraite obtenus avant la survenue de l’invalidité. Le législateur a en effet estimé que la dégradation de l’état de santé était progressive et susceptible d’avoir des répercussions négatives sur les revenus de l’assuré avant que celui-ci accède à la retraite pour invalidité. De ce fait, les quatre dernières années précédant le départ à la retraite ne sont plus prises en considération dans le décompte de la moyenne des points servant de base au calcul de la retraite pour invalidité si elles ont un impact négatif sur ce dernier. Comme pour la retraite anticipée à 63 ans, cette modification est réservée aux personnes ayant accès à la retraite pour invalidité à compter du 1^er juillet 2014. Afin de restreindre le périmètre des bénéficiaires potentiels, le législateur a en outre prévu des malus pouvant aller jusqu’à 10,8 % pour faire en sorte que les assurés désireux de partir plus tôt à la retraite renoncent à la tentation de troquer leur retraite diminuée d’une décote contre une retraite pour invalidité à taux plein.

22La hausse des dépenses de santé en faveur des salariés : la dernière mesure prévue dans le « paquet retraite » de 2014 tient compte du vieillissement programmé de la population active. Elle prévoit un relèvement du plafond des dépenses consacrées au rétablissement et au maintien de la santé des salariés, alors que celles-ci avaient jusqu’ici été strictement limitées (Anhebung des Reha-Deckels). Convaincu que le maintien de la capacité de travail des actifs coûte finalement moins cher que le financement de retraites d’invalidité, le législateur a introduit dans la révision annuelle du budget consacré à la protection de la santé (Reha-Budget) une composante démographique qui tient compte des besoins accrus de la population vieillissante.

23La réforme des retraites de 2014 est l’une des plus onéreuses jamais mises en œuvre par le gouvernement fédéral. Les mesures les plus coûteuses concernent la retraite pour invalidité (9 milliards d’euros en 2015) et celle des mères de famille (6,7 milliards d’euros en 2015). Le coût prévisionnel de la retraite à 63 ans atteint 1,9 milliard d’euros pour 2015, alors que les dépenses de santé pour les actifs, également financées par la caisse de retraite, devraient atteindre, selon les estimations, un demi-milliard d’euros. Pour financer ces prestations supplémentaires pendant l’actuelle législature, la caisse de retraite aura d’abord recours au fonds de viabilité qui, fin 2013, s’élevait à environ 32 milliards d’euros. En outre, le gouvernement a empêché, au 1^er janvier 2014, le recul automatique du taux de cotisation à l’assurance retraite, qui devait passer de 18,9 % à 18,3 %33. Ces ressources n’étant pas suffisantes, il est envisagé de relever le taux de cotisation, qui atteindra 19,7 % à l’horizon 2019. À compter de cette date, le gouvernement prévoit d’injecter des moyens supplémentaires, notamment pour le financement de la retraite des mères. Les 400 millions prévus pour 2019 passeront progressivement à 2 milliards d’euros en 2022. La facture, essentiellement supportée par les cotisants, salariés et entreprises, est salée. Le projet de loi évalue les dépenses supplémentaires ainsi générées à 160 milliards d’euros d’ici 2030.

De nombreuses réactions contradictoires

24La réforme votée à une large majorité par les députés de la grande coalition a été abondamment commentée, tant dans les médias généralistes que dans la presse spécialisée. Si les modalités de la retraite à 63 ans et l’introduction d’un supplément de prestation pour les mères âgées ont été accueillies très favorablement par une partie de l’opinion publique, les réactions des jeunes générations ont été plus mitigées. Les jeunes Allemands savent que les cotisants à l’assurance retraite présents et futurs font partie des perdants de la réforme, car ils seront amenés à verser davantage au fonds de retraite pour finalement percevoir une pension moindre l’âge de la retraite venu. Le rapport démographique risque de profondément se dégrader à l’avenir34, ce qui ajoute à la déception des jeunes. À cet argument, les protagonistes de la réforme répondent que le pourcentage des seniors qui travaillent est plus élevé que jamais. Du côté des spécialistes des retraites, les réactions ont été dans l’ensemble plus négatives que positives35. S’ils reconnaissent que les mesures prises avantagent certaines catégories de la population, ils considèrent globalement que la réforme fait plus de perdants que de gagnants, et qu’elle ne contribue en rien à limiter – encore moins à stopper – la dégradation programmée du niveau général des retraites, alors que la lutte contre la pauvreté des seniors avait été au centre des débats antérieurs. Les critiques les plus vives ont porté sur la retraite anticipée, tandis que les autres décisions ont été mieux acceptées, tant dans l’opinion publique que parmi les spécialistes.

25Concernant la retraite sans décote à 63 ans, les principaux aspects incriminés concernent l’abandon du principe d’équivalence (selon lequel un niveau de cotisation donné doit produire le même niveau de prestation), le périmètre des bénéficiaires potentiels et la crainte que cette réforme envoie un signal négatif à l’heure où le relèvement de l’âge légal de la retraite est déjà programmé et où l’économie souffre d’une pénurie de main-d’œuvre. L’abandon partiel du principe d’équivalence avait déjà été introduit par la réforme de 2007 ; celle de 2014 le maintient et l’accentue en l’appliquant aux assurés prenant leur retraite dès 63 ans (au lieu d’attendre 65 ans). S’ils ont acquis 45 points de retraite au terme de 45 ans d’activité, ces assurés perçoivent en effet une retraite plus élevée que ceux qui, en raison d’un revenu supérieur à la moyenne, ont obtenu 45 points de retraite en seulement 40 ans d’activité. Ceux-là pourront aussi partir à 63 ans mais subiront une décote ; ils percevront donc une retraite moindre, ce qui témoigne d’une inégalité de traitement entre les assurés. En outre, les bénéficiaires potentiellement visés par la mesure, notamment les ouvriers qualifiés ayant commencé à travailler tôt après une formation en alternance, ne font pas forcément partie des retraités les plus pauvres.

26Il s’agit là d’une deuxième inégalité de traitement. Les personnes ayant suivi une formation en alternance sont avantagées du fait que la durée de leur formation est comptabilisée dans les périodes d’activité assujetties aux cotisations sociales. Il n’en va pas de même pour les personnes qui ont été formées au sein d’une école professionnelle, telles que les éducateurs/éducatrices, les infirmiers/infirmières, leur formation étant considérée comme une période scolaire. Elles ont généralement plus de 18 ans lorsqu’elles terminent leur formation, qui dure le plus souvent plusieurs années, de sorte qu’elles ne pourront pas totaliser 45 années de cotisation à l’âge de 63 ans. Si les femmes sont les plus concernées par ce type de formation, on ne peut toutefois pas considérer qu’elles sont systématiquement désavantagées, puisque sont aussi incluses dans les durées de cotisation les périodes consacrées à l’éducation des enfants. En outre, le travail à temps partiel assujetti aux assurances, et majoritairement pratiqué par les femmes même sous forme de mini-jobs, est également comptabilisé.

27Enfin, face à l’éventualité d’une vague massive de départs à 63 ans du fait de l’assouplissement des conditions d’accès à la retraite anticipée, les avis sont partagés. Les spécialistes proches du patronat jugent cette mesure contre-productive étant donné que le relèvement de l’âge normal de départ à la retraite a déjà commencé et que, tant du côté des entreprises que de celui des salariés, des efforts sont entrepris pour faciliter le maintien des salariés seniors en activité36. Ils estiment en outre que le départ à la retraite des baby-boomers, nés à la fin des années 1950 et pendant la première moitié des années 1960, risque d’aggraver fortement la pénurie de main-d’œuvre qualifiée, sans compter l’augmentation de la charge financière qui pèse sur les caisses de retraite du fait du nombre accru de départs à la retraite et aussi de l’allongement continu de l’espérance de vie. À l’inverse, d’autres voix mettent en avant le caractère passager de la mesure, qui devrait donc avoir un impact limité dans le temps. Elle ne concerne en effet que les assurés nés entre juillet 1951 et décembre 1952. Pour ceux qui sont nés entre 1953 et 1963, l’âge de la retraite anticipée est relevé parallèlement à l’âge légal de départ à la retraite « classique ». Pour les salariés nés à partir de 1964, le règlement antérieur introduit en 2007 pour les assurés ayant cotisé pendant 45 ans s’appliquera de nouveau. Il est toutefois difficile d’établir des prévisions fiables quant à la proportion d’assurés qui décideront de partir plus tôt à la retraite en raison de la suppression de la décote. Si ce facteur est une incitation réelle, son impact est impossible à chiffrer. Le gouvernement table manifestement sur un nombre restreint de candidats puisqu’il n’a prévu, pour le financement de cette mesure, qu’une dépense supplémentaire de 1,6 milliard d’euros pour 2015. En revanche, on ne peut exclure le risque que la retraite à 63 ans se transforme en une retraite à 61 ans si les salariés sont au chômage pendant ces deux dernières années.

28Concernant la retraite des mères (Mütterrente), le mode de financement choisi est contestable. Si la prise en compte des périodes consacrées à l’éducation des enfants, décidée en 1992, pouvait être considérée comme un instrument de politique familiale, ce n’est pas le cas de la revalorisation des pensions des mères de famille votée en 2014, la période de fertilité des mères ciblées par cette nouvelle réforme n’étant plus un enjeu. Les détracteurs de cette mesure estiment qu’elle n’a pas de réelle raison d’être, si ce n’est de réparer une injustice dont étaient victimes les mères d’enfants nés avant 1992. Or, pour réellement corriger cette injustice, il aurait fallu traiter tous les parents sur un pied d’égalité, que leurs enfants soient nés avant ou après 1992, ce que les pouvoirs publics n’ont pas fait. En revanche, la mesure coûte cher, et son financement apparaît doublement problématique. Tout d’abord, l’octroi d’un deuxième point de retraite aux mères d’enfants nés avant 1992 concerne la société dans son ensemble et devrait être financé par le contribuable. Or, son financement repose majoritairement sur les cotisations des assurés et non sur la fiscalité puisque aucune cotisation n’a été versée. Ensuite, le complément de retraite versé aux mères d’enfants nés avant 1992 profite aussi à celles qui n’ont jamais cotisé à l’assurance retraite, telles que les femmes qui exercent une profession libérale. Actuellement, les contributions des pouvoirs publics couvrent les dépenses d’indemnisation des périodes consacrées à l’éducation des enfants, car une partie seulement des mères concernées sont parties à la retraite. Cela risque de ne plus être le cas lorsque les cohortes plus nombreuses atteindront à leur tour l’âge de la retraite. La revalorisation de la retraite des mères constituant un poste de dépenses particulièrement important de la nouvelle réforme, les spécialistes estiment qu’elle n’est pas financée de manière adéquate.

29La revalorisation de la retraite pour invalidité est en revanche perçue comme la seule mesure réellement efficace pour combattre la pauvreté. La plupart des commentateurs estiment que les nouvelles modalités de la retraite pour invalidité étaient plus que nécessaires et auraient déjà dû être incluses dans la réforme de 2007, la situation financière des seniors se trouvant dans l’incapacité d’assumer une activité professionnelle s’étant dégradée avec le temps37. D’après la fédération allemande d’assurance retraite, le montant moyen de la retraite pour invalidité était de 607 euros en 2012, alors que le minimum vieillesse, allocations logement comprises, atteignait environ 700 euros la même année. La revalorisation des retraites pour invalidité est toutefois jugée insuffisante, car elle ne s’applique qu’à ceux qui y accèdent à compter de la date de l’entrée en vigueur de la réforme. Les autres, dont la retraite invalidité s’est transformée en retraite vieillesse une fois l’âge légal atteint, en sont exclus, non seulement à cause du coût supplémentaire que la généralisation d’une telle mesure induirait, mais peut-être aussi en raison de la grande complexité administrative qu’impliquerait sa mise en œuvre. Comme dans le cas de la retraite sans décote à 63 ans, l’avantage dont bénéficient les invalides âgés est toutefois limité dans le temps. Dans les années à venir, l’âge d’admission à la retraite pour invalidité, qui est actuellement fixé à 63 ans, passera progressivement à 65 ans, renvoyant ainsi les bénéficiaires potentiels à la case départ, à moins que la durée de cotisation y ouvrant droit s’allonge au fur et à mesure du relèvement progressif de l’âge légal, une solution que les spécialistes appellent de leurs vœux.

30Enfin, le renforcement des dépenses de santé en faveur des salariés témoigne d’une prise de conscience on ne peut plus nécessaire. Tout comme la revalorisation de la retraite pour invalidité, l’augmentation du fonds destiné à financer la protection de la santé des salariés a reçu un accueil favorable, cette mesure devant permettre de prolonger la période d’activité des intéressés et, partant, d’augmenter les cotisations et d’abaisser le coût des retraites. Ces dépenses de santé n’ayant pour l’instant pas été adaptées au vieillissement des salariés, on peut toutefois se demander si les départs à la retraite de plus en plus précoces pour cause d’invalidité ne sont pas en partie dus à l’insuffisance des moyens mis en œuvre pour la préservation de la santé des seniors. Les fonds supplémentaires qui y seront consacrés, conformément aux dispositions de la réforme, devraient néanmoins s’accompagner d’évaluations régulières quant à l’efficacité des mesures mises en œuvre.

Une réforme pérenne ?

31Depuis sa création au xix^e siècle, l’assurance retraite semble avoir décrit une courbe pour revenir à son point de départ. Conçue à l’origine pour fournir un complément de ressources aux personnes âgées et ainsi alléger la charge financière des collectivités locales, la retraite s’est peu à peu muée en un revenu de substitution plein et entier, pour devenir, depuis une quinzaine d’années, une allocation dont le niveau ne suffit pas à endiguer la pauvreté qui touche un nombre croissant de retraités. Partagé entre la crainte d’un financement fragilisé par les déséquilibres démographiques et la volonté de sauvegarder la compétitivité du site Allemagne, le gouvernement fédéral a modifié l’assurance légale à trois égards : en créant des systèmes complémentaires, en introduisant un facteur de viabilité et en relevant l’âge légal de la retraite à taux plein, il a contribué à abaisser le niveau des retraites et à accentuer la prévalence de la pauvreté parmi les seniors.

32Si les milieux politiques n’ont eu de cesse d’afficher leur volonté d’inverser la tendance, la réforme des retraites de 2014 n’y réussit que très partiellement. La retraite pour invalidité mise à part, les autres mesures phares de la réforme soit ratent leur cible – la retraite à taux plein dès 63 ans ne concerne que les nouveaux retraités qui, de surcroît, peuvent souvent espérer une pension décente –, soit n’ont qu’un impact partiel – c’est le cas de l’amélioration de la retraite des mères de famille qui, dans nombre de cas, ne s’applique pas, notamment pour les femmes qui perçoivent le minimum vieillesse, le surplus étant déduit de leur retraite. En outre, les mesures prises dans le cadre du « paquet retraite » fragilisent la stabilité financière du système car elles engendrent des dépenses supplémentaires considérables, dont la majeure partie sera supportée par les cotisants au régime. Non seulement la fameuse équité intergénérationnelle (Generationengerechtigkeit) n’est pas sauvegardée – les jeunes générations paient pour la revalorisation des retraites de quelques-uns en sachant que la leur sera forcément réduite –, mais la pauvreté parmi les retraités continue de s’aggraver.

33Peut-être est-ce pour cette raison que le gouvernement a décidé d’introduire à l’horizon 2017 une retraite minimum qui prenne en compte le travail domestique, l’éducation des enfants, etc. (Lebensleistungsrente), pour améliorer le quotidien de ceux qui n’ont pas travaillé suffisamment d’années pour toucher une retraite décente (c’est-à-dire qui ont cotisé pendant 40 ans sans obtenir 30 points de retraite). Un complément financé par l’impôt est également prévu, à condition que les bénéficiaires aient cotisé à une caisse complémentaire de type Riester ou à une caisse de retraite d’entreprise. Cette mesure, qui a fait l’objet d’un long débat, ne pourra toutefois concerner qu’une petite fraction des futurs retraités menacés de pauvreté, la plupart des candidats éventuels, à savoir les femmes travaillant à temps partiel ou les mini-jobbers, ayant du mal à réunir les 40 années de cotisations exigées. Ce projet, comme la réforme de 2014, montre que de nouvelles initiatives en matière de retraite voient constamment le jour. Les mesures actuelles seront suivies de beaucoup d’autres, probablement à brève échéance, tant il est vrai que la politique des retraites nécessite un ajustement constant à des facteurs souvent difficiles à prévoir. L’évolution démographique, qu’il s’agisse du taux de natalité ou des vagues d’immigration, ne se décrète pas ; le développement économique et social est tributaire de la mondialisation, qui imprime un rythme de changement accéléré à toutes les activités d’un pays. La politique des retraites ne pouvant être ajustée qu’a posteriori, on pourrait penser qu’il ne sert à rien de vouloir la réformer sur le long terme, comme il peut sembler vain de chercher à prévoir les activités et les comportements humains de demain. Toutefois, dans la mesure où toute réforme crée son lot d’injustices – celle de 2014 vient à son tour d’en apporter la preuve –, songer que la suivante n’est pas loin donne quelque raison d’espérer.