Chapitre 7. La conception du projet de ligne à grande vitesse Tours-Bordeaux au début du xxie siècle
p. 151-162
Texte intégral
1Nous souhaitons retracer les étapes de la conception du projet de ligne à grande vitesse (lgv) entre Tours et Bordeaux, en tant que témoin et acteur de cette aventure technologique, intellectuelle et financière, voire aussi politique.
Le processus de décision (décembre 2003-janvier 2006
2Lors d’une séance du CIADT (Comité interministériel d’aménagement et de développement du territoire et d’attractivité régionale) le 18 décembre 2003 a été relancée l’idée d’une extension du réseau à grande vitesse vers le grand Sud-Ouest, après les projets mis en œuvre vers l’Est et vers l’Ouest (entre Tours et Le Mans). On y discute de la réforme des contrats de plan État-Régions, de l’engagement d'une stratégie nationale en faveur des grandes métropoles françaises, du développement de l’accès à Internet à haut débit sur l'ensemble du territoire ; mais, surtout, on y décide la création de l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF). Le Comité établit alors un compromis plutôt instable sur la privatisation autoroutière en décidant une vaste relance des projets d’infrastructures, marquée par une priorité ferroviaire forte aux dépens d’une dominante routière).
Parmi les cinquante grands projets du CIADT du 18 décembre 2003 :
- Huit projets de lignes nouvelles à grande vitesse (LGV)
LGV Bretagne-Pays de la Loire : sa mise en service est prévue le 15 mai 2017.
LGV Bordeaux-Toulouse
Ligne nouvelle Nice-Italie
Ligne nouvelle Montpellier-Perpignan
LGV Perpignan-Figueras : mise en service le 9 janvier 2013.
Contournement Nîmes-Montpellier
LGV Provence-Alpes-Côte d'Azur
LGV Est européenne (seconde phase et interconnexion avec le réseau ICE) : mise en service prévue en mars 2016.
Liaison ferroviaire transalpine Lyon-Turin
LGV Rhin-Rhône (phase 2 de la branche Est, branche Ouest et branche Sud) (Dijon-Mulhouse) : mise en service de la première phase le 11 décembre 2011.
LGV Interconnexion Sud de l’Île-de-France
LGV Sud Europe Atlantique (Tours-LGV Bordeaux-Espagne)
- Trois grandes liaisons ferroviaires d’aménagement du territoire
Paris-Orléans-Limoges-Toulouse (POLT)
Ligne nouvelle Paris-Normandie (Paris-Rouen-Le Havre et Paris-Cherbourg)
LGV Cœur de France (Paris-Clermont-Ferrand)
- Cinq grands axes ferroviaires pour le fret
corridor de fret nord-sud par Bordeaux : prévu fin 2015.
corridor nord-sud par Lyon, magistrale éco-fret : en service en 2007.
axe Ouest-Est Dunkerque-Lorraine : prévu fin 2015.
axe Ouest-Est Le Havre-Amiens-Belgique/Allemagne : à l’étude.
axe Ouest-Est Nantes-Lyon et Lyon-Italie : autoroute ferroviaire alpine en service en 2003.
- Neuf projets autoroutiers
3Les décisions de décembre 2003 sont encore fortement marquées par la culture collective Tgv, en héritage du schéma directeur défini en 1991. Or tous ces projets sont plus ou moins avancés : une « file d’attente » se crée, marquée par une gestion structurée autour du processus de la succession des projets. Le Rapport Gressier-Saint-Pulgent (par Noël de Saint-Pulgent, inspecteur général des Finances, et Claude Gressier, président de la 4e section du Conseil général des Ponts & Chaussées) sur les grandes infrastructures de transport vient néanmoins éclairer peu ou prou les décideurs en répondant à deux questions clés : quels sont les projets les plus créateurs de valeur ? et pour quelles priorités ?
4Si la lvg Sud-Ouest n’est pas le projet le plus avancé (puisque, auparavant, viennent le Contournement Nîmes-Montpellier ou la lvg Rhin-Rhône), il paraît le plus porteur : il est fortement structurant au niveau de l’aménagement du territoire ; il favoriserait des reports de l’avion au train (estimés à 800 000 passagers chaque année) ; il renforcerait le rôle de plaque multimodale de Bordeaux (au cœur de l’opération d’intérêt national d’Euratlantique). Il aurait de bonnes retombées sur le grand Sud-Ouest dans le cadre des « prolongements GPSO » : les Grands Projets du Sud Ouest (GPSO) réunissent en un ensemble (avec un tronc commun) les projets de lignes nouvelles vers Toulouse (avec un objectif de temps de 3h10) et vers l’Espagne, avec la desserte des villes intermédiaires comme Mont de Marsan, Dax, Agen, Montauban. Et il aiderait à surmonter les tensions capacitaires éprouvées par la ligne classique (fret, Ter, vieillissement des installations, freins apportés au projet d’autoroute ferroviaire). L’approche favorise donc a priori un « projet grande vitesse », marqué par la faiblesse de la réflexion sur les gares, les enjeux métropolitains, les missions des Ter, mais elle recouvre aussi, paradoxalement, un grand projet fret.
5Pourtant, alors, ce projet de lgv vers le Sud-Ouest semble irréalisable tel quel car il faut évidemment le « phaser » puisqu’il apparaît très vite comme trop gros. Or la première phase paraît faiblement rentable : la rupture dans le service rendu est limitée (avec un gain de temps modeste) ; on n’atteint pas le seuil critique pour l’intérêt socio-économique (ni pour le financement). En fait, en tant que concept d’action, le phasage constituerait un obstacle. Trois objectifs surgissent alors : il faut d’abord accélérer le projet, et donc le réaliser en une seule fois, en abandonnant le phasage. Il faut remettre en question le mode de financement : sans financement public, le projet serait hors d’atteinte ; la cible de financement public serait donc de 50 % public, au lieu des trois-quarts pour la lgv Est. Mais, lors des premiers échanges avec Rff, l’établissement prône un pourcentage de 90 % de besoins de financements publics, alors que l’évaluation du rapport Gressier-Saint-Pulgent tendait vers 55 %. Il faut par conséquent diversifier la mode de conduite des projets avec, comme enjeu immédiat, une réflexion sur la capacité de maîtrise d’ouvrage directe ; il semble nécessaire d’utiliser le levier des grands projets pour le montée en puissance et en gamme du « marché fournisseur ».
6Dans le cadre du modèle financier de Rff, l’autofinancement des investissements devait être assurée par l’équilibre au coût complet des revenus sur le réseau existant (financement du renouvellement, alors que cela n’a pas été mis en place : l’ensemble constitué par Rff et Sncf Infra subit ainsi plus de trois millions d’euros de pertes chaque jour…) On avait prévu un calcul au cas par cas des revenus futurs pour chaque opération de développement, par le biais d’une détermination de la clé de partage entre subventions et financement par Rff. Pour les grands projets, ce financement nécessite un arbitrage entre ce que doivent payer les entreprises ferroviaires, et donc, après couverture du niveau raisonnable de leurs coûts, ce qu’elles font payer aux voyageurs, d’une part ; et ce que doivent payer les collectivités publiques, avec une pression croissante sur la maîtrise de leurs dépenses. Ce modèle ne vaut que pour les Tgv (l’exploitation des services régionaux et péri-urbains est subventionnée ou au mieux à l’équilibre : pas de capacité à financer tout ou partie des investissements infra).
7Les experts méditent alors sur les diverses solutions envisageables : d’abord, la maîtrise d’ouvrage publique, ou, ensuite, les différentes formes de délégation pour la réalisation des grands projets selon différents critères :
- L’optimisation de l’allocation des risques avec trois degrés de délégation : la plus légère (conception-construction), le contrat de partenariat (ajout du financement-disponibilité-maintenance) et la délégation de service public (ajout du risque commercial),
- La capacité de réaliser plus vite les opérations (le paiement différé, les lourdeurs de la maîtrise d’ouvrage publique),
- Les enjeux bilantiels (déconsolidation de la dette),
- La contractualisation des sommes nécessaires à l’entretien-maintenance.
8Cela dit, le contexte politique et économique semble favorable au projet. Les autorités semblent convaincues de mener plusieurs projets de lvg à la fois : il suffit de trouver les outils idoines pour mener de front ces projets (et on sait que, finalement, ce sont quatre lvg qui sont lancées à la fois en 2010-2012), alors que, jusque-là, on les réalisait une par une. Le financement des grands projets d’infrastructure semble redevenu aisé en période de boum cyclique (entre 2001 et 2007-2008) ; en 2005-2006, les exemples de la privatisation de plusieurs réseaux d’autoroutes et d’Aéroports de Paris ou la restructuration financière d’Eurotunnel portent à l’optimisme. Enfin, on ressent la volonté et la capacité des grands groupes de btp de prendre en charge des grands projets ferroviaires, en se diversifiant par rapport à leur profil stratégique de constructeurs routiers, tel Colas, le premier à réagir, puis Eiffage, Eurovia ou Guintoli.
9Ces arguments expliquent la démarche de Rff, initiée par Claude Martinand, en vue de constituer une capacité concurrentielle, avec une Moe, une maîtrise d’œuvre qui assiste le maître d’ouvrage d’une part pour la conception d’un projet, d’autre part pour sa réalisation (choix des entreprises de travaux, conduite du chantier, réception). On doit préciser aussi le « référentiel lvg », c’est-à-dire le texte normatif Rff-Sncf définissant les caractéristiques techniques d’une ligne à grande vitesse. On doit préciser par surcroît le mode conception-réalisation et la constitution d’Inexia – l’ex-département grands projets de Sncf IG (assistance à maîtrise d’ouvrage dans le cadre du projet de base commune « données et documents », étude de définition, rédaction du cahier des charges, analyse des offres). Il faut bien entendu, à cette étape, rassembler tous les portefeuilles de savoir-faire constitués depuis quelques années pour les outils de délégation globale (banque, avocats, entreprises, administrations, cadre juridique…), dans le cadre des acquis autoroutiers financiers et juridiques, et enfin tout le cadre juridico-économique hérité de la jurisprudence et de la pratique d’une histoire longue du « ppp à la française ».
10Le 1er septembre 2005, le Premier Ministre annonce la mise en concession, confirmée par le CIADT du 14 octobre 2005, mise en œuvre par la loi de janvier 2006, à un rythme rapide par conséquent. Parallèlement, en janvier 2006, le ministre chargé des transports, Dominique Perben, signe un protocole avec les régions partenaires de ce qui devient le projet « sea » pour un coût objectif de 5 milliards d’euros (en 2005) et un plafond de subvention publique de 2,5 milliards.
Le montage du projet par Rff (2006-2011)
11En vue du montage du projet par Rff à partir de 2006, il faut tout construire à la fois. En effet, il faut constituer l’organisation (les recrutements, la structuration des grands projets) et impliquer les ressources extérieures (conseils, Sncf Infra). Mais le projet n’a pas encore finalisé ses « procédures dup » : les enquêtes d’utilité publique ont lieu en 2006 pour la partie sud, puis en 2009 pour la partie nord. Il faut bien identifier le modèle à mettre en œuvre, avec les fondamentaux du projet et son modèle économique. Il faut préciser le mode de gouvernance à envisager, notamment sur le registre des relations complexes avec l’État). Tout cela doit se déployer dans un contexte de forte pression, avec la forte poussée nationale des grands projets, donc de la concurrence sur les financement, et, surtout, avec la priorité au renouvellement des réseaux inter-régionaux, régionaux et nationaux à partir de 2005, suite au lancement du plan de modernisation du réseau, avec comme objectif le doublement du rythme annuel du renouvellement, et à « l’audit Epfl »1. En effet, des équipes de l’École polytechnique fédérale de Lausanne ont aidé Rff et la Sncf à reconcevoir leur stratégie sur deux axes majeurs : la maintenance du réseau (audit de 2005 montrant les risques de la politique suivie jusque-là privilégiant l’entretien courant et comprimant très fortement les dépenses de renouvellement complet par section) et l’exploitation.
12Les choix clés du montage du projet sont dès lors élaborés avec clarté. L’établissement Rff doit être le concédant, ce qui écarte des relations directes entre les financeurs publics et le concessionnaire. Celui-ci doit être une sorte de gestionnaire d’infrastructure délégué, car Rff désire garder la responsabilité de la cohérence, du système et de la gestion du réseau. Dans le cadre d’une maîtrise des coûts pertinente, on choisit un modèle de trafic pas trop agressif ; il doit s’appuyer sur un parc de rames quasi constant, car on entend jouer surtout sur une meilleure productivité liée aux rotations. Les tarifs de péages Infra doivent permettre une captation de la marge liée au projet ; au départ, le modèle initial prévoit une progression normée « EBE transporteur » en euros constants, l’excédent brut d’exploitation de l’opérateur ferroviaire, par opposition au gestionnaire de réseau, qui correspondant au revenu net des charges exceptionnelles, soit le résultat avant les amortissements et les charges financières, avant un modèle plus agressif ensuite. On décide que la recette unitaire Paris-Bordeaux doit s’accroître de 15 % à l’ouverture, ce qui, en fait, n’est pas très agressif eu égard aux antécédents de la Sncf.
13On précise également que les péages d’infrastructure seraient égaux de Paris à Tours et de Tours à Bordeaux ; une part importante de la valeur créée par le « projet SEA » doit revenir à Rff : une proportion de 40 % du linéaire de Paris-Bordeaux serait sur son réseau, et le solde de 60 % du linéaire serait délégué au concessionnaire. On établit une durée longue sur cinquante ans. On rejette l’idée de durées supérieures : peu de gains seraient obtenus pour le concédant compte tenu des modèles financiers et risque de sur-rente du concessionnaire en cas de succès. Mais on garde une durée longue au-delà du cycle de vie actuel de la voie, à la différence des contrats de partenariat Contournement Nîmes-Montpellier et lvg Bretagne-Pays de la Loire qui sont des modèles à plus forte dimension financière.
14En ce qui concerne la gestion du projet elle-même, on prévoit la mise en place d’une direction de projets forte, sous la supervision d’une commission indépendante présidée par Gilbert Santel. On dessine un redécoupage fin du partage de risque, notamment pour ce qui concerne la direction des circulations ferroviaires (Dcf), une entité de 14 000 salariés en charge de l’exploitation du réseau et intégrant Sncf Réseau, et la gestion des circulations, l’entretien des installations de signalisation, le risque foncier, les fouilles archéologiques préventives de l’Inrap, les risques environnementaux. Pour ce qui est de la relation avec la Sncf, on propose de lui donner accès aux éléments constitutifs du projet.
15On élabore ensuite le calendrier des diverses opérations successives, en phase d’appel d’offres puis en phase de réalisation et d’exploitation. Le processus est complexe :
- décembre 2009 : offres finales fermes des trois candidats,
- mars 2010 : désignation du candidat pressenti (Vinci, CDC Infra, AXA PE),
- décembre 2010 : avis de l’ARAF (l’Autorité de régulation des activités ferroviaires2, créée par la loi de décembre 2009 et opérationnelle au 1er décembre 2010) et du Conseil d’État sur le contrat de concession
- mai 2011 : engagements financiers publics sur la convention de financement,
- juin 2011 : signature du contrat de concession.
Les finances du projet
16Suite à l’éclatement de la crise financière en 2007-2008, on doit tenir compte de l’effondrement de la profondeur de marché du financement de projet. On doit fixer un maximum autour de 1 à 1,5 milliard d’euros pour des projets sans risque trafics. Un projet sans risque trafic correspondant à un contrat de construction-exploitation d’une ligne nouvelle dans lequel le titulaire ne prend pas en charge le risque trafic, mais seulement les risques de construction et de maintenance, notamment ; dans le cas présent de ce contrat de partenariat, Rff confie la ligne à construire moyennant un loyer de disponibilité et conserve donc le risque trafic, par opposition à une concession, où le délégataire se rémunère par des péages er où sa rémunération dépend donc du nombre de trains.
17On doit mettre en place des mécanismes exceptionnels de garanties publiques sur une partie de la dette. On décide que Rff doit investir deux milliards d’euros courants (avec une exigence de tri de 8 % réel), ou 1,76 milliard en valeur 2009, pour sa part de revenus (essentiellement les gains de péages sur Paris-Tours). Pour définir l’exigence de tri de 8 % réel, on considère le taux de rentabilité interne hors inflation, c’est-à-dire le taux d’actualisation qui égalise dans le temps les flux de dépenses, notamment les coûts de construction, et de recettes, donc, après la construction, les péages.
18Il faut préciser méticuleusement la sécurisation des points critiques d’un ppp et le niveau de transfert des risques. On doit discuter alors de la « bancabilité » du projet, qui résulte des risques assumés par le partenaire/délégataire ; de la stabilité du contexte politique et règlementaire ; de la visibilité financière du contrat ; du contexte du marché financier (la mise en place de prêts garantis par l’État et Rff). Il faut discuter du caractère « déconsolidant » de l’opération pour les partenaires industriels, en ce qui touche en particulier à la maîtrise de la consultation et la robustesse ou de l’équilibre du contrat, notamment à propos de la maîtrise des risques dans la gestion du contrat et de possibilités de réclamations du concédant : on doit obtenir une concession à la fois robuste et aux risques et périls du partenaire). Pour préciser ce « caractère déconsolidant », il faut comprendre que le contrat permet à Rff de ne pas prendre en compte dans son bilan la dette du titulaire du contrat, alors que, par exemple, les normes comptables demandent en général de reprendre en bilan la réalité financière d’un contrat de crédit-bail. Le montage financier du projet se présente ainsi en 2009 :
Tableau 1. Montage financier du projet (en millions d’euros-2009)
| Coût des travaux | 6 713 |
| Concessionnaire | 5 837 |
| Travaux connexes assurés par RFF | 876 |
| Investissements effectués par RFF | 1 760 |
| Travaux connexes assurés par RFF | 876 |
| Apports à la concession | 884 |
| Subventions à la concession | 3 534 |
| Apports par RFF | 884 |
| Subventions publiques | 2 650 |
| Travaux du concessionnaire | 5 837 |
| Subventions | 3 534 |
| Financement de la concession | 2 303 |
19Le coût des travaux est estimé à un montant de 6,7 milliards d’euros-valeur 2009 (soit 7,6 milliards courants), y compris les investissements connexes de Rff (deuxième phase du bouchon ferroviaire de Bordeaux, raccordements…). Rff, grâce aux péages perçus sur son réseau, doit financer 26 % du coût total ; le concessionnaire en finance 34 % (40 % sur le seul périmètre de la concession), ce qui est l’un des critères de l’appel d’offres auquel trois candidats ont répondu. Enfin, les subventions publiques représentent 40 % du coût total, en deçà du 50 % annoncé initialement et figurant au protocole État-Régions de janvier 2006. Ce taux de subventions publiques peut être rapproché de celui des autres projets de lvg :
Tableau 2. Taux de subventions publiques dans le cas de chaque lgv
| Paris-Metz | 73 % |
| Dijon-Mulhouse | 67 % |
| Metz-Strasbourg | 73 % |
| Tours-Bordeaux | 40 % |
| Le Mans-Rennes | 57 % |
| Nîmes-Montpellier | 80 % |
20Les levées de fonds du concessionnaire (y compris intérêts intercalaires) s’articulent autour d’un montage complexe mais robuste :
Tableau 3. Les levées de fonds du concessionnaire (en centaines de millions d’euros)
| Fonds propres | 770 |
| Dettes | 3 030 |
| Dette bancaire à risque | 610 |
| Dette bancaire garantie | 1 060 |
| Fonds d’épargne | 760 |
| Banque européenne d’investissement | 600 |
21Rff (puis Sncf-Réseau) est co-investisseur et concédant. En tant que co-investisseur, il prend les risques suivants :
- Le risque sur ses tarifs (blocage par l’Arafer, non-acceptabilité par la Sncf)
- Le risque trafic sur sa section (en cas de réduction du parc de rames)
- Le risque sur ses coûts directs (les frais des raccordements)
22En tant que concédant, Rff (puis Sncf-Réseau) prend les risques suivants :
- Le risque de gestion du concessionnaire
- Le risque de non-paiement par les contreparties publiques
- La garantie donnée sur les financements des fonds d’épargne
23À l’arrivée, la signature du contrat de concession est enfin obtenue en juin 2011, soit avec un an de retard, ce qui s’explique par la complexité du projet, la multiplicité des interfaces contractuelles, la frilosité des banques, le conventionnement pour le financement public et le fonctionnement de la gouvernance.
Conclusion
24Pour conclure, nous présentons quelques questions aptes à susciter la réflexion :
- Comment améliorer le travail amont sur la définition et l’optimisation de l’offre de service (offre globale sur trame horaire, y compris correspondance, gestion fine des capacités, lien avec le développement des Ter et des transports de proximité, optimisation des gares) ?
- Comment construire la relation avec le transporteur (intérêts divergents sur le niveau des tarifs de péages mais enjeu commun de développement et d’optimisation du réseau) ?
- Comment améliorer la maîtrise des travaux sur réseau exploité (le rapprochement Rff/Sncf Infra fait un premier pas) ?
- Comment gérer les risques sur financements publics, quels partenariats territoriaux construire pour l’État et pour Rff (rôle clé des régions) ?
- Comment éviter une rigidité excessive du processus de projets (par exemple sur les enjeux d’innovation ou d’optimisation) ?
- Et, enfin, quitte à user de quelque provocation : d’une certaine façon, fallait-il adopter le projet Sea ?
25Nous avons néanmoins la conviction que le montage retenu était une condition nécessaire pour lancer le projet, car imagine-t-on Rff, dans sa situation de surendettement, devant lever seul plus de cinq milliards d’euros de dettes sur un tel projet ? Nous pensons que la priorité doit être résolument donnée au réseau exploité, notamment dans ses fonctionnalités urbaines et péri-urbaines ; désormais, le développement et l’amélioration des Ter devraient être une priorité absolue, pas les lvg : il faut arriver à sortir du schéma directeur des lvg de 1991. À la fin, ce sont les territoires, leurs habitants, les entreprises, les aménageurs, les autorités organisatrices de transport qui feront de l’outil Sea un succès et un levier de développement ou simplement une charge et un risque3.
Publicités faites par Lisea en 2015 dans des hebdomadaires nationaux, afin de soutenir sa politique de communication institutionnelle

Publicités faites par Lisea en 2015 dans des hebdomadaires nationaux, afin de soutenir sa politique de communication institutionnelle-2

Structure du financement de Lisea

Un financement public-privé pour un total de 7,8 milliards d’euros (euros courant, inflation estimée comprise)

Manifestation de soutien au Conseil Régional d'Aquitaine en faveur du GPSO, le 7 mai 2015 (avec divers élus, dont le maire de Toulouse et le président de la Région, et divers experts)

Grands projets ferroviaires

Notes de bas de page
1 Voir les liens [www.developpement-durable.gouv.fr/IMG/pdf/rapport_Rivier.pdf] ((2005) et [www.rff.fr/fr/gestion-page-d-accueil/actualites/modernisation-deuxieme-audit-sur-l-etat-du-reseau] (2012).
2 Cf. le site [http://regulation-ferroviaire.fr/connaitre-laraf/le-contexte-de-la-regulation-ferroviaire].
3 Pour suivre l’évolution du projet, voir le site [www.lgv-sea-tours-bordeaux.fr/les-acteurs-du-projet/lisea].
Auteur
-
Jean-Marc Delion
Ancien directeur général délégué de RFF ; délégué général de Railenium (Centre européen d’essai et de recherche ferroviaires) (depuis 2012)
Le texte seul est utilisable sous licence Licence OpenEdition Books. Les autres éléments (illustrations, fichiers annexes importés) sont « Tous droits réservés », sauf mention contraire.
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