Chapitre 4 : D’une richesse à l’autre : le foncier de l’activité minière en France et au Brésil
p. 185-252
Texte intégral
Introduction
1L’exploitation minière constitue un dilemme insoluble pour la société (Cuvelier J. et al., 2014). La production de richesse de cette activité n’a de cesse de croitre et de se diversifier depuis le XIXe siècle (Christmann P., 2017). Les modes de vie actuels (énergies renouvelables, smartphone, aérospatiale…) sont étroitement liés aux minéraux extraits et transformés par l’activité industrielle (Davis G. A. et Vasquez Cordano A. L., 2011 ; Mérenne-Schoumaker, 2014). Elle est d’une certaine manière un socle de la production industrielle et de la croissance économique mondiale (Craig et al., 1996). Elle concourt aussi à la création d’autres richesses sur le plan social, culturel et politique en fournissant des emplois, des biens de transformation pour l’équipement des ménages et entreprises ou bien encore une source de réflexion à des mouvements artistiques (Giuliani F., 2014).
2La production minière et la production industrielle génèrent aussi de très importants effets environnementaux et sociaux à court, moyen et long terme (Christmann P., 2017). Ces productions sont sources de revenus à l’échelle mondiale, mais ils ne sont pas systématiquement distribués ou captés localement (Bird F., 2016). Le récent rapport de l’ONU sur la richesse inclusive précise d’ailleurs que l’exploitation minière dans le monde répond quasi-exclusivement aux mêmes modalités (ONU, 2012). Elle est concentrée dans des enclaves économiques au sein de territoires généralement pauvres, servant le plus souvent de réserves de main-d’œuvre. Les richesses produites bénéficient majoritairement à des entreprises ou des personnes extérieures (au pays ou au territoire). L’extraction et la modification du milieu et des paysages répondent à des attentes provenant généralement d’autres territoires selon une logique de circuit d’approvisionnement mondialisé en matière première. Les richesses produites sont alors majoritairement exportées et « ruissellent » faiblement par compensation économique (création d’infrastructures de transport…) et captation des rentes sous forme de taxes plus ou moins efficaces (Weijermars R, 2015). Les externalités négatives sont par contre particulièrement ancrées localement et ont tendance à s’accumuler dans le temps (pollution, inadaptation de la main-d’œuvre avec la cessation de l’extraction…). Face à ce constat, un double mouvement convergent se dessine autour du partage et de la formation de la richesse minière. D’une part, les firmes et entreprises extractives n’ont de cesse de proposer des systèmes de redistribution plus ou moins sophistiqués et maintes fois renouvelés selon les tendances sociétales et amendés selon les contextes territoriaux. Ces systèmes s’étendent du paternalisme en France au XIXe siècle aux apports de l’activité extractive dans la concrétisation d’une ville plus durable (Liping W., 2011). Ils s’inscrivent dans le registre de l’acceptabilité sociale des externalités négatives de l’extraction minière d’un point de vue social, environnemental et parfois économique (mono-activité, captivité de la main-d’œuvre…). Ils font l’objet d’ajustements face à une redistribution jugée insuffisante et de négociations à l’échelle locale, notamment avec les acteurs politiques (Van Alstine, J., 2017 ; Larmer M. et Laterza V., 2017). D’autre part, les conflits locaux d’ordre foncier, environnemental ou économique semblent se multiplier et constituent tout autant une critique des modalités financières de la mondialisation qu’une volonté de prise en compte des intérêts locaux dans la formation de la richesse minière1 (Veltmeyer H. et Bowles P., 2014 ; Hanna P et al., 2016 ; Paredes M., 2016). Cette double convergence est d’autant plus flagrante que les travaux scientifiques, notamment en histoire de l’environnement, signalent depuis les années 1960 la permanence des problématiques sanitaires, la récurrence des catastrophes et des atteintes à l’environnement sur les cinq continents (Rainhorn J., 2014).
3Les deux régions concernées dans cette recherche ont en commun cet historique de production de richesse sur leur territoire par l’exploitation minière et des impacts qui les rapprochent de manière générale, que ce soit par la nature de l’activité, ou par les principes du mode de production qui les soutiennent. L’exploitation dans chaque cas peut être considérée comme une « grande entreprise », c’est-à-dire, un vaste projet d’investissement mobilisant le capital, les ressources naturelles, l’énergie, la main-d’œuvre, etc. et qui est lié aux demandes d’une société industrielle et post-industrielle. Les grands investissements sont érigés en grands projets économiques généralement mobilisés par les États afin de garantir la production de richesses. Ils ne ciblent cependant pas nécessairement la population locale et concernent plutôt des groupes économiques spécifiques. Segundo Martins (1993) précise d’ailleurs « qu’il ne s’agit pas d’introduire quoi que ce soit dans la vie de ces populations, mais d’enlever ce qui est vital pour leur survie, non seulement économique : les terres et les territoires, les moyens et les conditions d’existence matérielle, sociale, culturelle et politique » (Martins J. S., 1993, pp. 62-63).
4Ainsi, il est d’emblée, nécessaire de délimiter le concept de richesse ici utilisé. Il correspond à la production de conditions matérielles. Cela signifie, tout d’abord, que la production matérielle de la richesse oriente le concept avec toutes les conséquences et les biais que cela comporte. Les richesses minérales et industrielles ne peuvent être comprises que sous ce biais. Les minéraux en soi ne constituent pas des richesses. Ils deviennent des richesses dans la mesure de leur valorisation par la société, dans ce qui est défini comme essentiel pour le fonctionnement propre du système productif. Nous devons donc considérer que les régions qui n’utilisent pas directement les minéraux, mais qui les exportent vers d’autres régions, qui les transforment en marchandises, ne les possèdent pas comme richesses de manière directe. Plus spécialement, il s’agit de régions où la répartition de la richesse est particulièrement inégale, du fait de la distribution des profits obtenus par l’extraction des minerais à d’autres territoires. Ils deviennent des ressources pour ces autres territoires ou les groupes (entreprises, État, catégories sociales…) qui les exploitent. Plus encore, la transformation des minerais par l’industrie leur confère de la valeur et joue un rôle décisif dans le fonctionnement des systèmes de production actuels. Ainsi, les minerais et leur transformation doivent être considérés ensemble, comme les deux extrémités indissociables de la chaîne de formation de la richesse minière. Ainsi formalisée, l’approche comparative achoppe sur un second écueil relatif aux différences de temporalités et à la multiplicité des cycles miniers (or, diamant, ciment, fer…) entre les deux territoires (Vigour C., 2005). De manière générale, l’activité extractive est terminée dans le nord de la France depuis le début des années 1990, tandis que dans le Minas Gerais, l’extraction de fer et de minerais précieux perdure. De nouveaux gisements sont ouverts pour satisfaire les besoins mondiaux en nouveaux équipements technologiques. Il pourrait paraitre logique de mener une évaluation « ex-post » du nord de la France et de bénéficier de cette dernière pour mener des évaluations « ex-ante » et « in cursus » dans le Minas Gerais (Garrabé M., 1994). Néanmoins, certaines mines ont cessé leur activité bien avant celles du nord de la France, les codes miniers sont sensiblement différents2 et l’activité minière a connu une voie de nationalisation après la Seconde Guerre mondiale en France, tandis qu’au Minas Gerais, l’activité est très largement gérée par le secteur privé. De plus, les procédures d’extraction et donc d’atteintes à l’environnement ont particulièrement évolué depuis une trentaine d’années et les conditions géologiques (mine à ciel ouvert…) rendent les transpositions particulièrement délicates. L’équipe scientifique a donc mené une série de six séminaires couplés à des analyses de terrain sur deux années en France et au Brésil et des entretiens avec des acteurs locaux, afin d’identifier les points communs et les divergences entre les deux terrains d’étude. L’entrée foncière (propriété privée, domanialité, modalités de transactions…) est rapidement apparue comme la plus efficace dans la mesure où elle permettait dans le cadre d’une approche systémique d’étudier à la fois les permanences des systèmes territoriaux à l’instar des friches minières, mais également les mutations et évolutions paysagères, politiques, sociales… En parallèle sur le plan méthodologique, l’approche par le cycle de vie de l’utilisation du sol3 des parcelles minières permet de prendre en compte les temporalités multiples à l’œuvre dans le nord de la France et le Minas Gerais (figure 1). L’approche par le cycle de vie est actuellement particulièrement mobilisée dans l’étude des impacts environnementaux et sociaux des biens de production et de consommation (Trigaux D. et al., 2017). Elle est cependant peu mobilisée dans l’étude des dérivés de l’activité minière, du fait notamment de la difficile traçabilité des extractions dans le commerce mondial (Awuah-Offei K. et Adekpedjou A., 2011). Les impacts locaux de ces dernières sur l’utilisation du sol font l’objet de monographies circonstancielles, mais ne s’inscrivent que rarement dans une logique de suivi temporel - de l’ouverture à la fermeture des mines. L’entrée par le cycle de vie permet alors de s’intéresser davantage aux dynamiques territoriales communes et de ne pas se focaliser sur une approche diachronique comparant la situation de deux époques relatives à deux territoires sensiblement différents. De plus, le foncier permet de ne pas se cantonner à la dimension environnementale et d’élargir la réflexion à la notion d’héritage, à la gouvernance passée et actuelle et plus largement aux questions sociales (De Rosa M., 2018).
Figure 1 : Cycle de vie de mobilisation du foncier par l’activité extractive.

5Dans cette perspective, la première partie du chapitre se concentre tout d’abord sur la formation de la richesse minière dans le nord de la France à la fin du XIXe siècle, lorsque les compagnies relevaient du secteur privé. Ensuite, l’analyse d’un entretien avec un élu du bassin minier synthétise les mécanismes multiples de la reconversion de ce territoire avant que la situation au Brésil soit exposée à partir de l’étude de plusieurs zones minières (Zona Central / Alto Paranaíba / Triangle Minero) au Minas Gerais. La deuxième partie se concentre sur les modalités de la gouvernance territoriale en insistant dans un premier temps sur l’évolution de cette dernière dans le nord de la France depuis la fermeture des mines dans un contexte de métropolisation. Dans un second temps, la lente émergence d’un projet de gestion et développement intégré dans la région d’Alto Paraopeba met en exergue les enjeux de partage de la richesse dans une zone où l’activité minière investit massivement. La troisième partie est centrée sur les perspectives nouvelles et communes autour des questions qui relient aménagement du territoire / environnement. Les projets de trames verte et bleue, sont en effet au cœur des préoccupations des territoires miniers en vue de générer d’autres formes de richesse et peut-être une ressource territoriale en devenir.
1. Une richesse économique
6Interrogée par le biais de la richesse, l’activité minière est en premier lieu une richesse économique. Celle-ci est pourvoyeuse d’emplois, de recettes fiscales, de matière première à la production sidérurgique, métallurgique et de plus en plus technologique.
7Interrogée dans une optique comparatiste de pair avec la richesse, l’activité minière, dans le nord de la France et au Minas Gerais, ne peut s’analyser par une simple démarche linéaire, continue et synchrone, encore moins par une mise en parallèle de son évolution au cours du temps. Plus que les différences de temporalités et de successions des évènements plus ou moins corrélés à la mondialisation des économies, l’activité minière s’inscrit dans un contexte mouvant et changeant selon les configurations spatiales, les contextes, le poids des acteurs privés et le niveau d’organisation des institutions publiques.
8Interrogée au nom du partage, l’activité minière laisse apparaitre quelques invariants, et ce quels que soient les époques et les territoires : développement initié par et domination économique des entreprises (publiques ou privées), modifications paysagères, dimension géostratégique de l’activité au gré des tendances des marchés mondiaux et des enjeux politiques. En effet alors que dans le nord de la France, l’activité minière est plutôt passée d’un statut du secteur privé à une nationalisation des entreprises après la Seconde Mondiale, le mouvement a été inverse et plus tardif au Brésil, afin d’inscrire pleinement cette activité dans une économie mondialisée.
9Interrogée ainsi, l’activité minière dans le nord de la France et au Minas Gerais est mise en lumière en se focalisant sur certaines périodes clés dont les configurations sont analogues entre les deux terrains investis ou sur certaines zones présentant tout à la fois des similitudes et des disjonctions quant aux modalités de partage de richesse. Dans un premier temps, nous revenons donc sur la période (allant de la fin du XIXe siècle à l’entre-deux-guerres) où l’activité minière dans le Nord-Pas de Calais était régie par quelques compagnies privées en se centrant notamment sur la façon dont ces entreprises concevaient le partage de la richesse. Cette section déploie des méthodes propres à la discipline historique en exploitant et commentant des fonds d’archives divers. Par la suite, les méthodes de la sociologie sont particulièrement mobilisées pour analyser la façon dont le territoire est passé de la production de richesse économique à celui de reconnaissance de l’héritage culturel en passant par la gestion des séquelles environnementales. Dans un second temps, l’exemple de la Zona Central et de la région du Alto Paranaíba sont exposés en s’appuyant sur les méthodes de la géographie régionale en insistant sur le rôle premier de l’activité minière dans la territorialisation de l’espace brésilien.
1.1. Le charbon, ressource et richesse dans le Nord-Pas de Calais sous l’ère des compagnies privées
10De 1720 jusqu’au Plan Jeanneney de 19604, le Bassin minier Nord-Pas de Calais, plus grand bassin charbonnier français, a été un pilier de l’économie française et a contribué de manière décisive au développement industriel du pays. Il fut également prédominant dans l’économie locale et régionale (Leboute R., 1997).
11La mise en exploitation du bassin s’est faite en deux temps. Du début du 18e siècle au milieu du 19e siècle, l’activité minière reste cantonnée dans le Département du Nord et est dominée par les Compagnies des Mines d’Anzin et d’Aniche. La découverte du gisement du Pas-de-Calais dans les années 1850 donne naissance à une série de compagnies particulièrement puissantes et prospères à la fin du siècle. En 1946, le Bassin est nationalisé et dirigé par les Houillères du Bassin Nord-Pas de Calais (HBNPC).
12Le charbon fut source de richesse économique et financière, notamment fiscale, dans le territoire et pour l’État. La taxation minière est un témoin pour évaluer certes les bénéfices et les profits mais également la redistribution de cette richesse au pouvoir public. Mais la somme de travail considérable qu’exige le recollement des données nécessaires, parmi des archives aussi diverses que nombreuses5, obère l’ambition. En l’état de la connaissance6, et en dehors de quelques travaux universitaires, il semble que ce sujet ait été peu questionné et étudié. Néanmoins, de brefs éclairages de la seconde moitié du 19e siècle7 autorisent quelques analyses.
La tutelle de l’État
13Sous l’Ancien Régime8, le Conseil du Roi se réserve la police des mines par le biais d’ordonnances et d’arrêts et l’attribution des concessions d’exploitation. Si les entrepreneurs/exploitants ne sont pas les propriétaires des terres, ils doivent payer une redevance, sorte d’indemnité, le plus souvent à de nobles seigneurs hauts-justiciers. Bien que les éléments d’information soient confus9, il semble que l’État perçoive de l’exploitant « un dixième du produit », sauf dans le cas où le Roi a accordé le privilège de ne pas le payer « en faveur de notre noblesse et pour gratifier nos bons sujets10 ».
14La Révolution française vient bouleverser la législation sur les mines. Par la loi de juillet 1791, « les mines sont à la disposition de la nation11 ». Pour autant, aucune redevance au profit de l’État n’a été instituée. Les turpitudes de l’histoire postrévolutionnaire et les différents changements de régime vont ralentir l’évolution législative. Il faut attendre le 1er Empire (1804-1814) pour que soit fondé durablement le droit minier en France, et ce jusqu’en 1946. Par la loi du 21 avril 1810 sont ainsi instaurés de très larges pouvoirs de tutelle et de contrôle de l’État sur l’industrie minière12, tout comme les fondamentaux de la fiscalité qui lui est attachée.
15La loi a été déterminante dans cette période de transition entre une économie préindustrielle et celle de l’industrialisation, a fortiori dans un contexte où les ressources charbonnières de la France n’ont jamais été suffisantes pour couvrir ses besoins. L’État n’a eu de cesse de contrôler les prix et les marchés (politiques douanières) et, par le biais de l’Administration des mines et des outils de la fiscalité, de surveiller « la conduite des travaux13 » et la gestion des compagnies.
Les principes de la fiscalité minière
16Fondatrice de la taxation minière, la loi de 1810 institue deux types de redevance versée annuellement. La première est la redevance fixe : elle est établie en fonction de la superficie de la concession attribuée à la compagnie. La seconde est la redevance proportionnelle, calculée à partir du produit net de l’exploitation. En plus de ces deux redevances, « un décime par franc » sera réservé à un fonds dédié pour dégrèvement en faveur des exploitants connaissant des pertes ou des accidents.
17La loi prévoit que le produit des deux redevances forme un fonds spécial, tenu par le trésor public, destiné en partie aux dépenses de l’Administration des mines. Une partie de la redevance proportionnelle est réservée aux communes. Cette partie est elle-même divisée en deux : d’une part, à destination des communes où se situe (nt) la ou les fosse(s) d’exploitation ; d’autre part, à destination des communes où vivent ouvriers et employés des mines. Faut-il y voir une sorte de compensation ? Une forme de redistribution des richesses ? Assurément, mais dans une proportion relative, cette part communale a contribué au développement des villes et villages concernés par l’activité minière.
18Tout au long du 19e siècle, les taux de taxe fixe et proportionnelle sont âprement discutés par le patronat minier : les débats et les controverses au sein du Conseil d’État se multiplient, non sans une certaine ambiguïté, voire collusion, puisqu’à l’époque, bon nombre de parlementaires possèdent de très gros intérêts au sein des compagnies, quand ils ne sont pas directement impliqués dans leurs administrations14.
19Bien que la lecture de leurs évolutions dans le temps soit malaisée, il semble généralement que le taux de la redevance fixe ait longtemps été de 0,50 francs par hectare. Par la loi du 27 juillet 1880, elle passe à 0,10 francs. Quant à la redevance proportionnelle, elle est fixée à 5 % du produit net, dont 4 % versés à l’État et 1 % versé aux communes.
20Entre 1853 et 1902, le Bassin minier Nord-Pas de Calais a contribué à hauteur de 40 % des redevances proportionnelles nationales versées à l’État et soutient en grande partie la fiscalité minière en France. La proportion s’élève à 53 % entre 1885 et 1900, au moment où la carte du Bassin minier est définitivement dessinée, où les compagnies du Pas-de-Calais entament leur plein régime, sur fond de forte croissance et de nombreux profits en dépit de la Grande Dépression (1873-1896 – Figure 2). En 1880 et 1900, le Bassin minier Nord-Pas de Calais assure respectivement 50 % et 60 % de la production nationale.
Figure 2 : Redevances proportionnelles reversées à l’État et aux communes du Bassin minier Nord-Pas de Calais (1853-1902).

Source : Marcel Gillet 1973, Mission Bassin Minier 2017.
21Toujours sur la même période, au regard des montants des bénéfices, profits et autres dividendes, la part de la taxe proportionnelle revenant aux communes semble bien minime : 380 000 francs, soit une moyenne annuelle de 7 900 francs, à répartir sur l’ensemble des communes concernées par l’exploitation minière.
22Il est d’ailleurs intéressant de constater que certaines compagnies, à l’exemple de la Société des mines de Lens en 190815, n’hésitent pas à globaliser leurs charges en y incluant, outre les charges fiscales, l’ensemble des coûts liées à leurs obligations légales vis-à-vis de leurs ouvriers, c’est-à-dire les institutions de prévoyance (caisses de secours, retraites, pensions diverses) et leurs œuvres/charges sociales « volontaires » (ateliers de couture, Goutte de lait, combustible gratuit, entretien de l’habitat… - tableau 1).
Tableau 1 : Charges de la Société des Mines de Lens. Exercice 1906-1907 (en francs).
| Institutions de prévoyance | 1 378 000 |
| Allocations gratuites et charges sociales | 2 101 000 |
| Charges fiscales (impôts, redevances16 et vacations délégués mineurs) | 646 500 |
| Total | 4 126 000 |
23Sur l’ensemble de l’exercice présenté par la Société de Lens, la fiscalité ne représente que 15 % des charges (les redevances en représentent 10 %). Outre la volonté de faire la publicité de la bienveillance paternaliste de la Société envers ses ouvriers et leurs familles, qui sont aussi habitants d’une commune, faut-il y voir également une sorte de compensation, avec un soupçon de dédouanement, de la part d’un exploitant envers un territoire et ses habitants ?
24En avril 1910, la nouvelle loi de finances élève le taux de la redevance proportionnelle à 6 % (5 % pour l’État, 1 % pour les communes). Elle acte également que le revenu net est assimilé au dividende. L’ensemble sera majoré de 100 % en 1925.
25Si l’état des redevances et des dividendes sont les indicateurs les plus pertinents pour évaluer les profits et bénéfices d’une compagnie, et par-delà, évaluer le profit fiscal versé à l’État, il ne faut pas non plus de négliger l’ensemble des taxes et autres impôts directs et indirects. À défaut de disposer des données pour l’ensemble des compagnies sur une période suffisamment significative, l’étude d’un cas particulier en 1890 donne un micro-éclairage sur la contribution fiscale d’une compagnie (Hardy-Hemery O. et Gillet M., 1971).
Fiscalité d’une compagnie en 1890
26En 1894 est imprimé un fascicule anonyme, intitulé Les impôts payés à l’État par l’Industrie Houillère, utilité de développer cette industrie, nécessité d’augmenter les droits de douane sur les combustibles étrangers17. Il constitue un véritable plaidoyer à charge contre l’État, dénonce « l’immixtion de l’Administration » mais n’est pas exempt non plus d’une apologie certaine du patronat.
27La volonté délibérée de ne pas nommer la compagnie minière prise en exemple18 souligne le caractère « secret des affaires » lorsqu’il s’agit de fiscalité. La publicité, notamment par le biais des notices de compagnies, des données de production, des effectifs, des dividendes, des infrastructures de production et d’habitat ne semblent poser aucun problème. En revanche, la publicité des données fiscales est résolument plus discrète. La raison est peut-être à chercher dans l’esprit de la loi de 1810 où « recourir aux documents comptables était contraire à la loi » (Caulier-Mathy N., 1968). Néanmoins, le contexte minier des années 1890 ainsi que quelques indices laissent à penser qu’il pourrait s’agir de la Compagnie des Mines de Courrières19. Le document offre une vision assez précise de la contribution fiscale globale de la compagnie pour 1890 : les impôts directs et indirects sont multiples (Tableau 2).
Tableau 2 : Un exemple de partage de la richesse perçu comme une taxe par une compagnie minière en 1890 (en francs).
| Impôts directs et taxes assimilées | Impôts directs | Foncier, personnel, mobiliers, portes et fenêtres, patente | 31 000 |
| Taxes assimilées | Poids et mesures | 600 | |
| Chevaux et voitures | 800 | ||
| Délégués mineurs | 5 000 | ||
| Subventions industrielles et prestations | 8 000 | ||
| Redevances des mines | 275 000 | ||
| TOTAL | 320 400 | ||
| Impôts indirects | Enregistrement et timbre | Abonnement au timbre sur action et obligations | 7 400 |
| Frais de conversion | 11 300 | ||
| Impôts de transmission | 52 500 | ||
| Taxe sur le revenu | 63 000 | ||
| Timbre d’effets et de quittances | 6 000 | ||
| Timbres et récépissés de chemin de fer | 29 000 | ||
| TOTAL | 169 200 | ||
| Contributions indirectes | Impôts sur la grande vitesse | 3 300 | |
| Francs bords, redevances diverses | 450 | ||
| Dynamite, poudre, postes, télégraphes | 28 000 | ||
| TOTAL | 31 750 | ||
| TOTAL GLOBAL | 521 350 | ||
28Les redevances minières représentent ainsi 53 % de l’ensemble des impôts. Il est intéressant de confronter ces impôts aux dividendes partagés par les actionnaires sur la même année : 2 125 000 frs20. Il correspond à 24,5 % des revenus distribués, ce que dénonce farouchement l’auteur : « Il n’existe certainement aucune Industrie, aucune propriété, qui paye à l’État des contributions pareilles ». Mais la distorsion est encore plus sensible, et autrement orientée, dans l’écart entre l’imposition globale ou même les redevances (et donc le bénéfice) avec le salaire moyen annuel d’un ouvrier-mineur de la compagnie : 1 293 francs21, soit 0,06 % des dividendes dont le montant correspond au salaire annuel d’un peu plus de 1 640 personnes.
29Il est à l’évidence délicat de donner une estimation globale des richesses charbonnières redistribuées au pouvoir public, notamment par le biais de la fiscalité, en raison de l’indisponibilité de données facilement accessibles. Mais ces différents éclairages démontrent que le Bassin minier Nord-Pas de Calais a très largement contribué à la taxation minière en France sur une longue période. En revanche, la redistribution et le partage de cette richesse envers les communes et le territoire apparaît beaucoup plus mesurée. Mais si les redevances sont des témoins fondamentaux de l’évolution des bénéfices et des profits (comme les dividendes), il faudrait multiplier les approches et les indicateurs pour pouvoir estimer plus précisément le degré de partage de la richesse charbonnière.
30Durant près de trois siècles, le charbon a été la principale ressource industrielle et économique du Bassin minier Nord-Pas de Calais. En la période d’économie postindustrielle actuelle, le charbon reste indirectement, et plus modérément, une ressource et une promesse. En effet, passés du statut de séquelles à celui d’héritage(s), le patrimoine et les paysages modelés par l’activité minière sont aujourd’hui majoritairement perçus comme une nouvelle ressource et richesse de développement culturel, social et économique du territoire (figure 5).
Figure 5 : Production des compagnies minières du Bassin du Nord-Pas de Calais en 1893.

La reconversion protéiforme du bassin minier du Nord et du Pas-de-Calais
31Pour analyser la période postérieure à l’apogée de la production minière dans le nord de la France, une analyse bibliographique a été confrontée à un entretien (avril 2017) d’un acteur de l’aménagement du territoire ayant occupé des fonctions électives régionales et locales durant plusieurs années. Ainsi, les sept formes de reconversion identifiées constituent une interprétation a posteriori de cet entretien.
Présentation :
Jean-François Caron est Maire de Loos-en-Gohelle depuis 2001. Sur les ruines du charbon, il a pour projet de développer une ville durable, dans ses dimensions économiques, environnementales et sociales. Un programme qu’il anime à différentes échelles et notamment au niveau local, en se basant sur l’implication, la responsabilisation de chacun, et l’agencement des acteurs pour mettre la société en mouvement, dessiner une vision et l’appliquer au réel. Fondateur de la Chaîne des Terrils en 1989, une association de préservation du patrimoine naturel et industriel, il est à l’origine de l’inscription du Bassin Minier Nord-Pas de Calais au patrimoine mondial de l’UNESCO en 2012. Il est également Président du Cd2e, un outil d’intelligence économique pour la transition des filières industrielles, l’économie circulaire, l’écoconstruction et le développement des énergies renouvelables. En 2014, la Ville de Loos-en-Gohelle a été choisie pour être le premier démonstrateur sociétal « Villes et territoires durables » pour l’Agence française de l’Environnement et de la Maîtrise de l’Énergie.
Préambule
32Avec la fin amorcée par l’État de l’activité extractive au milieu des années 1950 (décret Pflimlin) et surtout des années 1960 (plan Jeanneney et Bettencourt), la richesse minière générée pendant deux siècles et demi s’amenuise progressivement pour s’éteindre sur le plan économique en 1990 dans le bassin minier du Nord et du Pas-de-Calais. En effet, l’apogée en tonnage de la production est atteint vers 1930 et ne cessera de diminuer par la suite malgré quelques soubresauts d’après-guerre liés à des intentions politiques de relance (plan Monnet) et la nationalisation de l’activité (Dumont G. et Debrabant V., 2010). Les termes de reconversion, rénovation, requalification, réhabilitation, régénération, reconquête, renouvellement, renouveau22 vont se succéder et se chevaucher, pour tenter d’insuffler, dans l’image et l’imaginaire, ainsi que dans le paysage (« traitement par verdissement » des grandes friches industrielles…) un changement. Ils répondent à des aspirations de reconnaissance, de création et de renaissance de la richesse territoriale dans un contexte de crise de développement (choc pétrolier, faible croissance du PIB…), de mutations économiques (relocalisation et délocalisation), de répercussions social, environnemental et sanitaire des modes de développement passés (chômage, affaissement minier, ampleur des maladies professionnelles…). Sans nul doute que la multiplicité des termes propres au changement témoigne de l’ampleur de la tâche et de la diversité des approches nécessaires. L’entretien avec Jean-François Caron avait comme objectif de dresser un panorama de l’évolution du bassin minier et de la génération de nouvelles richesses après l’arrêt de l’activité minière. Le choix en amont du maitre mot pour décrire le changement s’est fondé sur cinq critères pour retenir le terme de « reconversion ». (1) Sur un plan historique, « les zones spéciales de conversion » à Béthune introduisent tout d’abord le terme par le décret Pflimlin en 195523. L’objectif est de réduire les secteurs de productions de charbon les plus déficitaires face à la montée de la demande en pétrole (Ladoucette P., 2004). Le plan Bettencourt (1968) amplifie la logique de cessation de l’activité extractive et consacre durablement le vocable de reconversion. (2) La définition de cette dernière englobe également les modalités du changement ci-dessus. Elle implique aussi une volonté de conservation et de préservation de l’existant, de reconnaissance patrimoniale et de nouveaux usages à l’échelle de sites emblématiques ou des territoires. (3) En corollaire, la reconversion amène à s’interroger sur la réversibilité des modes d’utilisation de l’espace, ainsi que sur la mutabilité, notamment foncière, de terrains et parcelles cadastrales ayant été le support d’activités polluantes. (4) En termes de parallélisme entre la France et le Brésil, la traduction linguistique et la transposition culturelle du mot « reconversion » apparaissent particulièrement aisées au regard des séminaires franco-brésiliens qui ont jalonné les trois années de questionnements sur la richesse minière. (5) Enfin, la reconversion est associée, que cela soit dans les activités artistiques des friches ou les techniques de dépollution, à des processus créatifs et innovants, vecteurs de richesses culturelles, environnementales et sociales.
33Animé par l’idée de reconversion, l’entretien avec Jean-François Caron, d’une durée d’une heure et demie, avait été introduit par une demande préalable de reconstruction a posteriori de l’évolution du bassin minier en quelques étapes clefs depuis le déclin de l’activité extractive. L’objectif était de décomposer la période post-mine et d’y déceler de nouvelles richesses. Les types de reconversion mentionnés ci-dessous correspondent à une interprétation des propos échangés durant l’entretien. Agglomérées, elles constituent la reconversion du bassin minier et permettent de décrire et expliquer les modalités du passage d’une richesse à une autre par 7 items illustrés par des exemples représentatifs. Ces 7 items ont au moins en commun la persistance de dissensions entre les acteurs locaux (notamment les élus des communes), l’État et les gouvernements successifs quant aux modalités et l’ampleur de la reconversion. En cela, les conflits entre acteurs territoriaux sont tout autant révélateurs des dysfonctionnements de la gouvernance dans une longue période de déconcentration et décentralisation des pouvoirs que régulateurs de la coproduction des territoires.
a) La reconversion technocratique
34Avec les décisions successives d’entériner l’arrêt de l’activité extractive du charbon en 1955, 1960, 1968 et 198124, l’État français prévoit une conversion des territoires miniers vers des activités économiques industrielles et une restructuration du tissu urbain historiquement conçu autour de la mine. Ainsi, le rapport Lacaze de 1985 annonce une diminution d’un tiers du nombre de logements dans le bassin minier (resserrement urbain) et un redéploiement d’une partie de la population vers d’autres zones économiques (littoralisation des activités…). Cette volonté de l’État central va se heurter à une résistance des élus locaux et à d’autres facteurs que l’accès à un emploi dans le choix résidentiel des ménages (attachement à un lieu, barrière psychologique face à la mobilité, perte de relations sociales…). Plus prosaïquement, les possibilités offertes en termes d’emploi par la conversion industrielle (qui a commencé avant la fin de l’activité minière) ne couvrent pas l’importance des pertes d’emploi et l’inadéquation de la formation de la population entretenue par des décennies de paternalisme et de captivité de la main-d’œuvre par le secteur minier. Plus précisément, les propositions figurant dans le rapport Lacaze n’auront de cesse de resurgir sous différentes formes souvent édulcorées durant la fin du XXe siècle et le début du XXIe : 1) requalification paysagère ; 2) reconquête culturelle pour forger une identité territoriale ; 3) les friches « hors-marché foncier » ou excentrées des secteurs de croissance économique ne peuvent connaitre de nouvelles activités économiques d’ampleurs similaires ; 4) fédération des acteurs locaux pour accroitre la visibilité des territoires dans une économie mondialisée ; 5) développer des montages financiers pour inciter les propriétaires de friches à ne pas laisser leur parcelle en suspens et donc grever les territoires à la recherche de nouveau potentiel de richesse ; 6) expérimenter de nouvelles formes de développement ou de projet pour favoriser l’emploi. Par sa situation géographique à l’époque (métropolisation concentrée sur l’agglomération lilloise et littoralisation en cours) ; la taille des friches minières et leur faible niveau d’équipement, les communes du bassin minier ne pouvaient bénéficier qu’à la marge de ce programme technocratique. Face à cette logique d’État, des élus locaux se fédèrent et créent l’association des communes minières du Nord-Pas de Calais en 1970 afin d’infléchir les positions de l’État et des experts en charge de la reconversion.
b) La reconversion normalisatrice
35Des actions de comblement du faible niveau d’équipement sont menées dès 1972 avec les fonds du Groupe Interministériel de Restructuration des Zones Minières (GIRZOM) ou à partir de 1984 avec les Fonds d’Industrialisation du Bassin Minier (FIBM). Ces fonds ont vocation à améliorer la voirie, les réseaux d’assainissement ou la qualité de l’habitat. Ils ont irrigué pendant plus de trente ans des outils de normalisation territoriale à des fins de réindustrialisation. Cette normalisation passe également par le masquage ou la destruction de symbole de l’activité minière à l’instar de l’abattage des chevalements25. Les modalités de captation de ces fonds ont également eu comme conséquence l’apparition de nouvelles formes d’organisation des élus locaux à l’instar de l’association des communes minières. Face à cette normalisation qui est également paysagère, quelques élus dont le père de Jean-François Caron (Marcel, maire de Loos-en-Gohelle de 1977 à 2001) vont préserver de la démolition des chevalements considérés comme des fragments de mémoire de la mine et patrimoine en devenir.
c) La reconversion environnementale
36L’arrêt de l’activité minière sur de vastes espaces a, de fait, réduit l’impact de l’action de l’Homme sur les milieux. La végétalisation spontanée consécutive et la création involontaire par l’Homme de support propices à des milieux spécifiques (zones humides d’affaissement minier, résidu d’exploitation sous forme de terrils) ont concouru à la reconnaissance d’une reconversion environnementale du bassin minier, malgré la persistance de problèmes de pollutions des sols. Dès le milieu des années 1980, des groupes de naturalistes inventorient une faune et une flore singulière sur des terrils. De plus durant les années 1990, de grandes friches industrielles font l’objet d’un traitement (paysager) d’attente et d’une politique de verdissement par plantation d’arbres. La conjugaison d’enjeux écologiques et aménagistes amène progressivement à changer, certes l’image des territoires miniers (du noir au vert) mais aussi la dimension identitaire, dans la mesure où les sites miniers passent du statut de reliquat d’exploitation à celui de support de biodiversité. Ils sont aujourd’hui intégrés dans des projets de réseaux écologiques (trame verte et bleue) mêlant préservation de la biodiversité et cadre de vie. La reconnaissance des terrils comme entités paysagères et support de biodiversité tient à l’initiative d’acteurs locaux, notamment au sein de l’association de la « chaîne des terrils » créée en 1989.
d) La reconversion juridique
37Le regard porté sur les zones minières change ainsi progressivement. D’une séquelle paysagère à la valeur foncière et identitaire négative, elles sont de plus en plus perçues comme un potentiel héritage, source de richesse environnementale et identitaire à préserver. Néanmoins, les sorties de concessions minières n’avaient pas été prévues sur le plan juridique et les conséquences de l’exploitation en termes de risque étaient très incertaines sur le long terme. La clarification du statut foncier (exemple de l’acquisition des terrils par l’Établissement Public Foncier) et de la gestion juridique (responsabilité financière…) des conséquences environnementales de l’exploitation constituent une étape charnière permettant notamment aux acteurs locaux de mener un travail prospectif sur le devenir du bassin minier. Cette reconversion juridique s’accompagne d’une évolution des modalités de gestion et d’un transfert des compétences de gestion par exemple du parc immobilier de la mine vers les collectivités territoriales. La conjugaison des aspects juridiques et gestionnaires à des financements régionaux incite à une réflexion des acteurs locaux dépassant plus fortement l’échelle des sites miniers en se focalisant sur leur intégration dans des politiques d’aménagement territorial.
e) la reconversion politique
38Avec la fin de l’activité minière, la répartition du pouvoir politique a progressivement évolué d’une concentration des pouvoirs par l’extrême gauche (ayant une base électorale ouvrière et minière orientant son action autour de la mine) à un très fort recentrage vers la gauche et le centre de l’échiquier politique (ayant une base électorale incorporant davantage d’employés et plus généralement de classes moyennes préoccupés par des enjeux de développement de l’industrie ou du secteur tertiaire). Ces élus s’appuyant sur les circonscriptions électorales locales ont également gagné des mandats régionaux et nationaux pour faire valoir les besoins de développement de leur territoire aux dépens des territoires miniers voisins dans un contexte de raréfaction des fonds d’aide aux zones minières26 et d’affirmation de l’avantage métropolitain de Lille dans les processus de mondialisation. Plusieurs élus, dont Jean-François Caron, propose de constituer d’abord une assemblée, puis une conférence permanente du bassin minier dont les objectifs sont de partager un projet de développement propre au bassin minier et de mutualiser les moyens financiers et l’ingénierie territoriale. Cette conférence fait résonance au sein de l’État et un comité interministériel à l’aménagement et la compétitivité des territoires est dédié au bassin minier. Avec cette initiative botton-up, la reconversion politique permettra de faire émerger des fonds spécifiques (contrats de Plan État-Région en 2001 sur les friches industrielles), de l’ingénierie de projet (mission bassin minier) et de mettre en exergue les enjeux culturels et patrimoniaux.
f) La reconversion culturelle
39Plusieurs faits témoignent d’une volonté de l’État et de la société nationale Charbonnages de France de participer à la reconversion culturelle du bassin minier. Dès 1984, un musée de la mine ouvre dans la commune de Lewarde (l’idée de la création d’un musée remonterait aux années 1970). Il accueille aujourd’hui quelques 150 000 personnes par an. En 2012, le musée du Louvre ouvre une antenne dans la commune de Lens et accueille environ 400 000 personnes par an. Lors du choix du site d’implantation en 2004, le premier ministre Jean-Pierre Raffarin avait évoqué l’idée de réparation en précisant qu’un « pays ne peut oublier ceux qui se sont sacrifiés pour lui. C’est une décision de mémoire et d’avenir ». L’inscription au patrimoine mondial de l’UNESCO en 2012 et plus particulièrement la démarche de candidature amorcée en 2003 (inventaire, diagnostic…) témoigne tout autant d’une reconversion culturelle en termes d’image véhiculée vers l’extérieur du bassin minier que d’une reconversion de l’imaginaire à l’intérieur de ce dernier. La reconnaissance engendrée par l’obtention de ce label est désormais à conforter par une appropriation collective, notamment des usagers et habitants.
g) La reconversion des modes d’action
40De tels projets témoignant d’une fédération, même relative, des acteurs locaux, ne doivent cependant pas oblitérer que les agglomérations du bassin minier ont connu des évolutions différentes depuis les prémisses de la fermeture des mines. Elles doivent répondre à des enjeux singuliers en termes d’aménagement du territoire et de planification territoriale. La nécessité de combiner des visions transversales à la fois sur l’ensemble du bassin minier et sur chaque agglomération demande de refonder les modalités de l’action publique autour de projets à la fois structurants sur l’ensemble du bassin minier et spécifiques à chaque agglomération. L’association plus affirmée de la société civile à la décision publique et au partage de la richesse culturelle est sans aucun doute un nouveau mode de projet territorial en affirmation.
1.2. L’importance de l’industrie extractive au Brésil
La mine comme vecteur de conquête de l’espace et de territorialisation de l’État brésilien
41Comparer la situation minière de la France et du Brésil pose les questions de la différence de superficie des États et du nombre de cycles d’exploitations minières s’étant succédé au cours du temps. Plus encore que les différences géographiques et économiques, les différences de contexte sont à prendre en compte. En effet, comparativement à la France, l’activité minière constitue dans un pays neuf et d’immigration comme le Brésil du 17e au début du 20e siècle, une motivation et un moyen d’unification territoriale. Autrement dit, la mine, mais aussi les activités agricoles constituent de profonds vecteurs de la conquête de l’espace et de la formation d’un État. Ainsi, la richesse minière au Brésil ne peut se comprendre sans définir les grandes modalités de mises en valeur de l’espace. Le Brésil est aujourd’hui l’un des pays du monde les plus dotés en ressources minérales. Selon le Sumário Mineral de 2014, du Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM), le territoire brésilien détient environ 14 % de la réserve mondiale de minerai de fer, dont les ¾ sont situés dans l’État du Minas Gerais.
42Selon les données du DNPM (2015), le pays est le onzième plus grand producteur d’or. Il détient 98 % des réserves connues et exploitées de niobium. Il correspond à la deuxième plus grande réserve mondiale de nickel (14,7 %) et la sixième puissance productrice de minerais en 2014 (DNPM, 2015). Il convient également de noter qu’au cours de la première décennie de ce siècle, l’industrie extractive minière a augmenté la valeur de la production de 550 %. De plus, des investissements élevés ont été réalisés sur le territoire brésilien à hauteur de 75 milliards de dollars US entre 2012 et 2016. (Araujo et al., 2014).
43L’exploration minière a contribué de manière décisive au développement économique et social du Brésil ainsi qu’à l’organisation de son territoire. Les exploitations minières, en plus de leur valeur économique, ont une valeur géostratégique et continuent de jouer un rôle d’ouverture des fronts d’occupation de l’espace. Actuellement, ces fronts d’occupation doivent être compris comme des frontières de modernisation du territoire. Les explorations minières, en particulier dans la région centrale du pays, génèrent des processus de dynamisation économique, dont les externalités négatives, notamment sur le plan social et environnemental restent peu documentées malgré l’envergure des projets et les modifications paysagères majeures.
44La première région minière du pays a été délimitée par les explorateurs paulistas à la fin du XVIIe siècle dans la Zone da Mata de l’actuelle Minas Gerais. Cette région était, au début de l’occupation, une vaste zone en marge du principal processus d’exploitation économique de Colônia centré sur la production de canne à sucre et les activités extractives végétales dans la zone côtière au nord-est de la colonie portugaise.
45La période de l’exploration de l’or au XVIIIe siècle, a modifié toute la dynamique politique, sociale et économique du Brésil, conduisant notamment au changement de capitale : de Salvador - Capitale de Bahia - pour Rio de Janeiro en 1763. La Capitainerie du Minas Gerais est devenue, durant cette période, le centre économique de Colônia, déclenchant un très important flux migratoire. Selon Prado Jr (2006), en cent ans, la population a été multipliée par 10, avec notamment l’arrivée de 800 000 Portugais et le déplacement d’un grand nombre d’esclaves du nord-est vers le sud-est.
46À la fin du XVIIIe siècle, cependant, les signes de crise dans l’exploitation des zones minières sont devenus visibles, faisant suite à des difficultés productives ainsi que politiques, incarnées par l’Inconfidência Mineira - 1789 (le premier grand mouvement indépendantiste de Colônia). L’épuisement des possibilités techniques d’extraction n’a cependant pas signifié un déclin total de la région, puisque l’exploitation minière a entraîné un important processus d’urbanisation, en plus de faire de la zone, un domaine agricole pour Rio de Janeiro. Fonseca (2014) considère que l’activité extractive et son corollaire agraire ont largement contribué à la structuration de l’urbanisation du Brésil. Un processus de recherche des pierres précieuses et d’or s’est développé simultanément à l’Ouest de ces mines. Après 1750, avec le déclin de l’exploitation minière de la Zone da Mata, la Province de Goiás connut une croissance économique significative, avec une réorientation des flux de population vers l’ouest, atteignant la vallée du Rio San Francisco et la région des cerrados du Brésil Central (Figure 6 – Becker Egler, 1998).
Figure 6 : Capitaineries du Brésil (1800 à 1850).

De Biaggi, 2016
47Les pratiques agricoles et d’élevage allaient progressivement s’étendre de manière « dispersée », soutenue par l’élevage extensif. L’occupation a également consisté en la création de « vilas » et de « arraiais » (comme Patrocínio et Araxá) éloigné l’un de l’autre, en raison de l’exploration de l’or et des pierres précieuses. Ainsi, les « picadas » (chemins ouverts au milieu de la végétation) de Goiás et Desemboque ont joué un rôle majeur dans le commerce de la région avec Rio de Janeiro.
La discontinuité du peuplement était une marque forte dans les zones liées à l’exploitation minière, car celles-ci dépendaient des facteurs géologiques. Au contraire, les zones liées à l’agriculture ont été peuplées de manière contiguë. (Souza, 2017).
48L’élimination et / ou l’assimilation de plusieurs « quilombos » (refuges d’esclaves fugitifs), ainsi que des villages indigènes existants, sont d’une importance primordiale pour la compréhension du processus d’occupation pour la Zone da Mata ainsi qu’à l’ouest de cette région.
49L’exploration de l’or et des gemmes dans la région centrale du pays est a également été moindre du début du XIXe siècle jusqu’aux années 1930. À cette époque, le gouvernement de Getúlio Vargas (1930-1945) a lancé la politique territoriale de la « Marche vers l’Ouest » afin de terminer l’unification territoriale du Brésil.
50Ainsi, pour comprendre l’exploitation minière au Minas Gerais, il est nécessaire de la situer un tant soit peu dans le processus général de l’économie brésilienne. La fin du XIXe siècle est une période durant laquelle des changements, de tout ordre, sont établis. C’est durant cette période qu’il convient de chercher les origines du processus de finalisation de la conquête de l’espace en vue de d’établir le périmètre territorial de l’État brésilien. Segundo Godoy (2009) précise :
Quatre processus qui intègrent notre modernisation se distinguent. La transition de l’esclavage au travail libre est le premier. Le deuxième est l’établissement du droit de propriété privée, à partir de 1850, avec la Lei de Terras. Le troisième processus est la modernisation des relations commerciales et financières […]. Le quatrième est la transition du réseau de transport traditionnel vers un système de transport moderne et intégré (Godoy, 2009 : p. 93-94).
51L’installation de la République et la fin de la période impériale font partie de ce contexte dans lequel la modernisation deviendra la devise des idéaux politiques et intellectuels du Brésil. Dans le cas de la région du Minas Gerais en particulier, la fin du XIXe siècle témoigne d’actions visant à rétablir une croissance économique analogue à celle du début du XVIIIe siècle.
52Dans la première moitié du XXe siècle, les transformations qui ont eu lieu au Brésil sont cruciales pour les élites minières, permettant une réorganisation du modèle économique et politique du pays. Les processus initiés ont conduit au passage du modèle agraire-exportateur à un modèle urbain-industriel (Oliviera, 1988) dès la première guerre mondiale (1914-18) et se renforceront, après la crise de 1929, avec la Révolution de 1930. Dès lors, on peut parler de la révolution industrielle brésilienne, quand Getulio Vargas, à la tête du pouvoir, a mis en place une série de politiques territoriales visant à consolider le marché intérieur brésilien, parmi lesquelles : le transfert de la capitale dans le but d’occuper l’intérieur du pays ; la création du Plano Viário, qui visait à garantir l’unité territoriale ; la nouvelle Régionalisation, qui visait à redéfinir les périmètres des régions (division en macro et microrégions homogènes). Bien que toutes ces politiques n’aient pas été mises en œuvre durant son gouvernement, elles l’ont été sous les gouvernements suivants.
53L’activité extractive, en particulier celle visant à fournir en fer l’industrie sidérurgique, revêtait à ce moment une importance centrale et tout particulièrement les réserves de fer de la Zona Central du Minas Gerais, pensées comme stratégiques dans le plan de développement industriel du Minas Gerais et du Brésil (Anselmo et Araújo, 2014). À partir de cette époque, nous pouvons diviser le Minas Gerais en deux principales régions de l’exploration minérale : la Zona Central et la région du Alto Paranaíba (Figure 7).
Figure 7 : Deux régions principales de l’exploration minérale : la Zona Central et la région du Alto Paranaíba – Minas Gerais (2017).

54Les deux régions ont des caractéristiques très différentes, autant en ce qui concerne l’exploration minière elle-même, qu’en ce qui concerne l’histoire de l’occupation et le développement économique.
L’exploration du fer et de l’or dans la Zona Central
55Le Minas Gerais est composé d’une grande mosaïque d’ensembles à la fois naturels, économiques, culturels et politiques qui se sont articulés tout au long du processus historique de construction territoriale. Les politiques de relance économique enclenchées plus particulièrement depuis le début du XXe siècle trouvent leurs fondements dans ces différences régionales.
56Ainsi, les politiques d’industrialisation, surtout depuis 1930, y compris celles liées à la métallurgie dans la Zona Central s’inscrivent dans une volonté des édiles politiques successifs de positionner au centre de l’activité économique du Brésil le Minas Gerais. Il ne s’agit pas simplement de la dimension économique, mais aussi d’une réaction politique face au « décrochage » politique du Minas Gerais durant la période de centralisation politique promue par le gouvernement de Getúlio Vargas. Ainsi, l’articulation des politiques industrielles avec le projet de positionnement politique de l’État du Minas Gerais dans la fédération brésilienne fut au cœur du développement de l’extraction minière à l’intérieur du grand Mosaico Mineiro (Wirth, 1982 ; Diegues, 1960 ; Dulci, 1999).
57Très rapidement deux industries ont été implantées, Itaú (ciment) et Magnesita (réfractaires en aluminium). En ce qui concerne l’industrie sidérurgique, la Companhia Vale do Rio Doce a été créée en 1942 et, deux ans plus tard, Acesita – Aços Especiais Itabira SA. Selon Diniz (1981, p. 58), ces entreprises sont la matérialisation d’un projet stratégique des États-Unis au Brésil, visant à sécuriser ses approvisionnements en matière première suite aux incertitudes de la Seconde Guerre mondiale.
58En 1946, l’économie minière était encore dans un état critique, ce qui a conduit au Plano de Recuperação Econômica du Minas Gerais, sous l’administration de Milton Campos (1947-1951). Le plan de redressement, qui était basé sur des investissements massifs dans les infrastructures de la région, a proposé la construction d’un nouveau district industriel, situé à Santa Luzia (aujourd’hui la région métropolitaine de Belo Horizonte) ; la construction du complexe hydroélectrique de Santo Antônio, sur la rivière Santo Antônio, un affluent du Rio Doce ; des investissements dans dix-sept secteurs industriels, principalement des engrais, des matériaux de construction, des emballages industriels, des aliments et machines agricoles.
59À partir de 1951, lorsque Juscelino Kubitschek (1951-1955) assuma le gouvernement du Minas Gerais, il continua à investir dans des outils agricoles et dans de nouveaux domaines, profitant du Plano de Recuperação Econômica. La création d’USIMINAS dans la ville d’Ipatinga en 1962, en est une illustration, basée sur l’exploitation intensive du fer et associée à la construction de deux grandes centrales hydroélectriques par la Companhia Energética du Minas Gerais - CEMIG : Três Marias et Furnas (Diniz, 1981 - p. 93)
60Dans les années 1960 et 1970, profitant de l’ouverture nationale aux capitaux internationaux via les multinationales, l’industrie minière développa la production de biens intermédiaires, augmentant le capital et la spécialisation productive de la région.
La diversité de l’extraction dans le Triângulo Mineiro / Alto Paranaíba
61Il existe une profonde différence entre les conditions historiques du développement économique entre la région centrale de l’État du Minas Gerais et la région du Triângulo Mineiro / Alto Paranaíba. Bien que l’exploitation de l’or et des pierres précieuses ait marqué le début de l’occupation des deux régions, les caractéristiques naturelles et géologiques ont conduit à des configurations différentes autant en termes de minéraux exploités que de l’évolution des deux économies.
62D’une part, la Zona Central est située à proximité des centres industriels de São Paulo et de Rio de Janeiro, ce qui en fait l’hinterland en matière première des trois plus grandes métropoles du pays. D’autre part, l’activité extractive dans la région Triângulo Mineiro / Alto Paranaíba se caractérise par la diversité des minéraux (or, niobium, phosphates, etc.). Cette activité, maintes fois renouvelée, constitue également un profond outil de façonnage des territoires, car elle maintient la région dans un processus constant de redéfinition de ses orientations économiques (Silva Souza, 2017).
63Tout au long du XIXe siècle, l’élevage et l’agriculture de subsistance sont devenus la principale activité économique des anciennes régions de l’or et des pierres précieuses. En 1891, à travers la première constitution républicaine du pays, une nouvelle division administrative a été établie et les États ont été créés, démantelant ainsi la structure des anciennes comarcas. La Constitution de 1891 a également établi le changement de la capitale de Rio de Janeiro au Planalto Central. La nouvelle capitale (Brasilia) n’a été inaugurée qu’en 1960, ce qui a stimulé l’urbanisation, la construction d’autoroutes et la modernisation de la production agricole dans cette ancienne zone minière.
64De fait, afin de comprendre la dynamique de l’activité extractive dans le Triangulo Mineiro / Alto Paranaíba, il est nécessaire de comprendre les stratégies d’aménagement de l’ensemble du territoire brésilien. La création de réseaux de transport, tout particulièrement routiers, a été conçue comme un outil de conquête de l’espace et de construction de l’unité du pays. L’intérieur du territoire se présentait comme un grand « vide démographique » aux yeux des colons et aussi des élites concentrées le long du littoral. Les populations de cet intérieur étaient essentiellement composées d’hommes blancs dans les zones minières, de sociétés indigènes dispersées et d’esclaves noirs qui travaillaient dans les mines d’or et de pierres précieuses ou vivaient cachés dans les quilombos.
65Selon Moraes (2000), l’objectif principal de l’intégration territoriale était, avant 1930, une politique de diffusion de la « civilisation » à partir de la côte et ultérieurement de « modernisation » du territoire, élargissant le concept de conquête et appropriation du sol à des « zones de réserve » pour générer au fur et à mesure de la richesse. C’est ainsi qu’Os Planos Nacionais de Viação ont été stratégiquement proposés, à partir de 1838, dans le but de promouvoir l’intégration des zones intérieures à la logique productive de la zone côtière. Après 1930, plusieurs plans routiers basés sur la communication et l’articulation territoriale ont été proposés, principalement par des organismes créés par l’État comme l’IBGE (1938) et le DNER (1937).
66La région du Triângulo Mineiro a particulièrement bien été desservie par ses réseaux routiers (Figure 8) au point de lui conférer le rôle de centre logistique de l’ensemble du territoire brésilien, tout au moins de sa partie sud comprenant les principaux centres urbains stratégiques. Il a ainsi contribué à la consolidation d’un marché intérieur pour réduire sa dépendance aux pays colonisateurs en reliant par exemple Goiânia et Brasília, dans la région de Goiás, mais aussi les régions de Tocantins, du Mato Grosso, du Mato Grosso do Sul, d’Acre, d’Amazonas, etc.
Figure 8 : La région du Triângulo Mineiro/Alto Paranaíba – Routes.

67Les édiles locaux ont saisi les opportunités des initiatives étatiques en les orientant selon leurs propres intérêts. Le jeu politique articulant les échelles local, régional et national dans la dynamique territoriale, se caractérise principalement par des tensions et des convoitises entre les centres urbains régionaux. Les élites d’Uberlândia et d’Uberaba ont profité, chacun à leur manière, de leur emplacement pour attirer les investissements et développer leurs économies locales, mais d’autres conflits moins évidents doivent également être pris en compte, comme celui lié à l’axe routier d’Araxá, non viable, qui aurait pu donner à cette dernière une position stratégique dans le réseau national.
68Plus précisément, le Triângulo Mineiro/Alto Paranaíba est composé de deux sous-régions (Figure 9). Ces deux régions de planification de l’État du Minas Gerais présentent des particularités qui sont associées à l’intégration au territoire brésilien.
Figure 9 : Triângulo Mineiro/Alto Paranaíba. Deux sous-régions distinctes.

Fonte : Silva ; Souza, 2017
69Le Triangulo Mineiro à l’Ouest était un passage pour l’exploration de l’or au XVIIe et XVIIIe siècles, mais depuis l’édification de Brasilia (1956-1960) il a pris un caractère intégrateur des économies régionales, puisque les routes construites par l’État forment le nœud principal du réseau de transport dans la région centrale du Brésil. L’Alto Paranaíba en raison de ses conditions géologiques, présente une grande diversité de minerais et est la région où l’exploitation minière se développe le plus.
70À partir de la fin du XXe siècle et l’intensification des effets de la mondialisation sur le cours des matières premières, l’articulation des deux zones (re)devient importante. L’Alto Paranaíba est plus dépendant aux centres régionaux du Triângulo Mineiro d’où les principaux produits minéraux, comme les phosphates, sont exportés et / ou stockés. Les relations économiques sont également très fortes avec la métropole de São Paulo et bien plus ténues avec Belo Horizonte.
71La croissance des villes d’Uberlândia et d’Uberaba se déroule dans ce jeu complexe de relations avec le principal État industrialisé du Brésil. Uberlândia se concentre sur les activités logistiques pour le stockage et la distribution de marchandises du Centre Ouest au Sud-Est et au sud du pays. Uberaba, quant à elle, a beaucoup investi dans l’activité d’élevage.
72Le développement intensif du Triângulo Mineiro / Alto Paranaíba est directement lié aux politiques d’occupation du Centre Ouest brésilien, dont la principale contrainte était l’amélioration de la qualité des sols pour le développement des grandes cultures. Pendant la période de gouvernements militaires (1964-1985), une stratégie de développement de la production agraire est ainsi menée aux renforts de lourds investissements en recherche agronomique.
L’utilisation de minéraux pour la correction du sol et de la production d’engrais a favorisé l’expansion de la frontière agricole pour l’agriculture brésilienne. Les phosphates […] fournissent les nutriments nécessaires au développement des cultures. (Silva Souza, 2017, p. 10)
73La découverte du plus grand gisement de phosphate entre les municipalités de Tapira et d’Araxá, dans la région d’Alto Paranaíba, a conduit à la restructuration productive déclenchée antérieurement. Le hub routier du Triângulo Mineiro a permis la distribution du phosphate pour l’ensemble du Brésil. Ainsi, l’activité minière a également été pensée pour l’agriculture et pour ouvrir un nouveau front foncier de mise en valeur de l’espace et d’appropriation territoriale. Elle sert la production d’autres richesses au Brésil.
Le Minas Gerais occupe actuellement la première place avec 49 % de la production nationale de phosphate. […] La société Vale détient la majorité de la production minérale pour la transformation des engrais avec 71 %, suivie par Anglo / Copebrás avec 21 %. (Silva, Souza, 2017, p. 11)
74Un autre minerai important extrait dans la région est le niobium. Selon Instituto Brasileiro de Mineração – IBRAM (2015), la municipalité d’Araxá concentre les 3/4 de la production de niobium au Brésil. Contrairement aux phosphates qui visent principalement le marché interne brésilien, le niobium est presque entièrement exporté.
Selon la Companhia Brasileira de Metalurgia e Mineração (CBMM), l’importance du niobium est due à la faible dureté de ce métal, très résistant à la corrosion et aux hautes températures. Les alliages de niobium ont été développés pour être utilisés dans les industries spatiales et nucléaires (MBCM, 2015).
75Enfin, les activités de formation et de recherche des universités d’Uberlândia et d’Uberaba, ainsi que les centres fédéraux d’éducation technologique – CEFET, suivent principalement la dynamique économique minière et agricole du Triângulo Mineiro / Alto Paranaíba. De fait, la pluralité de l’activité extractive associée à des choix politiques parfois antérieurs a généré des richesses économiques directes et indirectes tout en contribuant à façonner l’organisation territoriale et les autres activités économiques des deux régions. La richesse minière en a généré d’autres, mais qui lui sont dépendantes et d’une certaine manière subsidiaires.
76Cette première partie a mis en exergue le rôle de l’activité minière dans sa capacité à faire (son) territoire au profit quasi-exclusif de la production à des fins de richesse économique à l’échelle mondiale. L’activité minière a en effet façonné des villes, contribué à créer des réseaux de transports, parfois même des équipements culturels et éducatifs. Les tentatives de compensation ou de gestion de ces externalités aux échelles locale et régionale apparaissent en filigrane. Il n’est nullement question ici d’en tirer le bilan ou d’en faire l’évaluation. Il apparaît plus judicieux d’insister sur les modalités de gouvernance que les acteurs du territoire ont mises en place pour « faire tout de même » ou « faire au mieux » avec (la fin de) l’activité minière.
2. Des formes de gouvernance pour gérer la richesse et la fin de l’extraction
77Dans cette deuxième partie, l’approche comparative amène à circonscrire les territoires investis de part et d’autre de l’Atlantique. En effet, ne serait-ce que par les différences de superficie des territoires de la mine ou bien encore de la succession de plusieurs phases d’extraction en cours au Brésil et une phase terminée en France, le recentrage nécessaire à la compréhension des phénomènes de gestion de la richesse s’opère d’une part sur le bassin minier du Nord et du Pas Calais et d’autre part sur l’Alto Paraopeba. Ces derniers partagent, outre un passif minier tendant naturellement à les comparer, d’autres similitudes qui apparaissent plus fécondes pour la compréhension des modalités de gouvernance et de partage de la richesse. Les processus de métropolisation, d’ouverture territoriale sur le monde, de participation de la société civile et de regroupements intercommunaux témoignent ainsi d’une tendance affirmée à l’émergence d’une gouvernance territoriale renouvelée. En écho à l’entretien avec Jean-François Caron dans la partie 1, l’évolution de la gouvernance dans le nord de la France est ainsi exposée dans la première section avant que la situation récente du CODAP dans l’Atlo Paraopeba fasse l’objet de la seconde section. Les méthodes employées sont celles de la géographie (politique par le classement et la superposition des périmètres des niveaux décisionnels et diagnostic territorial : définition des enjeux à dire d’experts et analyse statistique) et des sciences de gestion (analyse du processus décisionnel et sociologie des organisations).
2.1. L’évolution de la gouvernance institutionnelle depuis 1990 dans le bassin minier du Nord et du Pas-de-Calais
78Dans le bassin minier du Nord et du Pas de Calais, la reconversion peut donc être déclinée en sept modalités. Par une lecture croisée de ces dernières, il est possible de déceler la gouvernance territoriale à l’œuvre depuis les années 1990 en revenant tout d’abord sur ses origines avant d’en dresser un bilan et enfin d’éventuelles perspectives au regard des nouvelles modalités de production de la richesse.
Une genèse basée sur un constat : l’urgence de fonder un nouveau projet de territoire
79Après l’abandon de l’exploitation charbonnière (le dernier puit de mine a fermé sur la commune de Oignies le 21 décembre 1990), la politique de conversion amorcée dès les années 1950/1960 a été renforcée. Dans un premier temps, elle était avant tout pilotée par l’État sous la forme de subventions destinées à équiper les territoires et développer des infrastructures selon des standards nationaux. L’idée sous-jacente est celle du rattrapage de l’écart de développement entre le bassin minier et le reste de la France, alors les politiques nationales d’aménagement du territoire axent fortement leurs objectifs sur l’attractivité territoriale et l’emploi dans une économie mondialisée (Woessner R., 2015). À partir des années 1980, l’acte I de la Décentralisation renforce le poids décisionnel des régions et des communes. Les années 1990 vont être caractérisées par une série de Lois incitant aux regroupements intercommunaux27 et au développement des outils de gestion de l’espace en vue de réorganiser un territoire qui était principalement structuré autour de la mine.
80En 1995, un bilan des politiques de reconversion est mené par les services de l’État en région. Ces dernières sont considérées comme des réussites sur les points suivants :
- sur le plan économique, avec la création d’emplois. La politique de conversion a permis de recréer 50 % des emplois supprimés avec l’implantation de nouvelles filières économiques. Plus récemment entre 2000 et 2010, les zones d’emploi de Lens-Hénin et de Valenciennes ont connu les plus fortes hausses d’emploi salarié privé du Nord et du Pas de Calais ;
- sur le plan de l’éducation, avec la création de l’Université d’Artois et le renforcement de l’Université de Valenciennes et du Hainaut-Cambrésis. Cette tendance s’est par la suite confirmée avec la création d’une douzaine de pôles de compétitivité et d’excellence ;
- sur le plan de l’urbanisme, avec de très grandes opérations de restructuration urbaine destinées à renforcer les centralités, et quelques réalisations exemplaires en matière d’espaces verts, en s’appuyant sur les friches minières ;
- dans le domaine des transports et de la mobilité, avec le développement du Train Express Régional (TER) et la réalisation d’importantes infrastructures routières de circulation.
81Néanmoins, ce bilan souligne aussi de nombreuses insuffisances :
- une organisation institutionnelle intercommunale trop peu lisible avec un éparpillement et une hétérogénéité des structures de coopération ;
- une politique de conversion économique gérée par l’État et uniquement centrée sur de grands investissements industriels et des capitaux étrangers. Le territoire du bassin minier reste, dans cette configuration, particulièrement dépendant de décisions prises à l’extérieur de celui-ci. Le territoire n’est pas attractif du fait de ses qualités paysagères, sociales et économiques, mais du fait d’une volonté étatique ;
- l’environnement reste particulièrement dégradé (pollution des eaux, affaissements miniers…) ;
- des conditions sanitaires et sociales plaçant la population du bassin minier bien en deçà des moyennes nationales ;
- des dynamiques démographiques témoignant d’une perte d’attractivité avec un solde migratoire particulièrement déficitaire, notamment des personnes les plus qualifiées ;
- la constitution de réseaux de villes et d’acteurs témoignant d’une volonté de coordination, sans toutefois s’inscrire pleinement dans le processus de métropolisation de la région autour de Lille.
82L’un des débats majeurs porte sur le devenir du foncier de la mine et le transfert du patrimoine de la société nationale – les Houillères –. Ce foncier est envisagé comme un levier important pour le pilotage des politiques d’aménagement. En 1998, à l’issue de huit mois d’ateliers participatifs associés à des études et expertises, la Conférence Permanente du Bassin minier (CPBM) produit un Livre Blanc28. Il formule des propositions précises et un bilan de la situation du bassin minier. Publié en février 1998, il a alimenté un intense dialogue entre la Région, l’État, en concertation avec les Conseils Généraux du Nord et du Pas-de-Calais, l’Association des Communes Minières, en vue d’élaborer des mesures prioritaires à proposer au Comité Interministériel d’Aménagement et de Développement du Territoire (CIADT). La décision du CIADT (1997 et 1998) comptabilise au total une quinzaine de mesures, dont treize actions prioritaires au titre notamment d’une politique de « rattrapage » sur le plan économique (automobile, ferroviaire, agro-alimentaire…), social (santé…) et environnemental (écodéveloppement…). Les deux autres mesures concernaient la poursuite des programmes d’actions décidés en faveur de la réhabilitation des cités minières29. De plus, il est proposé la création d’un outil chargé de fédérer les initiatives, mais qui doit être aussi un lieu d’observation de connaissance et de propositions (Mission d’Aménagement du Bassin Minier).
Un émiettement persistant de la gouvernance territoriale depuis la fin de l’activité minière
83Face à l’ampleur des enjeux de la reconversion et en pleine redéfinition du maillage institutionnel à l’échelle nationale, le bassin minier du Nord et du Pas de Calais se caractérise par une gouvernance territoriale qui correspond tout autant à un puzzle administratif en lente recomposition qu’à une série de tentatives de modifications des cadres de l’action publique pour générer de nouvelles formes de richesse. En considérant les périmètres institutionnels (10), les outils d’ingénierie (8) et les projets structurants de grande ampleur (3), il est possible de comptabiliser pas moins de vingt et un dispositifs qui se juxtaposent et ou se surimposent (tableau 3).
Tableau 3 : Des dispositifs institutionnels en accroissement depuis les années 1990 dans le bassin minier.
Dispositif | Date de création | Nature | ||
Structure initiale | Structure actuelle | Statut | Fonction | |
Communauté urbaine de Lille devenue Métropole Européenne de Lille | 1966 | 2015 | Etablissement de Coopération Intercommunale (EPCI) | Institution |
CC de Nœux et environs (fusion avec la CA de Béthune) | 1992 | 2014 | EPCI | Institution |
CA d’Hénin-Carvin | 1968 | 2000 | EPCI | Institution |
CA de Lens-Liévin | 1968 | 2000 | EPCI | Institution |
CA de La Porte du Hainaut (fusion avec la CC Rurales de la Vallée de la Scarpe en 2014) | 2000 | 2014 | EPCI | Institution |
CC Cœur d’Ostrevent | 2000 | 2000 | EPCI | Institution |
CA de Valenciennes Métropole | 2000 | 2000 | EPCI | Institution |
CA ARTOIS Comm’ devenue CABBALR Artois Lys Romane | 1973/2001 | 2014 | EPCI | Institution |
CA du Douaisis | 2001 | 2001 | EPCI | Institution |
PNR Scarpe/Escaut | - | 1968 | Syndicat mixte | Outil |
Agence de Développement et d’Urbanisme de Lille | 1966 | 1990 | Association | Outil |
Mission Bassin Minier fusion avec BMU - label UNESCO en 2013 | - | 2000 | Association | Outil |
AULAB Agence d’Urbanisme de l’Artois | 2005 | Association | Outil | |
ADEVIA devenue Territoire 62 | 1983 | 2008 | Société d’Économie Mixte | Outil |
Label UNESCO (Association BMU 2005 fusion avec MBM en 2013) | - | 2003 | Association | Projet et outil |
Association Aire Métropolitaine de Lille | - | 2007 | Association | Projet et outil |
EURALENS | - | 2009 | Association | Projet et outil |
Pôle métropolitain de l’Artois | - | 2016 | Syndicat mixte | Projet et outil |
Pôle métropolitain du Hainaut Cambrésis | - | 2017 | Syndicat mixte | Projet et outil |
Pôle métropolitain Artois Douaisis | 2017 | Syndicat mixte | Projet et outil | |
Délégation Interministérielle pour le renouveau du bassin minier | 2018 | État | Outil | |
84Outre leur empilement, leur nature et la fonction de ces dispositifs, l’évolution de leur périmètre témoigne d’une complexification croissante depuis les années 1990 et de tentatives de décloisonnement de l’action publique sans suppression des dispositifs antérieurs. La figure 11 est une diachronie de « l’outillage » territoriale révélant avant 2000 tout d’abord une nette dominante des dispositifs en périphérie du bassin minier à l’instar du Parc Naturel Régional Scarpe/Escaut (crée en 1974) ou de la SEM Aménagement de l’Artois. Ensuite, les intercommunalités couvrent partiellement le bassin minier et correspondent surtout à des unités de gestion (réseau d’eau, transport…). Enfin seule la communauté urbaine de Lille dispose d’une ingénierie d’analyse et de projet avec son agence d’urbanisme. À partir des années 2000, la couverture du bassin minier en intercommunalités de projet (par transformation des anciennes ou création) se renforce, des outils spécifiques apparaissent (Mission Bassin Minier), des initiatives sur des périmètres au-delà du bassin minier émergent (aire métropolitaine de Lille) et des schémas de planification sont actualisés ou créés (SCoT).
Figure 11 : L’outillage au service de la gouvernance territoriale des années 1990 aux années 2000.

85Il en résulte à partir de 2010 un véritable puzzle institutionnel malgré les incitations puis les obligations du législateur en matière de rationalisation des périmètres et de partage des compétences de gestion de l’espace (figure 12). Sur la même commune, sept dispositifs peuvent ainsi se superposer et être compétents sur des périmètres sensiblement différents témoignant tout à la fois de la complexité de l’action publique, d’une complexification des débats, d’une fragmentation institutionnelle au sein du bassin minier et d’un élargissement des zones d’action au-delà de ses limites usuelles.
Figure 12 : Une situation depuis 2010 témoignant d’une complexité de la gouvernance territoriale.

86En 2013, le livre Blanc Acte II de la CPBM dresse un état des lieux de la gouvernance territoriale et insiste sur la nécessité de développer des approches transversales et interterritoriales. En effet, les limites de ces pratiques de superposition ont été mises en évidence à différentes reprises, notamment dans le Schéma Régional d’Aménagement et de Développement Durable du Territoire (SRADDT) de la Région Nord – Pas de Calais en évoquant des démarches territoriales nombreuses et trop cloisonnées et des stratégies territoriales souvent limitées aux périmètres de compétences des structures. Or, l’aménagement et le développement régional ne peuvent se satisfaire de cloisonnements tant certaines problématiques sont par nature interterritoriales ou ont une influence sur les territoires voisins. L’une des tentatives de décloisonnement mobilisées est le recours à des instances de concertation au sein du bassin minier et avec les territoires limitrophes.
Des instances de discussion interterritoriale et des grands projets au service d’une richesse élargie
87Au regard de l’évolution des périmètres et des compétences de ces dispositifs, la dimension « bassin minier » apparait comme étant pensé comme un héritage et une somme de séquelles. Elle a certes permis une approche infrarégionale et partenariale, notamment dans le cadre des deux CPBM, mais elle n’a pas été une échelle de constitution d’un projet de territoire d’ensemble à quelques exceptions près à l’instar de la trame verte et bleue ou de contrat de destination touristique autour du Louvre-Lens en 2016. Autrement dit, en dépit d’une culture commune, les élus du bassin minier n’ont pas systématiquement pris conscience d’enjeux communs pour la création de futures richesses. Plus précisément, des politiques de conversion économique amorcée dès les années 1950 et 1960 ont consisté en des actions de diversification économique et de différenciation territoriale au sein du bassin minier. La prise de compétence intercommunale depuis les années 1990 et plus encore depuis les années 2000 s’est inscrite et a renforcé cette logique de différenciation. Néanmoins, les coopérations avec les territoires voisins émergent lentement. En effet, la métropole lilloise a longtemps été focalisée sur son versant belge (industrie textile, financements européens de coopération…). Le découpage en deux fédérations à l’échelon départemental du parti politique dominant (PS) a pu également être un frein aux coopérations entre le bassin minier et la métropole lilloise dans les années 1990.
88La dynamique engagée en 2005, à l’occasion de l’appel à projet métropolitain de l’État, a pu faire entrevoir une approche totalement nouvelle autour de projets d’envergure. De nombreuses intercommunalités du bassin minier se sont engagées dans cette démarche restée longtemps informelle. La présence d’un leader politique incontesté, Pierre Mauroy, a permis de lancer un certain nombre de réflexions et d’élaborer des propositions portant sur la mobilité, l’environnement, les problèmes d’eau… L’abandon par l’État d’un soutien actif aux coopérations métropolitaines n’entame pas la volonté des partenaires qui décident de pérenniser et formaliser le processus en créant en 2007 une association, l’Aire Métropolitaine de Lille. Lieu de dialogue interterritorial, elle associe les dix-huit principales structures de coopération intercommunale françaises et belges de l’aire métropolitaine de Lille, la Région Nord-Pas-de-Calais, les Départements du Nord et du Pas-de-Calais, les provinces belges de Flandre occidentale et de Hainaut (figure 13).
Figure 13 : l’Aire métropolitaine lilloise jusqu’en 2016.

89En 2009, l’État lance une démarche partenariale pour l’élaboration d’un « cadre de cohérence sur l’Aménagement, l’Urbanisme et les Transports » à l’échelle de l’Aire Métropolitaine de Lille (AML), afin de proposer des réponses collectives aux problèmes d’aménagement et d’organisation du territoire. Cette démarche, à laquelle l’AML a été largement associée, n’a pas abouti, certains élus locaux y voyant une tentative de recentralisation déguisée ou concurrente du futur SRADDET. Les partenaires belges, devenus « observateurs » ont donné la priorité à l’Eurométropole Lille-Kortrijk-Tournai. L’association est finalement mise en sommeil en 2016 et son équipe technique dissoute.
90À l’occasion de la réforme territoriale proposée par l’État, certaines agglomérations se sont engagées également dans une autre tentative de regroupement au sein de pôles métropolitains. Dans le bassin minier, les tentatives se sont faites autour de trois ensembles :
- le Pôle métropolitain de l’Artois créé en 2016 et regroupant les CA Artois comm, Lens-Liévin et Hénin-Carvin et le Département du Pas-de-Calais ;
- la CU d’Arras, la CA du Douaisis, la CC Cœur d’Ostrevent et 3 autres communautés de communes constituent fin 2015 un Pôle métropolitain Artois-Douaisis ;
- et enfin le Pôle métropolitain du Hainaut-Cambrésis reprend le Valenciennois, le Cambrésis et le bassin de la Sambre.
91Ces regroupements font éclater les frontières du bassin minier dans des ensembles plus mixtes, mais qui ne sont pas à l’échelle des enjeux métropolitains, tels que l’aire métropolitaine de Lille les avait révélés. Le pôle métropolitain reste cependant un outil de coopération entre des structures intercommunales pour conduire des actions visant à favoriser la coopération entre grandes agglomérations. Ce label, octroyé par l’État, vise deux objectifs principaux : promouvoir un modèle de développement durable et améliorer la compétitivité et l’attractivité du territoire.
92En parallèle, les deux exemples emblématiques de la reconversion culturelle (cf. entretien avec Jean-François Caron) du bassin minier ont conduit les acteurs du territoire à développer des actions de coordination singulières. L’arrivée du Louvre-Lens a ainsi été voulue pour contribuer à la reconversion économique et sociale de ce territoire, tout en permettant de faire évoluer les représentations et imaginaires externes comme internes de ce dernier. Si le nombre de visiteurs est relativement proche des projections envisagées, avec plus de 2,8 millions de visiteurs 5 ans après l’ouverture, les chiffres relatifs aux effets indirects sur l’économie locale peuvent interroger en apparaissant relativement faibles. Deux raisons sont avancées : une offre de service trop peu nombreuse et coordonnée, et une attractivité du site souvent limitée au-delà des frontières régionales. Les retombées touristiques directes concernent donc prioritairement la restauration (plus de 400 emplois créés entre 2011 et 2015), et à terme l’hôtellerie (175 chambres supplémentaires entre 2013 et 2016). Parallèlement, le Louvre-Lens a su également répondre à une logique d’ancrage territorial. De plus, ce « Louvre autrement » est un lieu de démocratisation culturelle, où la classe dite « populaire » (ouvriers et employés) est davantage représentée que dans la moyenne des visiteurs des musées français (18 % des visiteurs, +6 points par rapport à la moyenne). Son engagement territorial, dans le cadre d’opérations hors-les-murs ou via les partenariats avec des structures du champ culturel, éducatif, social de la santé, du handicap, de l’insertion et de l’exclusion, ainsi que son engagement dans une politique éducative, sociale et solidaire, en font un musée de tous les publics, notamment des jeunes. Comme d’autres musées en Europe, et en particulier Guggenheim à Bilbao, cette offre culturelle constitue un label reconnu mondialement.
93La reconnaissance du patrimoine minier en tant que « paysage culturel évolutif » (UNESCO) est certainement un moyen permettant à la population du territoire d’identifier la richesse culturelle de son passé industriel (figure 14). L’enjeu actuel est sans doute d’en faire un levier d’action pour le futur, en inscrivant son développement à venir dans le prolongement de son histoire minière, qui a été aussi une période d’innovation technique, architecturale et urbanistique.
Figure 14 : Les zones inscrites au patrimoine de l’UNESCO dans le bassin minier.

Source : MBM
94À l’initiative de l’État, le rapport « Subileau » (2016) dresse, entre autres, un panorama de la gouvernance territoriale dans le bassin minier et propose un « choc de coopération » sous la forme d’un partenariat renforcé entre l’État et les collectivités territoriales autour de la requalification des cités minières et de l’attractivité territoriale. Plus précisément, ce rapport propose de mobiliser les acteurs locaux du bassin minier de concert avec ceux des territoires voisins dans une logique d’interterritorialité30. Ce rapport a conduit à l’installation d’une délégation interministérielle en 201831 dans le bassin minier dont l’objectif est de coordonner les actions de l’État et des collectivités territoriales et de mettre en œuvre « le renouveau du bassin minier » (État français, 2017). Peut-être aussi que cette volonté de coordination s’inscrit dans le contexte politique de montée en puissance des votes d’extrême droite, l’objectif étant de mettre en œuvre des politiques protectrices d’une population se sentant isolée et marginalisée.
95D’une richesse économique, l’activité minière et ses héritages deviennent progressivement vecteurs de richesses culturelles. Ce passage qui perdure actuellement s’inscrit dans le cadre d’une gouvernance territoriale renouvelée et d’un nouveau cadre de pratique. Depuis les années 2000, les dispositifs de gouvernance ont eu tendance à dépasser les limites usuelles du bassin minier, alors que dans l’Alto Paraopeba, les acteurs territoriaux se sont organisés autour de la richesse minière.
2.2. La gouvernance territoriale dans une zone minière au Brésil : l’expérience du CODAP dans l’Alto Paraopeba au Minas Gerais
96L’évolution de la gouvernance dans le bassin minier du Nord et du Pas-de-Calais témoigne ainsi d’une montée en complexité avec la multiplication de structure politique et ou d’ingénierie. Dans l’Alto Paraopeba, la structure politique – CODAP – fournit a contrario un exemple témoignant de la volonté de développer une gouvernance intégrée autour de l’activité minière en vue de mieux partager la richesse et gérer ses conséquences sociales et environnementales32. Ce dispositif de la gestion de l’activité minière ne peut se comprendre sans une mise en contexte sur le plan historique.
L’Alto Paraopeba : un territoire minier de la mondialisation
97L’État de Minas Gerais est divisé en douze mésorégions administratives. L’une d’elle est la région métropolitaine de Belo Horizonte. C’est dans cette mésorégion que sont les vingt et une municipalités du Alto Paraopeba, formée par la partie supérieure du bassin du Rio Paraopeba (Figure 15), l’un des principaux affluents de la rivière São Francisco.
Figure 15 : Municipalités du Alto Paraopeba et du CODAP.

98L’Alto Paraopeba a une superficie de 2 110 km², avec une densité démographique estimée à 109 habitants/km² (CODAP, 2011). La structuration économique de cette région commence au XVIIIe siècle avec de premiers flux migratoires et de transit. En effet, les routes formées par le « Caminho novo » et par le « Caminho velho », qui reliaient la région d’Ouro Preto à Barbacena et São João Del Rei, se croisaient dans l’Alto Paraopeba. Jusqu’au début du XXe siècle, l’extraction de l’or connait un lent déclin et s’est traduit par un moindre dynamisme socioéconomique. A contrario, l’exploitation du minerai de fer est devenue plus importante et les premières tentatives de développement métallurgique ont commencé à être encouragées. Ainsi au début du XXe siècle, la région se divisait entre :
- les secteurs à l’ouest de la Serra da Moeda (Moeda, Belo Vale, entre Rios de Minas et d’autres villes) qui se sont spécialisés dans l’agriculture tout au long du XXe siècle ;
- les secteurs de l’activité minière (Congonhas, Ouro Branco et d’autres villes), principalement à l’intersection du « Quadrilatère ferreux » mêlant la production d’or et de fer, et par la suite et de manière éparse, l’industrialisation de transformation ;
- le secteur du Conselheiro Lafaiete, qui s’est spécialisé dans la logistique à des fins commerciales (CEDEPLAR, 2010).
99À partir du milieu des années 1940, la région du Alto Paraopeba a connu trois phases de croissance et de développement économique en lien avec la sidérurgie et l’activité minière. La première, en 1940, fait suite à l’installation de la Compagnie Siderúrgica Nacional à Congonhas. La seconde, durant les années 1970 et 1980, correspond à l’installation de l’Açominas à Ouro Branco. La troisième, au début des années 2000, a concouru à la création du Consórcio para o Desenvolvimento do Alto Paraopeba – CODAP (REVISTA CODAP, 2011).
100Le contexte national, avec l’élection à la tête du gouvernement fédéral en 2002 de représentants du Parti des Travailleurs (PT), participe à l’émergence de nouvelles initiatives de gouvernance à l’échelle locale. Le PT a mené campagne sur une critique du modèle néolibéral du gouvernement en place et sur ses faibles avancées sur le plan social (Folha, 2017). Les élections municipales de 2004 ont été marquées par l’avancée du PT, qui a conquis 411 municipalités contre 187 précédemment. Localement 5 maires du PT pour 24 municipalités au total seront élus dans l’Alto Paraopeba (TSE, 2017). Les maires des villes de Congonhas, Ouro Branco, Conselheiro Lafaiete, Jeceaba et São Brás do Suaçui ont proposé de développer des démarches communes de planification territoriale pour pallier les manques de ressources financières (Fonseca, 2014). La nécessité locale, les ententes politiques régionales et le cadre législatif de l’État vont alors converger pour donner naissance à une forme d’intercommunalité inédite au Brésil. En effet, le gouvernement fédéral entamait une réflexion sur la coopération inter-fédérative et esquissait un projet de loi pour créer une nouvelle structure institutionnelle – les consortiums inter-municipaux en tant qu’entité juridique de droit public. De telles modalités d’association existaient dans la législation brésilienne depuis la Constitution fédérale de 1988, mais sous la forme d’entité de droit privé (Ribeiro et Doto, 2015).
101Dans le même temps, la troisième phase de croissance économique se matérialisait par plusieurs projets économiques. Les principales entreprises minières et sidérurgiques et certaines firmes agroalimentaires ou de grandes exploitations agricoles, formant la base économique de la région (cf. section 1.2), annonçaient un ensemble d’investissement de l’ordre de 20 milliards de reals. Ces investissements prenaient la forme de nouvelles installations et l’expansion de sites sidérurgiques et miniers (Gerdau, Vallourec & Sumitomo Tubos do Brasil – VSB, Ferrous, Vale, Companhia Siderúrgica Nacional – CSN et LGA Mineração e Siderurgia). Ces investissements ont été perçus tout au temps comme une nouvelle richesse, mais aussi comme une source d’attractivité migratoire non-anticipée et d’impacts environnementaux majeurs. Ainsi, la croissance annoncée a généré, en plus des attentes de développement, des préoccupations environnementales, sociales et plus largement sur le devenir de la région (CODAP, 2011). Par rapport aux deux phases précédentes, la question de la soutenabilité locale face à l’arrivée de capitaux extérieurs était posée et les modalités précédentes de production de la richesse à partir de la mine relativisées.
Une gouvernance locale liée aux enjeux nationaux et internationaux
102Les bases pour la gestion intégrée du développement régional étaient donc posées, avec la formation du CODAP. Ce dernier a d’ailleurs permis de voir apparaître de nombreuses autres structures intercommunales à l’instar du CISAP (Consórcio Intermunicipal de Saúde do Alto Paraopeba), du CISRU (Consórcio Intermunicipal de Saúde da Rede de Urgência Centro Sul), d’AMALPA (Associação Municipal da Micro Região do Alto Paraopeba), d’ECOTRES (Consórcio Intermunicipal de Tratamento de Resíduos Sólidos), du CIBAPAR (Consórcio Intermunicipal da Bacia Hidrográfica do Rio Paraopeba) e du CBH- Paraopeba (Comitê de Bacia Hidrográfica do Rio Paraopeba – Matos et Dias, 2012 ; Fuini, 2013). En quelques temps, la région est passée, à l’échelle locale, d’une gestion sectorielle et communale à une volonté de gestion thématique et intercommunale.
103La complexité et l’enchevêtrement des périmètres illustrent la montée en puissance d’une gouvernance territoriale. La gouvernance territoriale s’appuie sur des effets de proximité géographique, d’historicité des territoires et des dynamiques sociales, économiques, politiques et institutionnelles. La proximité géographique devient territoriale dès lors que la proximité est organisée entre acteurs du territoire réunis autour d’enjeux partagés. Les membres du CODAP ont perçu l’enjeu de spécialisation de leur territoire et ont tenté de spécifier la richesse attendue et certains de ses effets négatifs.
104La gouvernance territoriale se fait donc par le biais de processus décisionnels et d’actions locales, qui ne se sont pas limités au niveau fédéral (Pires et Neder, 2008). Les acteurs sociaux, économiques et institutionnels sont impliqués dans une action de coopération, stimulant ainsi le processus de gestion du développement territorial (Dallabrida, 2007). En tant que membres de ce réseau d’acteurs locaux, les sociétés minières construisent des stratégies de positionnement susceptibles de favoriser ou de fragiliser la dynamique collective de la gouvernance territoriale (Szary, 2010). Différents modèles et pratiques institutionnelles pour l’exercice de la gouvernance territoriale sont possibles à l’instar des forums, des agences ou des associations de développement locales ou régionales, des associations coopératives, des consortiums, des associations de travailleurs ou bien encore des associations de producteurs. L’idée de gouvernance territoriale englobe également les notions de participation de la société civile. Dans sa composante sociale, la gouvernance désigne les arrangements socio-organisationnels composites, impliquant les acteurs étatiques et non étatiques, publics et privés, à but lucratif ou non et les citoyens pour la cogestion du domaine public. Cette forme de gouvernance peut être présentée comme une nouvelle manière d’administration territoriale, censée être plus démocratique et partagée, ne serait-ce qu’en intégrant aux processus décisionnels une plus grande diversité et un plus grand nombre de personnes (Knoop, 2011 ; Kronemberger et al., 2012). La participation est présentée comme ayant l’avantage de légitimer les décisions tout en les rapprochant des réalités territoriales. Dans les processus de développement, la compréhension de la participation, au moins théoriquement, va au-delà de la simple consultation sur certaines propositions, et permet la participation à la conception, à l’élaboration et au contrôle de la gestion du territoire (Anjos et al., 2013).
105La gouvernance territoriale du Alto Paraopeba a connu différents processus de planification depuis la création du CODAP. En 2014, le consortium a été intégré dans le processus de planification pluriannuel mené par le gouvernement fédéral (CEDEPLAR, 2010 ; CODAP, 2010 et Ministério do Planejamento, 2014). Néanmoins, sans doute que les divergences observées entre l’acteur fédéral et l’acteur local n’ont pas permis la mise en œuvre d’actions collectives effectives (Souza, 2010). En effet, le consortium a très rapidement été confronté à des enjeux de gestion locale, mais surtout d’enjeux du quotidien (plaintes des habitants sur les nuisances sonores des transports des minerais…). La définition de stratégie et d’actions à moyen et long terme n’a eu de cesse d’être décalée. Le consortium est devenu une chambre d’écoute et d’enregistrement des attentes et protestations de la population vis-à-vis de l’activité minière. Concrètement, rien n’indique, jusqu’à présent, que la planification intégrée annoncée en 2014 ait été transposée à l’ensemble des échelons administratifs, notamment à celui des municipalités (Barbosa, Garcia, 2012). De plus, outre la territorialisation de la planification intégrée sous contrainte des enjeux locaux et du quotidien aux niveaux du CODAP, les niveaux étatique et fédéral promeuvent des programmes et politiques sectoriels, sans connexion avec la planification intégrée auxquels adhèrent ou non les municipalités (Garcia, Reis, 2013).
106Le CODAP a ainsi mobilisé, parfois antérieurement à son inclusion dans la démarche de planification intégrée, certains programmes dans le but d’accentuer la participation de la population aux processus décisionnels : Agenda 21 du complexe minier-métallurgique de Congonhas et du Alto Paraopeba et les Conférences Thématiques Régionales. De 2009 à 2011, cinq conférences régionales ont été organisées. sur les thèmes de l’égalité, de la drogue, de la communication, de la culture et des conditions de travail. Quant aux forums de l’Agenda 21, il était composé de 6 représentants des travailleurs et syndicats, 8 représentants de la société civile, 9 représentants des entreprises/employeurs et 8 représentants des pouvoirs publics, et parmi ces derniers, seulement d’un élu local. Les expériences participatives ont cependant eu une portée limitée en termes de représentativité, de durée et d’exhaustivité. Dans les faits, le CODAP ne peut et n’est pas une instance pérenne de participation de la société civile et de l’ensemble des acteurs décisionnels. À cette représentativité limitée s’ajoute une absence d’engagement financier des mairies aux moyens limitées (Fonseca, 2014).
107A contrario d’une approche intégrée, plusieurs initiatives ont été menées afin de promouvoir l’articulation du consortium avec des groupes et institutions au niveau municipal, régional et fédéral. Ainsi, les exemples en lien avec l’éducation et la formation sont légions :
- conseils de sciences, de technologie, d’innovation et de durabilité,
- conseil de l’agriculture familiale et de l’éducation environnementale,
- implantation de l’université de São João Del Rei (UFSJ avec le Campus Alto Paraopeba), en 2007, ainsi que l’implantation ultérieure de trois institutions technologiques – Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia de Minas Gerais (IFMG), formant le Campus Conselheiro Lafaiete, le Campus Congonhas et le Campus Ouro Branco.
108Néanmoins, aucune structure n’associe, dans les processus de gouvernance, les groupes ou associations en conflit avec les sociétés minières de la région, notamment lors de l’attribution des licences d’exploitation (Figure 16). De plus, la relation du consortium avec les entreprises minières peut être qualifiée de prudente et réservée. Il n’y a pas eu de véritables tensions, ou d’affrontements juridiques. Tout au plus quelques membres du CODAP insistent dans leur discours sur l’intérêt de développer de pratiques plus intégrées dans la gestion des externalités sociales et environnementales de l’activité extractives. Quelques entreprises participent aux débats avec parcimonies, tandis que d’autres optent pour la stratégie de l’ignorance de l’existence du CODAP en ne répondant à aucune sollicitation.
Figure 16 : Groupes en conflit avec les sociétés minières (2000-2010).

Observatoire des conflits environnementaux / GESTA – UFMG / NINJA – UFSJ / NIISA – UNIMONTES
109Dans le même temps, un partenariat permanent du CODAP est monté avec une équipe de gestion et d’implantation du Geopark Quadrilátero Ferrífero. Ce Geopoark est une autre initiative de gouvernance territoriale dans la région. Le CODAP lui a garanti une légitimité et le Geopark fournit l’ingénierie d’étude et de développement et les services connexes. Cette symbiose institutionnelle a à la fois permis aux deux structures de mener quelques actions communes de communication et de gagner en visibilité institutionnelle, tout en ouvrant de nouvelles perspectives de développement (tourisme…). Néanmoins, les deux structures suivent des objectifs sensiblement différents. Le Geopark entend le développement territorial en s’appuyant sur le concept de paysage culturel, tandis que l’intérêt du CODAP porte davantage sur la création d’emplois et de richesse économique. Sur ce plan au cours de la période 2006-2012, la plupart des indicateurs de la gestion des municipalités composant le consortium ont été améliorés du fait d’un contexte économique favorable et sans doute d’actions phares à l’instar d’achats groupés ou de programmes en faveur de l’agriculture familiale. Les effets des sites universitaires ne pourront par contre se faire ressentir qu’à long terme.
110Face à ces premiers résultats tant que sur le plan économique que des partenariats institutionnels, le CODAP est apparu pour les municipalités voisines comme un outil de meilleure gestion de la richesse malgré des résultats en demi-teinte en termes de partage de cette dernière. Ce type d’arrangement institutionnel dépend de la coopération et de la solidarité entre les parties concernées. En 2008, quatre des cinq maires du CODAP ont été réélus, à l’exception du maire de la ville de Conselheiro Lafaiete, qui, a élu un responsable du parti d’opposition, mais qui est resté membre du consortium. En avril 2009, les municipalités de Belo Vale et d’Entre Rios de Minas ont rejoint le consortium, bien que leurs maires ne faisaient pas partie du même parti politique que les élus à l’initiative du CODAP. La tendance à une représentativité de plusieurs partis politiques s’est confirmée aux élections municipales de 2012, puisque les 7 sièges du conseil d’administration du CODAP sont occupés par 7 maires de sept partis différents.
111En 2012 cependant, une commune a souhaité sortir du consortium. Pour garantir la continuité du dispositif, le CODAP crée, en 2014, le Conselho Estratégico de Desenvolvimento do Alto Paraopeba – CEDECAP, centré sur les municipalités d’Ouro Branco, Congonhas et Lafaiete. Cette structure ad hoc a pour objectif, à titre consultatif, de favoriser le développement économique de la région et de promouvoir l’émergence de nouvelles modalités de gouvernance. Ce conseil a défini trois thèmes de planification de l’organisation territoriale : la production agro-alimentaire (sur Ouro Branco), l’inclusion de haute technologique (Congonhas) et l’activité logistique (Lafaiete – figure 17).
Figure 17 : La gouvernance territoriale du Alto Paraopeba – CODAP dans le contexte politique du Brésil et du Minas Gerais.

112Qualifiés de territoires fragiles ou de territoires sensibles, les bassins miniers en France et au Brésil sont, à l’heure de l’attractivité dans une économie mondialisée et du développement endogène, surtout des territoires où les prérogatives des grandes firmes et des États ont tendance à converger que cela soit pour asseoir la puissance économique au Brésil ou renforcer de nouvelles voies de développement en France. Localement, les acteurs territoriaux et les habitants bénéficient peu ou prou de ces enjeux nationaux et internationaux. Les ajustements de la gouvernance territoriale dans les bassins miniers reflètent donc tout à la fois les tentatives d’organisation des territoires par des dispositifs extérieurs à ces derniers et les velléités de captation plus prononcée de la richesse économique, mais aussi culturelle par les acteurs locaux. De la richesse économique et culturelle, l’activité minière devient ainsi une composante de la richesse territoriale.
3. Des richesses en devenir : le foncier de la mine à des fins environnementales
113Les richesses économiques générées ont été très largement produites au détriment de la préservation de la qualité de l’environnement. Ses séquelles environnementales ont grevé des emprises foncières de nouvelles possibilités de développement économique. Ces emprises peuvent, aujourd’hui dans le Nord de la France, être le support d’une biodiversité singulière. Elles sont mobilisées dans le cadre des politiques de reconquête de l’image des territoires et du cadre de vie. Au Brésil, les mines en fin d’exploitation et toujours en propriété privée sont incorporées dans les outils de prospective territoriale, comme des vecteurs éventuels de nouveaux projets de territoire où la dimension environnementale est pensée comme une richesse territoriale. Ce changement de paradigme n’est pas sans conséquence dans les modalités de l’action publique et génère des conflits entre acteurs du territoire.
114Face à l’érosion de la biodiversité et à une demande sociale de nature au Nord comme au Sud, les politiques environnementales de conservation semblent atteindre leurs limites. En effet à l’échelle mondiale, les aires naturelles protégées ont connu une augmentation de leur nombre et de leur superficie considérable depuis la seconde moitié du XXe siècle, alors même que la diminution de la biodiversité s’est accélérée (Milian et Rodary, 2010). Dans le même temps, les habitants et usagers des zones urbaines plébiscitent le retour de la nature en ville, sous des formes variées allant principalement de la nature jardinée et plus rarement de nature plus sauvage (Clément, 2006 ; Terry et al., 2006). Il ne s’agit donc plus de protéger des milieux naturels des actions de l’Homme, mais de concilier la préservation, voire la restauration des milieux et de la biodiversité avec des attentes de la population. La biodiversité qu’elle soit remarquable ou ordinaire constitue ainsi un enjeu renouvelé de l’aménagement du territoire (Mougenot, 2003).
115Dans ce contexte, l’écologie du paysage fournit un cadre d’analyse, développé depuis les années 1980, particulièrement adapté aux démarches de planification et de développement territorial par la conception de schéma d’orientation et d’aménagement (Forman et Godron, 1986). Ce cadre est la constitution de réseaux écologiques qui sont aujourd’hui médiatisés sous le vocable de trame verte et bleue (TVB). La notion de connectivité écologique qui en résulte amène à reconsidérer les méthodes de protection de la nature (du zonage foncier au réseau écologique) et à modifier les outils d’urbanisme pour prendre en considération la biodiversité, notamment urbaine. Cependant, le glissement sémantique n’est pas anodin. La constitution de réseaux écologiques est une réponse apportée à la fragmentation des milieux naturels par l’écologie du paysage, tandis que la TVB est davantage un outil d’aménagement multifonctionnel devant permettre de répondre aux enjeux environnementaux, mais aussi aux aspirations sociétales en termes d’accès à des espaces de nature et à une plus grande naturalité des zones urbaines (Blanc et al., 2012).
116Depuis le début des années 1990, la connectivité écologique est une notion particulièrement mobilisée par les politiques environnementales en France, dans la région Nord-Pas de Calais. Depuis 2006, la TVB est inscrite dans un schéma régional d’aménagement et de développement avec de nombreuses déclinaisons locales parfois antérieures (Franchomme, 2008). Au Brésil dans la métropole de Belo Horizonte au Minas Gerais, la TVB est utilisée dans le projeto Macrozoneamento Metropolitano suite notamment à des échanges de coopérations avec des chercheurs et praticiens du Nord-Pas de Calais. À partir de ces deux exemples, il est question de s’intéresser à la façon dont les TVB sont conçues et quel est le niveau de participation de la société civile. En effet, une frange de plus en plus importante de la société civile souhaite participer aux décisions sur l’avenir de son territoire pour que ce dernier soit en adéquation avec son « désir le plus cher » dont celui d’une nature désirée (Harvey, 2011 – p. 8). Les méthodes employées dans cette troisième partie sont ancrées dans la géographie de l’environnement (recensement des ressources naturelles…), de la géographie sociale (conflictualité…) et de l’aménagement du territoire (outils de planification de l’espace…).
3.1. La trame verte et bleue comme outil d’aménagement et sources de conflits fonciers dans le Nord de la France
Un concept de l’aménagement du territoire actualisé par l’écologie du paysage
117La biodiversité a une importance majeure dans la régulation des écosystèmes et dans le bien-être des citadins (Millenium Ecosystem Assesment, 2005). La montée en puissance des préoccupations environnementales dans les regards portés sur la ville incite ainsi les organismes publics locaux à intégrer dans la planification de l’espace des outils spécifiques à l’instar de la trame verte. En urbanisme, la généalogie de ce concept remonte au 19e siècle (Fabos, 2004). Les ambitions hygiénistes, esthétiques, récréatives et fonctionnalistes se sont succédé au cours du 20e siècle et ont influencé l’urbanisme réglementaire et opérationnel dans leur prise en compte de la nature. Cependant, le concept de trame verte ne connait un véritable essor qu’à partir des années 1980, après un déclin amorcé après la seconde guerre mondiale, dans une discipline récente, l’écologie du paysage (Forman et Godron, 1986).
118L’écologie du paysage est très liée aux interrogations sociales et politiques relatives aux effets des activités de l’Homme sur les écosystèmes (destruction des milieux, intensifications des pratiques agricoles…). Par l’entrée paysagère, cette discipline étudie l’interface nature/société et plus précisément l’organisation spatiale, les modifications de l’occupation du sol et leurs conséquences sur la biodiversité. Les actions de l’Homme sont donc analysées comme des éléments à part entière des écosystèmes. L’écologie du paysage s’appuie sur deux notions : la fragmentation et la connectivité. Sous l’effet principalement de l’urbanisation, les milieux naturels voient leur superficie se réduire et être plus isolés les uns des autres. Cette fragmentation a pour conséquence une diminution de l’espace nécessaire à la faune et à la flore ainsi qu’une réduction de leurs échanges (migration, flux génétiques…). La connectivité est la notion traitant de la connexion (structurelle et fonctionnelle) entre les milieux naturels. Elle repose sur la théorie de l’insularité en écologie33. Pour réduire la fragmentation et augmenter la connectivité, l’écologie du paysage propose de créer des réseaux écologiques reposant sur quatre composantes (Jongman et Pungetti, 2004) :
- les cœurs de biodiversité, correspondant à un milieu naturel pas ou peu modifié par l’Homme sur une période de temps donnée ;
- les zones tampon, correspondant à un secteur entourant le cœur de biodiversité où les modes d’occupation et de gestion du sol devraient peu influencer ce dernier ;
- les corridors, où il convient de favoriser la mobilité des espèces. Il ne s’agit pas systématiquement d’espaces continus et homogènes. L’écologie du paysage a ainsi proposé l’approche par les espaces relais ;
- la matrice paysagère correspondant à la totalité de l’espace dans lequel des actions de l’Homme peuvent être envisagées pour faciliter la mobilité des espèces.
119La création ou le maintien de réseau écologique fait l’objet de débats scientifiques qui se sont amplifiés depuis les années 1990. L’évolution du nombre de publications scientifiques sur les réseaux écologiques en témoigne (figure 18). Par ailleurs, ces publications révèlent également une forte appropriation des notions de l’écologie du paysage à travers le monde. Dans les années 1990, il y avait en moyenne une cinquantaine de publications par an dans la base de données ScienceDirect Elsevier34, essentiellement en Amérique du Nord et Europe dans les domaines des sciences naturelles et agricoles. Les années 2000 voient la moyenne doublée et les publications se développer en Asie et Amérique du Sud dans les domaines des sciences informatiques et des sciences humaines et sociales. De plus, les publications abordent davantage aujourd’hui la question de la transposition des concepts dans le champ opérationnel. En France, cette transposition a été rapide avec l’emploi du terme « trame verte et bleue ».
Figure 18 : Des articles scientifiques de plus en plus nombreux sur les trames verte et bleue.

120Le concept a été mobilisé par certains acteurs locaux avant sa reconnaissance juridique, notamment dans la région Nord-Pas de Calais (figure 19).
Figure 19 : la trame verte et bleue dans le bassin minier : de l’activité minière à la richesse environnementale pour un nouveau projet de territoire.

121En France, s’appuyant sur des travaux menés notamment aux Pays-Bas, le concept de réseau écologique est couramment employé depuis le début des années 1990. Selon Debray (2011), le premier emploi du terme « trame verte » dans un document de planification de l’espace date de 1976 dans la région Alsace. La notion de continuité écologique est reconnue d’un point de vue juridique par la loi du 25 juin 1999 qui permet la création de Schéma des Services Collectifs des Espaces naturels et Ruraux (SSCENR). Cette entrée dans la législation vient renouveler les démarches classiques de la conservation de la nature. En effet, il n’est plus uniquement question de mettre en réserve des espaces naturels jugée remarquables ou en danger, mais de développer des actions cohérentes et globales sur l’ensemble du territoire (Mougenot et Melin, 2000 ; Bonnin, 2008). Les lois Grenelle de 2009 et 2010 créent des outils d’aménagement pour maintenir ou renforcer les réseaux écologiques. Cet outil est dénommé : « trame verte et bleue ». L’utilisation des deux adjectifs qualificatifs s’explique par le fait que les politiques, la législation et les acteurs impliqués sont différents entre les actions menées sur terre et pour l’eau (figure 20). L’objectif de la trame verte et bleue est de stopper l’érosion de la biodiversité, mais aussi de mener une politique de développement durable, d’améliorer la qualité des paysages, de préserver les ressources naturelles et les services rendus par les milieux (gestion des crues…).
Figure 20 : La trame verte et bleue, un outil d’aménagement à différents échelons administratifs.

122Concrètement, la trame verte et bleue est conçue à trois échelles. Des orientations sont données à l’échelle nationale. Ces dernières doivent être prises en compte à l’échelon régional lors de la conception des Schémas Régionaux de Cohérence Écologique (SRCE). Ces schémas doivent être, à leur tour, pris en compte par les plans d’orientation et développement, ainsi que par les plans d’urbanisme aux échelons communaux ou intercommunaux. En droit, la notion de « prise en compte » est la norme la plus faible entre les documents d’urbanisme et d’aménagement et peut être à la fois perçue comme une contrainte ou une opportunité à l’échelon local35. La trame verte et bleue suit donc une procédure descendante, mais l’existence de projets de trame verte et bleue antérieure aux lois Grenelle et certaines démarches volontaristes permettent quelques approches botton-up (Alphandery et Fortier, 2012). D’autres textes législatifs en faveur de la biodiversité suivent une norme juridique plus stricte, dont la règle de compatibilité entre les orientations d’aménagement et de programmation des plans locaux d’urbanisme et les continuités écologiques suite à la loi du 24 mars 201436. Bien que top-down, la trame verte et bleue se réfère au niveau local et reprend in fine la logique de l’écologie du paysage. Néanmoins en France, les unités administratives de gestion à l’échelon local sont nombreuses37, ce qui ne permet pas aisément la mise en réseau. De plus, les concepts de l’écologie du paysage sont complexes. Ils demandent une ingénierie locale importante. Enfin, la dimension multi-niveau de la trame verte et bleue nécessite la mobilisation de plusieurs acteurs et de plusieurs outils d’aménagement (règlement, contractualisation…). Leur combinaison interroge la capacité des acteurs publics à travailler de manière moins sectorisée et plus transversale (Cormier et al., 2010).
La trame verte et bleue dans le nord de la France : vingt ans d’actions sur la richesse environnementale
123La TVB dans le Nord-Pas de Calais a une histoire qui peut être déclinée en trois grandes étapes dont les conséquences perdurent encore aujourd’hui (figure 21). Dans un premier temps, le concept a progressivement été mobilisé dans le cadre de projets ponctuels durant les années 1990 et le début des années 2000 à l’instar de la restauration de continuité écologique dans le Bassin minier. Cette mobilisation plus précoce que dans les autres régions françaises s’explique par trois raisons. Tout d’abord, le contexte international et plus particulièrement européen s’illustre par la publication de rapport sur le concept de TVB particulièrement médiatisés dans cette région. Ensuite, il convient de rappeler que la région Nord-Pas de Calais est la région de France où il y a le moins d’espaces naturels et où la fragmentation des milieux est particulièrement élevée (Schmitt, 2007). Enfin, les initiatives des acteurs locaux38 sont nombreuses.
124Dans un deuxième temps, la région Nord-Pas de Calais va faire office de laboratoire de préfiguration de schéma de TVB (avec la région Alsace) avant une transposition dans le corpus législatif des continuités écologiques. Elle propose ainsi en 2006 son premier schéma de TVB dans le cadre de son Schéma Régional d’Aménagement et de Développement (Durable) du Territoire (SRADDT). En parallèle et parfois plus précocement, des associations (Entrelianes), des organismes publics (mission Bassin Minier) et des collectivités territoriales contribuent à des degrés divers à la réalisation de schémas locaux de TVB. Avec les projets amorcés durant les années 1990 associés aux déclinaisons locales du SRADDT-TVB ainsi qu’aux initiatives diverses, on assiste à un véritable foisonnement des TVB à toutes les échelles. Les notions de réservoirs de biodiversité et de corridors commencent à être inscrites dans les documents d’urbanisme39. À l’échelle locale, le recours à la TVB témoigne de l’appropriation du concept (plutôt écologique), mais également de son adaptation, voire de sa mobilisation à d’autres fins puisqu’il est question de TVB dans des projets de développement de pistes cyclables, de plantation d’arbres dans les quartiers de grands ensembles résidentiels, de gestion des zones d’expansion de crues (Franchomme, 2008 ; Cormier, 2011).
125Le troisième temps commence avec les lois « Grenelle » qui rendent obligatoire la réalisation des TVB à l’échelle régionale. Le maître d’ouvrage change cependant : de la Région, on passe à une réalisation conjointe par l’État et la Région. La méthode de conception évolue et s’inscrit désormais dans un cadre national unifié. Le schéma change également de nom pour devenir le SRCE. Dans le Nord-Pas de Calais pour assurer une filiation entre les documents, il est nommé SRCE-TVB et adopté en 201440. L’année suivante, le périmètre des régions change : l’objectif est de créer des régions plus vastes avec des compétences élargies. La région Nord-Pas de Calais fusionne avec la région Picardie (12 500 km² à environ 32 000 km²). En Picardie, le SRCE n’est pas adopté et est source de tensions avec des agriculteurs et des chasseurs41. Dans le même temps, des élections sont programmées et voient la majorité politique changeait. Cette dernière a fait des tensions et conflits autour du SRCE-TVB un argument de campagne. Le manque de participation de la population rurale et plus particulièrement des chasseurs et des agriculteurs a particulièrement été évoqué42.
Figure 21 : Histoire de la trame verte et bleue dans le nord de la France (1990-2018).

Tensions foncières, conflits et judiciarisation d’une richesse environnementale en partage
126En France, les modalités de la participation de la société civile sont plurielles et sont dépendantes de la définition même de la société civile qui est à géométrie variable (Raymond, 2009). Sans revenir sur le flou qui règne dans la définition de la société civile selon les projets (urbains, environnementaux…), nous pouvons simplement rappeler que la société civile est davantage mobilisée en amont des décisions d’aménagement du territoire depuis les années 1990 par le biais de procédures réglementaires établies43. Dans le champ environnemental, la réglementation prévoit trois grandes modalités de participation44 :
- la plus commune est l’enquête publique qui intervient en fin de projet. Le projet et les documents qui l’accompagnent (cahiers techniques, cartographies…) sont mis à disposition du public pour une durée limitée45, afin de recueillir des avis et éventuellement modifier le projet ;
- la concertation est la deuxième forme de participation et concerne les grands projets d’infrastructures (train à grande vitesse…). Il s’agit de recueillir les avis du public durant la phase de conception du projet ;
- la troisième modalité est le débat public autour de grandes thématiques d’aménagement à l’échelle national.
127Dans le champ de l’aménagement du territoire, les modalités de participation sont plus complexes (conseil de développement, de quartiers…), mais les avis recueillis restent majoritairement consultatifs. À l’intersection de l’aménagement du territoire et de l’environnement, le SRCE-TVB nécessite donc des modalités hybrides de participation. Le déroulement de ses modalités a été profondément modifié par la généralisation des conflits entre acteurs du territoire et le changement de la majorité élue au conseil régional. Ainsi, On observe neuf étapes de participation plus ou moins conflictuelles avec un nombre de personnes impliquées croissant au fur et à mesure. En amont du projet, une phase de concertation a été limitée à des experts scientifiques et techniques reconnus par l’État et la Région Nord-Pas de Calais. Ils ont notamment travaillé sur l’adaptation du schéma précédent au nouveau cadre méthodologique issu des lois « Grenelle ». Dans un deuxième temps, les acteurs impliqués et les groupements de communes ont été consultés pour avis. La procédure réglementaire d’enquête publique constitue la troisième phase à laquelle s’ajoute une commission d’enquête. Quelques temps avant et après l’approbation du SRCE-TVB46, plusieurs manifestations devant le siège du conseil régional et dans les sous-préfectures ont réuni entre 1 000 et 2 000 personnes. Le sixième temps correspond à la judiciarisation de la participation avec le dépôt de 6 recours en annulation déposés par des syndicats ou des regroupements d’agricultures et de chasseurs. Le changement de majorité a pour conséquence une profonde modification de la politique régionale. En effet, lors de sa séance plénière du 28 janvier 2016, la délibération de la nouvelle majorité demande « au Préfet de région (le représentant de l’État) de relancer la procédure d’élaboration du SRCE » 47. Dans le communiqué de presse associé, il est demandé un SRCE-TVB correspondant « à une écologie du bon sens [...] prenant en compte les attentes du monde rural ». La réponse48 de l’État s’inscrit dans le cadre réglementaire avec un rappel du calendrier obligeant de toute façon à refaire un schéma écologique à l’échelle du nouveau périmètre de la région en 2020. Neuvième et dernier temps en janvier 2017, le tribunal administratif de Lille annule le SRCE-TVB au titre du manque d’indépendance entre les experts et personnes consultées et l’institution (l’État) en charge de la réalisation du projet.
128Dans le Nord-Pas de Calais, l’histoire de la trame verte et bleue a donc été la source de tensions et parfois de conflits entre acteurs de l’aménagement du territoire. L’entrée du concept dans la législation française (1999-2010) a exacerbé les tensions et conflits. Pour identifier ces derniers, nous avons :
- relever les articles de la presse quotidienne régionale ;
- réaliser d’observations non-participantes aux réunions publiques de présentation du schéma de 2014 ;
- et mener des entretiens semi-directifs avec des agents de l’État et de la Région Nord-Pas de Calais.
129Nous relevons quatre sources de tensions d’ordre thématique, quatre d’ordre technique et une à la fois technique et thématique.
130La première controverse tient à la création d’un nouveau document d’aménagement du territoire (le SRCE) dans un contexte sociétal peu propice aux nouveaux zonages environnementaux. Dans les débats parlementaires relatifs à la loi sur la biodiversité49, il a été abordé la problématique de la multiplicité des zonages environnementaux sur le même lieu50. Dans le Nord et le Pas-de-Calais, ces nouveaux zonages ont d’ailleurs été perçus comme « restrictifs pour l’activité agricole51 ». Ils s’inscrivent d’ailleurs dans une histoire trouble entre agriculteurs/chasseurs et experts scientifiques lors de la mise en œuvre de la directive européenne relative aux sites écologiques Natura 2000 (Fortier, 2014). La deuxième critique tient à l’origine de l’outil d’aménagement, l’écologie du paysage, qui selon ses opposants, est « biocentrée ». Elle ne considérait pas l’Homme comme un élément de l’écosystème. Selon ces derniers, l’Homme est, dans la TVB, considéré comme un perturbateur du système naturel. La TVB n’intégrerait pas la multifonctionnalité des lieux et les actions de l’Homme en faveur de la biodiversité (régulation par la chasse des prédateurs ou de la faune considérée comme nuisible). La troisième critique est le défaut de consultation publique en amont de la réalisation du SRCE et durant la phase de consultation après que le schéma ait été conçu. L’État a en effet consulté la chambre régionale d’agriculture qui regroupe les syndicats agricoles majoritaires, mais pas l’ensemble des syndicats de la profession. Par ailleurs, une partie des chasseurs et des agriculteurs regrettent que le document soit top-dowm et non botton-up. La commission d’enquête relative à la consultation publique a cependant, dans son ensemble, validé cette dernière. La littérature scientifique s’accorde sur la quatrième source de conflits et porte sur le manque intérêt et/ou de connaissances quant à la TVB d’une grande partie des élus et de la société civile (Charvolin et al., 2011). Le sujet mobilise finalement peu de personnes et seuls les lobbies de certains groupes d’acteurs tentent de contribuer ou infléchir les décisions publiques (Cormier et al., 2012).
131Sur le plan technique, la commission d’enquête a signalé que l’appropriation du SRCE était sans doute difficile pour des personnes n’étant pas à la fois sensibilisées aux enjeux écologiques et aux règles de l’urbanisme. Plus précisément, la première critique technique porte sur la dimension multi-niveau de la TVB. Les échelles multiples s’expliquent par l’imbrication spatiale des systèmes écologiques dont le système administratif a la grande difficulté à l’intégrer (multiplication des acteurs et des échelons décisionnels). Deuxièmement, la règle de la prise en compte est une norme d’urbanisme relativement floue laissant place tout autant à des perceptions positives que négatives par les acteurs locaux. Certaines communes ou groupements de communes vont par exemple mobiliser la TVB pour modifier la réglementation de leur plan d’urbanisme. D’autres vont plutôt opter pour la définition d’orientations générales (Debray, 2011). Enfin, l’outil technique privilégié pour la réalisation de la TVB est la carte (Vimal et Mathevet, 2011). Cet outil délimite dans l’espace et fige dans le temps des représentations qui par essence sont source d’incertitude. La fédération régionale de chasse a par exemple demandé le relevé exact de chaque parcelle cadastrale concernée par le SRCE pour lever les incertitudes.
132Cette demande répondant à une logique gestionnaire et comptable illustre parfaitement que la dimension technique et thématique de la TVB se heurte à des pratiques de gestion de l’espace fortement emprunte du « zoning ». Élaborée à l’échelon régional en fonction d’orientations nationales, la cartographie de la TVB n’est pas conçue à l’échelon parcellaire. D’ailleurs, il ne s’agit de réglementer ou prescrire l’usage de chaque parcelle, mais de rendre l’ensemble de la matrice écologique plus perméable à la circulation des espèces. Ainsi, la cartographie des corridors fige sur une carte par un figuré linéaire plus ou moins épais une orientation d’aménagement en faveur de la biodiversité, mais dans le même temps elle peut être interprétée comme étant un nouveau zonage environnemental.
133Les conflits à l’échelle régionale témoignent de visions différentes de la nature selon les acteurs (nature ressource pour les chasseurs et agriculteurs ; nature bien-être pour les usagers et habitants ; nature technique pour les aménageurs). À l’échelle locale malgré l’annulation du document cadre régional, les initiatives parfois prises avant les cadrages législatifs à l’instar de celle dans le bassin minier, paraissent cependant s’accorder avec les projets de reconversion territoriale à partir des sites miniers. Elle a servi de cadre de réflexion aux démarches entreprises au Brésil dans la métropole de Belo Horizonte.
3.2. La trame verte et bleue à Belo Horizonte : un outil de prospective territoriale pour dépasser le zonage fonctionnel et mobiliser les réserves foncières de l’activité minière
Un outil de mise en synergie du territoire
134La trame verte et bleue de la région métropolitaine de Belo Horizonte (RMBH) a été proposée dans le cadre du Plano de Macrozoneamento en 2015. Ce dernier est à resituer dans le cheminement de la planification territoriale de la RHMH au cours des dernières décennies, et tout particulièrement depuis 2011. Cette date correspond en effet à l’élaboration du Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado – PDDI de la RMBH. Le Plano de Macrozoneamento en constitue en quelque sorte la déclinaison spatiale et thématique.
135Créée en 1974 par l’État fédéral, la RMBH a eu, durant ses premières années d’existence, des moyens financiers relativement importants52. En effet durant la période de dictature militaire, le centralisme d’État encadre le développement des grandes agglomérations, malgré l’existence de conseils de développement locaux et d’associations au rôle consultatif53. Avec la fin de la dictature militaire et la crise du « miracle économique brésilien », l’effervescence autour de des enjeux métropolitains s’amenuise au point tel que Villaça (1989) évoque une phase absente (fase ausência) dans la planification territoriale au Brésil. La constitution fédérale promulguée en 1988 a apporté une nouvelle division administrative en donnant le statut de circonscription fédérale aux communes. Antérieurement, les deux seuls échelons étaient l’État fédéral et les États de l’union. Ce changement rapide de statut, sans transition et réel transfert d’ingénierie territoriale et de moyens financiers a particulièrement contraint l’émergence d’une gouvernance municipale. Les communes ne disposaient que très rarement de personnels qualifiés sur les enjeux de la planification, de compétences législatives et fiscales adaptées, ainsi que de ressources financières suffisantes. Ce triptyque scalaire et administratif récent n’était pas à la mesure des enjeux régionaux et métropolitains à l’instar de la gestion de la croissance urbaine ou de la prise en compte de l’environnement. De plus, la fragmentation de la gestion municipale et l’absence d’une coordination régionale n’ont pas permis, lorsque des plans et programmes émergés localement, de les articuler dans le temps et l’espace (Azevedo E mares Guia, 2007).
136Dans la RMBH, la création du « Secretaria de Estado de Assuntos Metropolitanos », en 1987, a contribué au processus de perte d’autorité en termes de planification territoriale de l’association des maires (PLAMBEL) aboutissant à sa fermeture en 1996. La Constituição Estadual de 1989 a créé l’Assemblée métropolitaine et le Fundo Metropolitano de Desenvolvimento. Cependant, ces instruments n’ont pas permis d’assurer la continuité du processus de planification des premières années de la RMBH. Jusqu’aux débuts des années 2000, la RMBH est, comme dans de nombreuses autres métropoles brésiliennes, absente dans les processus de développement urbain. En 2003, le Seminário Legislativo Metropolitano permet de relancer les démarches prospectives et d’anticipation en aboutissant à l’amendement à la Constitution de l’État n° 65/2004 créant une nouvelle organisation institutionnelle dans la métropole54. Dans cette nouvelle configuration, une série d’actions et de mesures ont été prises, aboutissant à l’élaboration du Plano Diretor de Diretrizes Integradas – PDDI. Le PDDI a été élaboré par des universitaires de plusieurs laboratoires de l’Université Fédérale du Minas Gerais (UFMG) et de la Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais (PUC-Minas). Missionnée par l’État du Minas Gerais, à travers le Secretaria de Estado de Desenvolvimento Regional e Política Urbana (SEDRU), l’équipe d’universitaires avait en charge de mener un processus d’articulation des plans et projets des trois niveaux de circonscriptions administratives en associant en amont des conseils d’experts et en aval la société civile par le biais de réunions publiques.
137L’élaboration du Plano de Macrozoneamento da RMBH (MZ RM) avait comme principales orientations d’actualiser et approfondir le PDDI. Il a été organisé par l’Agência Metropolitana et élaboré par des universitaires de l’UFMG (CEDEPLAR). Il visait à identifier les « Zonas de Interesse Metropolitano » (ZIMs). Outre les ZIMs, il a été proposé dans le MZ RM, la création de « Áreas de Interesse Metropolitano » (AIM), avec des délimitations géographiques plus larges et moins détaillées du point de vue de la définition des paramètres d’urbanisme et de la TVB. Selon le MZ RMBH :
La Trame Verte et Bleue a comme objectif principal d’assurer la continuité entre les zones d’intérêt écologique, environnemental et paysager en utilisant des éléments de la morphologie du territoire […]. Le réseau, ainsi, incorpore et relie les unités de conservation et les complexes environnementaux culturels pour promouvoir la biodiversité, contribuer à l’amélioration de la qualité environnementale d’une région, renforcer son identité culturelle et paysagère et favoriser l’accès à la nature pour ses habitants. (CEDEPLAR/UFMG, 2015, p. 38).
138L’idée de TVB fait suite à de nombreux échanges avec des universitaires du Nord de la France et plus largement à une volonté d’intégrer la nature en ville et sa gestion dans la planification métropolitaine. L’identification et la cartographie du réseau hydrographique, des unités de conservation, des zones d’activités agricoles, des zones municipales d’intérêt environnemental et culturel et du patrimoine historique ont ainsi concouru à reconnaitre et légitimer la dimension environnementale et culturelle de la RMBH. La TVB interconnecterait ces espaces et créerait des opportunités de préservation, mais également d’utilisation durable de l’espace, incluant la valorisation et la récupération des zones dégradées (mines…), ainsi que leur valorisation économique (écotourisme et agroécologie). La méthodologie utilisée par l’équipe du Macrozoneamento RMBH s’est appuyée sur les outils de l’analyse spatiale au sein d’un Système d’Information Géographique (SIG), dans le but de fournir plusieurs scénarios de connectivité et de valorisation des espaces dégradés (figure 22).
Figure 22 : la constitution d’un outil de prospective territoriale : la TVB dans la métropole de Belo Horizonte.

Du foncier de la mine à la ressource territoriale
139Dans la RMBH comme dans le reste du Minas Gerais, l’activité minière est un vecteur d’atteinte à la qualité du paysage et à la préservation de l’environnement. Le foncier de la mine est avant tout pensé dans les démarches de prospectives territoriales comme un obstacle à la mise en place d’une TVB. En effet même si certains sites miniers sont fermés, il n’est nullement garanti qu’ils puissent servir de support à une politique environnementale de connexion des réservoirs de biodiversité, ne serait-ce qu’au regard de leur statut de propriété (privée) ou des obligations légales de reconversion des sites sur un plan social, environnemental et économique. Ces obligations se soldent régulièrement par des plantations d’arbres mono spécifiques (eucalyptus, hévéas…) ou par une déclaration de maintien du site ouvert pour éviter les mesures de requalification. Les sites ne sont alors pas ou peu source de richesse économique, sociale et environnementale. En restant en état de vacance ou en étant dévolu à la sylviculture industrielle, ils ne peuvent concourir à fournir un support de développement endogène. Ils sont en quelque sorte substitués aux territoires pour satisfaire les enjeux de développement ou de compensation écologique (bilan carbone…) de firmes minières mondialisées. De telles atteintes à l’environnement ou à la structuration des territoires demandent de développer des actions coordonnées entre plusieurs acteurs territoriaux, notamment à l’échelle locale.
140Ainsi, pour la gestion du territoire de la RMBH et plus largement du Minas Gerais, la planification territoriale ne peut se faire que de manière intégrée en développant les solidarités entre les habitants, les municipalités, l’État et l’État fédéral. Cette coordination passe en amont par un dispositif d’observation territoriale s’intéressant aux cycles de vie des sites miniers. L’anticipation de la fermeture d’une mine devient un objectif et aussi un préalable dans l’aménagement du territoire. Le suivi de l’activité minière est également un moyen d’identifier tout au long de son déroulement les conséquences sociales et environnementales dans les territoires et d’en faire, outre une richesse économique, une ressource territoriale en devenir. De cette façon, les mines, lorsqu’elles sont ouvertes, seraient déjà incorporées dans la stratégie de planification territoriale par une analyse en continu par exemple des techniques de gestion de l’eau et des résidus d’exploitation. Les atteintes à l’environnement pourraient davantage faire l’objet de mesures de compensation financière qui serviraient à reconvertir les sites une fois l’activité terminée, afin de les incorporer dans un réseau écologique (figure 23). Ce réseau ne peut cependant n’être qu’écologique car il doit également permettre une ouverture des espaces miniers délaissés au public en permettant la mobilité douce et le tourisme d’excursion. Autrement dit, il s’agit d’un processus de réappropriation et de passage d’une richesse économique à une ressource territoriale de développement endogène.
Figure 23 : la TVB dans la métropole de Belo Horizonte : un réseau en constitution selon les opportunités foncières cédées par l’activité minière.

141Comme un paradoxe, l’activité minière, dès lors que le regard des acteurs de l’aménagement du territoire évolue au gré des contextes sociétaux, peut générer d’autres formes de richesse. Le foncier de la mine peut devenir le support d’une réflexion collective et même de biodiversité et générer une richesse environnementale pour faire territoire autrement. Néanmoins, un tel changement de paradigme n’est pas sans poser débat et parfois conflits entre les acteurs territoriaux. Les modalités de mise en œuvre sont également source d’interrogation opérationnelle face au statut de propriété des sites miniers. Le partage devient alors un enjeu, non plus uniquement de ce qui est produit à l’instar d’un bien marchand ou d’une matière première, mais davantage en termes de projet de territoire.
Conclusion
142Au regard de l’évolution de l’activité minière dans le Nord de la France et au Minas Gerais, de ses conséquences environnementales et en termes de gouvernance territoriale, sommes-nous face au passage d’une richesse économique (héritée) à une ressource territoriale en construction ? Autrement dit, est-ce que l’activité minière, tant mondialisée, serait en train de se territorialiser au Brésil ? Est-ce que ses héritages en France, participeraient à la production de territoire ? En cela au fil des exemples mobilisés, il convient in fine d’interroger la richesse minière et industrielle en tant que ressource territoriale au regard de cinq critères :
- l’apprentissage cumulatif,
- la spécification progressive,
- la coordination collective,
- la territorialisation instituée
- l’appropriation commune (Glon et Pecqueur (dir.), 2016).
143Il apparaît que la ressource territoriale autour de la mine et de l’industrie est, selon les critères, plus ou moins en construction au fil du temps et qu’elle n’est que partiellement territorialisée. L’activité minière et industrielle ou leurs héritages font l’objet d’un apprentissage cumulatif à différents niveaux en France et au Brésil. Les connaissances sur le niveau de production de minerais, les conséquences environnementales ou bien encore les compensations écologiques ou sociales sont aujourd’hui davantage connues que par le passé. Néanmoins, le suivi au long cours du cycle de vie des sites miniers est sans nul doute une nécessité à renforcer, notamment au Brésil pour développer des approches prospectives.
144La ressource est certes en cours de spécification à l’instar de l’inscription au patrimoine de l’UNESCO de sites miniers dans le Nord de la France. Cette inscription en fait une indéniable spécificité territoriale, mais force est de constater qu’au Brésil, l’activité minière reste majoritairement pensée par ses extractions. Elle a un caractère générique, il s’agit d’une production reproductible dans l’espace sans dimension territoriale.
145L’exemple du CODAP au Minas Gerais et du puzzle institutionnel dans le bassin minier du Nord et du Pas-de-Calais témoigne d’une évidente logique de coordination collective récemment renforcée en France avec la création d’une délégation interministérielle dédiée. Néanmoins, l’ensemble des acteurs ne participent pas ou très ponctuellement à ce processus : telle ou telle entreprise feint d’ignorer l’existence du CODAP, la publicisation du patrimoine UNESCO reçoit un écho sensiblement différent de part et d’autre du bassin minier français.
146Pour gérer l’activité minière et industrielle et ses conséquences, des dispositifs ont été créés, parfois en nombre à l’initiative des collectivités territoriales ou de l’État. Cette territorialisation instituée est cependant marquée par une instabilité à l’échelle locale du fait d’enjeux de légitimité et de pouvoirs entre acteurs, mais aussi par des évolutions législatives au niveau des États. Ces évolutions tendent à générer de nouveaux dispositifs ou institutions qui peinent à s’articuler avec les précédents et aboutissent à des réinterrogations répétées de cette ressource territoriale en construction.
147L’appropriation commune de l’activité minière et industrielle à l’échelle des territoires de production est particulièrement différenciée selon le statut des acteurs de la gouvernance territoriale. Un mouvement convergeant des États et de nombreuses collectivités territoriales semble toutefois s’orienter vers des démarches collectives, mais la société civile n’a que partiellement ou ponctuellement adhéré à la formalisation de l’activité minière et industrielle en ressource territoriale.
148La participation de la société civile consiste souvent à relever des tensions ou des conflits liés à la mine ou à l’environnement et au cadre de vie et beaucoup moins à identifier les vecteurs d’un développement endogène. Sans nul doute que dans les voies du partage de la ressource minière avec les usagers et habitants se trouvent des moyens conséquents de la territorialiser davantage.
Notes de bas de page
1 Anna P. et al. ont par exemple recensé dans leur article de 2016 plus de 200 termes propres au conflit en zone minière.
2 Pour ne donner qu’un exemple, signalons que la cessation d’activité ne se traduit pas systématiquement par une fermeture de la mine au Brésil. Il est en effet plus commode sur le plan économique de maintenir un site officiellement ouvert pour un propriétaire. Il n’est alors pas engagé à requalifier le site (plantation, traitement paysager…).
3 L’analyse par le cycle de vie prend en compte le changement de l’utilisation du sol (services écosystémiques perdus ou gagnés ; modifications paysagères…), les processus d’extraction, de transformation et de transport de la ressource mobilisée, ainsi que la remise en état du site après l’exploitation. Dans le cadre des séminaires franco-brésiliens, huit grandes étapes dans le cycle de vie d’une parcelle foncière (minière) ont été identifiées : le choix d’implantation fondé sur des critères économiques, le déploiement de l’activité extractive modifiant les paysages, son développement changeant l’organisation sociale et économique des territoires, son apogée, son déclin prenant des formes sociales et paysagère variées, la cessation de l’activité variable selon les pays, l’apparition de friches et éventuellement l’apparition d’une nouvelle utilisation du sol.
4 Ce plan prévoit une réduction progressive de la production. Il est suivi en 1968 du Plan Bettencourt qui conforte le processus.
5 Archives des compagnies minières, archives du Comité central des houillères, Statistiques de l’Industrie Minérale, archives nationales et départementales…
6 Consultation des archives et de la bibliothèque du Centre de Ressources du Centre Historique Minier de Lewarde. Sous réserve de vérification de l’ensemble des travaux universitaires en Économie ou en Histoire économique durant les dernières décennies.
7 Les données utilisées sont celles de Marcel Gillet, professeur d’Histoire contemporaine, auteur en 1971 de la thèse Le Bassin Houiller du Nord et du Pas-de-Calais de 1815 à 1914. Étude économique et sociale, publiée sous le titre Les Charbonnages du Nord de la France au XIXe siècle, Mouton, 1973.
8 Avant la Révolution française en 1789.
9 Grar E., 1851, Histoire de la recherche, de la découverte et de l'exploitation de la houille dans le Hainaut Français, dans la Flandre Française et dans l'Artois, 1716-1791. - Valenciennes : Imprimerie de A. Prignet, 3 tomes (400, 371, 311 p.)
10 Ibid. Tome 1, p. 130.
11 Loi du 28 juillet 1791.
12 Par la constitution de l’Administration des mines, ses ingénieurs et son Conseil général.
13 Les impôts payés à l’État par l’Industrie Houillère, utilité de développer cette industrie, nécessité d’augmenter les droits de douane sur les combustibles étranger, 1894, Centre Historique Minier de Lewarde, Arch 6296.
14 À titre d’exemple : Compagnie des Mines d’Anzin, Membres successifs du Conseil de Régie depuis l’acte social du 19 novembre 1757 (1757-1920), Centre Historique Minier de Lewarde, côte 3308.
15 Notice de la Société des Mines de Lens, exposition franco-britannique, 1908, Centre Historique Minier de Lewarde.
16 Montant de 406 500 francs.
17 Centre Historique Minier de Lewarde, Arch 6296.
18 « une importante houillère de la région du Nord » Ibid.
19 Le nombre d’ouvriers cité en référence est de 4 500. Alors que les puissantes compagnies des mines d’Anzin et de Lens embauchent à la même époque respectivement 9 000 et 6 400 ouvriers, seule la compagnie de Courrières compte cet effectif. D’après le fascicule, la compagnie étudiée est puissante, distribue énormément de dividendes à ses actionnaires. En 1890, elle est la 3e compagnie productrice derrière celles d’Anzin et de Lens.
20 Les impôts payés à l’État par l’Industrie Houillère, utilité de développer cette industrie, nécessité d’augmenter les droits de douane sur les combustibles étranger, 1894, Centre Historique Minier de Lewarde, Arch 6296.
21 Ibid.
22 Emmanuelle Real (2015) expose les nuances de ces termes pour la patrimonialisation de l’architecture industrielle. Plus généralement, une simple lecture des titres des rapports publics sur le bassin minier illustre, tout autant, les focales spécifiques et parfois idéologiques prises par les politiques publiques au cours du temps que le besoin, jugé nécessaire, d’ajuster l’action publique face à des réussites plus ou moins abouties des orientations données antérieurement. Du rapport Lacaze (1985) au rapport Subileau (2016), les évolutions ont été changeantes entre une volonté première de resserrement urbain et une volonté actuelle de renouveau.
23 Décret n° 55-874 du 30 juin 1955.
24 Discours ambivalents du 1er ministre Pierre Mauroy en 1981 sur la « revanche du charbon » à Douai et en 1983 à Lille sur le fait de « limiter ses déficits » et « relancer des activités nouvelles » dans le bassin minier pour éviter « qu’un jour on se retrouve devant une situation […] qui est inéluctable ».
25 Il reste 21 chevalements contre 150 dans les années 1930.
26 Diminution des FIBM depuis 1993.
27 Loi du 06/02/1992, Loi du 04/02/1995 ou bien encore la Loi du 12/07/1999.
28 Plus de 1 000 personnes ont participé à 37 séances de travail.
29 Dans leur ensemble, ces propositions seront reprises dans le contrat de plan État-Région de 2000-2006.
30 L’échelle du bassin minier « n’est probablement pas la mieux adaptée aujourd’hui à la conduite du changement et du développement territorial » (Subileau, 2016 : 114).
31 Décret n° 2017-1185 du 21 juillet 2017
32 Bien que d’autres structures thématiques (eau, risque…) aient également été créées.
33 Plus un milieu est petit et isolé (par la distance et car il est entouré de zones bâties par exemple) d’autres milieux analogues, moins la survie des espèces est grande.
34 Signalons que cette étude bibliométrique est partielle car la base de données mobilisée ne relève pas toutes les publications sur le sujet. Elle est cependant jugée représentative par de nombreux auteurs et utilisées par de nombreuses disciplines (Kosmopoulos et Pumain, 2008 ; Arrif et al., 2011).
35 Signalons qu’au moment de l’écriture de ce chapitre, il est question de simplifier la hiérarchie des normes en urbanisme (projet de loi évolution du logement et aménagement numérique - ELAN) et que le SRCE est en cours de remplacement par le SRADDET.
36 Article L 123-1-5 du code de l’urbanisme.
37 Avec environ 36 500 communes, la France contient 40 % des communes d’Europe. Depuis le début des années 2000, la législation tend à privilégier les regroupements de communes. Ces derniers voient d’ailleurs, depuis 10 ans, leur périmètre évolué.
38 Signalons que la présidence de la région Nord-Pas de Calais a été assuré au début des années 1990 par le parti politique écologiste.
39 Signalons également que la région Nord-Pas de Calais a contribué au financement d’environ une quinzaine de programmes de recherche sur la biodiversité afin d’accroitre le niveau de connaissance en science naturelle et plus rarement en sciences humaines et sociales.
40 Il s’agit de l’un des premiers SRCE adoptés.
41 Pour illustrer les tensions : « Le résultat obtenu pour le projet de trames vertes et bleues de Picardie sort d’un modèle informatique basé sur une pseudo-connaissance du sol et des critères de déplacement des espèces animales et végétales » (extrait du journal « “l’Oise agricole”, mensuel destiné aux agriculteurs » de janvier 2016).
42 Le tweet du 29 février 2016 de l’actuel Président de la Région Hauts de France est, à ce sujet, très illustratif : « le SRCE empêchait la production agricole, nous l’avons remis en cause ».
43 Tout au moins sur le plan médiatique ou de la communication.
44 Signalons qu’il existe aussi la possibilité de referendum populaire sur des projets d’infrastructures particulièrement conflictuels (aéroports par exemple).
45 La durée et les lieux de consultation des documents font généralement l’objet de critique. Les documents sont aujourd’hui mis à disposition sur des sites Internet. Dans le cadre de l’enquête publique du SRCE, les syndicats agricoles ont reproché que les documents n’étaient consultables que dans les préfectures et sous-préfectures et qu’ils étaient trop volumineux pour des connexions Internet en zone rurale.
46 Signalons que le premier vote d’adoption a été décalé suite aux premières manifestations et que des associations environnementalistes ont fait signer une pétition à plus de 2 000 personnes durant ce laps de temps. Le SRCE a été approuvé à 60 voix contre 52 le 03 juillet 2014.
47 Délibération n° 20160014.
48 Nous n’avons pas pu consulter la réponse écrite et avons procédé à des entretiens informels.
49 En seconde lecture au Sénat le 10 et 12 mai 2016.
50 Chapitre 2 de la loi (article 32 à 36).
51 Extrait de la demande de recours gracieux au Préfet du Nord-Pas de Calais par l’organisation syndical agricole « Coordination rurale » (p. 3 – 2015).
52 Dans le cas de la RMBH, l’organe de gestion était la Superintendência de Desenvolvimento da Região Metropolitana de Belo Horizonte – PLAMBEL.
53 À l’instar de l’association de maires : Associação dos Municípios da Região Metropolitana de Belo Horizonte – GRANBEL.
54 La nouvelle organisation institutionnelle de la RMBH est alors composée de : l’Assembleia Metropolitana, le Conselho Deliberativo de Desenvolvimento Metropolitano, le Fundo de Desenvolvimento Metropolitano, pelo Plano Diretor de Diretrizes Integrados- PDDI, le Secretaria Extraordinária de Gestão Metropolitana, l’Agência de Desenvolvimento Metropolitano, et par le Colegiado Metropolitano, formé par la société civile.
Auteurs
-
Liliane de Oliveira Guimarães
PUC-Minas
-
Denise de Castro Pereira
PUC-Minas
-
Paula Pessoa de Castro Gentil
PUC-Minas
-
Luiz Antônio dos Santos Filho
PUC-Minas
-
Fabiana Oliveira Araújo
UFMG, École d’architecture
-
Catherine Bertram
directrice de la Mission Bassin Minier Nord-Pas de Calais
-
Marie Patou
chargée de mission Patrimoine-Éducation, Mission Bassin Minier Nord-Pas de Calais
-
Yves Dhau-Decuypère
ancien directeur de la Mission Bassin Minier Nord-Pas de Calais
-
Guillaume Schmitt
(éd.)
Université Polytechnique Hauts-de-France, CRISS
-
Rita de Cassia Martins de Souza
(éd.)
UFU
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