Introduction

1La régulation de l’activité éolienne dans le cas suisse se caractérise par la mise en place d’un outil fédéral d’incitation économique au développement de la filière : la rétribution à prix coûtant du courant injecté (RPC). Ce mécanisme introduit en 2009 a déplacé le débat de la question initiale de la rentabilité de tels investissements, à celle de leurs impacts sur l’environnement et le paysage. L’enjeu principal est alors devenu où et comment mieux insérer les projets éoliens dans les territoires. Or, les instruments et procédures d’autorisation pour la construction de ces parcs éoliens au titre des législations environnementales n’existant pas au moment du déploiement de l’incitatif économique national, ils ont dû être pensés chemin faisant. Cette absence de cadre de régulation institutionnelle spécifique aux enjeux environnementaux des projets éoliens structure des « situations territoriales de gestion » propres à cette activité, au sens entendu en introduction de cet ouvrage collectif. En effet, les acteurs concernés s’y trouvent contraints de construire collectivement des projets de parcs éoliens, dont la validation est soumise à des jugements externes : démocratiques, administratifs et juridiques. Les travaux portant sur la notion de « situation de gestion » (Girin, 2011) nous apparaissent dès lors pertinents pour analyser la complexité de l’action collective dans l’élaboration des projets éoliens.

2En s’appuyant sur les résultats du projet de recherche FNS Gouvéole « Gouvernance territoriale de l’activité éolienne1 », ce chapitre propose un modèle d’analyse des situations de gestion de l’environnement appliqué aux projets éoliens suisses. Il est développé autour de trois dimensions : les formes de gouvernance, les actions entreprises par les acteurs et les effets de ces pratiques sur la dynamique du projet. Il est ensuite appliqué à deux études de cas de projets éoliens en Suisse, afin d’en évaluer la pertinence et en tirer les enseignements.

Cadre d’analyse

3À la fois plébiscitées par les uns et décriées par les autres, les éoliennes créent des tensions sociales dans leur territoire d’implantation. De multiples études de cas en relatent ainsi l’expérience en Allemagne (Erp, 1997), au Royaume-Uni (Munday et al., 2011 ; Simon, 1996), au Danemark (Gipe, 1995), en France (Chataignier, Jobert, 2003 ; Feurtey et al., 2016 ; Gueorguieva-Faye, 2006 ; Nadaï, Labussière, 2014 ; Valette, 2005), aux Pays-Bas (Agterbosch et al., 2009 ; Wolsink, 2000, 1996), ou encore en Suisse (Kodjovi et al., 2015) et au Canada (Feurtey et al., 2016 ; Fortin et al., 2010 ; Fortin, Fournis, 2014). Ces travaux indiquent que la faisabilité d’un projet éolien ne dépend pas principalement du potentiel de vent de son site d’implantation ou de sa rentabilité économique, bien que ce soient les aspects sur lesquels se focalisent le plus souvent les autorités publiques et les promoteurs. L’encadrement institutionnel des projets de parcs éoliens est l’élément central de leur réussite ou échec. Celui-ci est complexe et relève à la fois des politiques publiques nationales, des procédures administratives et de la législation. La faisabilité des projets de parcs éoliens se joue sur la manière dont le cadre institutionnel s’adapte et permet, au niveau local, de renouveler – et pas seulement d’ajuster – les pratiques de gouvernance territoriale (Fortin et al., 2010), de gérer la confrontation du projet avec l’opposition locale (Wolsink, 1996) et de créer une réelle coopération avec les acteurs locaux, prenant en compte la multiplicité des usages préexistants du territoire (Munday et al., 2011 ; Valette, 2005).

4Dans cette perspective, le concept de situation de gestion environnementale offre une porte d’entrée enrichissante, car il permet d’analyser directement l’action collective au niveau des territoires d’implantation des parcs, d’examiner comment les acteurs se mettent (ou non) en dialogue et débouchent (ou non) sur des accords dont la légalité, la légitimité et la stabilité peuvent être également investiguées.

Problématisation dans une perspective situationnelle

5À l’origine du concept, Girin formule la définition suivante : « une situation de gestion se présente lorsque des participants sont réunis et doivent accomplir, dans un temps déterminé, une action collective conduisant à un résultat soumis à un jugement externe » (Girin, 2011). Cette définition soulève trois séries de questions d’approfondissement pour une mise en pratique. Premièrement, comment se distingue une situation par rapport au déroulé d’un ensemble d’évènements ou de décisions et qu’est-ce qui en marque le début ? Deuxièmement, qui sont les acteurs participants ? Enfin, troisièmement, comment se caractérise organisationnellement la réunion des participants et qu’est-ce qui en marque la fin ?

6En réponse à la première question, la littérature insiste sur le caractère particulier d’une « situation », par opposition au contexte ordinaire, habituel ou routinier (Aggeri, 2017 ; Arnaud, 2007 ; Barbier, 1998 ; Journé, Raulet-Croset, 2011). Une situation apparaît quand « l’indétermination, l’incertitude, l’ambiguïté et l’imprévu dominent » (Journé, Raulet-Croset, 2011 : 28), en résumé quand un ou plusieurs problèmes surviennent et nécessitent que des acteurs se réunissent et négocient. Appliquée au cas de l’éolien, la question de la délimitation d’une situation peut donc s’articuler en ces termes : est-ce le début du projet en lui-même qui détermine le début d’une situation, ou le moment de l’émergence du conflit, ou encore celui où les acteurs décident de rechercher une solution pour régler le conflit ? Si on se réfère à la lettre à la définition du concept (Girin, 2011), c’est la troisième option que l’on retient, c’est-à-dire que la situation commence au moment où des participants se retrouvent pour « faire face à la situation », pour reprendre l’expression de Journé et Raulet-Croset (2011).

7Ceci nous amène à répondre à la seconde question concernant l’identité des participants. L’analyse du conflit territorial dans le cas de l’éolien nécessite en effet de se positionner au niveau inter-organisationnel pour examiner les relations entre les acteurs, chaque acteur représentant une organisation. Dans cette perspective, une situation de gestion dans le cas de l’éolien commence lorsqu’au moins deux acteurs organisationnels se réunissent pour faire face à la situation.

8En réponse à la troisième question, l’action collective des participants en vue de la résolution du problème passe par l’accomplissement d’une multitude d’actions, notamment des actions de communication (Arnaud, 2007) ou de production de connaissances, que les auteurs nomment le « processus d’enquête » (Dewey, 1993, 1938 ; Journé, 2007 ; Journé, Raulet-Croset, 2011). À cette fin, les acteurs mobilisent des ressources de diverses natures matérielles ou immatérielles (expertise, soutien extérieur, etc.). Dans le cas particulier des situations de gestion environnementale, le processus d’enquête est fondamental. La connaissance et la problématique se construisent au fur et à mesure dans l’action, et des recadrages cognitifs successifs peuvent remettre en question ce qui était pris pour acquis. Le processus d’enquête permet ainsi de faire émerger du sens dans ce qui était au départ indéterminé ou imprévu (Journé, Raulet-Croset, 2011 ; Raulet-Croset, 2008). Dans certaines situations, l’acteur qui porte le processus d’enquête et en prend la responsabilité, appelé « l’acteur-pivot », peut jouer un rôle si important qu’il élude le jugement externe (Journé, Raulet-Croset, 2011 : 39). C’est son jugement qui compte au final. Il reste néanmoins intéressant de maintenir dans l’analyse la possibilité de ce jugement externe, qui fait partie intégrante du concept (Girin, 2011).

9Dans le cas des projets de parcs éoliens, il ressort que les actions entreprises par les différents acteurs impliqués ne peuvent être totalement dissociées des procédures administratives qui encadrent ces projets. Ces dernières marquent le moment où le projet devient public, et donc bien souvent où vont surgir les conflits générant des situations de gestion. Les procédures administratives sont aussi à l’origine du peu de marge de manœuvre dont disposent les promoteurs pour négocier les caractéristiques des parcs ainsi que d’une mobilisation des opposants au-delà de ce qui aurait été nécessaire dans d’autres circonstances (Aitken, 2010 ; Erp, 1997 ; Kodjovi et al., 2015 ; Wolsink, 2000, 1996). Ces procédures administratives sont également une ressource que chaque acteur tente de mobiliser en sa faveur (Kodjovi et al., 2015). Elles imposent des contraintes matérielles et temporelles qui ne peuvent qu’affecter le processus d’enquête dans une perspective d’analyse situationnelle. Ainsi, en Suisse dans le cadre de la procédure d’affectation du sol et de délivrance du permis de construire, c’est à la dernière étape que l’enquête publique contraint les différents acteurs concernés à se rencontrer et autorise ceux qui le souhaitent à déposer des oppositions. Cette enquête dure un temps limité (30 jours). À l’issue de ce délai, plus aucune opposition ne peut être déposée. Suit alors une période de traitement des oppositions par les communes, après laquelle les opposants insatisfaits des réponses apportées disposent de trente jours pour déposer des recours auprès du tribunal administratif en premier lieu, puis du tribunal fédéral s’ils refusent le premier verdict. La Suisse possède par ailleurs des outils de démocratie directe qui permettent à la population de se saisir d’un projet et d’y mettre fin par référendum. Elle dispose également d’outils de démocratie représentative permettant notamment au conseil communal (l’organe législatif de la commune) de s’opposer à un projet en votant contre l’implication financière de la commune, contre le plan d’affectation ou encore contre le permis de construire. Dans une perspective situationnelle, tous ces outils institutionnels permettent l’expression de jugements externes et peuvent donc marquer la fin de situations de gestion, sans que cela ne signifie nécessairement la fin des conflits.

10Ainsi, contrairement à ce qui se joue en interne d’une organisation, comme la gestion d’un imprévu dans une centrale nucléaire (Journé, Raulet-Croset, 2011), les procédures d’autorisation des parcs éoliens se déroulent sur des échelles de temps très longues et peuvent impliquer un nombre fluctuant d’acteurs. Par ailleurs, dans nos cas d’étude, il n’y a pas de mandat confié par une autorité publique ou une entreprise à un autre acteur qui serait le promoteur, puis jugement par le mandant. Les projets éoliens sont décidés librement par des promoteurs, principalement des énergéticiens, qui définissent intégralement leurs projets de parcs éoliens mais doivent respecter une procédure d’autorisation pour l’implantation de ces projets et les règles démocratiques. Aussi, il y a bien jugement externe, mais ce jugement est pluraliste du fait de la multiplicité d’acteurs qui interviennent. Une série de jugements externes peuvent ainsi être rendus sans que le problème à l’origine de l’émergence de la situation ne soit résolu. Ceci amène à s’interroger sur un aspect peu abordé dans la littérature situationnelle, à savoir le respect du jugement externe par les participants. Les travaux sur le sujet semblent prendre pour acquis le fait que le jugement externe s’impose aux participants et clôt en quelque sorte le débat. Cependant que se passe-t-il si ce jugement est remis en question, voire n’est pas respecté ? L’échelle temporelle des projets de parcs éoliens permet justement d’examiner de telles expériences où la remise en question continue des jugements aboutit à une non décision.

11En conclusion, le concept de situation de gestion donne l’opportunité d’investiguer en profondeur comment se déroule une action collective dans le cas d’une situation problématique et non routinière, nécessitant que les acteurs négocient ensemble sous contrainte temporelle et matérielle pour produire un résultat qui sera soumis à jugement extérieur. Dans le cas de l’éolien, le processus étant dynamique, le temps, le nombre de participants, la nature des juges, la délimitation de l’espace peuvent évoluer, et changer ainsi les données de départ.

Proposition de grille d’analyse

12Sur la base des éléments de cadrage précédents et au regard de la spécificité des projets de parcs éoliens, nous proposons d’investiguer trois dimensions analytiques : comment les acteurs s’organisent-ils ? Quelles sont leurs actions durant le processus d’enquête ? Quels sont les résultats et les modalités de leur jugement ? En particulier, est-ce que les acteurs parviennent à des accords robustes (confirmés par les jugements externes, stables, durables, etc.) ?

13La forme de l’organisation est double : l’organisation existante avant la situation et celle mise en place dans le cadre des interactions entre les participants ou résultant de celle-ci. L’organisation préexistante est souvent conditionnée par les procédures de sélection et d’autorisation des parcs. L’organisation qui résulte des interactions au cours de la situation de gestion peut être questionnée sous trois angles : son efficacité (au sens de sa capacité à résoudre le conflit), sa forme (repose-t-elle sur des règles informelles ou est-elle formalisée ?) et sa durabilité dans le temps (est-elle éphémère ou appelée à durer dans le temps pour s’assurer du respect des engagements pris ?).

14Dans les conflits territoriaux autour des projets de parcs éoliens, un enjeu pour les opposants est de devenir des participants, à savoir d’être consultés par le promoteur et l’autorité publique porteuse du projet le plus en amont possible de la formalisation du projet. Un duel participants/non-participants peut alors s’observer.

15Par ailleurs, une partie de la difficulté dans les conflits éoliens vient du fait que les enjeux territoriaux émergent au fur et à mesure du projet. En l’absence de données suffisantes sur ces enjeux (par exemple l’impact sur l’environnement, le paysage, ou la santé, etc.) et en l’absence de leur encadrement par le droit, les acteurs investissent ces zones d’incertitude en construisant leurs propres référentiels (Muller, 2014, 2006, 2000). Ces référentiels ont une visée à la fois cognitive (diagnostic de l’impact sur l’avifaune par exemple) et prescriptive (fixer des normes en matière d’implantation des éoliennes sur les couloirs de migration par exemple). Dans une perspective situationnelle, la construction de tels référentiels fait partie du processus d’enquête et constitue une ressource que les acteurs vont mobiliser pour tenter d’imposer leurs représentations. Le processus d’enquête en lui-même peut donc être générateur de comportements opportunistes, stratégiques et de conflits, s’accompagnant d’un ou de plusieurs recadrages cognitifs, au sens de remises en question du cadre interprétatif dominant au cours du processus. Les participants peuvent ainsi tenter de mener des actions individuellement afin d’influencer la situation. Les modalités d’évaluation des impacts paysagers des projets éoliens vaudois montrent ainsi des différences de référentiels interprétatifs entre promoteurs et administration cantonale d’une part, et acteurs territoriaux d’autre part (Kodjovi et al., 2015).

16Enfin, la dernière dimension de notre grille explore les résultats d’une situation de gestion ainsi que les modalités de jugements externes et les effets d’anticipation de ces jugements sur la construction de compromis entre acteurs. En effet, ces projets éoliens sont soumis à une triple évaluation : sociale par le degré de contestation qui s’exprime et les oppositions déposées lors de l’enquête publique, procédurale par les autorisations délivrées par le pouvoir politico-administratif, et juridique par les décisions des tribunaux cantonaux et fédéraux. Cette dernière dimension soulève les questionnements suivants : la décision ou l’accord auquel aboutissent les participants sont-ils satisfaisants pour les différents acteurs ? Robustes et stables dans le temps ? Par ailleurs, est-ce que le verdict rendu par les juges, qu’il s’agisse des tribunaux ou de la population, conforte cette décision ou cet accord ou au contraire les annule ? Est-ce que ce verdict est respecté ? Et en définitive met-il réellement fin à la situation ou ne fait-il que déplacer le problème ? Pour prendre en compte ces différentes interrogations, les résultats d’une situation de gestion sont analysés sur trois volets : organisationnel (accords trouvés ou organisations créées), institutionnel (oppositions déposées au cours de l’enquête publique, saisie des tribunaux et jugements rendus) et économique (bénéfices partagés ou investissements réalisés).

17À l’aide de ces trois dimensions, nous proposons une grille d’analyse présentée par la figure ci-après (figure 1) et appliquée dans une approche comparative à deux projets éoliens réalisés ou en cours dans les cantons de Berne et de Vaud. Ces projets ont été sélectionnés car ils se déploient dans des environnements institutionnels et sont à des stades de développement différenciés.

Figure 1 : Grille d’analyse des situations de gestion dans le cas des conflits éoliens

Études de cas

18Les situations de gestion des deux projets de parcs éoliens étudiées ci-après commencent à un moment où une opposition aux projets s’est déjà formée. Dans les deux cas, les promoteurs précédents ont essuyé des revers et décidé d’abandonner leur projet. L’analyse débute lorsque de nouveaux promoteurs interviennent et reprennent les droits d’exploitation aux précédents, héritant par la même occasion des conflits territoriaux déjà installés autour de ces projets. Dans les deux projets, l’issue des conflits est une inconnue. Ce sont des situations où règnent des incertitudes concernant aussi bien le comportement des acteurs participants, le résultat de la situation et les jugements qui seront rendus au final. Dans le premier cas étudié, nommé ici le projet Nord, le nouveau promoteur arrive après trois années conflictuelles de projet. Dans le second cas, le projet Sud, c’est après dix années de conflit. Alors que dans le Nord ceux qui critiquent le projet ne sont pas organisés, dans le Sud, ils ont eu le temps de se structurer en une organisation devenue de plus en plus puissante sur la scène publique.

19L’analyse empirique a été réalisée en compilant trois sources différentes : revue de presse, analyse de documents institutionnels et de la littérature grise de projet, ainsi que des entretiens avec tous les protagonistes.

Le projet Nord

20Le projet (1992) conçu par le promoteur précédent visait à construire une centaine d’éoliennes, d’une trentaine de mètres chacune, sur un plateau en montagne constitué essentiellement de zones agricoles. Ce projet a généré deux types de contestations : des agriculteurs voyant là le risque de perdre leurs terres sans compensation, et deux grandes ONG nationales souhaitant la préservation de ce paysage de montagne. Pour ces dernières, comme pour les autorités communales par ailleurs, le gigantisme du projet pose problème. Face à ces contestations qui apparaissent comme un obstacle difficile à franchir et face au résultat des études de vent laissant supposer une rentabilité économique du projet inférieure à celle attendue, l’ancien promoteur décide d’abandonner ce projet et de le revendre en 1993. Les droits de développement du projet sont rachetés par l’entreprise cantonale d’électricité en 1995. Ce nouveau promoteur cherche une solution pour dépasser les trois blocages identifiés : les oppositions agricoles locales, l’opposition paysagère et environnementale, ainsi que la faible rentabilité du parc. Il remet complètement à plat le projet et essaie de trouver un modèle de développement acceptable localement. Deux situations de gestion environnementales interdépendantes peuvent être alors distinguées : celle liée au conflit avec les agriculteurs et celle liée au conflit avec les ONG nationales sur les aspects paysagers et environnementaux. Les trois éoliennes de la première phase sont mises en service à l’automne 1996, une quatrième en 1998. Aujourd’hui, le parc comporte 16 éoliennes.

La situation de gestion liée au conflit avec les agriculteurs

21Pour définir un projet énergétique localement acceptable, le nouveau promoteur consulte les agriculteurs. Il se rend alors compte de leur isolement et de leurs difficultés socio-économiques. Il propose de les aider à se regrouper et à créer une association de développement agro-touristique autour du projet éolien. Son objectif est de permettre aux agriculteurs de tirer parti du projet énergétique en les associant à sa valorisation économique. A cette fin, il va identifier un agriculteur leader qui fera le relais entre l’entreprise d’électricité et les exploitants pour motiver ces derniers et construire une relation de partenariat.

22Dans une perspective situationnelle, le promoteur est l’acteur-pivot. Il va à la rencontre des agriculteurs, cherche à comprendre les points de blocages, à trouver des solutions. Il identifie un intermédiaire afin de faciliter le dialogue et va repenser intégralement son projet au vu de ces nouvelles données. Ainsi, d’une centaine d’éoliennes au départ, le projet est redimensionné à trois machines, ce qui modifie substantiellement les contraintes spatiales et redéfinit en parallèle l’équilibre économique du projet.

23L’agriculteur qui fait l’intermédiaire entre le promoteur et l’ensemble des agriculteurs joue ici un rôle essentiel que nous proposons de conceptualiser sous le terme d’acteur-relais. Il transmet l’information entre les deux groupes d’acteurs (le promoteur et les agriculteurs), négocie avec ces groupes de sorte que la répartition des bénéfices soit équitable entre les agriculteurs. Un volet délicat est en effet que les agriculteurs refusent au départ de coopérer au motif que certains seraient indemnisés (ceux qui sont propriétaires des parcelles où seront installées les éoliennes), alors que les propriétaires des champs alentours en subiraient les dommages (le piétinement des champs, la vue, les contraintes urbanistiques, etc.) sans compensation. L’acteur-relais a l’idée de dépasser cette source de conflit en proposant un compromis prévoyant que tous les agriculteurs soient indemnisés de façon équitable. Il amène également les agriculteurs à coopérer entre eux et à se structurer au sein d’une nouvelle organisation agro-touristique chargée d’exploiter le potentiel récréo-touristique du parc éolien. Un sentier didactique long de quatre kilomètres est créé en partenariat avec l’office de tourisme de la région et le parc solaire déjà installé à proximité du futur projet éolien. Les visites se feront en mobilité douce (pied, vélo, trottinette) ou en calèches conduites par des agriculteurs et pourront être libres ou guidées.

24L’acteur-relais va ainsi permettre la rencontre et l’entente entre deux univers a priori très différents : les énergéticiens et les agriculteurs. Il réussit à évacuer le problème de la répartition des bénéfices entre agriculteurs en proposant que tous les agriculteurs touchent un revenu indépendamment de la localisation parcellaire des éoliennes. Par ailleurs, l’acteur-relais est en quelque sorte le « lieu de réunion » des participants. Il n’y a pas eu de rencontres physiques entre tous les agriculteurs et le promoteur. L’analyse situationnelle révèle ainsi des rapports de pouvoir qui se construisent dans l’interaction, contrairement à l’organigramme hiérarchique préconstruit d’une organisation. Dans le cas étudié ici, la « réunion » des participants se fait par plusieurs itérations simultanées ou successives durant le processus de négociation entre : les agriculteurs et l’acteur-relais, l’acteur-relais et l’aménagiste du promoteur, le promoteur avec les autorités communales et cantonales (qui valident les chemins d’accès au parc, le sentier didactique et apportent leur soutien au projet). Les principaux juges de cette situation sont les acteurs qui ont été appelés à se prononcer sur le projet dans le cadre de la procédure d’affectation du sol et de délivrance du permis de construire. Il s’agit principalement des agriculteurs et des communes.

25Les résultats de la gestion de cette première situation par l’acteur-pivot sont multiples. Sur le plan organisationnel, deux effets majeurs ressortent. D’une part, des accords contractuels signés entre les agriculteurs et le promoteur prévoient la redistribution d’une partie des bénéfices issus de l’exploitation éolienne selon une répartition jugée équitable par les parties, indépendante de l’installation parcellaire des éoliennes. D’autre part, ils mettent sur pied une association de valorisation agro-touristique du site autour du projet éolien et plus généralement des énergies renouvelables. L’association est chargée de gérer le nouveau sentier didactique et d’organiser des excursions qui se terminent par un repas dans une ferme auberge au choix. Sur le plan institutionnel, le résultat principal est la délivrance du permis de construire sans aucune opposition du côté des agriculteurs. Sur le plan économique, deux résultats principaux peuvent être identifiés. La construction du parc éolien constitue un premier résultat qui permet de générer des recettes issues de l’exploitation éolienne pour le promoteur, les communes et les agriculteurs. Deuxième résultat, les revenus touristiques intéressent plus largement la région, les communes et les agriculteurs. On compte ainsi près de 50 000 visiteurs par an, dont 17 000 en visite guidée sur le sentier didactique. Devant le succès de l’attraction touristique des parcs éolien et solaire, un système de réservation en ligne a même été créé. Cette activité constitue un complément de revenu important pour ces agriculteurs de montagne. Par ailleurs, près de vingt-cinq ans plus tard, la structure organisationnelle créée par le partenariat contractuel entre les différents acteurs démontre sa stabilité dans le temps. Elle a facilité la gestion de toutes les situations rencontrées par la suite en assurant l’adhésion des agriculteurs puis des habitants de la région, lorsque le promoteur a décidé dix ans après d’agrandir progressivement le parc à seize éoliennes, puis de remplacer les aérogénérateurs par des modèles de nouvelle génération, plus puissants et plus hauts.

La situation de gestion liée au conflit avec les ONG nationales

26À la reprise du projet, parallèlement au dialogue avec les agriculteurs, le promoteur négocie le design du parc éolien (le nombre, la taille et la position des mâts) avec les deux ONG opposées au projet. La négociation se conclut par une entente formalisée sur les deux aspects problématiques : le design spatial du parc pour éviter d’affecter les biotopes rares ou particuliers et les mesures de compensation environnementale (plantations de haies, entretien de murs en pierres sèches, etc.). Dans cette situation également, des jugements externes s’expriment dans le cadre de la procédure administrative qui suit la négociation, par le biais du service d’aménagement du Canton de Berne (qui valide la disposition du parc) et des ONG (qui du fait de l’accord ne font pas opposition lors de l’enquête publique).

27Les principaux résultats sont : sur le plan organisationnel, un design du parc négocié préalablement à l’enquête publique ; sur le plan institutionnel, l’absence d’opposition de la part des ONG au moment de l’enquête publique et donc l’absence de recours par ces dernières ; sur le plan économique, la mise en œuvre de compensations environnementales supérieures aux exigences minimales légales et que le promoteur s’engage à financer.

28En conclusion, étant donné que les deux groupes d’acteurs initialement opposés (les agriculteurs et les ONG) se sont ralliés au projet, aucune opposition n’a été déposée au cours de l’enquête publique et il n’y a donc pas eu de recours judiciaire. Ce projet de parc éolien, pour lequel les tribunaux n’auront pas été saisis, est un cas unique en Suisse. La robustesse du partenariat créé avec les ONG s’est démontrée dans le temps, ces dernières ayant également pris part à la réflexion sur l’agrandissement du parc puis sa modernisation. Du point de vue du promoteur, la gestion de ces deux situations en parallèle a répondu aux problématiques initiales. Moins d’un an après la fin des négociations, le parc éolien était construit, ce qui reste inédit en Suisse en termes d’efficacité du processus.

Enseignements de cette étude de cas

29L’étude du cas révèle que, d’un point de vue méthodologique, les situations de gestion environnementale mettent aux prises des configurations plus complexes en termes d’acteurs qu’au sein d’une seule organisation, parce que :

• les acteurs ne sont pas nécessairement organisés préalablement et que leurs actions dans le cadre de la situation nécessitent la création d’une organisation ad hoc ;
• cette multiplicité et cette diversité d’acteurs induisent des négociations sur des scènes parallèles mobilisant des acteurs-relais spécifiques, qui, eux-mêmes, font le relais dans le processus d’enquête auprès de l’acteur-pivot ; cela est dû au fait qu’il est matériellement difficile pour des acteurs multiples et divers de se rencontrer dans un lieu unique et à un moment donné ;
• l’arbitrage ou le jugement se font sur des scènes multiples et asynchrones ou désynchronisées ;
• la situation fait cohabiter des accords contractuels de nature privée entre les acteurs d’une part, et, d’autre part la mise en œuvre des dispositions de droit public jugées par l’administration publique et les tribunaux.

30Il est également intéressant de constater que, comparativement à des approches plus usuelles en analyse des politiques publiques, l’approche situationnelle oblige à décomposer la structure des interactions qui aboutissent aux décisions.

Le projet Sud

31Pour comprendre le contexte du projet Sud, quelques éléments historiques doivent être exposés préalablement. Ce projet est localisé dans un autre canton que le projet Nord, sur un plateau en montagne à proximité de pâturages et de quelques chalets, dans une zone qui le rend visible depuis les habitations de la commune voisine. Le projet a tout d’abord été porté, à partir de 1996, par la municipalité. Très vite il est contesté par quelques habitants qui décident de se regrouper et créent une association locale de défense du territoire. En 1999, cette association mène campagne contre le projet et se saisit du sujet du financement des études de vent par la commune pour lancer une pétition en faveur de la tenue d’un référendum contre ce financement, et donc contre le projet. La pétition est un succès et le référendum s’impose. À 59 % de voix contre le projet et un taux de participation élevé, le référendum populaire met un terme au projet éolien porté par la municipalité.

32Le projet est alors repris par le Canton, considérant qu’il s’agit d’un projet d’intérêt cantonal qui ne doit pas être abandonné. À l’issue des études de vent et d’impact réalisées sur quelques années, le Canton met à l’enquête le nouveau plan d’affectation du sol en 2003. Dix oppositions sont déposées au cours de cette enquête publique, dont une est signée par l’association locale et 214 citoyens, une autre émane d’une ONG nationale pour la protection du paysage. Non satisfaits des réponses apportées à leurs oppositions, quelques opposants déposent des recours au tribunal administratif en octobre 2004. Ils attendent de celui-ci qu’il se prononce sur la validité de la démarche du Canton, étant donné le précédent du référendum populaire contre le projet. Ils remettent également en question la pesée d’intérêts réalisée par le Canton entre le paysage et la production d’énergie éolienne. En décembre 2005, le tribunal tranche en partie en faveur des opposants, mais pour des questions de vice de forme, certaines études obligatoires n’ayant pas été réalisées. Le jugement du tribunal annule le plan d’affectation.

33À partir de 2008, l’évolution de la législation au niveau fédéral rend attractif l’investissement dans les énergies renouvelables et en particulier l’éolien. L’entreprise d’électricité cantonale s’intéresse alors à ce projet et en reprend le développement. Contrairement au projet Nord, ce nouveau promoteur ne modifie pas le design spatial du projet Sud. Des études complémentaires sont cependant réalisées en réponse au jugement du tribunal. Le promoteur hérite aussi d’une situation marquée par une contestation du projet, essentiellement issue de la population locale.

34La venue de ce nouveau promoteur relance les hostilités. Les opposants décident à leur tour de s’organiser à plus grande échelle. L’association locale de défense du territoire se fédère alors avec d’autres associations de la région opposées à des projets de parcs éoliens pour créer une fédération régionale de défense du paysage.

La situation de gestion liée au conflit avec la population

35Le promoteur lance en 2012 la procédure de demande du permis de construire auprès de la commune. Cette dernière, prise en étau entre opposants et partisans du projet, propose à son conseil communal (l’organe législatif) de voter sur la tenue d’une consultation populaire au sujet d’un nouveau règlement communal en faveur du développement de l’énergie éolienne sur son territoire. Cette consultation n’a pas la portée contraignante d’un référendum, mais elle vise à permettre qu’un débat entre les « pour » et les « contre » ait lieu, tranché à la fin par un vote des citoyens de la commune. Si le contre l’emporte, la Municipalité s’engage à ne pas délivrer le permis de construire. Le conseil communal, malgré les réticences de certains conseillers, donne son accord pour la tenue de la consultation.

36Trois procédures vont alors se dérouler quasiment en parallèle : la procédure d’affectation du sol portée par le Canton ; la procédure de délivrance du permis de construire portée par le promoteur ; la consultation populaire sur le règlement communal portée par la Municipalité. Avec ces multiples procédures, la situation de gestion va connaître trois temps marqués par différents rebondissements : la décision de lancer une consultation populaire directement suivie de l’enquête publique, la période d’attente de la validation de toutes les procédures liées à des changements dans la politique de régulation cantonale, et enfin la tenue de la consultation populaire et la levée des oppositions qui marque le début de la judiciarisation de la situation. Le débat local va ainsi amplement dépasser les trente jours de l’enquête publique (jointe pour les deux procédures d’affectation du sol et du permis de construire). Il devait durer six mois à l’origine, mais de multiples recours contre la consultation populaire déplaceront la tenue du scrutin. Entre le vote du conseil communal en faveur de la consultation populaire et le scrutin à proprement parler qui aura lieu bien après l’enquête publique, quatorze mois vont s’écouler. Durant cette période, chaque acteur va s’investir pleinement pour tenter de rallier le maximum de partisans à son camp. On peut distinguer trois processus temporels.

• Temps 1 : le lancement de l’enquête publique, un mois après la décision de réaliser une consultation populaire

37Entre la décision de consulter la population et la tenue du scrutin en question, le plan d’affectation et le permis de construire sont mis à l’enquête. Comme le veut la procédure, une séance d’information se tient à l’ouverture de l’enquête publique. Le promoteur décide de communiquer néanmoins un peu plus que ne le prévoit la procédure stricto sensu et ouvre durant quatre demi-journées un bureau d’information à destination de toute personne intéressée. De son côté, l’association locale, qui tient également à défendre son point de vue, met en place un bureau d’information concurrent ouvert quotidiennement. Enfin la presse locale et régionale sert de lieu de débats pour ces deux protagonistes, qui n’arriveront pas en entrer directement en dialogue autrement. En effet, le nouveau promoteur ne remet pas en question le projet. Il n’apporte pas de nouvel élément de négociation pour tenter d’apaiser le différend avec l’association locale d’opposition. Il ne trouve pas non plus d’acteur-relais comme dans le cas précédent pour faciliter l’entrée en dialogue avec cette dernière. Sa stratégie se concentre sur la communication directe avec les habitants. Ses bureaux d’information visent à corriger ce qu’il considère comme une désinformation conduite par l’association locale, en se basant sur des faits étayés par des études qu’il juge légitimes d’un point de vue technicoadministratif.

38Du point de vue de l’association locale d’opposants, le promoteur passe au contraire sous silence des problématiques mises en évidence par les habitants vivant à proximité de parcs éoliens dans d’autres pays comme les impacts sur le paysage, la qualité de vie, la santé ou l’impact sur le prix de l’immobilier. Pour prouver la légitimité de ses questionnements, l’association locale organise des soirées avec des témoignages d’habitants, mais aussi d’experts, et sensibilise à sa cause de nouveaux acteurs. Elle conteste les documents servant de référentiels produits par le promoteur, notamment les photomontages montrant les impacts visuels du futur parc. Pour étayer son propos, elle fait produire par un bureau d’études concurrent de celui mandaté par le promoteur, d’autres photomontages non floutés et plus justes selon elle. Les opposants insistent sur le fait que le parc sera visible depuis des sites emblématiques protégés pour leur patrimoine architectural. La situation déjà conflictuelle au départ ne s’améliore pas. À la fin des trente jours de l’enquête publique, quatorze oppositions ont été déposées, dont une signée par l’association locale et 1 674 habitants de la commune ou de la région et trois signées par des ONG nationales de protection du paysage et de l’environnement. Les oppositions ne seront pas levées dans l’immédiat car la consultation populaire ne s’est pas encore tenue et dans le même temps un important bouleversement institutionnel va se dérouler.

• Temps 2 : l’attente de la validation de toutes les procédures liées à des changements dans la politique de régulation cantonale

39Le Canton décide à ce moment de mettre en place une régulation plus formelle des projets éoliens sur l’ensemble de son territoire. Le nouveau dispositif incitatif national en faveur des énergies renouvelables attire en effet une multitude d’investisseurs qui se livrent bataille pour acquérir les meilleurs sites de production d’énergie éolienne. Tous les projets sont stoppés et le Canton lance un appel d’offres. Seuls les projets qui passeront au travers de la grille multicritère élaborée pour l’occasion seront retenus, et seront alors inscrits dans la planification directrice cantonale. Il faudra plusieurs mois pour que le nouveau cadre régulateur soit mis en place. Le projet Sud passe la sélection et est retenu. Le projet ayant obtenu les validations institutionnelles cantonales nécessaires, les procédures en cours peuvent se poursuivre.

• Temps 3 : la consultation populaire et la levée des oppositions qui marquent le début de la judiciarisation de la situation

40Quelques mois après l’approbation de la nouvelle planification cantonale, les tractations reprennent sur le projet Sud. La date de la consultation populaire est fixée. La Municipalité soucieuse de l’avis de la population entreprend de convaincre le promoteur de retirer une éolienne du projet, celle se situant le plus près des habitations et soulevant le plus de critiques. Le promoteur accède à cette demande et l’éolienne en question est supprimée du design du parc projeté. Cet ajustement, même s’il est tardif, est mis en avant comme un geste du promoteur et est apprécié des habitants. Devant la tenue proche du vote, les mêmes outils de communication que lors de l’enquête publique sont mobilisés par les deux camps : presse, stands et soirées d’information. La participation des citoyens de la commune au vote est importante (60 %), comme lors du premier référendum. 53 % des votants se prononcent en faveur du règlement communal. C’est un succès pour le promoteur. La Municipalité, conformément à ses engagements, lève les oppositions et délivre le permis de construire. Le Canton lève également ses oppositions relatives au plan d’affectation. Trois recours sont alors déposés devant le tribunal administratif cantonal, dont un par l’association locale et un par deux ONG réunies pour l’occasion. Ces recours sont défendus par le même avocat, ce qui permet aux associations de coordonner leur action. Ils portent sur la légalité de la procédure, étant donné que la planification directrice cantonale est postérieure à la mise à l’enquête publique du projet, l’ampleur du défrichement qui concerne 30 000 m² de terrain enregistré en zone forestière, ainsi que les impacts du projet en matière de bruit, sur la santé, l’avifaune et le paysage.

41Après deux années de procédure, le tribunal administratif cantonal se prononce. Il rejette une grande partie des griefs (la légalité de la procédure, l’impact sur la santé, le paysage ou la forêt), mais en admet certains concernant notamment l’impact sonore et sur l’avifaune. Trois mâts en particulier posent problème, car ils sont localisés sur un Territoire d’intérêt biologique particulier (TIBP), protégé par la législation environnementale. Par ailleurs, ils empiètent également sur des zones de première importance pour la conservation du grand tétras et de la bécasse des bois, ce qui entre en conflit avec les directives fédérales en la matière. Le tribunal annule le plan d’affectation et le permis de construire et demande au promoteur de compléter les études d’impact pour le bruit et sur l’avifaune. Conformément au cadre d’analyse, on peut considérer que ce jugement met fin à la situation. La suite est néanmoins intéressante. Le promoteur obtempère (il ne fait pas appel de la décision) et met en œuvre les recommandations de la Cour. Des précisions sont apportées sur le choix des aérogénérateurs, ce qui permet de mieux limiter le bruit. Des études complémentaires sont réalisées pour l’impact sur l’avifaune. Le Canton apporte également son aide à l’amélioration des connaissances sur ces impacts en finançant une étude sur l’impact cumulé de tous les projets de parcs éoliens cantonaux sur l’avifaune. Face à ces nouveaux éléments, le promoteur introduit des mesures environnementales compensatoires additionnelles dans son projet. Une enquête publique complémentaire se tient alors sur les compléments apportés et génère à son tour des oppositions puis des recours de l’association locale et des deux ONG. Saisi à nouveau, le tribunal administratif admet à nouveau partiellement les recours, notamment concernant l’impact sur le grand tétras.

42Durant le traitement des recours par le tribunal administratif cantonal, la loi fédérale sur l’énergie du 30 septembre 2016 est adoptée et entre en vigueur le 1er janvier 2018. Cette nouvelle loi confère à la production indigène d’énergie renouvelable un intérêt national, et fournit désormais une base légale à la pesée des intérêts en faveur des projets énergétiques. En s’appuyant sur cette législation, le tribunal administratif cantonal décrète en novembre 2018 que l’intérêt public à réaliser le projet Sud l’emporte sur les intérêts opposés. Le tribunal fédéral est alors saisi en dernière instance par les opposants déboutés. Le conflit, dont l’issue est encore incertaine en janvier 2020, perdure donc mais sera réglé à une autre échelle.

Enseignements de cette étude de cas

43Dans cette situation l’acteur-pivot est également le promoteur. Il a la responsabilité de la conduite du processus d’enquête et prend les grandes décisions qui vont influencer le projet ainsi que les relations entre les acteurs. Cependant, contrairement au cas précédent, il ne remet pas en question son projet. Il le modifie à la marge tardivement et à la demande de la Municipalité. Cette dernière joue à cette occasion un rôle d’intermédiaire entre une partie de la population et le promoteur. Les opposants participent à la situation de gestion dans le cadre de la consultation populaire et des procédures administratives contraignantes pour le promoteur. Ils s’investissent également pleinement dans le processus d’enquête pour créer des référentiels cognitifs concurrents à celui du promoteur. Comme pour le projet Nord, la négociation entre les participants se joue essentiellement sur des scènes multiples et parallèles. La presse, les bureaux d’information, les réunions publiques sont autant d’occasions pour les participants d’exprimer leurs points de vue et de se répondre par dispositifs interposés. Cependant, contrairement au projet Nord, il n’y a pas ici d’acteur-relais facilitant le dialogue entre les protagonistes, et au final aucun accord satisfaisant pour tous n’est trouvé.

44Les juges sont multiples : la population, l’association locale, les ONG et dans ce cas les tribunaux également. Certains sont juges et parties à la fois (notamment la population, l’association locale et les ONG). Cette multiplicité de juges ne facilite pas la résolution du conflit territorial. Plusieurs jugements vont être ainsi rendus sans que cela ne permette de résoudre le problème à l’origine de la situation. Ces jugements vont néanmoins faire évoluer les questionnements qui servent de support à la remise en question du parc, même si l’enjeu principal, implanter ou non un parc éolien, ne change pas. L’importance de l’impact visuel du futur parc cède ainsi le pas aux conséquences sur l’avifaune.

45Ici, le temps long est un élément très important ; il est utilisé parfois de façon stratégique par les différents acteurs : le Canton pour mettre en pause la levée des oppositions le temps de l’élaboration d’une planification directrice à rebours, la Municipalité pour assurer que le promoteur ait le temps de faire sa campagne de communication, les opposants pour repousser le plus possible la délivrance du permis de construire. Toutes ces actions mobilisant le temps comme une ressource stratégique sont à l’origine de multiples rebondissements au cours de la situation. En outre, l’émergence d’enjeux nouveaux, non régulés par le droit usuel, explique la difficulté qu’ont les tribunaux à trancher sur le fond, les référentiels de connaissances sur ces enjeux se construisant au fur à mesure des questionnements posés et des études réalisées. Ces référentiels ne sont que faiblement validés par l’expérience, l’impact réel ne pouvant être connu qu’une fois les éoliennes construites. En attendant, suivant les hypothèses ou les modèles auxquels ils se réfèrent, ces référentiels peuvent entrer en dissonance.

46Les résultats selon les trois axes de notre grille sont les suivants : sur le plan organisationnel, aucun accord direct n’est trouvé entre le promoteur et les opposants au projet. Néanmoins, le retrait d’une éolienne à la demande de la Municipalité peut constituer un accord indirect, qui facilite l’obtention d’un avis favorable de la population lors de la consultation populaire. En dehors de celui-ci, la conduite du processus d’enquête a pour effet de cristalliser les positions de l’association locale et des ONG opposantes, qui vont de leur côté mener également des actions pour influencer le référentiel en construction. Elles se structurent en une organisation multi-échelle et transfrontalière pour devenir visibles et audibles au-delà des limites communales. Elles adoptent, pour certaines d’entre elles, une posture d’opposition ferme à toute négociation et de refus de l’éolien sur tout le territoire national. Sur le plan institutionnel, la gestion de la situation aboutit à de multiples oppositions et recours qui enlisent le projet dans une longue procédure judiciaire. L’incapacité des participants à trouver un accord a pour conséquence de laisser aux tribunaux le soin de trancher, mais la nature des questions qui leur sont soumises nécessite un travail jurisprudentiel approfondi. Enfin, sur le plan économique, aussi bien du côté des opposants que du promoteur, toutes les dépenses investies pour le processus d’enquête et la construction de référentiels cognitifs concurrents sont telles qu’aucun des protagonistes ne peut ou ne veut revenir en arrière ; ce qui constitue une barrière supplémentaire à la conclusion d’un potentiel arrangement entre acteurs.

Conclusion

47La lecture croisée des deux projets de parcs éoliens étudiés au regard de la grille proposée fournit des enseignements sur trois volets : les modes d’organisation des acteurs, leurs actions durant le processus d’enquête, et leur capacité à parvenir à des accords robustes.

48En premier lieu, les situations de gestion environnementales mettent en évidence des scènes de négociation multiples. Dans le cas des parcs éoliens suisses, ce sont notamment les opposants qui, en se fédérant à l’échelle régionale, construisent une interdépendance entre chaque projet de parc éolien. Les processus d’enquête convergent en partie, du fait que les opposants construisent et mobilisent des connaissances et des registres discursifs relativement similaires entre les situations de gestion. Pour autant, les acteurs-pivots, généralement les promoteurs ou leurs mandataires dans ces projets éoliens, ne semblent pas saisir les redondances de pratiques, de discours et de représentations des opposants entre les différentes scènes d’action. Ils demeurent enferrés dans la mise en œuvre de procédures institutionnelles et leur volonté de trouver le chemin permettant de sceller un accord susceptible d’aboutir à la limitation des recours judiciaires. Ce n’est d’ailleurs que très récemment qu’ils commencent à s’organiser à leur tour en front commun.

49En second lieu, la non-décision apparaît pour une part importante des acteurs impliqués - surtout ceux en posture d’opposition - comme un objectif décisionnel majeur. Afin d’aboutir à ce non-résultat, ils investissent les zones d’incertitudes cognitives et procédurales pour démultiplier les scènes de négociation parallèles, qui s’appuient chacune sur la réalisation d’enquêtes complémentaires. Cette stratégie permet d’accroître la durée des situations de gestion en allongeant les temps de négociation. Les services cantonaux appuient la réalisation de ces enquêtes complémentaires portant par exemple sur les impacts paysagers cumulés des différents parcs éoliens ou encore des études spécifiques sur les impacts d’un projet sur telle ou telle espèce animale. En effet, tout à leur souci d’anticiper des éventuelles demandes de compléments d’études et d’expertise afin de satisfaire des demandes des tribunaux ou de l’administration fédérale dans un contexte normatif très mouvant, ils mobilisent les cadres procéduraux pour imposer ces enquêtes supplémentaires aux promoteurs, à la satisfaction des ONG et surtout des opposants.

50Enfin en troisième lieu, la notion de jugement externe appliquée à des décisions publiques sur des objets complexes comme le territoire et l’environnement apparaît plus délicate à saisir. En effet, les situations territoriales de gestion environnementales mettent en jeu des situations dans lesquelles tant les résultats sur lesquels portent les jugements externes que la définition des juges mobilisent des processus sociaux variés. Ainsi, dans les cas des projets éoliens, les résultats soumis aux jugements sont multiples : il peut s’agir par exemple d’une étude spécifique et ciblée sur un aspect du projet éolien, de la pesée des intérêts territoriaux en jeu dans le projet, de la réalisation effective du parc, ou encore du respect de la procédure ou de l’impression des riverains concernés d’avoir été écoutés. La diversité des acteurs impliqués et des scènes sur lesquelles ils s’expriment met tantôt les élus, la population, les administrations cantonales et fédérales, les tribunaux, les experts, les promoteurs, les associations ou encore les ONG dans des positions de juges successives, plurielles et interdépendantes. Le système de démocratie directe et les droits populaires étendus (droit d’être entendu, de faire opposition, de faire recours, de soumettre à référendum les décisions publiques, etc.) donnent à tous ces acteurs des rôles complexes dans la construction des référentiels de jugements et démultiplient les scènes et les moments de contrôle externe sur les projets éoliens. La robustesse des accords obtenus se juge donc à la fois autour du projet lui-même, mais aussi sur les effets qu’il peut avoir sur d’autres projets au sein desquels les mêmes acteurs se retrouvent pour négocier les transformations de leurs multiples territoires d’appartenance et d’action.

51Ainsi, l’application du concept de situation de gestion environnementale à l’analyse de conflits territoriaux autour des projets de parcs éoliens en Suisse apparaît riche d’enseignements, tant sur le plan des cas étudiés que de la réflexion méthodologique. En effet, cette perspective enrichit l’analyse de politiques publiques appliquée à ces enjeux par une mise en évidence des interactions entre acteurs. Surtout, elle oblige l’analyste à positionner les dynamiques stratégiques des acteurs en accentuant les dimensions managériales dans l’analyse de l’action publique (notions de temps limité, de jugements externes, etc.). Ce faisant, elle présente néanmoins une limite qu’il convient de garder à l’esprit : le découpage de projets complexes, comme les projets éoliens, en situation de gestion est avant tout le produit du travail de l’analyste. La structure hiérarchique et organisationnelle d’une entreprise pose des conditions d’interactions entre acteurs pris dans une situation de gestion qui ne se retrouve généralement pas dans les projets territoriaux. La complexité des enjeux environnementaux et les frontières mouvantes des questions territoriales, au sein desquelles les acteurs peuvent s’autosaisir de l’enjeu discuté et s’imposer dans l’enquête, apparaît moins flagrante dans le cas d’entreprises structurées et organisées préalablement. Finalement, le défi principal posé à l’usage du concept de situation territoriale de gestion environnementale est sans doute celui d’être capable de saisir et de rendre compte de cas d’études souvent complexes, multi-acteurs, multi-échelles et se déployant sur le temps long de la transformation des territoires et de leurs environnements.