De 1978 aux accords de Matignon, dix années de réforme foncière en Nouvelle-Calédonie
p. 137-156
Texte intégral
« L’espace de la tribu apparaît (dans les discours, les récits etc.) comme la scène d’un immense théâtre perpétuel où chacun joue son rôle à une place assignée »... « L’espace pour le monde mélanésien n’est pas seulement la terre nourricière ou la terre chargée de l’histoire du clan. Il est un des éléments constitutifs de la société globale » ... « Un clan qui perd son territoire, c’est un clan qui perd sa personnalité ».
Jean Marie Tjibaou (1978)
1Ces propos sont ceux d’un homme qui a imprégné de sa personnalité et de son charisme le renouveau identitaire du peuple kanak. Ils expliquent le rôle primordial de la terre dans le jeu social et les séquelles morales de la spoliation foncière par la colonisation européenne de la fin du xixe et du début du xxe siècles. Ils ont été tenus à la veille de la phase revendicative de l’histoire des Mélanésiens de Nouvelle-Calédonie.
2En 1975, le festival Mélanésia 2000 rassemble des milliers de Kanak dans le sud de la presqu’île de Nouméa. L’ampleur de l’événement est sans précédent. Avant même qu’il se déroule, surgissent les premiers mots d’ordre politiques réclamant l’indépendance et le retour des terres spoliées. Le mouvement prend racine dans les réserves autochtones, conservatoires de la tradition. La référence à une identité propre devient un élément de contestation, et s’exprime de plus en plus dans le rejet de l’ordre établi.
3Objet de convoitise des Européens et donc de confrontation avec les autochtones durant la colonisation, la terre est au cœur de l’histoire de l’archipel calédonien. Elle est un élément d’identification territoriale pour les membres de la communauté kanak, et elle devient, à partir des années soixante-dix1 un élément de contestation du système colonial, un lieu de résistance où se manifestent les contradictions de la société calédonienne. Depuis la fin des années soixante-dix, elle est un casse-tête pour le développement du territoire. Les Kanak, cibles de toutes les sollicitudes politiques, doivent en effet intégrer l’économie marchande et sortir de la marginalisation territoriale. Ces dernières années enfin, la terre est devenue source de division entre tribus, clans et membres de la communauté kanak. Les enjeux sont nombreux et les conflits sur la terre peuvent en être la source ou le catalyseur. Les litiges fonciers confirment l’importance de la terre en tant que rouage de la société mélanésienne, y compris dans les secteurs les plus touchés par la « modernité ».
4Ce texte propose une approche historique des tentatives faites pour régler la question foncière. Il veut également établir un bilan quantitatif de la redistribution foncière entre les ethnies, entreprise depuis la réforme de 1978, et un bilan qualitatif des transformations sociales engendrées de ce fait depuis dix ans dans la société kanak. Les transformations — et les crises — que les réformes génèrent soulèvent en effet de nombreuses interrogations que le caractère passionnel du sujet ne permet pas souvent de considérer avec suffisamment de recul. A partir de la question foncière, nous voudrions contribuer à une meilleure compréhension de la crise du système calédonien.
L’espace foncier kanak
5La situation foncière en Nouvelle-Calédonie au début de la réforme foncière de 1978 est la suivante :
- 20 % des terres de l’archipel sont occupées par les Kanak ;
- 20 % sont occupées par les non-Kanak ;
- 60 % constituent le domaine public et les zones urbaines (tableau 1).
6En octobre 1988, dix années après le début de la réforme foncière, le paysage s’est sensiblement transformé :
- 22 % de la superficie totale du territoire sont occupés par des Kanak ;
- 15 % sont occupés par des non-Kanak ;
- en comparaison, le domaine du Territoire n’a guère évolué. Il occupe toujours environ 60 % des terres.
Tableau 1 : Les répartitions foncières en Nouvelle-Calédonie en 1978 et 1988

7Sur la décennie 1978-1988, l’effort consenti pour le rééquilibrage foncier en faveur de la communauté kanak a donc été relativement important ; il est encore plus marqué au vu des superficies rachetées par le Territoire, l’Office foncier et l’A.D.R.A.F. et qui attendent d’être redistribuées.
8Le domaine foncier des Kanak se compose essentiellement de terres relevant du statut coutumier (réserves autochtones). C’est, logiquement, le domaine qui a connu l’accroissement le plus important2 depuis la réforme foncière (+ 6 % par rapport à 1978 ; les réserves ont reçu 56 % du total des terres attribuées). Cet accroissement est encore plus considérable si l’on inclut aussi, dans le calcul, les terres attribuées aux clans qui, bien que relevant du statut de droit commun français, peuvent, si les membres du clan le décident, obéir aux mêmes règles de gestion coutumière qu’à l’intérieur des réserves.
9Le domaine foncier kanak de statut privé (hors zone urbaine) constitue une nouveauté appréciée. La superficie des terres concédées en propriété individuelle kanak a atteint en 10 ans 14 393 ha (ce qui correspond à 35 % des terres attribuées sur la période).
10La coexistence de statuts juridiques différents explique en partie la complexité de la question foncière kanak, accentuée encore par des ambiguïtés d’ordre juridique, telle celle des terres claniques hors réserves, et par toute la dimension symbolique liée à la spoliation foncière des débuts de la colonisation. Dès lors, l’histoire de l’archipel est marquée par la recherche, entre ces régimes différents, d’une compatibilité qui permettrait de résoudre les problèmes qui se posent au développement de la communauté kanak. Afin d’éclairer ce point, il nous semble important de revenir sur l’évolution de la question foncière sur deux périodes, celle qui suit immédiatement la Seconde Guerre mondiale et celle qui suit la réforme foncière de 1978.
Avant la réforme foncière
11Dans l’après-guerre, peu d’écho a été donné au problème des terres ; pourtant, dès 1951, les Mélanésiens demandent3 le maintien des réserves et la consolidation des structures coutumières4 existantes, toutes issues du régime colonial. En 1959, l’Assemblée territoriale répond favorablement à cette revendication en confirmant le caractère inaliénable, incommutable et insaisissable des terres des réserves autochtones ; les terres des réserves ne peuvent désormais être désaffectées sans le consentement des instances coutumières. En 1974, sous l’impulsion des élus mélanésiens qui souhaitent une amélioration de l’habitat en tribu, une délibération de l’Assemblée territoriale vient définir les modalités du prêt à la construction au sein des réserves. C’est la première brèche ouverte dans le statut, jusque-là immuable, des réserves. Un pas est à nouveau franchi la même année, par un arrêté du gouverneur qui décide du cadastrage des terres de Nouvelle-Calédonie, et subordonne celui des terres des réserves à l’accord des autorités coutumières. Mais la simple idée de fixer les limites des terres coutumières, âprement discutée au sein de la société mélanésienne, suffira à faire reculer toutes les initiatives à ce sujet.
12L’ensemble de ces textes, dans lesquels toute initiative dans les réserves est subordonnée à l’assentiment des communautés locales5, reste prudent. Ces textes reflètent néanmoins le souci de nombreux responsables mélanésiens d’ouvrir leurs compatriotes aux avantages de la modernité. Ce souci est notamment le fait de ceux qui ont accédé au régime des concessions institué en 1956, puis à celui des cessions créé en 1971 ; il s’agissait en fait de locations de terres qui, au terme d’une période probatoire, débouchaient sur une appropriation de la parcelle concernée. Cette situation ne reflète nullement, comme on l’a parfois hâtivement conclu, une crise de la réserve (Roux, 1974). Au contraire, la démarche de la communauté mélanésienne, ouverte sur l’extérieur, est un mélange de prudence (demande de consolidation des structures pseudo-traditionnelles), et d’un certain esprit pionnier (les acquis de la modernité sont, dans la mesure du possible, immédiatement intégrés).
13On aurait pu penser que l’ouverture du marché du travail calédonien aux Kanak à partir des années soixante accentuerait leur intégration à la vie moderne. Cependant, la crise, qui succède au boom de 1969-1972 et reconduit en tribu de nombreux Mélanésiens, ébranle la position d’une élite montante6 et ramène les Kanak à une attitude plus mitigée. Elle confirme à notre sens une certaine tactique, prudente, de l’aventure dans la modernité. Mais le territoire, qui se trouve dans la période qui suit l’abrogation de la Loi-cadre7, voit les élus territoriaux mélanésiens dessaisis de la charge des affaires importantes. Pouvait-on espérer davantage d’une population dont la mémoire collective est encore imprégnée d’un passé qui devient la référence dans le combat politique de nombreux responsables mélanésiens8 ?
Dix années de tâtonnements juridiques en matière foncière
14Lorsqu’en 1978, la réforme foncière du plan Dijoud est décidée pour la Nouvelle-Calédonie, les pouvoirs publics pensent pouvoir rattraper les retards et répondre aux aspirations nouvelles des Mélanésiens. Cette volonté est cependant tardive par rapport à la rupture psychologique qu’ont connue les Kanak durant la période 1969-1976 : désormais, pour les partis politiques mélanésiens, l’autonomie semble de plus en plus dépassée. A la fin des années soixante, la génération des premiers intellectuels se structure en partis9 et milite de façon plus contestataire que les anciens partis en place. Elle revendique d’emblée la reconnaissance de l’identité kanak et le retour des terres spoliées. Même si son projet politique est peu explicite, cette nouvelle vague trouve racine dans le climat de frustration qui règne chez les Kanak : ceux-ci se sentent marginalisés et, en même temps, débordés par la forte immigration qui vise, pensent-ils, à contrecarrer le mouvement kanak.
15De 1978 à aujourd’hui, les troubles politiques que connut le territoire donnèrent lieu à sept statuts successifs, le dernier en date étant celui adopté par un référendum national le 8 novembre 1988. Il définit le cadre du processus institutionnel en cours, qui se poursuivra jusqu’au référendum sur l’autodétermination en 1998. On retiendra que chacun des statuts que nous allons à présent tenter de cerner relèvent d’une même idéologie de l’intégration des Kanak.
Le plan Dijoud (1978-1981)
16La réforme foncière constitue l’élément essentiel de ce « Plan de développement économique et social à long terme pour la Nouvelle-Calédonie », présenté en décembre 1978 à l’Assemblée territoriale. Il préconise de rendre aux clans l’espace traditionnel indispensable à la perpétuation de la coutume, il parie sur la mise en valeur des terres redistribuées et il propose, à ceux qui le désirent, de devenir des « paysans » dans le cadre du droit civil. Cette loi est en rupture avec les politiques engagées précédemment. Chargée de mettre en œuvre cette politique, l’Assemblée territoriale fixe les modalités d’attribution des terres dans le cadre de la réforme foncière10. Cette dernière se traduit surtout par des rachats de terre, mais donne lieu à peu de redistributions, la majorité européenne de l’Assemblée territoriale freinant le processus. Les juristes iront jusqu’à définir la notion de clan. Comme beaucoup de textes concernant les structures sociales coutumières, la définition reste très ouverte et offre la possibilité aux Mélanésiens de l’adapter selon leurs « us et coutumes ».
Les réformes de la gauche
17La loi d’ordonnances d’octobre 1982, en venant rectifier la réforme foncière, lui donne un second souffle : les droits fonciers coutumiers y sont reconnus comme antérieurs aux droits européens ; les populations concernées sont désormais associées à la procédure dès son commencement, par le biais des Commissions foncières communales, chargées des opérations au niveau local ; un Office foncier est créé, et procède à l’application de la réforme foncière (achat, redistribution et mise en valeur).
18L’Office est confirmé trois ans plus tard11 dans son rôle de gestionnaire de la réforme. Cette mission est prorogée par l’ordonnance foncière de 1985, qui modifie cependant sa procédure et sa fonction. Désormais, les Kanak qui invoquent leurs droits coutumiers sur des terres doivent se constituer en Groupement de droit particulier local (G.D.P.L.) et désigner un mandataire ; de plus, la Commission foncière communale a un droit de regard sur la procédure de reconnaissance des droits coutumiers. Le haut-commissaire de la République en Nouvelle-Calédonie décide de la dévolution des terres, et le président de Région12 a la charge de l’attribution des droits d’usage coutumiers selon un code foncier régional défini par l’Assemblée de région13. Cette ordonnance subordonne cependant l’attribution d’une terre à un projet de mise en valeur, que doit présenter le G.D.P.L. ; elle définit aussi, pour la première fois, les zones non concernées par les droits d’usage coutumiers (domaine public, zone urbanisée, etc.). La longue procédure à suivre pour la mise en place de ces dispositions n’a pas permis leur application, la Gauche perdant les élections législatives de 1986 et les régions créées en 1985 étant abolies.
L’intermède de la cohabitation (1986-1988)
19La loi Pons de 1986, si elle ne modifie pas le fond des textes de la réforme foncière, se singularise sur deux points : elle supprime l’Office foncier qu’elle remplace par l’A.D.R.A.F.14 et donne la priorité à l’installation d’exploitants individuels. L’idée d’une répartition plus harmonieuse de la terre entre les différentes communautés est éclipsée. Le seul mode d’accès au foncier est la propriété privée et l’A.D.R.A.F., présidée par le Haut-Commissaire du gouvernement, en est le moteur.
20Cette loi efface tout le crédit psychologique dont la réforme foncière bénéficiait auprès des communautés kanak. Les mouvements indépendantistes dénoncent ce qu’ils considèrent comme une nouvelle colonisation du pays kanak par les Européens.
Après les accords de Matignon-Oudinot
21A partir de 1988, la politique foncière engagée sous le nouveau gouvernement socialiste renoue avec la logique des réformes foncières antérieures. Dans les deux premières années, l’État reprend le contrôle de l’A.D.R.A.F.15 et tente de redorer l’image ternie de l’agence territoriale. L’accent est mis sur la transparence de la procédure, en associant les populations locales et les autorités publiques à toutes les étapes (commissions foncières communales et comité foncier provincial).
22Tous les choix opérés aux différentes étapes de la réforme foncière ont en commun de vouloir remédier aux spoliations coloniales et de ramener les Kanak sur leurs terres ancestrales, tout en les incitant à les mettre en valeur et à entrer dans un régime de propriété privée. Les nuances entre les différents statuts résident surtout dans la mise en œuvre des réformes, qui favorisent l’un ou l’autre des partis politiques selon leurs affinités avec le gouvernement du moment. Mais au bout du compte, force est de relever un glissement de l’objectif initial, visant à répondre aux revendications des clans, vers la volonté d’intégrer, via l’accession à la propriété privée, les Kanak au système marchand. Ce constat est paradoxal lorsqu’on considère la problématique récente du développement, qui tend de plus en plus à remettre en cause l’application, aux pays du Tiers-monde, de formules importées d’Occident (Orstom, 1983).
Du symbolisme des réformes aux réalités du développement
23L’instabilité institutionnelle dans le territoire reflète les difficultés de l’État à maintenir une politique cohérente sur le long terme et à saisir la complexité de la situation calédonienne, ce qui est dû, notamment, aux changements politiques en métropole. Cette instabilité institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie reflète aussi une incapacité à transposer le droit civil français dans l’archipel, et à l’imposer aux Kanak. La raison en est simple. Le système colonial, en créant l’espace des réserves, a fondé du même coup un espace où la logique mélanésienne s’exprimait librement. Les réserves, qui devaient dès le départ être une entité spatiale transitoire vers la propriété privée16, ont donné naissance à une société pseudo-traditionnelle. Depuis les années cinquante, les pouvoirs publics considèrent que le système des réserves est un obstacle au développement, et ils ont tenté de nombreuses expériences visant à extraire les Kanak de la « pesanteur » coutumière et à les familiariser avec le système de mise en valeur de l’agriculture moderne. L’attribution des nouvelles terres a ainsi oscillé tantôt vers l’appropriation collective de la terre, tantôt vers son appropriation privée, sans que l’une ou l’autre tentatives relèvent, d’ailleurs, d’une époque bien marquée. Les quelques exemples qui suivent reflètent ce dilemme permanent et encore actuel.
La tentation collective
24La coopérative agricole et forestière de Ouitchambo (1958-1965) et les deux expériences de Société civile agricole (Poindah 1970-1975, et Table-Unio 1969-1975) avaient comme objectif commun de soulager la pression démographique dans les réserves en offrant la possibilité à des familles ou à des clans kanak d’accéder à une agriculture moderne et mécanisée (Saussol, 1979 : 410). Dans tous les cas, l’administration a tenté d’éviter le statut de la réserve, tout en faisant valoir le caractère solidaire de l’organisation du travail : le pari consistait à faire cohabiter les candidats à la terre autour d’un projet.
25Les terres de Ouitchambo étaient la propriété du Service de l’agriculture qui devait les céder par la suite. On a tenté de créer une communauté coopérative ; c’est devenu une réserve.
26Dans les sociétés civiles agricoles, la terre était concédée gratuitement et devait être mise en valeur dans un délai de cinq ans par chacun des sociétaires, qui restait attaché à sa réserve. La Société civile de Poindah a rencontré des difficultés, dues notamment au fait qu’elle était composée de personnes appartenant à des clans originaires des trois réserves environnantes.
La conciliation du droit coutumier et du droit civil
27Le Séquestre de la Tchamba, créé en 1959, se voulait une tentative de conciliation « du droit coutumier et du droit civil », et de cohabitation d’Européens et de Kanak dans le partage des terres. Mais si chaque individu possédait sa terre, l’appropriation, au sens occidental du terme, n’a pas eu lieu. L’utilisation de la terre, l’entraide coutumière et le partage des produits sont restés identiques à ce qui se passait dans la réserve de Tchamba. Chaque individu, y compris les étrangers aux clans de la réserve, était tributaire du clan propriétaire.
28La création de lotissements résidentiels tribaux se situe dans la même logique que celle du séquestre de la Tchamba, mais les lots sont délimités sur les terres des réserves elles-mêmes et l’objectif affiché est l’amélioration de l’habitat en tribu. L’individu dispose d’un terrain bâti avec tous les attributs de la propriété, mais sans en être propriétaire puisque le terrain reste régi par le statut des réserves de 1868. Il a un droit de jouissance, avec possibilité de location ou de prêt, mais sans aliénation. Cette formule n’a pas eu de succès. En revanche, le système des garanties accompagnant cette expérience a été largement utilisé par les Kanak, qui font appel aux organismes prêteurs (F.S.H.) pour améliorer ou construire leur habitation. Très souvent, ils ont respecté le finage traditionnel de la réserve.
29Ces expériences correspondent avant tout au souci de l’administration d’intégrer le secteur traditionnel dans l’économie de marché, sans bouleverser l’organisation sociale kanak. Malgré leurs précautions, elles ont péché par un excès de technocratie de la part des promoteurs administratifs du développement ; toutes se sont heurtées à la « pesanteur » du système des réserves et ont abouti à un résultat inverse de celui escompté. À Ouitchambo, la coopérative a entraîné la création d’une nouvelle réserve. De même, le projet de création de lotissements résidentiels tribaux a été détourné par les Kanak pour améliorer leur habitat, le plus souvent dans le cadre d’un aménagement de l’espace traditionnel des réserves... Il apparaît que toutes ces expériences ont été des opportunités saisies par les Kanak pour se réapproprier des terres.
30Cet attachement au système des réserves contredit l’idée d’une crise de celles-ci. Il démontre une étonnante vitalité de la société kanak, prête à s’approprier des éléments de modernité. Les mots d’ordre des premières organisations politiques kanak indiquaient déjà que la priorité allait à la consolidation de l’espace nouveau des réserves, des structures traditionnelles et de l’organisation sociale. Les pouvoirs publics, dont l’attention était alors tournée vers le nickel, n’ont pas compris les motivations de la communauté mélanésienne. Les effets du boom du nickel sur l’habitat en tribu (Doumenge, 1982), les demandes d’assainissement des terres des réserves, l’électrification, l’amélioration des conditions d’accès et de vie en tribu, n’ont pas érodé la résistance de la société kanak.
31À l’intérieur du périmètre des réserves, on relève aujourd’hui un investissement psychologique important. Les jeunes générations s’engagent dans les instances coutumières, et les communes de l’intérieur, comme celles des îles, s’investissent dans le développement des tribus. La persistance des réserves, espace spécifique des Kanak et base de la reconquête foncière, reste une des préoccupations majeures aujourd’hui. Le désir est incontestablement au maintien, dans l’ensemble calédonien, de cet « espace de liberté » où le contrôle de la coutume permet à la communauté d’exercer sa souveraineté dans une dynamique qui lui est propre. Tout laisse à penser que le système des réserves a encore de beaux jours devant lui.
32Néanmoins, la logique de la réappropriation foncière dépasse l’opposition entre autochtones et allochtones, et l’acquisition d’une nouvelle terre ne débouche pas sur de simples rapports de type traditionnel entre Kanak. Les contradictions se déplacent aussi au sein de la communauté (entre clans terriens et clans accueillis) et elles prennent parfois une tournure identique à celle qui oppose Kanak et non-Kanak. Des rapports nouveaux apparaissent, et il y a bien une demande d’accès à la propriété privée en dehors du système coutumier. Celle-ci émane d’une nouvelle catégorie de Kanak (Saussol, 1979 : 447-448), en général des fonctionnaires, qui sont les premiers produits de la scolarisation obligatoire. Rodés aux facilités accordées par des organismes tels que le F.A.D.I.L. ou l’O.D.I.L., ces nouveaux acteurs ont aussi l’aval des coutumiers, dont la situation s’est nettement améliorée sur le plan matériel. Le développement de la scolarisation et du salariat durant les deux dernières décennies a élargi l’effectif des Kanak vivant à l’européenne et formant cette nouvelle génération susceptible d’accéder à des postes de décision que la politique de promotion mélanésienne17 appelle de ses vœux et encourage.
Les acquisitions foncières
33La politique de rachat des terres a permis l’acquisition, depuis 1978, d’environ 115 000 ha pris sur le domaine de colonisation européen. Les opérations foncières ont donc concerné, entre 1978 et 1988, près de 7 % de la surface totale de l’archipel calédonien. Le rythme des acquisitions diffère suivant les statuts appliqués au territoire et suivant les rapports de forces qui se manifestent au niveau local ; les réformes successives se déroulent dans un climat politique qui se dégrade peu à peu. Le principe consiste à racheter des terres aux propriétaires européens ou à reprendre des terres au Domaine territorial pour les rendre aux Kanak, sous la forme d’attributions individuelles privées à titre onéreux, ou de cessions à titre gracieux aux bénéficiaires qui ont fait valoir leurs droits coutumiers sur une parcelle revendiquée.
34Quand la réforme rencontre le « noyau dur » de la colonisation européenne, le rythme des prélèvements fonciers diminue. La plus grande partie des terres (85 716 ha) reprises par le Territoire et l’Office foncier l’a été aux grandes sociétés ou au Domaine (C.N.A.S.E.A., 1983 ; Mainsant, 1987).
35La côte est a été plus touchée par la réforme que la côte ouest. Sur environ 99 000 ha18 de terres européennes rachetées entre 1979 et 1985, 42 % étaient situées sur la côte est, contre 17 % sur la côte ouest. Le rythme d’acquisition des terres s’est maintenu pendant dix ans à plus de 10 000 ha par an et c’est entre 1981 et 1986 que les rachats ont été les plus nombreux. L’arrivée de la Gauche au pouvoir, la présence des indépendantistes au Conseil de gouvernement en 1982, la mise en œuvre de moyens financiers plus importants, expliquent en partie ce progrès. De nombreux propriétaires européens étaient âgés et leurs enfants n’étaient plus intéressés par l’activité agricole19.
36Le rythme des acquisitions foncières peut être tenu pour un bon indicateur de l’acceptation, par la population allochtone, de la réforme foncière ; mais il ne permet pas de percevoir la dynamique spatiale du processus, qui est essentielle. Hélas, du fait de la diversité et du caractère éphémère des organismes chargés du foncier, les statistiques dans ce domaine sont très inégales et il est difficile de suivre les évolutions spatiales. Le schéma d’aménagement des régions nord et centre (SEDES/SIT-SATEC, 1988-a, -b) indique que le stock foncier détenu par l’A.D.R.A.F. territoriale en 1987 s’élevait à 78 201 ha, et que 71,5 % de cette surface était localisée sur la côte ouest, au nord de Bouloupari (surtout dans les communes de La Foa, Pouembout et Koné).
37Les terres domaniales et urbaines ont été peu touchées par la réforme ; seulement 12 108 ha leur ont été prélevés, soit une ponction de 1 %. En revanche, les propriétés privées non-Kanak ont été amputées d’environ 25 % (95 440 ha).
38De 1988 à 1991, le stock de l’A.D.R.A.F. étatique a augmenté de plus de 8 000 ha.
39À l’aube des accords politiques20 de 1988, il est clair que le paysage foncier s’est modifié ; mais les préjugés n’ont pas pour autant disparu. La réforme foncière a créé un choc psychologique au sein de la population calédonienne. D’un côté, il n’est plus rare d’entendre certains Calédoniens d’origine européenne prôner le dialogue avec les Mélanésiens et, de plus en plus fréquemment, la rumeur rapporte que certains d’entre eux auraient « fait la coutume » avec les Kanak pour conforter leur assise foncière. D’un autre côté, la réforme foncière a mis les Kanak face à leurs contradictions internes et les oblige à repenser leur mode d’organisation traditionnelle ; désormais, la simple référence précoloniale ne suffit plus pour résoudre les problèmes survenus avec la colonisation.
40Eu égard aux objectifs affichés, peut-on pour autant parler d’une intégration du monde Kanak ? Pour le savoir, il faut à présent examiner les formes d’appropriation et de mise en valeur des terres, qui fournissent des indications intéressantes sur les transformations sociales internes de la société Kanak.
Les formes de la rétrocession foncière
41De 1978 à 1988, 273 opérations d’attribution foncière ont été engagées, versant 42 513 ha supplémentaires au domaine foncier kanak (+ 25 %). Ce dernier comporte deux types de terres, celles régies par le droit coutumier (terres de réserves et terres de clans), et celles régies par le droit commun (terres appartenant à des individus ou à des personnes morales).
Les terres coutumières
42Les terres de réserve, ainsi que les terres attribuées aux clans à l’extérieur des réserves sont régies par l’arrêté de 1868, qui leur confère un statut particulier à l’intérieur du régime foncier de droit civil français appliqué en Nouvelle-Calédonie. Sans entrer dans le détail, notons simplement que l’appellation « terre coutumière » désigne des terres soumises au droit coutumier traditionnel.
Les attributions en agrandissement de réserve
43Avec 58 % des rétrocessions totales, l’attribution de terres en agrandissement des réserves autochtones est la formule qui a eu le plus de succès entre 1978 et 1984 (tableau 2).
Tableau 2 : Evolutions de la superficie totale des réserves de la Grande-Terre et des îles Bélep entre 1978 et 1991

44Les agrandissements de réserve n’ont pas été réguliers. Entre janvier 1978 et décembre 1981, les opérations portent sur 9 216 ha sur la Grande-Terre et sur les îles Bélep. Entre 1981 et 1988, les réserves se sont agrandies de 13 846 ha, car la mise en place de l’Office foncier en 1982 a accéléré les opérations. Depuis les Accords de Matignon, la formule de l’attribution aux G.D.P.L. a été privilégiée, si bien que seuls 792 ha ont été attribués en agrandissement de réserve.
45Toutes les communes de la Nouvelle-Calédonie ne sont pas concernées par ces attributions21.
Les attributions claniques (1979-1985)
46Concrètement, il est question de reconnaître les droits fonciers des clans, qui peuvent ensuite rétrocéder les terres à ceux qui désirent les mettre en valeur. Les cessions claniques relèvent du même régime coutumier que celui des réserves, tout en ayant un statut de terre privée. Promise à un bel avenir lors de sa conception en 1978 (plan Dijoud), il semble que cette formule n’ait pas résisté à deux types de problèmes. En premier lieu, la nécessité d’une revendication clanique pour l’attribution de ces terres a souvent engendré des litiges entre plusieurs clans. En second lieu, la durée du statut qui régissait ce type de rétrocession n’a pas été suffisante pour trancher ces litiges. Depuis 1988, environ 2 064 ha ont été attribués à des clans.
47La distribution spatiale des cessions claniques montre que cette formule n’a eu de succès que dans certaines régions, comme la vallée de la Hienghène. La mise en valeur des terres reste identique à celle qui est en vigueur dans les réserves.
La propriété privée kanak de droit commun
48Entre 1978 et 1988, plusieurs formules juridiques ont été expérimentées pour intégrer les Kanak à l’agriculture marchande. Elles ont résulté en la constitution d’un espace de propriété privée kanak soumise au droit commun ; la taille en est toutefois modeste. La plupart des attributions ont été faites à titre individuel ; il existe aussi des attributions à des personnes morales (tableau 1).
49Depuis 1988, un effort plus considérable a été consenti : de 1989 à septembre 1991, 37 585 ha ont été attribués selon les modalités suivantes :
- 61 % des opérations et 66 % des surfaces intéressent la Province nord ;
- 31 % des terres concernent des groupements, surtout des G.D.P.L. ;
- 69 % des attributions ont été faites à titre individuel.
50Les décisions du Conseil d’administration de l’A.D.R.A.F. étatique entre avril 1989 et juillet 1991 indiquent que les Kanak restent attachés à la formule collective, qui intéresse 71 % des opérations. La répartition géographique entre le nord et le sud signale une nette préférence des attributions collectives dans le nord (89 % des opérations), alors qu’il s’établit un certain équilibre entre les deux provinces pour les attributions individuelles.
51Globalement, depuis 1988, 46 % des terres attribuées dans la Province sud l’ont été à des Kanak. Dans la Province nord, les Kanak sont les principaux bénéficiaires avec près de 96 % des attributions.
La répartition spatiale des ethnies
52Trois ans après les accords politiques de 1988, comment se présente le paysage foncier calédonien ? Tout d’abord, le souhait de « mener un rééquilibrage foncier en faveur de la population mélanésienne » a engendré un autre déséquilibre dans l’appropriation ethnique de l’espace calédonien. La géographie foncière ethnique de la Nouvelle-Calédonie se caractérise aujourd’hui par trois aspects.
53La kanakisation22 de l’espace est incontestable. Démographiquement la plus importante du territoire, l’ethnie kanak prédomine sur la côte est, dans les îles et dans six des communes23 de la côte ouest de la Grande-Terre. Cette situation, parfois ancienne, s’est renforcée avec le départ de nombreux Européens à la suite des événements politiques de 1984 et de 1988. La plupart se sont installés dans le sud-ouest de la Grande-Terre. Dans les régions à majorité kanak, la présence européenne se limite aux chefs lieux communaux et à quelques propriétés. C’est souvent la marque d’un bon voisinage entre Kanak et Européens.
54La côte ouest garde l’empreinte de l’héritage colonial, avec ses réserves kanak généralement accolées à la chaîne, ou encore localisées aux vallées ou au littoral ; dans les plaines sont implantées les grandes propriétés européennes. Néanmoins, les réformes foncières successives ont estompé ce clivage, et de grandes propriétés ont été rachetées pour être redistribuées aux Kanak. A l’ancienne discontinuité géographique de l’espace foncier mélanésien, née de la colonisation, la redistribution des terres a peu à peu substitué un continuum spatial en bandes allant des réserves de la chaîne vers le littoral ou inversement. Ce mouvement, stabilisé sur la côte est, résulte sur la côte ouest du départ des Européens des terres frontalières des réserves, qui font l’objet de litiges avec les Mélanésiens, et de l’installation, à partir des bastions fonciers que constituent les réserves, des Kanak sur ces zones libérées.
55La fonction de loisir des grandes propriétés, pour la bourgeoisie d’affaires néo-calédonienne, est connue. L’absentéisme de leurs propriétaires, ou le mode extensif de mise en valeur qui les caractérise ont été longtemps jugés néfastes au développement, voire immoraux eu égard à la pression démographique dans les réserves. Les premières réformes entre 1978 et 1984 ont quelque peu atténué cette situation (C.N.A.S.E.A., 1983). L’absentéisme a cependant été accentué avec le départ de nombreux colons du nord et de l’est de la Grande-Terre vers le sud-ouest. En effet, nombreux sont ceux qui ont gardé la pleine propriété de leurs terres, restées en friche depuis. Certaines de ces terres attendent des acheteurs, mais l’A.D.R.A.F., seul opérateur foncier possible, ne peut, faute de crédits, se porter acquéreur.
56En somme, l’action engagée par l’A.D.R.A.F. depuis 1988 n’a pas bouleversé l’occupation de l’espace. Les nouvelles acquisitions de terres sont minimes et les redistributions portent sur un stock foncier constitué durant les dix dernières années. Toutefois, la tendance à la kanakisation de l’espace et à une certaine ségrégation se confirme avec les attributions opérées entre 1989 et 1991 : d’une part, l’ethnie kanak en est la principale bénéficiaire avec 55 % des attributions et 80 % des superficies allouées24.
57D’autre part, les terres attribuées aux Européens sont situées à 90 % dans la Province sud.
58Le processus de redistribution des terres engagé en Nouvelle-Calédonie depuis les années soixante-dix est quasiment unique dans l’histoire de la colonisation française ; ailleurs, les anciennes colonies fêtaient à cette époque le dixième anniversaire de leur indépendance sans que les régimes fonciers établis par l’ancienne métropole aient été fondamentalement changés.
59La tendance à la kanakisation de l’espace amène cependant à s’interroger sur les limites de ce processus, dans un contexte marqué par une volonté de réconciliation entre les communautés. En effet, au-delà de la simple réparation des injustices coloniales, les clans demeurent encore très attachés à la reconquête de l’espace spolié, car la terre reste avant tout un symbole. Face à l’occidentalisation progressive qu’apportent l’urbanisation, la scolarisation, le mode de consommation, la terre est vue comme le rempart d’une civilisation séculaire que chaque vallée, chaque « pays » ne cessent de révéler dans sa diversité et sa complexité. Face à cela, le modèle occidental et le régime foncier français apparaissent impuissants.
60En Nouvelle-Calédonie, cette confrontation ethnique à propos de la terre se double d’une confrontation entre deux logiques, l’une kanak, l’autre occidentale. La seconde apparaît désarmée. La première est dans sa phase ascendante depuis 1946 et s’est renouvelée à l’intérieur du périmètre foncier coutumier. Elle n’a pas pour autant engendré de solution à l’extérieur et, dans l’espace nouveau hors des réserves, elle cherche elle-même son équilibre. Ce nouvel aspect du problème foncier est aujourd’hui primordial. Au-delà, la question qui reste en suspens porte sur la capacité des acteurs du développement à trouver une adéquation entre les deux systèmes. Aux risques que comporterait la domination d’un système sur un autre s’ajoute désormais la question grave du modèle à suivre, compte tenu des crises que traversent les pays en voie de développement dans leur recherche de solutions entre modernité et tradition (Latouche, 1991 ; ORSTOM, 1985, 1991).
Paradoxes et enjeux actuels du débat foncier
61Tous les statuts25 entre 1976 et 1988 font de la question foncière l’un des axes prioritaires des politiques menées en Nouvelle-Calédonie. Ainsi, entre 1986 et avril 1988, la question foncière est au centre de toutes les manifestations des indépendantistes, qui accusent le gouvernement central et les forces politiques locales anti-indépendantistes de mener à leur encontre une « politique de recolonisation » en redistribuant des terres aux Européens. En outre, depuis le début de la colonisation, la terre est au centre des revendications des Mélanésiens, qu’elles soient justifiées par des motifs culturels, économiques, sociaux ou politiques.
62Pourtant, les accords politiques de 1988 n’accordent que de brèves mentions à la question des terres, et le problème foncier est, depuis, placé à la périphérie de l’antagonisme politique opposant globalement les Kanak à la population allochtone. On se trouve devant un paradoxe. A travers les discours et les investissements, le développement économique apparaît comme un impératif pour l’avenir de l’archipel, et les Kanak manifestent leur volonté de s’introduire davantage dans les rouages de l’économie de marché. Les projets se multiplient dans les zones rurales et dans des secteurs variés, parfois de pointe, comme l’exploitation minière. La question des terres serait-elle passée au second plan, devenant le simple corollaire du développement, et le souhait de retrouver les terres ancestrales aurait-il disparu des préoccupations contemporaines des Kanak ? Il est possible, tout simplement, que les Kanak aient décidé de donner sa chance au processus en cours, et de faire preuve de moins de velléités idéologiques au profit d’un plus grand pragmatisme. On s’aperçoit en effet que les événements politiques de 1984 ont été suivis par une période d’accalmie qui a vu les Mélanésiens accéder à des postes de responsabilité régionaux26, et découvrir ainsi la rigueur nécessaire dans la gestion du pouvoir institutionnel. Les litiges entre Européens et Mélanésiens ont diminué au profit de débats parfois intenses au sein de la communauté kanak.
63En effet, les réformes mises en œuvre à compter de 1978, si elles n’ont pas apporté de solution radicale, se sont singularisées sur deux point : les Kanak étaient désormais associés aux discussions, et l’antériorité de la civilisation kanak sur le système colonial a été affirmée27. Mais à peine les vertus identitaires et symboliques de la politique de redistribution ont-elles été reconnues, que des problèmes ont surgi au sein de la communauté mélanésienne. En effet, pour se voir attribuer des terres en dehors des réserves, il fallait, à la fois, justifier d’une légitimité coutumière et présenter un projet de mise en valeur. La juxtaposition de ces deux logiques, reconnaissance territoriale et contrainte de mise en valeur, divisa une communauté jusque-là soudée sur la question foncière. En outre, les opportunités financières et techniques associées aux rétrocessions de terres ont suscité des convoitises et ont été des sources de litiges. Les revendications sur les mêmes terres se multiplient. Elles ont pour conséquence, parfois délibérée, de paralyser les clans ou les individus. De nombreuses terres attribuées sont livrées à un élevage extensif ou restent en friche, et des litiges fonciers portent sur les terres du stock de l’A.D.R.A.F. en Grande-Terre28, comme sur celles devant accueillir les infrastructures publiques29 dans les réserves intégrales des îles Loyauté.
64Si l’on assiste actuellement à une éclipse de la question foncière dans le conflit global calédonien, c’est qu’il existe à chaque période des priorités politiques distinctes pour les Mélanésiens, et que l’efficience des réformes qui succèdent aux crises peut atténuer la revendication foncière au profit d’autres enjeux de l’identité. Cependant, tant que le dilemme entre foncier et développement se posera en termes d’intégration à l’économie de marché, on n’échappera pas à une résurgence du culturel, brandi par la communauté kanak comme un garde-fou vis-à-vis de l’extérieur.
65Le dualisme de la société calédonienne, scindée entre l’espace ancien des réserves et l’espace nouveau des terres acquises, constitue l’une des questions clefs d’aujourd’hui. Le foncier reste un support des stratégies que la communauté met en œuvre pour accueillir les solutions préconisées par le système global. D’ailleurs, que la question foncière soit éclipsée dans le conflit global ou se soit déplacée à l’intérieur de la communauté kanak peut signifier que cette dernière, confiante en elle-même, est consciente d’une légitimité historique reconnue. Dans cette phase de maturation interne, les appréhensions30 et les litiges en matière foncière indiquent néanmoins que la préoccupation essentielle demeure la reconquête de l’espace « perdu ».
66Nouméa, juin 1993
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RÉFÉRENCES
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Notes de bas de page
1 Avant 1970. les questions de terres interviennent peu, si ce n’est lors des demandes d’agrandissement de la superficie des réserves, trop réduite au regard d’une démographie croissante.
2 Du moins sur la Grande Terre, les îles Loyauté étant des réserves intégrales depuis 1869.
3 Programme des Associations, A.I.C.L.F. et U.I.C.A.L.O.
4 Chef et Grand Chef, Conseil des Anciens, District, etc.
5 Représentées par les autorités coutumières, c’est-à-dire, le plus souvent, par deux instances créées par le système colonial : le conseil des Anciens et le chef. Il existe cependant des nuances entre les régions.
6 Cette élite aspire à plus de liberté vis à vis de la coutume, bien qu’elle s’en soit déjà bien affranchie : elle exerçait en effet des fonctions administratives dans des lieux et des domaines qui échappaient à l’influence des règles coutumières. De plus, dans la période en question, le prestige social se mesure au degré d’intégration dans la hiérarchie sociale occidentale.
7 La loi-cadre, entrée en vigueur en 1957, en créant une Assemblée territoriale et un gouvernement territorial, confère au Territoire une large autonomie. Cette dernière est progressivement amputée, au profit de l’État, par différentes lois entre 1963 (loi Jacquinot) et 1969 (lois Billotte).
8 l’U.C. est majoritaire au sein de l’Assemblée territoriale jusqu’en 1979. Cet aspect de la question se retrouve dans les débats au sein de l’Assemblée territoriale en 1959 et 1970 portant sur la question des réserves autochtones.
9 Tels les Foulards rouges et le Groupe 1878.
10 Délibération n° 116 du 14 mai 1980.
11 Une convention est signée entre le Territoire et l’Office foncier pour la durée s’étendant jusqu’au 31 décembre 1985.
12 La loi de 1985 crée quatre régions ayant chacune leurs assemblées et des compétences élargies ; c’est la première expérience de décentralisation en Nouvelle-Calédonie.
13 Les Régions nord et centre définiront un code foncier commun. Il est intéressant de voir combien les discussions ont été âpres à ce sujet entre les deux régions sur certains points, par exemple sur le mode d’attribution des terres, alors même que la loi avait prévu les G.D.R.L. pour cela. La Région des îles Loyauté a estimé qu’elle n’était pas concernée, étant une réserve intégrale. Il est vrai que, dans l’esprit des responsables politiques kanak, politique foncière équivaut à récupération des terres des colons européens.
14 Agence de développement rural et d’aménagement foncier (A.D.R.A.F.), organisme territorial.
15 On l’appelle dès lors A.D.R.A.F.-État pour le distinguer de l’A.D.R.A.F. territorial instauré par le statut Pons.
16 Arrêté n° 13 du 22 janvier 1868.
17 La politique de promotion mélanésienne est un des axes prioritaires du plan Dijoud.
18 Soit 20 % des terres détenues par les Européens.
19 Un régime d’indemnité viagère de départ a été créé en 1982 dans l’idée de favoriser le départ d’Européens âgés.
20 Les accords de 1988 comportent deux étapes : les Accords de Matignon sont signés le 26 juin 1988 et ceux d’Oudinot le 20 août 1988.
21 Les communes de Dumbéa, Nouméa et Farino n’ont pas de réserves autochtones, et les trois communes des îles Loyauté et de l’île des Pins sont des réserves intégrales.
22 Par ce néologisme, on entend qu’il y a un mode spécifique d’occupation de l’espace par les Kanak.
23 Ouégoa, Gomen, Voh, Koné, Pouembout, Poya.
24 En comparaison, les ethnies allochtones (Européens et Wallisiens) ont bénéficié de 38 % des opérations. Les Wallisiens ont bénéficié de 38 parcelles individuelles, pour partie situées dans la commune de la Foa et destinées à des activités agricoles, et pour partie constituées des villas de l’ancien village minier de la Société Le Nickel, sur la presqu’île de Népoui.
25 Sept statuts ont été adoptés pour le T.O.M. depuis 1976 : Dijoud, Emmanuelli, Stirn, Lemoine, Fabius-Pisani, Pons, Rocard.
26 La décentralisation des pouvoirs de décisions mise en œuvre par le statut Fabius-Pisani de 1985 permet pour la première fois aux Mélanésiens de contrôler et d’exercer le pouvoir dans trois régions sur quatre avec des compétences importantes. Le statut issu des Accords de 1988 confirme ce mouvement.
27 Notamment par la loi de 1982 et la déclaration de Nainvilles-les-Roches.
28 C’est en fait à cause des litiges entre Kanak que le stock de terres détenu par l’A.D.R.A.F. n’a pas été totalement redistribué.
29 Un conflit foncier a éclaté en 1990 dans l’île de Lifou à propos d’un terrain où doit s’implanter le nouveau port territorial de Wé.
30 Cf. le débat sur le cadastrage des terres de réserve engagé par l’A.D.R.A.F. et le Conseil Consultatif coutumier.
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