Réflexions sur le concept de rééquilibrage en Nouvelle-Calédonie
p. 36-56
Texte intégral

Tête de monnaie kanak. Symbole de l’alliance entre les clans et “moteur” de l’équilibre social et politique de la Grande Terre et des îles à l’époque précoloniale.
(P. Pilion).

L’hôtel de la Province nord, symbole du rééquilibrage politique et économique de la Nouvelle Calédonie après les Accords de Matignon. Après la lutte politique, l’accession à l’indépendance passe désormais aux yeux du Front de libération nationale, kanak et socialiste, par la gestion et l’aménagement du territoire.
(P. Pillon).
1Les Accords de Matignon signés en 1988 par l’État, le Rassemblement pour la Calédonie dans la République (ou R.P.C.R.) et le Front de libération nationale kanak et socialiste (ou F.L.N.K.S.) affichent leur souci de rééquilibrer le territoire. Tous les discours et textes officiels insistent sur cet objectif et les contrats de développement, qui en illustrent la mise en œuvre, débouchent sur des travaux d’infrastructure et sur un ensemble de réalisations nouvelles. Une analyse critique du concept dans le contexte calédonien montre cependant que, pour être effectif, le rééquilibrage doit dépasser le simple effort d’aménagement et de rattrapage.
2Ce travail débute par un rappel des déséquilibres qui ont conduit à la situation présente et retrace les efforts faits pour y remédier. Il examine le rééquilibrage engagé et, au-delà de la Nouvelle-Calédonie, se penche sur un terme qui fait l’objet d’une faveur grandissante. Sans entrer dans les querelles d’école et dans les débats de spécialistes, il se réfère à tout un courant de la pensée économique qui insiste sur la notion d’équilibre et la propose comme modèle à suivre et but à atteindre. Il fait ressortir les raisons qui président au rééquilibrage et, en tenant compte de la polysémie du terme, s’interroge sur les motivations qui le sous-tendent et essaie d’en évaluer la portée.
Le maître-mot du rééquilibrage
Un aperçu des déséquilibres
3Comme le déclare en 1992 le ministre des D.O.M.-T.O.M., « La Nouvelle-Calédonie a aujourd’hui un maître-mot : le rééquilibrage »1. C’est en effet celui qui caractérise le mieux la politique suivie dans le territoire depuis qu’en 1988 les Accords de Matignon ont réussi à mettre fin à des mois d’affrontements et de guerre civile larvée. L’urgence d’un rééquilibrage est à la mesure des déséquilibres hérités de la période coloniale, qui n’ont cessé de se creuser au fil des ans.
4Une ligne de fracture traverse la Nouvelle-Calédonie sur les plans ethnique, géographique et institutionnel, aussi bien que sur les plans culturel, économique et social. Elle tient à la coexistence de deux communautés dont la plus ancienne, d’origine mélanésienne et qui compte aujourd’hui 44 % de la population, a été et reste dominée par la seconde, d’origine européenne. Près d’un siècle après la fin des opérations de mise en réserve, la situation politique, économique et sociale des populations mélanésiennes a, certes, changé ; mais à la veille des années quatre-vingt et jusqu’en cette fin de siècle, la société néo-calédonienne reste marquée par un cloisonnement ethnique dont les dimensions sont plus particulièrement sensibles dans le domaine économique et spatial. Cela se traduit par une opposition tranchée entre « Nouméa la blanche », centre des activités économiques et le seul pôle de communications digne de ce nom, et le reste du pays où vivent la majorité des Mélanésiens résidant dans les communautés tribales issues de la colonisation. En ville même, les inégalités sont de plus en plus tranchées et la richesse affichée par certains voisine avec des situations d’exclusion et de pauvreté grandissantes. Le chômage atteint officiellement 16 % de la population et frappe d’abord les jeunes : les moins de trente ans représentent la moitié des chômeurs à Nouméa et un tiers de ceux-ci dans l’intérieur et les îles (I.E.O.M., 1995). Ces disparités sont associées à des déséquilibres économiques qu’on peut illustrer par quelques chiffres. L’évolution en dents de scie de la balance commerciale est fonction des cours du nickel sur le marché mondial : le taux de couverture des importations par les exportations atteint 104 % en 1988, année de hausse des cours, mais n’est plus que de 44 % en 1992, année où les exportations de métal ont augmenté en volume mais baissé en valeur ; il remonte à 55 % en 1995 avec la reprise mondiale du marché du nickel. Au cours des trente dernières années, le secteur tertiaire est passé du tiers aux deux-tiers du Produit intérieur brut et le secteur primaire du quart à un dixième2. Le déclin des activités agricoles a été précipité par l’accroissement de l’exploitation minière et il s’est poursuivi avec le développement des services. Le secteur secondaire, dont le pôle industriel tourne autour du nickel (un cinquième des réserves mondiales et un quart de la valeur ajoutée locale), a cessé depuis plus de vingt ans d’être le moteur de l’économie, mais reste soumis aux fluctuations internationales des cours. Les recettes n’arrivant plus à suivre les dépenses, l’équilibre budgétaire n’est assuré que grâce aux concours financiers de l’État, qui s’élèvent aujourd’hui au tiers de la richesse locale totale3. Quant à la fonction publique, elle emploie un tiers de la population active (contre un quart en métropole) et les niveaux de rémunération y sont deux fois plus élevés que dans le secteur privé. Bien qu’inférieur à celui de la métropole, le salaire minimum mensuel équivaut au revenu annuel d’un habitant des îles Salomon voisines. Malgré le repli des activités de production et une conjoncture troublée, le niveau de vie du territoire reste très supérieur à celui de la plupart des pays insulaires de la région4, et s’il ne représente, à la fin des années quatre-vingt, que les trois-cinquièmes de celui de la France, cet écart est en train de fondre avec la remontée des cours du nickel et avec la mise en œuvre des Accords de Matignon : depuis 1989, le P.I.B. croît au rythme de 10 % par an. Les coûts de production qui découlent d’une telle situation jouent de façon dissuasive sur les échanges avec l’extérieur, tandis que la répartition fortement inégalitaire des revenus imprime sa marque à l’ensemble de la vie du pays.
Du rééquilibrage économique et démographique au rééquilibrage social
5Ces différents déséquilibres plongent leurs racines dans une économie coloniale basée sur l’élevage extensif de bovins, sur les plantations de café, sur le secteur minier, sur l’économie de comptoir et sur le recours à une main-d’œuvre à bon marché obtenue de la Pénitentiaire et des recrutements de populations océaniennes et asiatiques sous contrat. En Nouvelle-Calédonie, le processus colonial commence à être ébranlé pendant la Seconde Guerre mondiale, durant laquelle le territoire sert de plate-forme à l’armée américaine dans sa lutte contre le Japon. Au lendemain du conflit, l’État s’attache moins à restaurer l’équilibre antérieur qu’à aligner le territoire sur la métropole. La renaissance de l’industrie japonaise et la guerre de Corée entretiennent une forte croissance de la demande du minerai et, au milieu des années cinquante, la Nouvelle-Calédonie apparaît comme le plus riche des territoires d’outre-mer et comme « un pays calme où n’existe aucun antagonisme entre les diverses fractions de la population »5 ; grosso-modo, les Européens représentent alors le tiers de cette population et les autochtones un peu plus de la moitié. Le seul déséquilibre reconnu officiellement tient à un insuffisant développement de la production agricole et à une trop grande spécialisation dans le nickel : certains craignent que cette dernière fragilise l’économie territoriale et que, par ailleurs, le déséquilibre démographique se creuse entre les deux principales composantes ethniques (Doumenge, 1961). En 1961, la balance commerciale est largement excédentaire ; le revenu moyen par habitant est supérieur à celui de la France et il approche celui de la Suisse : cette prospérité paraît davantage qualifier le territoire de développé que de sous-développé.
6Lorsque la conjoncture se retourne une fois de plus, les plans de développement tentent de rééquilibrer l’économie en la diversifiant ; l’importance du nickel est toutefois telle que les possibilités de rééquilibrage paraissent étroitement limitées (Industries et Travaux D’Outre-Mer, 1967). La guerre du Vietnam s’accompagne d’une relance de la demande de nickel : les prix du métal doublent alors en l’espace de quatre ans et la progression du P.I.B. de la Nouvelle-Calédonie, entre 1969 et 1970, est de 46 %, contre 12 % en métropole. L’euphorie est alors générale, au point que le président Pompidou compare la situation locale à celle du Koweit pétrolier6. La fin du conflit vietnamien entraîne une chute des cours de 40 %, et la production métallurgique comme l’extraction de minerai entament alors une récession qui ne s’achèvera qu’en 1988.
7La détérioration de la situation économique entraîne celle du climat social. Les catégories les plus touchées par la récession minière sont peut-être celles qui sont employées dans les petits centres d’extraction minière de l’intérieur du pays, dont l’exploitation et la fermeture ont, de tout temps, accompagné les grandes oscillations de la demande de minerai. Une part importante du personnel le moins qualifié ou du personnel temporaire est aussi affectée par la crise, qui entraîne d’importantes compressions d’effectifs. Touchés de plein fouet, les Mélanésiens en viennent à adhérer en majorité, entre 1975 et 1978, au projet d’ » indépendance kanak » qui se dégage peu à peu au sein du parti de l’Union Calédonienne ; une telle évolution ne s’accomplit toutefois pas sans remous et scissions, notamment de la part des adhérents européens. L’Union calédonienne emboîte ainsi le pas aux petits partis mélanésiens nés de l’ébranlement politique de 1968, se réclamant du marxisme et de l’anticolonialisme.
8La mobilisation politique indépendantiste s’exerce dans deux principales directions : le retour des terres accaparées aux temps de l’installation coloniale, et la reconnaissance à la dignité et à l’égalité culturelles. La dimension anticolonialiste du mouvement mélanésien se traduit par la revendication identitaire et par la volonté de revaloriser l’image de la communauté. Ces aspirations, qui inversent les termes nés de la situation coloniale, se manifestent, en 1975, dans la tenue, à Nouméa, du festival Mélanésia 2000 qui vise à rompre avec l’indifférence, voire avec le mépris, dans lesquels étaient jusque-là tenue la culture mélanésienne (Missotte, 1985). Dans le même temps, la pression revendicative pour l’accès aux terres — qui relève du contentieux historique le plus ancien entre les deux principales composantes ethniques de la population néo-calédonienne —, se fait plus forte : alors que le raccourcissement des cycles de jachère sur les terres de tribu a été noté depuis plusieurs années déjà (Barrau, 1956), et que l’occupation parfois ancienne d’une partie des terres par la caféiculture en limite l’accès, la pression démographique dans les réserves s’accentue du fait de l’accroissement de la population et de l’expansion de l’élevage bovin. La politique des agrandissements de réserve du début des années cinquante ayant été délaissée par la suite, les demandes foncières mélanésiennes se tournent vers les terres du Domaine cessibles en location ou en concession, où elles entrent en concurrence avec les demandes européennes (Saussol, 1983). Au tournant des années quatre-vingt, la liaison entre revendications foncières et revendication culturelle donne sa dynamique à un mouvement né en 1978 dans une vallée de la côte est, et visant l’occupation de terres détenues par des colons.
9Pour désamorcer les tendances séparatistes, l’État entame une politique de réformes : en 1974, des Mélanésiens sont, pour la première fois, associés aux travaux préparatoires du plan et, l’année suivante, est mis en place un Fonds d’aide au développement de l’intérieur et des îles (ou F.A.D.I.L.) qui devait initialement s’appeler Fonds d’aide au développement équilibré ; la plupart des bénéficiaires sont des Mélanésiens. En 1978, un plan de développement économique et social instaure la première réforme foncière de l’histoire du territoire : il est ainsi pris acte de la demande de restitution des terres ancestrales, sans pour autant accéder à l’intégralité de la réclamation. Le plan témoigne également d’une prise en compte de la dimension culturelle mélanésienne dans l’enseignement ainsi que dans la vie du pays, notamment par la création d’un Bureau des langues vernaculaires et par celle d’un Institut culturel mélanésien. Ce plan, dénommé localement « Plan Dijoud », du nom du Secrétaire d’État aux départements et territoires d’Outre-mer de l’époque, constitue le premier dispositif officiel visant à rééquilibrer le territoire en redonnant une plus grande place à ses premiers occupants (Leblic, 1993).
Les enjeux politiques et institutionnels
10L’arrivée des socialistes au pouvoir en 1981 attise les espoirs des indépendantistes et les craintes de leurs adversaires, car le Programme commun de gouvernement, pivot de la campagne de l’Union de la gauche, se réfère au principe de l’autodétermination pour ceux des D.O.M. et des T.O.M. désireux de redéfinir leurs rapports avec la métropole. Devant l’accumulation des tensions, le pouvoir central tente d’accélérer les réformes par une série d’ordonnances : en 1982, sont ainsi créés un Office foncier, chargé de racheter les terres aux colons et de les redistribuer aux Mélanésiens, un Office culturel, scientifique et technique canaque ainsi qu’un Office de développement de l’intérieur et des îles (O.D.I.L.), qui remplace le F.A.D.I.L. ; des assesseurs coutumiers sont placés auprès des tribunaux pour aider à la prise en compte de l’environnement culturel des prévenus mélanésiens. La situation politique n’en connaît pas moins un regain de tension lorsqu’à la suite d’un renversement d’alliance, le pouvoir exécutif local passe aux mains de l’Union calédonienne et de l’un de ses dirigeants mélanésiens.
11En 1983, Georges Lemoine, Secrétaire d’état aux D.O.M.-T.O.M., organise à Nainville-les-Roches (Essonne) une table ronde au cours de laquelle est proclamée l’abolition du fait colonial et la nécessité d’un statut transitoire d’autonomie interne ; l’existence d’un « peuple kanak » et le « droit inné et actif » de celui-ci à l’indépendance sont également admis. La tenue d’un référendum d’autodétermination au terme de cinq années est prévue, sans que le communiqué final de la réunion fasse état d’un accord entre les parties quant à la composition du corps électoral : or cette dimension est déterminante pour l’issue du scrutin et pour l’avenir constitutionnel du pays. En effet, étant donnée la répartition démographique des ethnies et les courants politiques en place, les indépendantistes mélanésiens ne peuvent guère compter sur plus de 40 % des suffrages. Le nouveau statut territorial qui est arrêté au printemps 1984 crée un exécutif doté d’une large autonomie et permet, pour la première fois, une représentation des Mélanésiens en tant qu’ethnie à travers des assemblées coutumières dites « de pays » : connue localement comme le « Statut Lemoine », la nouvelle donne institutionnelle est rejetée par les principales formations politiques locales, qu’elles soient ou non pour l’indépendance. Les élections de novembre 19847 pour le renouvellement de l’Assemblée territoriale s’effectuent dans le cadre du nouveau statut : elles sont boycottées par la coalition indépendantiste qui vient de se constituer, en août 1984, en Front de libération nationale kanak et socialiste (ou F.L.N.K.S.). En s’opposant de façon active à la tenue des élections, les indépendantistes enclenchent une spirale de plusieurs mois d’affrontements, qui se traduiront par des confrontations armées et se solderont par plusieurs dizaines de morts.
12À la fin de l’année 1984, le gouvernement français envoie comme Haut-Commissaire Edgar Pisani, spécialement mandaté pour trouver une issue à la crise politique. Celui-ci propose, après des semaines de consultation et de réflexion, un nouveau plan de réforme, ainsi qu’un scrutin d’autodétermination dont les alternatives sont le maintien de la Nouvelle-Calédonie dans la République française ou la constitution de celle-ci en État indépendant associé à la France ; le scrutin serait ouvert aux seuls citoyens résidant dans le territoire depuis au moins trois ans. Le nouveau statut qui est appliqué en 1985 au territoire, sous l’égide du Premier ministre Laurent Fabius, organise un découpage administratif en quatre régions dotées de compétences étendues, d’un conseil élu et de conseils coutumiers au rôle consultatif ; l’exécutif reste toutefois dévolu au Haut-Commissaire qui est le représentant direct de l’État. Si les élections donnent le contrôle de trois régions sur quatre aux indépendantistes, la majorité territoriale revient néanmoins aux anti-indépendantistes. Ces dispositions ramènent le calme.
13En métropole, les élections législatives de 1986 ramènent une majorité de droite à l’Assemblée nationale ; sur le territoire, ce changement provoque rapidement le retour à une politique de confrontation visant l’annulation des avancées politiques et foncières acquises par le mouvement indépendantiste. En conséquence, un nouveau statut est adopté en janvier 1988 : il accorde une large autonomie au territoire, mais il supprime les régions du précédent statut. Ce « statut Pons » prend effet en avril 1988 ; le jour même, les indépendantistes déclenchent une nouvelle vague d’actions. C’est dans ce contexte qu’un groupe de militants d’Ouvéa s’empare d’une gendarmerie de l’île, en tuant quatre gendarmes et en se repliant (avec vingt-sept otages, pour la plupart des gendarmes) dans une grotte de l’île. Trois jours avant le second tour de l’élection présidentielle, les forces de l’ordre donnent l’assaut : deux militaires et dix-neuf militants indépendantistes périssent au cours de l’opération.
Les Accords de Matignon
14Un point de non-retour semble atteint dans les relations conflictuelles qu’entretiennent les indépendantistes et les partisans du maintien de la souveraineté française, même si une lassitude croissante est perceptible de part et d’autre. La réélection du chef de l’État à la Présidence de la République et le retour de la gauche au pouvoir modifient une nouvelle fois la donne politique. Sous l’impulsion de son Premier ministre, le nouveau gouvernement organise une rencontre à Paris entre les dirigeants français et les représentants des principaux courants politiques du territoire : celle-ci se conclut, le 26 juin 1988, par la signature des Accords de Matignon. Ce compromis politique amorce le règlement des problèmes en suspens et prépare un référendum d’autodétermination, qui doit se tenir avant la fin de l’année 1998.
15Les Accords comportent une déclaration commune et deux annexes. La déclaration liminaire redonne provisoirement à l’État l’administration du territoire et les intitulés des deux annexes se passent de commentaires : « les conditions d’une paix durable : l’État impartial au service de tous » et « dispositions institutionnelles et structurelles préparatoires au scrutin ». Comme le précise la première annexe, il s’agit de mettre en place « un nouvel équilibre géographique, institutionnel, économique et social », afin de « permettre le développement des régions défavorisées, de rattraper les retards et de corriger les déséquilibres que traduit la trop faible présence des Mélanésiens dans les différents secteurs d’activité et, en particulier, dans la fonction publique »8. La période de transition qui s’ouvre alors doit permettre d’enclencher un véritable processus de transformation, l’action politique devant répondre à un triple défi9 :
- celui de la mise en place d’une politique de développement capable de supprimer les inégalités les plus criantes et d’amorcer une politique de développement harmonieux concernant toutes les parties du territoire et toutes les communautés ;
- celui de l’inversion de la tendance qui accentue le clivage entre Nouméa, où se concentrent la richesse, les activités et la population d’origine européenne, et le reste du territoire, bien moins développé, où réside la majorité de la population mélanésienne ;
- celui du renversement d’une situation lourde de dangers pour l’avenir (après l’assaut de la grotte d’Ouvéa, il est craint que des extrémistes fassent basculer le Territoire dans la violence), quitte à mettre en œuvre une politique inégalitaire, afin de corriger les disparités les plus criantes dont les Mélanésiens apparaissent les victimes.
16Il s’agit de mettre provisoirement entre parenthèses le devenir politique du Territoire et de se concentrer sur une action économique volontariste menée de façon concertée avec la population à laquelle il est demandé un concours actif. Prolonger le statu quo permet aussi d’assurer le maintien d’une présence française dans la région pendant la période de dix années durant laquelle doivent être encore effectuées des expériences nucléaires sur les sites polynésiens (Bensa, 1990).
17La loi « portant dispositions statutaires et préparatoires à l’autodétermination de la Nouvelle-Calédonie » est soumise le 6 novembre 1988 à l’approbation des Français et son adoption, au terme d’un scrutin marqué par un fort taux d’abstention, vient, malgré tout, donner du poids aux engagements pris. Un premier rééquilibrage, d’ordre institutionnel, crée trois Provinces (nord, sud et îles Loyauté) dotées de larges pouvoirs en matière économique, sociale et culturelle. Ces Provinces — le terme de région n’est plus employé, pour marquer la volonté de changement et éviter toute confusion avec les régions métropolitaines — se voient transférer certaines des compétences précédemment exercées par les services centraux de Nouméa (Faberon, 1992). Elles sont dirigées par un président élu au sein d’une assemblée, elle-même élue au scrutin proportionnel, qui est dotée d’un pouvoir délibératif. Cette décentralisation est contrebalancée par un renforcement du pouvoir exécutif de nouveau confié à un Haut-Commissaire ; celui-ci, qui est désigné par Paris, est chargé de représenter l’État et le Territoire. Au plan social et culturel, le rééquilibrage repose sur la prise en compte d’une spécificité culturelle mélanésienne, notamment par la recherche d’un enseignement plus adapté à la jeunesse mélanésienne et par la formation accélérée de cadres autochtones afin de répondre aux besoins en personnel des structures provinciales. Prenant appui sur les huit aires coutumières qui composent l’ensemble de la Grande-Terre et des îles, des Conseils coutumiers à caractère consultatif sont associés à chaque province, leur regroupement constituant le Conseil consultatif coutumier du territoire ; à cela s’ajoute la création d’une Agence de développement de la culture kanak, au statut d’établissement public placé sous l’autorité de l’État.
18C’est avant tout sur le terrain économique et social que la volonté de rééquilibrage est patente. L’État assure le financement d’une série de contrats de développement passés avec les provinces, et tient compte des particularités locales : les trois-quarts des sommes dégagées doivent être affectées à la Province nord et à la Province des îles, contre un quart à la Province sud. Les objectifs du développement sont définis de façon précise ; il s’agit :
- de faciliter l’accès de tous aux formations initiales et continues et d’adapter celles-ci aux particularités du territoire, telles qu’elles résultent de la diversité des ses cultures ;
- de favoriser un rééquilibrage du territoire par rapport à son chef-lieu et d’améliorer les infrastructures pour permettre le désenclavement des populations isolées ;
- d’améliorer les conditions de vie des populations de toutes les parties du territoire, notamment par le renforcement de la prévention médicale, par l’accroissement des équipements sanitaires, par le développement de l’action sociale et par l’augmentation du nombre des logements sociaux ;
- de promouvoir le patrimoine culturel mélanésien et celui des autres cultures ;
- d’encourager le développement des activités économiques et celui de l’emploi — en particulier dans les secteurs de l’agriculture et de l’élevage, de l’aquaculture et du tourisme ;
- de faire participer les jeunes au développement ;
- de mettre en œuvre une politique foncière adaptée ;
- de susciter l’intensification des échanges économiques et culturels avec les États et les territoires de la région du Pacifique.
Le concept de rééquilibrage
19L’ampleur de la tâche à accomplir et les difficultés de sa mise en œuvre amènent à s’interroger sur la signification même de la notion de rééquilibrage. Un survol de la production scientifique consacrée aux problèmes de développement ainsi qu’aux images qu’en véhicule la presse permet de constater que le terme de rééquilibrage est devenu d’un emploi courant, notamment pour caractériser les politiques adoptées par les pays en difficulté dans un contexte de mondialisation croissante. Les politiques de rééquilibrage qui sont lancées dans ces différents pays à l’instigation des instances internationales dispensatrices de fonds, telles que la Banque mondiale ou le Fonds monétaire international, se veulent régulatrices du système économique mondial ; elles procèdent ainsi de la dernière orthodoxie en matière de développement international. En effet, le moteur de la croissance résiderait dans la constitution d’un marché international unifié, exempt de barrières protectrices et débarrassé, à terme, des économies et des marchés nationaux. La polysémie du terme de rééquilibrage en fait aussi un sténogramme commode utilisable dans les domaines connexes de la politique, du social et de l’aménagement du territoire, et la vie sociale comme la presse se font l’écho de son utilisation en référence tant à des changements gouvernementaux qu’à des modification du poids relatif des régions, tant aux délocalisations des activités économiques qu’à la répartition des populations.
Un concept dans l’air du temps
20Le terme de « rééquilibrage » ne figure pourtant que depuis peu dans les dictionnaires qui se sont longtemps contentés de parler « d’équilibrage » ou « de retour à l’équilibre ». Le Petit Larousse définit ce terme comme l’action de rétablir l’équilibre et prend pour exemple le budget ; le Grand Robert y voit un nouvel équilibre succédant à un déséquilibre, le fait de retrouver l’équilibre ou de le rendre à ce qui l’avait perdu. De façon didactique, cette notion permet de voir comment un ensemble réagit à des perturbations par des régulations et passe sans se dissoudre d’un état à un autre. Toutefois, l’accent mis sur le retour à l’équilibre sous-entend que celui-ci n’est pas aussi automatique que le laisseraient penser l’image du mouvement pendulaire ou l’exemple, classique en économie, de l’offre et la demande s’ajustant autour d’un prix d’équilibre. En outre, ce qui est recherché est souvent moins l’équilibre antérieur qu’un nouvel équilibre tenant compte d’une situation dominée par le changement : au lieu d’être synonyme de retour au passé, le rééquilibrage devient dès lors le témoin d’un effort d’adaptation à la situation présente, qu’il s’agisse de l’établissement d’un nouvel équilibre ou de la lutte contre des déséquilibres qui tendraient à devenir chroniques, à moins qu’une action en sens contraire ne s’exerce sur eux. Il est toutefois important de remarquer que l’utilisation d’un tel terme témoigne moins d’un souci de définition que de la prégnance d’un univers médiatique, qui ne s’encombre pas de nuances et qui privilégie des images fortes et des formules-choc. C’est ainsi qu’après avoir mis l’accent sur des déséquilibres qui se creusent et ébranlent les bases de la société (scénarios-catastrophe), il sera plus facile de leur opposer une action volontariste et une démarche consensuelle (scénarios de ressaisissement), qui permettent d’y remédier sans remettre en cause le système en place. La formule de rééquilibrage a ainsi quelque chose d’incantatoire, en même temps que de rassurant : elle fait référence à une situation connue, à une norme éprouvée, jugée préférable à un bouleversement qui risque de déboucher sur l’inconnu et d’avoir des conséquences imprévisibles. En outre, si l’équilibre est difficile à réaliser, il apparaît, à l’instar des notions d’égalité ou d’équité, comme un idéal vers lequel il convient de tendre ; de façon plus prosaïque, il peut être simplement jugé à sa capacité à mobiliser les citoyens plus que ne saurait le faire un objectif de production (Commissariat général du plan, 1994).
Le concept d’équilibre dans la théorie économique
21Le concept d’équilibre a joué un grand rôle dans la formation de la discipline économique, qui s’est constituée sur le modèle des sciences exactes. Dérivé de la physique, il désigne une combinaison de facteurs où aucun ne s’exerce au détriment des autres ; il est généralement considéré, de façon mécanique, comme un état stationnaire vers lequel tendrait l’économie. Si un fait nouveau vient rompre l’équilibre, le système y revient de façon automatique après une période d’ajustement.
22La crise des années trente et l’influence de Keynes ont toutefois ébranlé ces certitudes en montrant que l’équilibre en place n’était pas nécessairement le meilleur possible (qu’il pouvait, par exemple, exister un équilibre durable fait de sous-emploi) et qu’il s’agissait là moins d’un état que d’un processus : les théoriciens du déséquilibre s’inscrivant dans la lignée des travaux de Keynes font ainsi valoir que, pour ce dernier, il n’existe jamais d’équilibre simultané sur tous les marchés. Dans ce nouveau contexte, tant économique et social que théorique, la croissance résulte de la combinaison d’un petit nombre d’indicateurs macro-économiques — consommation, épargne, investissement — et un rôle clé est imparti à l’État ; celui-ci est chargé de maintenir des relations équilibrées entre ces variables, de se substituer aux défaillances du marché, et de relancer la machine économique en stimulant la demande par des dépenses publiques et par des programmes d’investissement. Ces idées et cette représentation du « Welfare State » ont commencé à être appliquées aux États-Unis pendant la période du « New Deal » et elles sont à la base des politiques de développement mises en œuvre pendant et après le second conflit mondial : il incombe désormais à l’État, en stimulant la croissance, de provoquer une hausse du niveau de vie dont les effets doivent se faire sentir à tous les échelons de la stratification sociale ; les tensions doivent en être réduites d’autant et les structures sociales pouvoir se transformer au rythme des avancées d’un processus de modernisation profitant à l’ensemble du corps social.
23Au début des années soixante-dix, l’échec de ces approches devient patent lorsque revient au premier plan une conjoncture de crise, marquée par une hausse des prix, un blocage du système productif et des situations d’endettement croissant. Ni les théories keynésiennes, ni les théories marxistes qui sont alors en vigueur n’arrivent à expliquer de façon convaincante ces phénomènes de stagflation (néologisme formé par la juxtaposition des termes de stagnation et d’inflation) et de gonflement des dettes. L’approfondissement de la crise et l’aspiration à une situation plus équilibrée entraînent, au début des années quatre-vingt, une réorientation des options économiques — dont des leaders tels que Margaret Thatcher et Ronald Reagan se font les champions — comme elles amènent, sur le plan théorique, une résurgence des théories de l’économie classique en vigueur avant la crise des années trente. Tout un courant de pensée néoclassique remet en action les règles libérales afin de restaurer des équilibres qui seraient compromis par les interventions excessives de l’État, par le non-respect des mécanismes du marché (liberté des échanges et vérité des prix) et par les déficits des budgets et des balances de paiements. Les remèdes préconisés s’articulent autour d’une réduction du poids de la fonction publique, d’un encouragement de l’entreprise privée et de l’ouverture accrue au marché mondial, basée sur la liberté des échanges et sur la recherche d’avantages comparatifs.
24Par la même occasion, les théories qui mettent l’accent sur la dimension temporelle des changements et sur la nécessité de déséquilibres temporaires se trouvent dévalorisées. Le temps n’est plus aux débats des années cinquante où de nombreux économistes du développement se montraient partisans d’une croissance déséquilibrée, tels Rosenstein-Rodan dans sa théorie du « Big Push », François Perroux, avec ses « pôles de croissance » ou Alfred Hirschmann et ses « déséquilibres calculés » ; le temps est encore moins favorable aux théories marxistes partisanes d’un changement radical. D’une problématique de la production, où l’accumulation et l’investissement sont considérés comme un préalable et comme la condition d’une croissance impulsée par l’industrie, on est passé à une problématique de surproduction, centrée sur le marché et sur les échanges. Cette dernière tient compte du développement spectaculaire des services, mais fait reposer l’équilibre économique sur des conditions difficiles à réunir ; elle tend aussi à faire de la croissance une succession d’équilibres stables sur des marchés concurrentiels où l’État ne joue qu’un rôle de garde-fou. L’incapacité des approches macro-économiques à rendre compte de la réalité contemporaine et à impulser une croissance régulière explique aussi que, pour y remédier, les regards se soient également tournés vers la microéconomie, qui base ses analyses sur les conduites individuelles, supposées rationnelles. Les exigences d’équilibre macro-économique que de telles analyses supposent sont transférées au niveau de la firme, et elles s’expriment dans des modèles mathématiques qui se réfèrent à une économie de marché parfaitement concurrentielle. Les approches néoclassiques apparaissent toutefois doublement arbitraires :
- puisqu’elles font de la recherche systématique de l’équilibre une obligation, ce qui ne serait justifié que si les pays et si les agents économiques se trouvaient dans la même situation, avec les mêmes atouts et les mêmes handicaps, et sur des marchés transparents et ouverts à tous ; or c’est loin d’être le cas, et rien ne vient réguler un processus de globalisation et de mondialisation qui entraîne des déséquilibres croissants ;
- puisqu’elles cantonnent la recherche d’équilibre au champ économique et qu’elles postulent que les difficultés rencontrées sont liées à des déséquilibres macro-économiques, auxquels il peut être remédié par des mesures techniques ; la politique mise en œuvre se coule dans ce moule technique et se focalise sur quelques agrégats jugés significatifs (finances publiques, circulation monétaire, balance des paiements), mais se préoccupe moins, dans les faits sinon dans les intentions, de réduire les inégalités de revenus, d’emplois et de formation ainsi que d’autres distorsions de caractère géographique, ethnique, social ou culturel.
La recherche de l’équilibre en tant que prélude à une politique d’ajustement ?
25Ces conceptions macro-économiques se traduisent, à partir des années quatre-vingt, par le lancement de politiques d’ajustement structurel qui commencent par le rétablissement des grands équilibres financiers et économiques, pour déboucher sur des réformes de structure propres à inscrire les résultats obtenus dans la durée. Le rééquilibrage des recettes et des dépenses et la réduction des déficits intérieurs et extérieurs, dont le Fonds monétaire international s’est fait le champion, ouvre la voie à un programme d’ajustement fait de réformes de structure à caractère économique, social et institutionnel, telles que la réduction des interventions de l’État, les encouragements au secteur privé, les réformes de la fiscalité, les ouvertures de frontières et la démocratisation de la vie politique. Telle est la politique dite « de flux » prônée par la Banque mondiale, dont le but est de transformer des économies dominées par le secteur public — et parfois supportées à bout de bras par l’État — en économies de marché qui soient flexibles et qui remplissent les conditions d’une croissance soutenue (Hugon, 1993). Dans la pratique toutefois, il est difficile de dissocier la phase de stabilisation de celle d’ajustement, ne serait-ce que parce que les mesures d’assainissement supposent une transformation des structures en place : l’octroi de crédits ou la renégociation des dettes sont ainsi subordonnés à l’adoption de mesures drastiques, les fameuses « clauses de conditionnalité », qui doivent permettre au rééquilibrage de devenir effectif. Rééquilibrage et réformes de structures participent d’ailleurs de la même logique et reposent sur les mêmes principes d’assainissement financier, de réduction du rôle de l’État et d’ouverture sur l’extérieur.
26Le rééquilibrage apparaît ainsi comme la première étape d’un processus d’intégration dans une économie de marché qui déborde les frontières territoriales et nationales, et qui exige une intensification de l’effort productif et une compétitivité toujours plus grandes. Le risque est alors qu’au lieu de déboucher sur un équilibre harmonieux entre ressources et emplois au bénéfice des populations concernées, le rééquilibrage ne devienne une fin en soi, une échéance sans cesse différée et toujours plus difficile à honorer.
Du mot d’ordre à la réalité : quel rééquilibrage pour la Nouvelle-Calédonie ?
27Depuis une quinzaine d’années, les programmes d’ajustement structurel impulsés par les institutions de Bretton Woods font figure de référence dans la définition des politiques imposées aux pays endettés. Ils sont pourtant loin d’avoir eu les résultats escomptés et de nombreuses critiques leur ont été adressées. Ils ont été partiellement réformés et tiennent aujourd’hui mieux compte de l’environnement social et des données particulières des pays où ils sont mis en œuvre. Le Centre d’aide au développement de l’Organisation de coopération et de développement économique (O.C.D.E.) leur préfère néanmoins des « contrats de développement », qui reposent sur un engagement réciproque et qui ajoutent à l’objectif de croissance équilibrée celui d’une distribution équitable des bénéfices. L’aide n’est alors apportée qu’à des plans de développement à moyen ou à long terme élaborés par les pays eux-mêmes sur la base d’un large consensus (Morrisson et Bourguignon, 1992).
28La politique de rééquilibrage du territoire s’inscrit dans cette nouvelle orthodoxie en matière de développement ; en Nouvelle-Calédonie toutefois, les circonstances de sa mise en œuvre sont conditionnées par le rôle de premier plan que continue d’y jouer l’État français en assurant les grands équilibres financiers, ainsi qu’il en va pour l’ensemble de l’Outre-mer français (de Miras, 1987). De ce fait, les problèmes du développement s’y posent moins en termes économiques, qu’en termes politiques et géographiques ; de même, les questions relatives aux insuffisances de la production ou aux excès de l’endettement sont-elles moins importantes pour les équilibres territoriaux que celles de la maîtrise des flux financiers venus de métropole. De façon symétrique, l’État français est confronté au maintien de sa présence dans le pays et dans la région, ce qui suppose la préservation des équilibres politiques et sociaux du territoire, et plus particulièrement d’un état de coexistence pacifique entre les communautés qui le composent. C’est là l’un des tout premiers objectifs du rééquilibrage que doit sanctionner avant la fin de 1998 un référendum dont les termes, l’issue et les prolongements restent à ce jour incertains.
29Dans l’exposé des motifs du projet de loi soumis aux Français le 6 novembre 1988, une période de dix ans est jugée suffisante pour « assurer le fonctionnement de la nouvelle organisation des pouvoirs publics et la mise en œuvre d’une politique de développement économique, social et culturel ». Elle doit être mise à profit pour corriger les « déséquilibres actuellement constatés » et « établir la paix civile d’une manière durable » (Plenel et Rollat, 1988). Au delà d’un optimisme de circonstance, les dirigeants français ne minimisent pas les difficultés du projet puisque, comme le précise le Premier ministre à l’Hôtel de ville de Nouméa le 26 août 1988 : « Dix ans, c’est à la fois très long et très court. C’est long au regard des années heurtées, angoissées, douloureuses que vous venez de vivre. C’est court pour cicatriser des plaies séculaires, regagner une confiance perdue, reconstruire l’égalité des chances. Dix ans, ce n’est pas un répit, c’est un défi. C’est le défi du développement équilibré de toutes les régions du territoire, de la place équitable reconnue à chacune des communautés qui le peuplent, de la reconnaissance de la dignité de chaque culture et de chaque héritage ».
30Depuis 1946, date à laquelle le territoire a cessé d’être une colonie pour devenir un T.O.M., huit statuts l’ont gouverné, sans compter les lois Billotte de 1969 qui renforçaient la centralisation, et les ordonnances de 1982 et de 1985 qui allaient dans le sens d’une plus grande décentralisation. De 1984 à 1989, les statuts se sont succédé à un rythme annuel : tous ont ouvert des périodes transitoires qui devaient se clore par des scrutins d’autodétermination. Aucun de ceux-ci ne s’est toutefois tenu, hormis celui de septembre 1987 qui a été boycotté par les indépendantistes. Chaque fois qu’une crise oppose les communautés en présence et menace l’ordre établi, l’État joue l’apaisement et tente de dégager une solution acceptable par tous : les Accords de Matignon ne font pas exception. On peut néanmoins se demander quelle peut être l’efficacité de remaniements statutaires qui, à intervalles répétés, réorganisent le partage des compétences entre l’État et le Territoire sans toujours tenter de s’attaquer aux inégalités de fond qui prévalent entre les composantes ethniques, notamment entre Européens et Kanak. À cet égard, la radicalisation du débat sur l’indépendance et les violences qui s’en sont suivies ont mis en lumière les risques d’une politique de maintien du statu quo. Les Accords ont provisoirement stabilisé les oppositions en promouvant une approche pragmatique qui met l’accent sur les dimensions économiques et sociales des problèmes et qui s’efforce de résoudre ceux-ci par le dialogue plus que par la violence ; les mesures prises procèdent une fois de plus par la voie bureaucratique, mais leur mise en œuvre se fait de façon plus consensuelle. Cet esprit de conciliation et cette volonté de collaboration constituent le meilleur atout du rééquilibrage, un résultat qui n’a pu être obtenu qu’avec le concours de la fraction modérée des Kanak, favorable à l’indépendance mais qui a choisi de s’y préparer avec le concours de la puissance de tutelle (Kohler, 1987).
31Le souci de mettre fin au divorce entre le politique et l’économique ne doit pas faire oublier la dimension politique des problèmes en suspens. On peut prendre comme exemple le pôle urbain secondaire qui doit faire contrepoids à Nouméa dans la Province nord et qui était déjà à l’ordre du jour en 1957. Depuis l’époque où Gravier (1972) écrivait Paris et le désert français, la création de pôles de développement a été une constante de la politique d’aménagement conduite par l’État. S’inspirant des idées de François Perroux, elle part de la constatation que la croissance se propage souvent de façon déséquilibrée et suggère la création de pôles dont le rôle moteur serait canalisé par une action concertée de l’État. Cette approche d’inspiration keynésienne a connu une éclipse dans les années soixante-dix quand, sous l’effet de la crise, l’attention s’est tournée vers les approches du développement autocentré ; elle est toutefois revenue sur le devant de la scène avec la remise à l’honneur de l’économie de marché et trouve une illustration dans les technopoles qui se développent sur le territoire national (Berger et Thireau, 1994 : 57-73). Entre-temps, le contexte et la signification d’un développement diffusant à partir de pôles de croissance avaient changé, car du fait du ralentissement de la croissance et de la mise en œuvre de la décentralisation, l’État n’était plus le seul intervenant. Si ce dernier a toujours pour mission d’éviter des déséquilibres par trop criants, il lui faut désormais composer avec des instances de décision régionales et locales ainsi qu’avec les populations concernées. L’aménagement du territoire n’est plus un simple outil mais tend à devenir le fruit d’une action concertée, ce que traduisent les contrats de plan. Au lieu d’être un mécanisme d’octroi de subventions et d’incitations financières, il doit devenir un processus dynamique et, au lieu de se contenter d’exploiter une ressource, doit mettre en valeur un capital. Cela exige de coordonner des initiatives et des intérêts divergents en direction d’objectifs précis, ce qui est le propre de l’action politique.
32Les élections provinciales de juillet 1995 ont permis de faire le point et sont venues, elles aussi, rappeler l’importance des facteurs politiques dans l’avenir du territoire. Leur but était de faire élire les conseillers des trois provinces qui, réunis en Congrès, doivent préparer le scrutin d’autodétermination de 1988 et élaborer un nouveau statut. Les résultats obtenus révèlent, chez les deux grandes formations signataires des Accords, un effritement qui peut s’expliquer par leurs divisions internes et par une évolution de la situation, qui ne répond pas à toutes les attentes. Cette insatisfaction a favorisé l’apparition de mouvements centrifuges qui, chez les indépendantistes, ont une coloration radicale (reproche d’embourgeoisement adressé à la classe politique) et, chez les anti-indépendantistes, se présentent sous une forme modérée et réformiste (reproche d’immobilisme et de perpétuation du statu quo fait aux dirigeants). Ces divergences témoignent d’un début de recomposition du paysage politique, qui est susceptible de peser sur la poursuite du rééquilibrage. Les élections ont aussi été l’occasion de faire un premier bilan des Accords : les commentaires les plus favorables mettent en avant la formation de cadres mélanésiens et la mise en place des Provinces qui ont permis aux dirigeants mélanésiens de faire l’apprentissage des responsabilités administratives ; les critiques soulignent le déséquilibre persistant en faveur de la Province sud qui, forte de ses équipements et de sa supériorité technologique, est la première à tirer profit des investissements effectués dans les autres régions. Elles font aussi état d’un gonflement du secteur public, d’une tendance à la sur-administration et de l’existence d’opérations de prestige réalisées au détriment des couches les plus déshéritées10.
33Un autre point de vue souligne le malaise de la communauté kanak, dont les contradictions semblent s’être accentuées avec les changements intervenus depuis 1988 (Bensa, 1995). L’argent déversé par les Accords a engendré un « boom » comparable à celui du nickel et les administrations provinciales et municipales tendent à se constituer en « pôles de redistribution » de la manne publique, renforçant le clientélisme, les emplois de complaisance et l’assistanat. Dans les îles, les responsables administratifs ont pu voir leur autorité entrer en conflit avec celle des représentants coutumiers. Les hommes politiques mélanésiens remplissant des fonctions électives ou des tâches administratives peuvent, par ailleurs, être amenés à choisir entre leur volonté d’indépendance et leurs tâches de gestionnaires, leur souci de défendre leur mode de vie et la nécessité de faire pièce à une communauté européenne qui conserve les leviers essentiels.
34Brest, janvier 1996

Fillettes. Le système éducatif en place en Nouvelle-Calédonie pénalise lourdement les élèves kanak, progressivement éliminés avant terme du cursus scolaire, et dont seule une faible part obtient le baccalauréat.
(P. Pillon).

Deux jeunes dans le squat de Nouville. Devant la quasi-absence de cadres mélanésiens, conséquence d’une scolarité défaillante, l’État a institué un dispositif visant à former dans de brefs délais 400 cadres originaires du territoire, en offrant à d’anciens bacheliers l’opportunité de reprendre des études supérieures. Les bacheliers kanak étant peu nombreux, cette opération est confrontée à la difficulté d’identifier de nouveaux candidats.
(D. Dussy).
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Notes de bas de page
1 Où va la Nouvelle Calédonie ? Colloque organisé à Paris, 26 mars 1992, par l’Association pour l’évolution pacifique de la Nouvelle-Calédonie.
2 I.N.S.E.E. Actualités Outre-mer, juin 1961, n° 13 et septembre 1962, n° 19 ; I.E.O.M. Rapport annuel 1989. A cette date, le secteur tertiaire représente 63 % du P.I.B. (31 % en 1960) et le secteur primaire 12 % (29 % en 1960), dont 10 % pour les mines (9 % en 1960 et 27 % en 1970) et 1,8 % pour l’agriculture (10 % en 1960).
3 Freyss (1995) souligne que depuis la fin du « boom » du nickel, l’économie, loin de se développer de façon harmonieuse, est de moins en moins orientée vers la production et de plus en plus dépendante de l’État, chaque période de crise entraînant un engagement accru de la puissance publique.
4 Tout au long des années soixante et-soixante-dix, du fait d’une conjoncture industrielle favorable, le niveau de vie du territoire a été supérieur à celui de la France, de l’Australie et de la Nouvelle-Zélande.
5 Il s’agit d’une déclaration du gouverneur Grimald en 1957 (L’Union Française et parlementaire, avril 1957).
6 Servan-Schreiber, « Les aventures du pays nickelé » dans l’Expansion de juillet-août 1977.
7 Le L.K.S., présidé par N. Naisseline, est l’unique parti indépendantiste à se présenter aux élections ; il recueille 7,3 % des voix et 6 sièges à l’Assemblée territoriale. Avec près de 71 % des voix, le R.P.C.R. remporte 34 des 42 sièges.
8 Le Monde du 28 juin 1988.
9 Libération du 27 août 1988.
10 Cf. les commentaires des correspondants du journal Le Monde, Jean Louis Saux et Franck Madoeuf. Le Monde du 27 juin, 8 juillet, 11 juillet et 16 août 1995.
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