Chapitre 7 - Le concepteur face à l’impératif participatif dans les écoquartiers : effets de procédures
p. 131-148
Texte intégral
1Depuis une vingtaine d’années, les problématiques environnementales et, plus largement, celles du développement durable font l’objet en France d’une importance croissante et participent à une évolution des métiers et des professions de la production urbaine, architecturale et paysagère (Biau et al., 2013). Elles s’accompagnent d’une forte injonction à la participation citoyenne qui se répercute sur les pratiques de la conception.
2Des études et des recherches récentes tendent à montrer que les acteurs du projet urbain, élus et professionnels de l’aménagement et de la construction, sont de plus en plus initiateurs et impliqués dans des démarches associant des habitants. Le rapport des architectes à la participation a surtout été étudié ces dernières années dans des travaux de recherche consacrés à l’émergence de collectifs en marge de l’exercice de la maîtrise d’œuvre ou bien à des démarches « d’habitat participatif » (Biau, 2020). Mais il existe peu de réflexions concernant le rôle que peuvent avoir les procédures liées au cadre réglementaire de l’ingénierie des constructions publiques sur leurs pratiques et leurs approches de la participation. Cet aspect a constitué un des axes de notre travail (Leonet, 2018) auquel est consacré ce chapitre.
3L’une des hypothèses de la recherche sur laquelle repose ce chapitre consiste à avancer que les pratiques et les représentations des concepteurs, qu’ils soient architectes, architectes-urbanistes ou paysagistes, seraient en cours de transformation à l’occasion et à l’épreuve de processus de projets marqués par de plus fortes ambitions en matière d’implication citoyenne.
4À la différence des enquêtes développées ces dernières années par plusieurs sociologues, politistes ou urbanistes sur l’émergence de professionnels spécialisés dans la gestion et l’animation des démarches participatives (Behrer et al., 2017 ; Mazeaud et Nonjon, 2018), notre recherche a pris pour objet l’expérience de praticiens dont l’implication des parties prenantes n’était pas le cœur de métier. Elle repose sur l’idée que le fait de répondre à de telles commandes pouvait faire évoluer les représentations des concepteurs non seulement vis-à-vis de la participation, mais aussi de leurs modes d’exercice, de leurs compétences, voire de leur manière de considérer leur métier.
5La notion de « conception » est porteuse d’une double signification : elle renvoie d’une part à une forme de raisonnement, un processus à travers lequel s’effectue le travail de développement d’un projet, et d’autre part aux résultats qu’il produit. Elle est parfois aussi associée à ce titre à sa production finale. Or la question de la participation conduit à aller au-delà d’une définition de la conception se limitant à une démarche de formalisation de solutions par le dessin ou la maquette, en réponse à une commande qui serait d’emblée clairement et totalement définie par un maître d’ouvrage financeur de l’opération.
6L’enseignement académique de l’architecture mis en place à partir du xviie siècle en France, la loi du 3 janvier 1977 sur l’architecture et la loi sur la maîtrise d’ouvrage publique de 1985, qui ont constitué des références importantes dans la manière d’envisager la démarche de projet en France, ont respectivement surtout envisagé l’intervention de l’architecte-concepteur en tant qu’artiste et maître d’œuvre au service de la commande publique (Moulin et al., 1973 ; Chadoin, 2013). Dans ce cadre, le programme qui précise les attendus d’un projet et le travail consacré à son élaboration restent encore largement considérés comme du ressort de la maîtrise d’ouvrage. L’architecte y répond par la réalisation d’une esquisse, voire par des plans plus élaborés. Il est ensuite responsable de la bonne exécution des travaux en conformité avec son dessin. Cette vision segmentée et séquentielle du travail de projet, bien que régulièrement critiquée depuis les années 1990 (Conan, 1990), reste encore prégnante dans les pratiques opérationnelles (Blanchard, 2018 ; Macaire et Zetlaoui-Léger, 2019). Elle a tendu à limiter le rôle que peuvent avoir les concepteurs dans l’accompagnement de la définition des usages futurs des espaces, en particulier dans le champ de l’architecture (Pinson, 1993). Or cette question constitue souvent un objet central de la participation, quelles que soient les étapes du projet (Zetlaoui-Léger, 2013).
7L’hypothèse soutenue dans cette contribution concerne l’impact des procédures et des conditions d’intervention du concepteur dans le projet, sur son vécu de l’expérience participative. Plus celui-ci serait désigné tard, moins les situations d’échanges avec les habitants seraient appréciées et l’expérience perçue comme enrichissante. Le point de vue porté vis-à-vis de la participation serait d’autant plus critique si, en amont du projet, les habitants ont peu été impliqués dans l’élaboration de la programmation et découvrent le projet par les images du concepteur.
8Ainsi, au cours de ce chapitre, nous chercherons plus particulièrement à analyser l’incidence des modes de recrutement des concepteurs dans le cadre de projets d’écoquartiers qui ont été soutenus par de fortes ambitions en matière d’implication des habitants, sur leurs pratiques et leurs représentations de la participation.
9Notre recherche s’est intéressée à des concepteurs, architectes, architectes-urbanistes ou paysagistes, mandatés pour des missions de maîtrise d’œuvre, en sachant que celles-ci peuvent parfois comporter des questionnements programmatiques et être engagées très en amont d’un projet urbain. L’intervention de ces professionnels dans les projets d’aménagement est généralement encadrée par les procédures réglementaires de la commande publique d’aménagement et de construction qui, en France, jouent un rôle majeur dans la fabrication urbaine. Nous nous appuierons sur deux enquêtes monographiques menées sur deux opérations d’écoquartiers qui nous ont permis d’observer différentes positions prises par les professionnels de la conception architecturale, urbaine et paysagère, vis-à-vis de la participation citoyenne. Elles témoignent d’un certain changement dans les processus de projet et d’un intérêt nouveau, parfois significatif, d’une partie des concepteurs à l’égard de cette question.
10Nous avons également réalisé des entretiens auprès de 35 concepteurs engagés dans des projets d’écoquartiers marqués par d’importantes velléités participatives de la part des maîtrises d’ouvrage183. Ils ont été choisis parmi un total de 132 concepteurs apparaissant dans l’ensemble des dossiers de candidature lors des premières campagnes de labellisation ÉcoQuartier du ministère de l’Écologie, du Développement durable, des Transports et du Logement (MEDDTL) entre 2009 et 2012. Ces professionnels ont été sélectionnés pour l’originalité de leurs pratiques participatives de conception, qui semblaient avoir été expérimentées dans le projet au regard des instances mises en place, des objets sur lesquels portaient la participation et des temporalités de ces démarches. Nous avons pu ainsi entreprendre la construction d’une typologie donnant une image plus générale des positions des concepteurs vis-à-vis de la participation citoyenne. Quatre types de postures de ces praticiens face à la participation ont été identifiés :
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les concepteurs « réticents » ont tendance à manifester une certaine opposition vis-à-vis de l’implication des habitants, considérés comme « non-sachants » et représentant un risque de « blocage »184 du projet ;
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les concepteurs « tacticiens » s’adaptent aux demandes de participation émanant des maîtres d’ouvrage, qu’ils qualifient de « démagogiques » en cherchant à « satisfaire » les habitants sans être totalement convaincus de la portée dans le projet ;
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les concepteurs « pragmatiques » cherchent dans l’implication des habitants à améliorer leurs pratiques de conception et plus globalement la qualité du projet, que la participation vient « enrichir et nourrir » ;
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les concepteurs « militants » souhaitent « faire monter en capacité citoyenne » les habitants en défendant une vision plus démocratique de l’exercice de l’urbanisme, avec la perspective de « mieux faire vivre les projets ».
11Comment les maîtres d’ouvrage ont-ils sollicité les concepteurs pour intervenir auprès des habitants ? Quel a été l’impact de cette demande de participation sur la continuité ou le contenu des missions confiées aux concepteurs ? En quoi les procédures réglementaires qui cadrent traditionnellement leurs missions ont-elles été perçues par les concepteurs comme adaptées, adaptables ou problématiques vis-à-vis des exigences de participation qui leur étaient faites, en particulier, au regard de leurs modalités d’intervention dans le projet ?
12Nous observerons d’abord la manière dont les concepteurs ont été engagés dans des projets marqués par des attentes importantes de la maîtrise d’ouvrage en faveur de la participation des habitants ou par des initiatives citoyennes. Nous examinerons ensuite si les différentes procédures de recrutement de ces professionnels ont facilité ou non le développement de démarches de conception participative. Nous analyserons enfin comment leur façon d’intervenir dans un projet, selon le type de procédé par lequel ils ont été consultés, peut avoir une influence sur leur pratique et leur vécu de la participation.
Les conditions d’implication des concepteurs dans les démarches participatives
13Dans le domaine de l’aménagement et de la construction, les attentes vis-à-vis des concepteurs sont fixées par des procédures réglementaires définies par le Code de la commande publique et, jusqu’à 2019 également, par la loi sur la maîtrise d’ouvrage publique (MOP)185. Celles-ci fixent les conditions de mise en concurrence et de dévolution de la maîtrise d’œuvre privée. Elles peuvent donner plus ou moins de latitude aux professionnels pour élaborer et contribuer à des processus de conception participatifs selon la nature des procédures choisies, mais aussi leurs modalités d’application par les maîtres d’ouvrage. Ces procédures tendent notamment à dissocier de façon importante la conception formelle de l’exercice de la programmation, placé – plus clairement en architecture qu’en urbanisme – sous la responsabilité des maîtres d’ouvrage. Les concepteurs sont consultés sur la base de programmes censés être relativement finalisés. Le processus de projet représenté dans ces procédures a également servi de référence à la maîtrise d’ouvrage professionnelle privée depuis quarante ans (Macaire et Zetlaoui-Léger, 2019).
14Dans les domaines publics ou privés, au nom de la rentabilité économique ou des contraintes techniques, les programmes normatifs de certains secteurs de la construction (logement social, tertiaire, santé, etc.) laissent souvent peu de marge de créativité aux concepteurs (Guigou, 2000 ; Hincker-Jourdheuil, 2019). Certains architectes ont pu néanmoins en retrouver depuis une dizaine d’années avec le renouveau des projets d’habitat participatif en autopromotion (D’Orazio, 2017), qui leur permettent d’assurer des missions de programmation conjointement à la conception. Mais ces situations de projet dont ils n’ont pas forcément l’habitude peuvent aussi conduire à certaines tensions avec les habitants lorsque ces derniers suspectent l’architecte de vouloir imposer ses idées.
15À travers notre enquête portant sur des opérations d’écoquartiers, nous avons pu observer que les concepteurs qui étaient les plus impliqués dans des démarches participatives agissaient souvent dans le cadre de marchés publics pour des missions de maîtrise d’œuvre urbaine et paysagère et, dans une moindre mesure, d’architecture. Certains pouvaient exercer en assistance à maîtrise d’ouvrage (AMO) et/ou en maîtrise d’œuvre urbaine, prenant notamment en charge des activités de programmation en réalisant la rédaction de cahiers des charges de prescriptions urbaines, architecturales et paysagères (CCPUAP) ainsi que la coordination générale d’un projet urbain. Dans les projets d’écoquartiers qui nous ont intéressée, les concepteurs ont été mis en situation d’interaction avec les habitants au-delà des traditionnelles réunions d’information. Ils ont côtoyé, plus que d’ordinaire, des bureaux d’études spécialisés sur les questions de participation, et pas seulement de communication. Il leur a été demandé de contribuer à ces démarches en étant force de propositions méthodologiques tout en assumant leur animation. Ces « appels à compétences » (Claude, 2006) émis par les maîtres d’ouvrage sont clairement relatés par les concepteurs rencontrés lors d’entretiens et apparaissent comme relativement nouveaux pour certains.
16L’intervention de ces professionnels dans les projets d’aménagement est donc d’une manière générale assez cadrée en France, d’une part, par les procédures réglementaires de la commande publique d’aménagement et de construction, et, d’autre part, par celles des Codes de l’urbanisme et de construction. En effet, outre les procédures qui régissent les relations entre maîtrises d’ouvrage publiques et maîtrises d’œuvre, d’autres, intégrées par le Code de l’urbanisme et de l’environnement, fixent des obligations en matière de concertation/participation citoyenne.
Encadré 7.1. La « concertation » du public dans le Code de l’urbanisme entre 2000 et 2014 À la suite de la promulgation de la loi Solidarité et renouvellement urbain (SRU) du 13 décembre 2000, les projets urbains comportant certaines caractéristiques ont été soumises à une obligation de concertation en amont et tout au long de leur élaboration. Reprise dans le Code de l’urbanisme dans son article L. 300-2, celle-ci concerne :
La concertation est censée associer les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées. Ses objectifs et ses modalités sont fixés, sauf cas particuliers prévus par l’article L. 300-2 du Code de l’urbanisme, par le conseil municipal ou le conseil communautaire ou, si le projet de révision du document d’urbanisme ou l’opération est à l’initiative de l’État, par le préfet. Une grande partie des projets d’écoquartiers a été menée dans le cadre du régime de la ZAC, notamment lorsque ces derniers ont été réalisés sur des friches donnant lieu à un portage foncier public ou via un aménageur. Les projets en renouvellement urbain étaient pour leur part soumis à une obligation de concertation via le règlement de l’Agence nationale de rénovation urbaine (ANRU). Cette directive concernait toutefois surtout la gestion urbaine de proximité (procédure de relogement et gestion des espaces communs) et peu l’aménagement des opérations dans leur ensemble. Cette situation a paradoxalement conduit à ce que, pendant longtemps, les projets de rénovation urbaine, pourtant menés sur des sites densément peuplés, aient été peu concertés avec leurs habitants, comme l’a souligné à plusieurs reprises le Comité d’évaluation de l’ANRU jusqu’en 2013. Par ailleurs, les opérations de construction de taille réduite – à savoir notamment les logements et les équipements –, dont l’impact sur l’environnement n’était pas considéré comme significatif, n’étaient pas non plus assujetties à obligation de concertation en amont de leur élaboration. Elles faisaient éventuellement l’objet d’une consultation par enquête publique dans le cadre d’une procédure d’utilité publique. Depuis la loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR) du 24 mars 2014 – date postérieure au lancement des projets auxquels la recherche s’est intéressée –, les projets de renouvellement urbain, et plus largement ceux soumis à permis de construire ou à permis d’aménager dans les territoires couverts par un document d’urbanisme, sont assujettis à obligation de concertation comme les autres types de projets autrefois définis à l’article L. 300-2. Notons cependant que, malgré l’extension du domaine d’application de la « concertation », ce terme n’est toujours pas défini par la loi, et a pu être interprété de manière récurrente par les maîtres d’ouvrage depuis son apparition dans le Code de l’urbanisme en 1985 comme une obligation d’information. Le choix des procédures réglementaires qui encadrent les projets d’aménagement et de construction à partir desquelles sont sollicités les concepteurs est lié aux seuils des montants des prestations d’études, à la nature des opérations et des missions prévues. Pour autant, des marges d’interprétation existent dans l’application de ces textes et en particulier dans le principe de « concertation ». Dans les projets d’écoquartiers, les maîtres d’ouvrage urbains, les élus et les techniciens des collectivités ont souvent incité les concepteurs à développer des démarches participatives au-delà d’une information ou d’une consultation publique que la jurisprudence avait jusqu’alors tolérée. |
Les procédures de recrutement des concepteurs
17Examinons à présent dans quelle mesure les différentes procédures d’engagement des concepteurs – selon les bases du recrutement, les objets d’intervention et les moments d’implication dans le processus – permettent ou rendent plus difficile le développement de démarches de conception participative.
18Dans le cadre de projets d’architecture, pour une construction neuve ou en réhabilitation, si le montant des études prévues par les commanditaires dépasse les 25 000 € HT186, les maîtres d’œuvre doivent être engagés au moyen d’un marché de procédure adapté (MAPA). Si le montant des études prévues par les commanditaires en fonction du montant global des travaux envisagés dépasse les 209 000 € HT et qu’il s’agit d’un bâtiment neuf, les maîtres d’œuvre sont engagés à la suite d’un concours restreint lors duquel 3 à 4 candidats retenus sur références sont autorisés à remettre une proposition architecturale. Cette procédure s’est systématisée à partir des années 1970 à travers la réforme de l’ingénierie publique. Elle avait alors été défendue par l’État et l’Ordre des architectes comme étant la meilleure démarche pour responsabiliser les maîtres d’ouvrage à l’égard de leur commande et favoriser l’invention ainsi que la qualité architecturale grâce à l’émulation suscitée entre les concepteurs (Macaire et Zetlaoui-Léger, 2019). Cependant, considérée comme fastidieuse à organiser, des dérogations ont été introduites à cette obligation entre 2011 et 2016, et de nouveau à partir de 2020 pour la construction de logements sociaux. En réhabilitation, les concepteurs peuvent être sélectionnés au moyen d’une procédure concurrentielle avec négociation, d’un dialogue compétitif ou d’un appel d’offres, même si ce dernier reste peu utilisé.
19Dans le cadre de projets urbains ou paysagers, les concepteurs peuvent être désignés pour la réalisation d’études préalables (de diagnostic urbain et paysager ou d’études de définition visant à déterminer des éléments de programme ainsi qu’un premier schéma d’aménagement). Celles-ci ne déboucheront pas forcément sur un marché de maîtrise d’œuvre subséquent (pour des études d’avant-projets plus détaillées et le suivi des réalisations). Pour autant, elles peuvent déjà mettre à l’épreuve leurs compétences en matière de conception, appréhendées dans un sens large.
20En procédure adaptée, les concepteurs sont consultés sur la base d’un programme relativement cadré qui aura été élaboré de manière plus ou moins participative, en fonction de la volonté du maître d’ouvrage. Le concepteur ne présente toutefois pas un projet lors de la procédure de sélection, mais peut échanger oralement sur la façon dont il comprend la commande, tout en se montrant force de proposition au sujet de la méthode de participation, notamment s’il s’agit d’un marché d’études préalables. Si le projet a déjà été engagé, le professionnel devra alors s’adapter à l’existence d’une dynamique plus ou moins participative impulsée par la maîtrise d’ouvrage. Les procédures adaptées permettent un certain dialogue, une souplesse et une continuité des réflexions en amont et en aval du projet (MIQCP, 2016). Ce fut par exemple le cas du projet d’écoquartier Bastille à Fontaine.
21La procédure de concours restreint, traditionnellement requise pour un projet d’architecture en construction neuve, donne lieu à une consultation à partir d’un programme préalablement établi par le maître d’ouvrage, souvent quasiment finalisé, et qui peut être plus ou moins prescriptif selon les secteurs et les types de bâtiment. Les concepteurs n’ont pas été présents lors de son élaboration et n’ont donc pas été associés à la formulation des attentes des futurs utilisateurs, usagers et habitants en matière d’activités, d’usages, de surfaces, de performances énergétiques pouvant y être consignées. La plupart du temps, ils ne connaissent pas la manière dont le dialogue s’est ou non (bien) engagé avec les destinataires du projet. De ce fait, si ces derniers n’ont pas été suffisamment consultés ou n’ont pas pu s’exprimer en amont, les concepteurs peuvent voir leur projet sérieusement critiqué et contesté sur des questions fondamentales qui les mettront en difficulté.
22Recruté sur la base d’une esquisse ou, plus fréquemment aujourd’hui, d’un avant-projet sommaire, le maître d’œuvre a encore, en principe, la possibilité de préciser sa proposition sur des choix constructifs, sur le traitement des façades et sur les aménagements intérieurs, dans le respect toutefois des grands principes que le jury aura retenus. Le lauréat accepte généralement difficilement d’apporter des modifications à sa réponse architecturale, s’il estime qu’elles dénaturent sa proposition ou qu’elles nécessitent un travail supplémentaire, conséquent et non rémunéré. Or cela peut être le cas lorsque la maîtrise d’ouvrage, contrainte de présenter les résultats du concours, se retrouve sous la pression de futurs utilisateurs ou usagers. Ceux-ci peuvent alors constater de graves manquements de la réponse architecturale au programme, particulièrement s’ils n’ont pas été associés aux phases d’études préalables.
23Les concepteurs peuvent également être mandatés par concours pour la réalisation d’espaces publics particuliers et plutôt restreints (parcs, jardins, petites voieries). Sur ce type d’objet, le programme est souvent relativement sommaire (Charles, 2019). Or, lorsque les enjeux d’usages n’ont pas été suffisamment travaillés avec les habitants, utilisateurs et usagers, ni explicités dans un cahier des charges fréquemment très lacunaire à ce sujet, la proposition spatiale s’expose à de vives critiques au moment où elle est rendue publique (Gardesse, 2011).
24Lorsque les concepteurs répondent à une commande de maîtrise d’œuvre urbaine qui consiste à « proposer une démarche intellectuelle aboutissant à un projet partagé et des modes opératoires crédibles de mise en œuvre » (MIQCP, 2007), leurs prestations et responsabilités s’inscrivent souvent dans une longue durée avec de multiples missions. Si leur rémunération va au-delà de 209 000 € HT, ils doivent être retenus selon l’une des modalités suivantes :
-
une procédure dite « de marché négocié », qui peut être utilisée quand les spécificités du projet ne peuvent être précisément définies en amont ;
-
un dialogue compétitif187, rendu possible depuis 2011 pour la réhabilitation ou la réalisation d’un projet urbain ou paysager. Celui-ci permet d’interroger 3, 4 ou 5 équipes à la fois (mais entendues séparément) sur des questions de programmation et de conception dans le cadre d’un débat en plusieurs étapes organisé par la maîtrise d’ouvrage. L’une des équipes peut ensuite se voir confier un marché de maîtrise d’œuvre urbaine. Ce type de procédure est de plus en plus utilisé.
25La procédure négociée, dans le cadre du projet urbain comme de paysage, donne lieu au recrutement des maîtres d’œuvre sur la base d’une note méthodologique et non pas d’une réponse formelle. Les concepteurs peuvent alors, à cette occasion, s’entendre avec les maîtres d’ouvrage sur des modalités d’implication des habitants. Si leur mission débute très en amont d’un projet par des éléments de diagnostic urbain, paysager ou patrimonial, ils ont la possibilité de travailler avec les habitants alors que les options sont encore très ouvertes. Les propositions dessinées et les images de conception qui leur sont demandées pour ces missions en amont ne sont pas censées être finalisées. Elles peuvent encore être schématiques afin d’aider à l’exploration de scénarios de programmation et d’aménagement. L’objet de la participation peut porter dans ce cas aussi bien sur des problématiques de connaissances du territoire ou du site que sur des premières intentions de conception qui ne sont pas encore trop avancées. De même, la programmation, définie généralement par la maîtrise d’ouvrage en interne ou par un bureau d’études urbaines en position d’AMO, est assez ouverte. Elle se précisera au gré des interactions avec les propositions de conception. Le dialogue entre tous les acteurs, y compris avec les habitants, peut être alors plus détendu, surtout s’il intervient dès la phase de diagnostic. La participation permet ainsi selon un concepteur pragmatique de « prendre du plaisir au moment de la conception », de produire « un moment agréable ».
26En revanche, si le concepteur est sélectionné après que le programme urbain a été précisément établi, il sera là encore tributaire de la qualité de la concertation engagée dès l’amont pour l’élaboration de celui-ci. Si elle s’est avérée faible, les risques de conflits sur les images qu’il produira en réponse à ce document peuvent être élevés. Si elle a été importante, il devra montrer sa capacité à la poursuivre et à intégrer les attentes qui auront été préalablement exprimées par les habitants.
27Des bilans de concertation sont parfois joints aux cahiers des charges des concepteurs pour les aider à orienter leurs réponses, mais ces attentes peu intégrées au programme sont rarement prises en considération. La place des contributions habitantes dans la définition même des enjeux du projet constitue un autre élément significatif de son importance pour la maîtrise d’ouvrage (Gardesse, 2011).
28La procédure du dialogue compétitif, organisée par la maîtrise d’ouvrage avec plusieurs équipes de maîtrise d’œuvre, est utilisée quand le montant des études rémunérées dépasse les 209 000 € HT188. Les candidats sélectionnés sont invités à formuler des propositions sur la base d’un préprogramme proposé par la maîtrise d’ouvrage dans le cadre d’un dialogue avec celle-ci. Elle conduit les concepteurs, généralement mandataires d’une équipe pluridisciplinaire pouvant comporter des programmistes, à développer des intentions formelles, mais aussi de programmation. Les enjeux de confidentialité des débats conduisent les maîtrises d’ouvrage à considérer que la commission dialoguant avec les équipes de maîtrise d’œuvre ne peut intégrer des habitants. Mais rien ne l’empêche sur le plan réglementaire, comme l’a montré l’expérience de l’écoquartier Danube à Strasbourg (Zetlaoui-Léger, 2013) : des habitants déjà largement impliqués lors de la phase précédente de pré-programmation urbaine ont en effet siégé aux côtés des élus et des techniciens dans l’instance qui a conduit le dialogue avec chacune des équipes de concepteurs. Lors du lancement du dialogue compétitif, une charte avait été signée par les différents participants, qui s’étaient ainsi engagés à ne pas diffuser publiquement la teneur des débats. Dans cette opération, les habitants ont à la fois contribué à la définition du pré-programme de consultation de l’aménageur et au choix de l’équipe de maîtrise d’œuvre en participant au dialogue compétitif. Ils ont enfin été impliqués dans la phase de conception qui a suivi, contribuant ainsi à la fabrication du « Cahier des prescriptions architecturales, urbaines, environnementales et paysagères » destiné à mettre en concurrence les promoteurs.
29Ce type de démarche de concertation dans la continuité rassure les maîtres d’œuvre. Un concepteur tacticien, non fervent défenseur a priori des démarches participatives, explique à ce sujet :
« J’aime beaucoup la méthode strasbourgeoise, car c’est une méthode qui est assez réaliste, assez directe et sympathique. Pourquoi ? D’abord parce que ce projet a commencé par un genre d’étude de description qui était une espèce de dialogue compétitif. Je dis “espèce”, car les procédures sont devenues d’un flou et d’une hypocrisie telle que l’on est obligé de dire “espèce”. Ce qui était bien dans ce processus de projet et de concours, il y avait trois équipes de concepteurs et les associations qui étaient associées à toutes les réunions de présentation aux élus, aux techniciens, à l’aménageur. Donc, avant que nous soyons désignés en tant qu’urbaniste, tout le monde était au courant, tout le monde avait donné son avis sur le projet. »
30La réception du travail de conception par les habitants et les possibilités de dialogue avec eux restent ainsi fortement tributaires à la fois de la qualité de la programmation élaborée en amont et de son caractère concerté et participatif.
Des missions de programmation et des portages décisionnels remis en question
31La plupart des professionnels qui sont intervenus auprès des habitants dans le cadre de projets d’écoquartiers ont été appelés dans des phases en amont mêlant études de définition d’intentions programmatiques et de conception. Leurs missions ont été généralement continues au cours du projet urbain, enchaînant une implication dans la programmation, dans l’élaboration d’un schéma directeur et dans celle d’un cahier de prescriptions architecturales, urbaines et paysagères, jusqu’au suivi de la mise en œuvre des opérations particulières. La conception paysagère et architecturale a quant à elle fait l’objet de missions confiées à différents professionnels.
32Faisant l’hypothèse que le moment d’entrée du concepteur dans un projet, lié à la procédure par laquelle il a été consulté, peut avoir une influence sur sa pratique et son vécu de la participation, nous avons essayé de reconstituer cette information pour chacun des professionnels enquêtés (tableau 7.1).
Tableau 7.1. Moments d’intervention des concepteurs étudiés dans les différentes phases du projet d’écoquartier.
Intervention des concepteurs dans les grandes phases du projet |
Diagnostic urbain |
Programmation/étude de définition |
Schéma directeur/plan guide |
Cahier des prescriptions urbaines, architecturales et paysagères |
Conception urbaine/paysagère |
Conception architecturale |
||
Concepteurs |
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RÉTICENT |
Réticent 01 |
× |
× |
Concepteurs plutôt impliqués dans les études amont d’un projet architectural, urbain ou paysager ou bien dans la conception architecturale mais de manière discontinue vis-à-vis de la programmation ou de la conception des attendus d’usages |
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Réticent 02 |
× |
|||||||
Réticent 03 |
× |
× |
× |
|||||
Réticent 04 |
× |
|||||||
Réticent 05 |
× |
× |
× |
|||||
Réticent 06 |
× |
× |
||||||
Réticent 07 |
× |
|||||||
TACTICIEN |
Tacticien 01 |
× |
× |
× |
× |
Concepteurs plutôt impliqués de manière continue dans les différentes études amont de programmation et de conception d’un projet architectural, urbain ou paysager |
||
Tacticien 02 |
× |
× |
× |
|||||
Tacticien 03 |
× |
× |
× |
|||||
Tacticien 04 |
× |
|||||||
Tacticien 05 |
× |
× |
||||||
Tacticien 06 |
× |
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Tacticien 07 |
× |
× |
× |
|||||
Tacticien 08 |
× |
× |
× |
|||||
Tacticien 09 |
× |
× |
× |
|||||
Tacticien 10 |
× |
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Tacticien 11 |
× |
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Tacticien 12 |
× |
× |
× |
× |
× |
|||
PRAGMATIQUE |
Pragmatique 01 |
× |
× |
× |
× |
|||
Pragmatique 02 |
× |
|||||||
Pragmatique 03 |
× |
× |
× |
× |
× |
|||
Pragmatique 04 |
× |
× |
× |
|||||
Pragmatique 05 |
× |
× |
× |
× |
||||
Pragmatique 06 |
× |
× |
× |
|||||
Pragmatique 07 |
× |
|||||||
Pragmatique 08 |
× |
|||||||
Pragmatique 09 |
× |
|||||||
Pragmatique 10 |
× |
× |
× |
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Pragmatique 11 |
× |
× |
||||||
Pragmatique 12 |
× |
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MILITANT |
Militant 01 |
× |
× |
Concepteurs plutôt impliqués dans les études amont de programmation des attendus d’usages d’un projet architectural, urbain ou paysager |
||||
Militant 02 |
× |
× |
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Militant 03 |
× |
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Militant 04 |
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33Nous avons constaté que les concepteurs réticents étaient généralement intervenus soit dans des phases de conception architecturale, soit dans des phases d’études amont, mais de manière discontinue, à la différence des tacticiens ou des pragmatiques, davantage présents tout au long du projet. Les militants rencontrés ont significativement pris part à des phases de diagnostic urbain et de programmation, dans le cadre de missions d’AMO, puis lors des phases de maîtrise d’œuvre urbaine où ils ont pu participer à la programmation des logements et à la conception des espaces publics. Ils apparaissent ainsi davantage impliqués dans la définition d’attendus en matière d’usages que dans l’élaboration de solutions formelles et constructives définitives, même s’ils interviennent beaucoup avec des outils de représentations spatiales. Les concepteurs qui répondent à des concours de maîtrise d’œuvre architecturale subissent la séparation nette entre les missions de programmation, d’une part, et de conception et de réalisation, d’autre part. Ils interviennent alors que le travail de réflexion sur les attendus du projet et sur les besoins a été largement formalisé, ce qui explique leur rapport critique à la participation et leur tendance à s’inquiéter du rôle que peuvent avoir les habitants au cours du projet. Un concepteur réticent a ainsi affirmé qu’il valait mieux parfois « faire un concours avec des professionnels qui choisissent le projet » plutôt que faire intervenir « des gens qui ont des visions effrayantes ». Un autre a trouvé qu’il était plus facile de répondre à « un cahier des charges standard de bailleurs sociaux », avec « un peu moins de questions à résoudre » que dans le cas d’un projet impliquant les habitants.
34Dans le cas de l’écoquartier Bastille à Fontaine, certains concepteurs des logements ont ainsi développé une attitude frileuse vis-à-vis de la participation, en partie parce qu’ils n’avaient pas été associés aux échanges organisés par les habitants sur les cahiers des charges programmatiques visant des réajustements sur les agencements intérieurs des habitations. Les réunions publiques de présentation des solutions pouvaient alors prendre une tournure critique, voire agressive envers des concepteurs qui étaient ainsi coupés de l’expression d’une demande formulée par les destinataires des lieux. Cette situation est particulièrement redoutée par les professionnels de la conception, et peut être à l’origine de ce que ces derniers reprochent à la participation. Un concepteur tacticien raconte au sujet de sa première réunion publique : certains de « mes confrères m’ont dit de ne pas y aller, que j’allais y laisser ma peau. C’est un endroit explosif. Il y a 200 associations qui t’attendent le couteau entre les dents ».
35En revanche, lorsque le projet architectural a été engagé dans une dynamique participative, le travail du concepteur avec les habitants peut s’avérer moins délicat, y compris dans des phases en aval. Tout dépend alors davantage de ses aptitudes personnelles à prolonger la démarche dans ces stades d’élaboration plus formelle et constructive du projet. Un concepteur pragmatique estime ainsi que la participation prend certes « plus de temps sur la phase du diagnostic, mais qui va être gagné, après, parce que l’on rentre dans la logique du projet beaucoup plus rapidement », « la formalisation va venir toute seule », « on est sur un temps décroissant, donc c’est important de ne pas rater le début ».
36Dans le corpus de concepteurs observés, les urbanistes en particulier sont plus souvent amenés à réaliser des tâches relevant des phases amont de la commande publique, en contribuant à un diagnostic urbain, mais aussi à des réflexions programmatiques dans le cadre d’études dites de « définition » ou de « marchés de maîtrise d’œuvre urbaine ». Ces dernières peuvent être assez larges, voire floues. Effectivement, telles que définies par l’article 74 du Code des marchés publics en 2006, les missions de maîtrise d’œuvre urbaine peuvent intégrer à la fois la réalisation d’études de programmation, de conception de schémas directeurs, de plans guides et de plans masse, l’élaboration de cahiers des charges d’opérations ainsi que la coordination générale du projet. Le double positionnement sur des missions d’AMO et de maîtrise d’œuvre n’est pas sans poser parfois certains problèmes, le concepteur étant en charge de la définition à la fois des attendus du projet, en matière d’activités et d’usages, et des formalisations spatiales qui y répondent. Le risque que les éléments de programme viennent avant tout justifier la vision du projet formalisé du concepteur a été régulièrement observé et peut soulever des critiques de la part des habitants.
37La participation, qui réclame un travail minutieux sur les usages attendus des habitants, met en exergue les capacités de compréhension, de traduction et de dialogue que suscite une telle mission, dans laquelle les fonctions de programmation et de conception ne sont pas clairement distinguées par les praticiens ou les maîtres d’ouvrage. Cette situation peut expliquer que certains concepteurs interrogés, plutôt des tacticiens ou des pragmatiques, pensent utile la présence d’un professionnel ayant pour mission d’animer les débats, voire d’assurer le développement de la réflexion programmatique à leurs côtés.
38Cette activité implicite de programmation effectuée par les maîtres d’œuvre urbains peut conduire à des tensions entre les différents professionnels intervenant dans les multiples phases de conception urbaine, architecturale et paysagère. En effet, certains concepteurs d’opérations particulières voyaient, dans des projets urbains donnant une place prépondérante à la participation, l’occasion saisie par leurs collègues intervenant plus en amont de prendre une place plus importante dans le projet, voire d’instrumentaliser la parole habitante pour imposer leurs propres exigences à leur égard. Ils pouvaient ainsi avoir le sentiment que leur mission se trouvait extrêmement réduite du fait d’un cahier des charges trop élaboré, réalisé par le concepteur responsable des prescriptions justifiant le degré de formalisation des solutions déjà avancées par le résultat de la participation habitante.
39Mais des tensions sont par la suite intervenues avec le paysagiste recruté pour prendre en charge la conception des espaces publics. Ce dernier a trouvé, en effet, « le travail extrêmement pénible » par son « manque de décision et de programmation » du côté des maîtres d’ouvrage et par rapport à la participation. Plusieurs raisons peuvent être avancées. Après le départ de l’AMO participation, le maître d’œuvre urbain s’est trouvé dans une position qu’il qualifie lui-même de « garante de la participation » dont le schéma directeur résultait selon lui. De ce fait, il a pu vouloir imposer ses directives aux paysagistes pour l’aménagement des espaces publics. Il a endossé un rôle de programmiste urbain et a cherché à faire valoir le point de vue des habitants en imposant certaines prescriptions, mettant le concepteur paysagiste en porte-à-faux vis-à-vis de sa mission :
« Quand on fait un travail de participation avec les habitants, il faut que ce soit le concepteur qui le prenne en charge pendant la phase de conception et qui le prenne en charge aussi après, dans le suivi avec les habitants. C’est essentiel. »
40Le paysagiste a de ce fait reproché au concepteur urbain d’instrumentaliser la participation citoyenne pour justifier ses préconisations pour l’aménagement des espaces publics. Il a aussi regretté un manque d’arbitrage politique dans ce contexte. La ville a manifestement laissé l’urbaniste en chef agir ainsi, alors qu’il était de son ressort de prendre en charge un travail de reformulation programmatique, rendu nécessaire par l’empilement des différentes études urbaines en cours, notamment celle concernant la circulation à l’échelle territoriale.
41Cet épisode a aussi révélé la difficulté pour un concepteur urbain, chargé avant tout de produire des dessins et des solutions d’aménagements, à les requestionner à l’aune des problématiques qui relèvent d’enjeux de la programmation urbaine, voire territoriale. La maîtrise d’ouvrage n’ayant pas toujours été en mesure de les éclairer et de prendre position sur de tels enjeux programmatiques, le conflit a pu s’envenimer entre plusieurs concepteurs, chacun étant arc-bouté sur sa solution.
42Quel que soit leur rapport à la participation, les concepteurs invoquent la nécessité d’implication de la maîtrise d’ouvrage tout au long du projet. Certains préfèrent que les élus et les chefs de projet des opérateurs techniques soient présents dans tous les dispositifs participatifs pour porter « la responsabilité des décisions » et cadrer la programmation en précisant l’univers « des possibles du projet » aux habitants. D’autres pensent préférable qu’ils ne soient pas parties prenantes des échanges, notamment en ateliers. Cependant, la plupart insistent sur la nécessité d’un véritable portage politique continu pour soutenir des arbitrages.
43Certains concepteurs, militants ou pragmatiques, désignent aussi plus spécifiquement la nécessité de recourir à des sociologues, qui apporteraient par leurs méthodes de travail « une lecture autre que spatiale ». Ces praticiens dessinent ainsi les contours d’un professionnel de la participation au service des habitants, un pacificateur cumulant des compétences en sciences sociales et en programmation urbaine, à l’image de l’« auditeur-conseil » des démarches de « programmation générative » initiées par Michel Conan et Michel Bonetti au Centre scientifique et technique du bâtiment (CSTB) dans les années 1990 (Daniel-Lacombe, 2006 ; Zetlaoui-Léger, 2015), ou dans le cadre des projets d’habitat participatif.
44La demande de participation des habitants dans les projets met à l’épreuve les manières de recruter les professionnels de la conception. Cette recherche souligne la nécessité, également perçue par les concepteurs, d’organiser l’implication des habitants le plus en amont possible dans le processus de projet et dans le temps long de son déroulement. Elle interroge également les effets de la participation sur la gestion de l’imbrication des missions des concepteurs intervenant à différentes échelles de temps et d’espace de projet, comme celle du paysagiste, censée s’articuler à celle du concepteur urbain. Le « marché de la participation » (Mazeaud et Nonjon, 2018) semble n’intéresser les concepteurs que dans une certaine mesure, à la fois parce qu’il reste assez peu rémunéré et parce qu’il leur paraît particulièrement difficile de porter à eux seuls une telle compétence, celle-ci n’étant pas le cœur de leur métier. Un grand nombre de ceux que nous avons interviewés souhaiteraient l’intervention d’un professionnel ad hoc dans les équipes, spécialisé sur les questions participatives et présentant des compétences en programmation.
45Un concepteur pragmatique décrit ce professionnel comme celui qui devrait « lancer une dynamique de participation » pour que les habitants « s’interrogent de la bonne façon, pour faire avancer », et « les aider à les faire accoucher de leurs attentes ». La plupart des professionnels interrogés réclament l’accompagnement d’un « médiateur », d’un « animateur spécialisé en participation ». Bénéficiant d’une mission et d’un budget à part entière, ces professionnels disposeraient d’une « certaine indépendance » vis-à-vis de la maîtrise d’ouvrage et de la maîtrise d’œuvre. Ils seraient en charge de faire « débattre sur les questions de fond », de problématiser les avis recueillis des habitants. Ils devraient intervenir « de manière continue » dans le projet, pour organiser et animer la participation « sur des sujets de longue haleine ou plus vastes » afin que les concepteurs puissent disposer de « toutes les informations pour comprendre la suite, le fonctionnement et les attentes ». Ils permettraient également d’empêcher que la participation ne devienne « belliqueuse et agressive », tout en « instaurant les conditions d’un dialogue ».
Conclusion
46Peu après le début de notre recherche, les sixièmes Cahiers du réseau Ramau posaient la question suivante : que fait l’implication des habitants aux métiers de l’architecture et de l’urbanisme ? Les différentes réflexions proposées dans cette revue exprimaient la nécessité d’engager un chantier dans les années qui suivraient. Notre recherche a essayé d’apporter des éléments de réponse en ce sens, tout en évoquant un aspect qui avait été peu abordé dans les contributions de cette publication, à savoir l’impact des procédures sur la possibilité de développer des démarches participatives. Or, comme nous l’avons montré, cet aspect détermine la façon dont le concepteur va intervenir dans un projet, par exemple en proposant directement des solutions formelles, ou une méthode de travail et sa compréhension de la commande. Sans conditionner totalement le fait de rendre ou non possible la participation, la procédure rend plus ou moins facile cet exercice. L’éclairage de notre sujet par cette question des modes de consultations montre à quel point les cadres administratifs à partir desquels les professionnels sont engagés dans des projets – mais également les manières dont ils sont interprétés et sont appliqués par les maîtres d’ouvrage – ont un impact sur la façon dont les concepteurs vont échanger avec les habitants, et donc sur leur expérience et leur perception de la participation. Réciproquement, la demande croissante de participation des habitants dans les projets devrait interroger sans doute davantage les manières de recruter les professionnels de la conception ainsi que l’enchaînement de leurs prestations. La continuité des missions de ceux qui travaillent avec les habitants, comme les AMO ou les maîtres d’œuvre sur un projet urbain ou sur une opération particulière, paraît un élément à prendre en considération dans les procédures de consultation, et dans la recherche.
47Ces procédures tendent à séparer en France clairement la conception formelle de la programmation, qui est placée sous la responsabilité des maîtres d’ouvrage. Or, pour de nombreux concepteurs interrogés, il paraît nécessaire d’organiser les dispositifs participatifs le plus en amont possible et tout au long du projet. Certains émettent alors le souhait d’être accompagnés, lorsqu’ils interviennent auprès des habitants, d’un professionnel spécialisé sur les questions participatives, mais présentant aussi des compétences en programmation afin d’intégrer directement les problématiques d’usages dans le travail de conception.
48Enfin, le peu d’occasions de dialogue avec les habitants laissées aux concepteurs lorsqu’ils sont coupés des phases amont du projet et reçoivent des programmes très finalisés de la part des maîtres d’ouvrage renforce le puissant ancrage d’une vision techniciste de la durabilité. Celle-ci est particulièrement perceptible dans le domaine de la construction, où l’innovation tend à se limiter le plus souvent à un regroupement de produits écotechniques pensés de manière peu contextualisée et plébiscités par les élus ou les promoteurs (Renauld, 2014). Elle paraît antinomique avec un souci d’invention dans les phases plus amont de l’élaboration des projets. Les logiques procédurales réglementaires, qui peuvent être en elles-mêmes porteuses de logiques segmentaires et peu ouvertes à la participation, se trouvent ainsi en résonance avec les représentations associées à l’innovation en matière de développement durable.
Bibliographie
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Notes de bas de page
183 Les concepteurs du corpus que nous avons analysé ont été interviewés à l’occasion de la thèse, mais également de recherches précédemment effectuées sur l’implication des habitants dans les écoquartiers.
184 Toutes les citations proviennent d’entretiens effectués par l’auteure auprès de concepteurs et de divers acteurs étant intervenus dans le cadre de projets d’écoquartiers.
185 Le Code de la commande publique a été promulgué le 1er avril 2019. Cette nouvelle formalisation a été présentée par les pouvoirs publics comme ayant pour but de faciliter la lecture des procédures « d’achat public » et de rédaction des contrats. Elle ne bouleverse pas la nature des missions de conception. Elle réintègre l’ensemble des articles de la loi sur la maîtrise d’ouvrage publique du 12 juillet 1985 et du décret du 29 novembre 1993 relatif aux missions de maîtrise d’œuvre confiées par des maîtres d’ouvrage publics à des prestataires de droit privé. Son principal impact dans la passation des marchés de maîtrise d’œuvre concerne, suite à l’adoption de la loi ELAN de 2018, l’extension qu’elle propose du recours aux marchés de conception-réalisation, notamment dans les domaines du logement social, au détriment des concours et des missions complètes de maîtrise d’œuvre attribuées traditionnellement aux architectes pour les constructions neuves.
186 Ces seuils étaient applicables jusqu’au 31 décembre 2019. À partir du 1er janvier 2020, si le seuil des MAPA est substantiellement relevé (de 25 000 € HT à 40 000 € HT), ceux des procédures formalisées et du concours connaissent une légère baisse. https://www.architectes.org/actualites/les-nouveaux-seuils-de-passation-des-marches-publics-en-2020
187 Cette procédure a pris la place des « marchés d’études de définition simultanés », à laquelle les maîtres d’ouvrage avaient largement recours en France jusqu’en 2009. La procédure des marchés de définition simultanés se distinguait du dialogue compétitif par plusieurs aspects majeurs. L’un d’eux était que les équipes étaient conviées collectivement au débat avec le maître d’ouvrage lors de la première phase de la procédure, consistant à préciser le programme. Un autre principe fondamental était que cette phase initiale donnait lieu à l’attribution d’un premier marché pouvant être suivi d’un marché dit « subséquent » confié à l’équipe retenue par la maîtrise d’ouvrage. La Commission européenne a considéré que cette pratique était contraire aux règles de concurrence pour la dévolution de marchés publics. Dans le dialogue compétitif, la première phase est considérée comme une étape de négociation donnant lieu à une indemnité et non pas à un marché, qui, lui, est attribué à l’issue du dialogue.
188 Pour l’État et ses établissements publics, ≥ 135 000 € HT.
Auteur
Chercheuse au laboratoire Espaces Travail, UMR CNRS 7218 LAVUE, architecte, agence AUFJ.

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