Chapitre 6 - L’aménagement du parc Chapelle-Charbon à Paris : expérimentations participatives et discontinuités de la maîtrise d’ouvrage urbaine
p. 113-130
Texte intégral
1L’importance prise par les problématiques de développement durable a contribué à soutenir et à renforcer sur le plan réglementaire une plus grande implication des citoyens dans l’élaboration de leur cadre de vie. Alors que la « concertation » en amont des opérations d’aménagement était déjà évoquée dès les années 1990131, les textes législatifs les plus récents paraissent vouloir dépasser ce principe en évoquant celui de « co-construction »132. Ils ont aussi ouvert le champ à plusieurs interprétations dans leur mise en application. Dans ce contexte, ont aussi émergé à l’échelle locale des tentatives de renouvellement des modalités de mobilisation des citoyens très diverses et souvent présentées comme gages d’innovation (Zaza, 2016). Il s’agit désormais de faire et de penser la fabrique de la ville « autrement »133, en opérant des changements dans plusieurs registres qui peuvent se conjuguer. Dans une étude consacrée à ces mutations, l’Atelier parisien d’urbanisme distingue quatre tendances majeures : « changement d’approche, quand le projet urbain s’appuie d’abord sur l’usage et les usagers ; changement de temporalité, avec des projets de temps court, éphémères ; changement d’outils avec la mise en réseau et la dé-hiérarchisation qu’offre internet ; changement de leadership, quand la société civile et les acteurs non institutionnels se retrouvent à l’initiative d’un projet, voire de sa réalisation » (Pairot et Moreau, 2017).
2Les édiles parisiens, à l’instar de ceux d’autres grandes métropoles, revendiquent le déploiement d’un urbanisme à la fois plus durable et plus collaboratif (Douay et Prévot, 2016). La première mandature d’Anne Hidalgo a marqué un tournant dans l’évolution des référentiels d’action publique municipale de la capitale. Son ambition – faire de Paris « une ville durable », « intelligente », « collaborative et numérique »134 – s’est traduite par une « nouvelle doctrine de l’aménagement » (Delarc, 2018). Pour Jean-Louis Missika135, « l’urbanisme parisien a négocié le virage de l’urgence écologique et sociale »136. Dans cette démarche, les espaces publics parisiens font office de laboratoires d’expérimentation137. À la fin de la première mandature d’Anne Hidalgo, l’équipe municipale revendiquait dans son bilan des actions de reconquête de l’espace urbain, de piétonnisation, de végétalisation et de restauration écologique. Parmi les projets entrepris, celui du parc Chapelle-Charbon dans le 18e arrondissement semble être un terrain de mise en application de ces orientations. Au-delà de la spécificité des questions qu’elle posait, cette opération illustre bien, selon nous, plusieurs aspirations au renouvellement des modalités d’implication citoyenne dans l’aménagement des espaces publics parisiens. En plus d’être un projet à fort enjeu politique, incarnant les orientations écologiques et collaboratives de la municipalité, ce parc s’inscrit dans un territoire particulièrement concerné par les ambitions métropolitaines de la capitale, et avec un tissu associatif très actif, notamment sur les questions d’aménagement de l’espace.
3Ce chapitre cherche à comprendre comment ces nouvelles manières de faire et de penser la fabrique urbaine se trouvent confrontées à des enjeux politiques s’exprimant à différentes échelles de compétences et aux dimensions procédurales du projet urbain. Il s’agira aussi d’interroger la « portée » (Fourniau, 2010) des expérimentations participatives dans l’aménagement du parc Chapelle-Charbon. Après avoir présenté le contexte urbain et politique de cette opération, nous reviendrons dans un premier temps sur les différentes étapes qui ont jalonné le processus participatif. L’implication des habitants dans la création de ce parc a été soutenue par plusieurs acteurs. Initialement investie par des associations locales, elle a été par la suite pilotée tantôt par la Direction de l’urbanisme, tantôt par la Direction des espaces verts et de l’environnement (DEVE) de la Ville de Paris, maître d’ouvrage de l’opération. Enfin, nous interrogerons les liens entre processus participatif et démarche de projet. Pour ce faire, nous nous appuierons sur un corpus de connaissances hybrides et sur une double posture. Nous mobiliserons à la fois des matériaux récoltés dans le cadre d’une recherche doctorale138 (Dris, 2020) et la connaissance fine du terrain d’un acteur associatif mobilisé au cœur de ce processus. Il ne s’agit pas ici de légitimer ou de justifier les actions engagées par l’association dont fait partie cet acteur, mais de construire une réflexivité commune à partir du point de vue de chacun (Biau et Evette, 2008).
La naissance d’un projet de parc dans le nord-est parisien
4Le parc Chapelle-Charbon s’inscrit dans une zone d’aménagement concerté (ZAC) du même nom, sur une friche ferroviaire, au cœur du Grand Projet de renouvellement urbain139 de Paris Nord-Est élargi (GPRU PNEE). Cette vaste opération140 vise à redynamiser un territoire longtemps oublié des politiques publiques (figure 6.1). La création d’un parc dans ce périmètre a fait consensus chez l’ensemble des représentants institutionnels et associatifs actifs sur le territoire. Ce projet répond en effet à une attente locale tant au niveau politique que pour nombreux habitants du nord-est parisien.
Figure 6.1. Situation de la ZAC Chapelle-Charbon dans le périmètre de PNEE (© Designers Unit).

Un parc tant attendu !
5Depuis une trentaine d’années, des habitants du 18e arrondissement refusaient la densification de leurs quartiers. Certains d’entre eux s’étaient engagés dans les années 1990 en opposition au plan de réaménagement d’un terrain désaffecté de la SNCF le long de la rue Pajol. Celui-ci prévoyait de construire un ensemble de 620 logements, impliquant la destruction d’une halle qui occupait cette friche. Les oppositions portaient essentiellement sur la volonté de préservation de l’héritage industriel et sur l’idée que ce territoire avait plus besoin d’équipements et d’espaces verts que de logements. La mobilisation de plusieurs associations locales et d’habitants dans un collectif avait conduit à la « congélation » du projet (Gatta, 2019). Organisés en coordination (Coordination Espace Pajol, CEPA), ils avaient présenté lors d’une réunion publique une proposition alternative au premier projet municipal, avec une maquette et des visuels démontrant qu’il était possible de préserver la halle (Gardesse et Grudet, 2015). La proposition de la CEPA141 souhaitait « s’inscrire dans une perspective de développement durable avec une vision écologique ». Cette forte mobilisation ascendante aboutit à la mise en place d’un processus de « concertation », organisé conjointement par l’aménageur de la ZAC (la Semaest), les mairies de Paris et du 18e arrondissement et des habitants. Le travail collectif donna naissance à un nouveau programme qui répondait aux attentes exprimées par ces derniers (bureaux, bibliothèque, auberge de jeunesse, gymnase, locaux associatifs, espace vert, tout en conservant la halle). La dimension écologique du projet fut par la suite valorisée par la Ville ; la ZAC Pajol figura ainsi parmi les premiers ÉcoQuartiers142 labélisés par le ministère de l’Écologie et du Développement durable.
6En 2008, alors que les premières opérations du GPRU sont lancées avec des démarches participatives peu ambitieuses, des membres de la Coordination Espace Pajol décident de se « doter d’un statut officiel pour pouvoir peser dans la prise de décision ». Ils se constituent en association : l’ASA PNE (Association pour le suivi de l’aménagement de Paris Nord-Est). Riche des connaissances acquises lors de la première mobilisation à la fois sur des compétences techniques et relationnelles, celle-ci devient l’un des acteurs incontournables de l’urbanisme du nord-est parisien (Gatta, 2019). Ses membres œuvrent à l’implication des habitants dans les projets menés sur ce territoire, en contribuant notamment à la mise en place d’une charte et d’un comité d’organisation de la concertation sur l’ensemble du GPRU143. L’association poursuit son engagement dans la même lignée que lors de son investissement pour l’opération de la ZAC Pajol en défendant un meilleur équilibre entre bâti et espace public, entre logements et équipements dans les nouvelles opérations, et en œuvrant pour la création de nouveaux espaces verts sur ce territoire.
Le parc, un objet « politique »
7C’est dans ce contexte de forte attente locale qu’émerge le projet du parc Chapelle-Charbon. Il est alors présenté par la collectivité comme le nouveau « poumon vert du nord-est parisien ». L’opération n’a pourtant pas toujours eu une telle ambition. Un premier plan guide de François Leclercq144, architecte coordinateur du GPRU PNE, faisait mention d’un espace vert sur le secteur Chapelle-Charbon composé d’un jardin sur toiture et de « liaisons vertes ». En 2014, le début des études portant sur le périmètre élargi du GPRU145 coïncide avec l’arrivée de l’équipe municipale d’Anne Hidalgo à Paris. La friche ferroviaire représente pour elle une occasion rare de création d’un parc public d’envergure dans un contexte foncier très tendu. Lors de sa première candidature à la mairie de Paris, elle avait fait du verdissement de la capitale l’un des enjeux majeurs de sa future politique : « je veux végétaliser Paris partout où cela est possible »146. Cette promesse se traduit dans les engagements pris dans le cadre du Plan Climat de la ville : faire de Paris « une ville qui rend l’espace public aux habitants » en aboutissant en 2020 à la création de « 30 hectares d’espaces verts nouvellement ouverts au public »147. Ce qui vaut à ce projet d’être présenté par l’ensemble des acteurs comme « le parc de la mandature »148. Cette dimension politique va impacter tout le déroulé du projet, à commencer par son calendrier opérationnel. Alors que le lancement des études pour ce secteur devait intervenir en 2017 selon le planning prévisionnel de PNEE, il est avancé pour répondre aux objectifs politiques d’une livraison durant la première mandature Hidalgo (2014-2020). Mais, face à des difficultés de libération du foncier, les équipes techniques doivent rapidement envisager une livraison en plusieurs tranches (figure 6.2). La première, de 3 hectares, porte sur un terrain propriété de la ville et un autre de la SNCF acquis en 2016. La deuxième tranche, de 1,5 hectare, est conditionnée par la fin des travaux du Charles-de-Gaulle (CDG) Express, un projet de liaison ferroviaire entre la gare de l’Est et l’Aéroport de Roissy, porté par l’État et ses partenaires (la SNCF et Aéroports de Paris). Ce projet, très contesté à l’échelle locale149, prévoit un passage au niveau du quartier de la porte de la Chapelle. Son tracé évolue en fait parallèlement à l’élaboration du projet Chapelle-Charbon. Jusqu’à 2018, il est question d’un passage aérien sur l’emprise du futur parc, mais le scénario d’un enfouissement partiel est finalement retenu. Sur ces deux emprises se trouvait également un préau (auvent et quai de l’ancien tri postal) ainsi qu’une halle. Celle-ci était occupée par un exploitant proposant une offre de jeux de football en salle : le Five150. Enfin, la troisième tranche est actuellement occupée par un pôle d’activité, CAP 18, qui abrite 150 PMI-PME et 2 000 emplois. Des négociations avec son exploitant, la Foncière des Régions, sont engagées depuis plusieurs années. Seule la première tranche du parc devait être livrée en mars 2020, avant d’être reportée à juillet de la même année en raison de la crise sanitaire et du bouleversement du calendrier électoral qui s’est ensuivi.
Figure 6.2. Phasage opérationnel du parc Chapelle-Charbon (© Ville de Paris).

Une nébuleuse de dispositifs participatifs
8En plus du calendrier opérationnel du projet, la dimension politique du parc a eu des répercussions sur les ambitions participatives qui lui ont été associées par la mairie de Paris, et sur sa gouvernance, comme nous le confirme un agent de la ville : « Vu que c’est un des grands projets phares de la mandature implanté dans un secteur particulier, il nous a été demandé de mettre en place une concertation très poussée et innovante. »151 En effet, ce projet est jalonné de dispositifs participatifs en tout genre, portés et investis par divers acteurs. Pour les rendre plus lisibles, nous avons entrepris une lecture analytique qui interroge à la fois le portage du dispositif, sa mise en œuvre et les catégories de participants impliqués (Carrel et al., 2009).
9Dès l’annonce du lancement des études sur ce parc, les conseils de quartier Charles Hermite-Évangile et La Chapelle-Marx Dormoy investissent le projet par la mise en place d’un « atelier d’idéation participatif »152 dont l’animation est confiée à Capacités, une association spécialisée dans les démarches participatives153. Les participants y sont invités à réfléchir aux usages et aménagements qu’ils souhaiteraient voir développer dans ce futur parc. Des inquiétudes sont formulées par certains habitants et membres d’associations lors de cette rencontre autour du projet du CDG Express154. Elles sont liées à la vitesse des trains, aux nuisances sonores et visuelles ainsi qu’aux vibrations qui pourraient être générées par la récurrence des passages. L’ASA PNE défend l’idée d’un enfouissement total de la ligne sur le secteur de la porte de la Chapelle. Cette position est aussi celle tenue par les conseils de quartier et de nombreux riverains de la Chapelle qui assistent à la réunion. Durant cet atelier, des habitants expriment également leur attachement au Five et leur souhait de voir cet équipement rester dans le quartier.
10Mais les enjeux politiques associés à la création du parc ont eu pour effet de centraliser la gouvernance de l’opération au niveau de l’Hôtel de Ville, minimisant ainsi le rôle des élus d’arrondissement. Un responsable d’association locale nous a expliqué lors d’un entretien que « pendant des mois, il n’était pas possible de savoir où en était le projet. Les élus du 18e ne pouvaient pas renseigner les habitants car c’était au niveau de l’Hôtel de Ville que tout se passait »155. On identifie également un glissement dans le rôle de chacune des deux directions techniques de la Ville impliquées dans l’opération. Celle en charge de l’urbanisme occupait au départ une position centrale dans la définition des modalités d’implication des habitants. En s’appuyant sur la faible expérience participative de la DEVE, maître d’ouvrage de l’opération, la Direction de l’urbanisme met à sa disposition son prestataire chargé de concertation : Ville Ouverte. Il s’agit d’une structure affichant une double compétence en concertation et en programmation urbaine. Elle est liée à la Direction de l’urbanisme par un accord-cadre relatif à l’ensemble des démarches participatives engagées par cette direction.
11Ville Ouverte assume alors la définition de la stratégie de « concertation »156, de sa mise en exécution qui comprend son organisation, son animation ainsi que la communication autour de ce processus et de ses apports. La commande politique formulée par Jean-Louis Missika était de mettre en place « une démarche de concertation innovante » mobilisant des « outils numériques »157. Dans cette commande transparaissait aussi la volonté d’impliquer, au-delà des riverains, l’ensemble des Parisiens, voire des « métropolitains ». Il s’agissait également d’intégrer les jeunes, public souvent absent des dispositifs participatifs proposés par la Ville. Pour répondre à cette commande, Ville Ouverte propose d’articuler dispositifs numériques et « présentiels » comme des réunions publiques, des ateliers, des visites de parc, une balade sur le site158. L’outil numérique prend la forme d’un serious game159, Dessinez votre parc (encadré 6.1). Son design et sa programmation informatique sont assurés par une start-up de l’innovation numérique spécialisée dans les jeux vidéo (Digiworks). Il est disponible en ligne sur un site dédié du 1er août au 30 septembre 2016 et invite l’internaute160 à positionner des « modules » prédéfinis sur le site présenté en vue 3D isométrique161.
Encadré 6.1. Le serious game Dessinez votre parc Une première page affichait six profils de personnes qu’on pourrait rencontrer dans le futur parc. Cette interface avait pour objectif de sensibiliser l’internaute à la dimension « publique » et « commune » du parc. Une seconde page proposait de « concevoir son parc » en positionnant des « modules » correspondant à des aménagements répartis en six thèmes : 1. Nature (pelouse libre, bosquets, arbres, etc.) ; 2. Mobilier (banc, transat, table de pique-nique, table de ping-pong, etc.) ; 3. Sport et loisirs (aires de jeux, parcours accrobranche, pistes de vélo, terrains de foot, etc.) ; 4. Agriculture urbaine (jardins partagés, ferme pédagogique, ruchers, etc.) ; 5. Culture (œuvre d’art, théâtre de plein air, etc.) ; 6. Services (toilettes, buvette, chemins, portail, etc.). À chaque module sélectionné, une estimation financière était calculée selon une grille tarifaire définie par la DEVE. Cette démarche s’inscrivait dans une volonté de responsabilisation de l’internaute afin de « lui faire prendre conscience du coût des aménagements publics »162. D’autres contraintes ont été imposées comme le taux d’espaces végétalisés, qui ne pouvait être inférieur à 60 % selon les normes définies pour les parcs parisiens163. En fonction de son degré de végétalisation, chaque élément rapportait un certain nombre de points. Le jeu proposait également de trancher sur le devenir de la halle et du préau existant sur le site : fallait-il les garder ou non ? Fallait-il les démolir entièrement ou partiellement ? Pour finaliser sa proposition, l’internaute était invité à soumettre des suggestions de modules manquants et à renseigner des éléments sur son identité (genre, tranche d’âge, code postal, mail). Seuls les éléments de profil ont été exploités164 dans le traitement des données. Ils ont servi à établir une analyse croisée entre « les simulations de parc » et le profil de l’internaute. Figure 6.3. Le serious game Dessinez votre parc (© Digiworks). ![]() |
12Ville Ouverte, en charge de la définition des modules, se base sur les usages proposés lors de l’atelier d’idéation participatif organisé par les conseils de quartier, qu’elle traduit en propositions d’aménagement. Leur modélisation est assurée par la start-up à partir de photographies d’aménagements existants sous un design typique des jeux vidéo de city builders165 (figure 6.3).
13Pour faciliter la prise en main du serious game, l’équipe de Ville Ouverte a mis en place des animations dans des espaces publics parisiens. Munis de tablettes nomades, les professionnels ont proposé aux usagers du parc de La Villette, du jardin des Halles ou encore de Paris Plage de contribuer au jeu en ligne. Le jeu a ensuite été proposé dans les établissements scolaires de l’arrondissement pour impliquer les enfants. Les propositions simulées ont été transformées en données par Digiworks. Elles donnent la récurrence de chaque module dans les 1 569 propositions générées. Une synthèse a été restituée au maître d’ouvrage par Ville Ouverte. Ce document, joint en annexe à la consultation du maître d’œuvre, croise les données issues du jeu avec les retours de terrain, les observations émises par des habitants ainsi que les commentaires laissés par certains internautes. Le travail de Ville Ouverte relève ici de l’analyse et de la traduction. En plus des données sur les modules les plus utilisés dans le jeu, on retrouve systématiquement une volonté d’identification des usages que les internautes auraient souhaité voir dans le parc. Le document identifie ainsi des tendances en mettant en exergue des éléments « à débattre lors de deux ateliers » qui ont été organisés à l’automne 2016. Le premier se tient le 10 octobre sur le thème « Identité et accessibilité ». Celui du 3 novembre porte sur « Les ambiances et usages du parc ». Les participants regroupés autour d’une carte du site sont invités à dessiner et/ou écrire leurs propositions selon les thématiques émergentes du serious game.
14En mai 2016, alors que le processus de « concertation » piloté par Ville Ouverte est en cours, la DEVE lance une procédure pour recruter un Collectif166 pluridisciplinaire en charge d’une mission d’assistance à maîtrise d’ouvrage (AMO) en «co-conception et co-construction »167. Selon la Ville de Paris, l’objectif de cette mission est « d’associer les usagers à la conception des usages pour conforter le programme du futur parc Chapelle-Charbon […], de générer une nouvelle dynamique sur le site en permettant une meilleure appropriation grâce à une participation créative des riverains et des usagers »168. Le Collectif éponyme Chapelle-Charbon est notifié pour le marché d’AMO en décembre 2016. Il se compose de l’agence Taktyk (urbanisme et paysage) mandataire du marché, de l’Atelier Bivouac (paysage) et de l’agence Anyoji Beltrando (architecture et urbanisme). Durant ses trois années d’intervention (2017-2020), le Collectif met en place un « avant-parc » intitulé « le parc des 12 saisons »169. Chaque saison correspond à une ou plusieurs séries d’actions. Les membres du Collectif inscrivent leurs actions et leurs modes de faire dans un mouvement aux contours encore flous, en faveur d’un urbanisme transitoire170. Le Collectif a ainsi eu des périodes de présence sur site, avec des sessions de travail avec les habitants du quartier (ateliers, balades sensibles, interventions d’artistes locaux, etc.). Une phase d’observation et d’analyse conduit à la production d’un Atlas sensible, remis à la DEVE en juin 2017. Ce document, qui n’a pas été rendu public, énonce « des réponses à des questions programmatiques » sous forme de pourcentages selon les réponses des habitants. L’ensemble des éléments vient confirmer les orientations définies par le travail de Ville Ouverte. Des chantiers participatifs organisés tout au long de la mission ont permis la réalisation d’aménagements et de mobiliers éphémères171.
Désarticulations entre processus de projet et processus participatif
15En juillet 2017, le paysagiste Thierry Laverne est désigné pour le marché de maîtrise d’œuvre du parc. Il présente les grandes orientations programmatiques lors de la réunion de restitution de la concertation tenue le 29 novembre 2017. La conception du parc s’est faite sans l’association des habitants et en parallèle de l’intervention du Collectif, sans réelle collaboration avec celui-ci172.
Des dispositifs participatifs ponctuellement articulés au processus de projet
16La mise en regard du processus participatif avec la démarche de projet (figure 6.4) montre que seuls le serious game et les dispositifs qui l’ont précédé ont pu alimenter le programme du parc. En effet, alors que la « concertation » pilotée par Ville Ouverte et la consultation pour recruter l’AMO « co-conception et co-construction » étaient en cours, la DEVE a lancé en octobre 2016 le recrutement du maître d’œuvre concepteur (selon une procédure d’appel d’offres restreint) sur la base d’un document programme élaboré par elle-même « en chambre ». Cette prise en considération partielle des éléments issus de la « concertation » pose question sur l’intégration des dispositifs participatifs dans le processus de projet. Ville Ouverte défendait l’idée d’un processus qui articule dispositifs numériques et présentiels. La cheffe de projet de la structure explique à propos du serious game : « Ce qui manque, c’est le dialogue avec les habitants et la mise en débat. Pourquoi ils font ce choix ? À quoi ça va servir ? Comment ils se projettent réellement ? Pour quelqu’un qui met énormément de pelouse, moi j’aimerais discuter avec lui de comment il le perçoit ! Discuter, c’est aussi pouvoir contrebalancer les choix. » Les ateliers avaient, dans le cadre de cette démarche, vocation à aider les professionnels à comprendre les résultats du jeu et à les discuter, mais leurs apports n’ont pu être considérés, car les procédures d’ingénierie ont été soumises à un double calendrier politique. D’un côté, celui du CDG Express avec un portage très centralisé et des enjeux métropolitains. De l’autre, le projet de parc ancré localement par de fortes attentes chez les habitants et des promesses politiques. L’impératif d’une livraison du parc en 2020 a conduit les équipes municipales à penser la démarche de projet en fonction de cette échéance et des temps traditionnellement dévolus à chaque étape des procédures. Cette démarche, basée sur une vision purement procédurale du projet, a mené à une rupture avec le processus participatif lorsque la DEVE a dû prendre en charge l’élaboration du programme alors même que la « concertation » était en cours, ce qui a conduit à écarter une partie des résultats des dispositifs qu’elle pilotait.
Figure 6.4. (Dés)articulations entre démarche de projet et processus participatif. MOE : maîtrise d’œuvre.

17Le serious game, qui a concentré une bonne partie de la communication municipale autour du projet de parc, a été présenté comme un dispositif « ludique » et « innovant », dont la vocation était de « co-concevoir » avec les habitants en impliquant un large public métropolitain et jeune. Si le numérique offre cet avantage d’accéder à un nombre important de participants, on ne peut évacuer l’éventualité des effets d’une fracture numérique liée aux compétences ou aux aptitudes inégales des citoyens à utiliser internet (Krzatala-Jaworska, 2012), particulièrement dans un territoire qui connaît de grandes difficultés socio-économiques. Par ailleurs, on ne peut réellement parler de « co-conception » selon le terme utilisé par la Ville, alors que l’élaboration de ce jeu reste une « boîte noire » (Ottaviano, 2017). Même si les modules qui le composent proviennent des réflexions des conseils de quartier, le choix des propositions retenues et de leur hiérarchisation, la reformulation de propositions vers des modules et vice versa, n’ont été le fait que des techniciens et des élus. En proposant de compiler des modules définis par la maîtrise d’ouvrage sans réelle collaboration avec les usagers, le jeu s’inscrit plutôt dans une démarche de votation sans possibilité de délibération et de construction d’une vision collective.
18En s’intéressant de plus près au projet réalisé, on peut en identifier de prime abord certaines grandes orientations programmatiques résultant des premiers dispositifs participatifs : la création de liaisons inter-quartiers, le refus de l’ouverture permanente du parc, le traitement de ses limites physiques, l’offre d’un espace couvert et d’espaces dédiés à l’activité sportive et à l’agriculture urbaine ainsi que la présence de l’eau. Mais sur bien d’autres points, des choix ont été opérés sans que le processus de délibération soit clarifié. Les questions autour du devenir du bâti existant sur le site en sont une bonne illustration. Des habitants ont exprimé à différentes occasions le souhait de garder des éléments de la mémoire ferroviaire et leur préoccupation de disposer d’espaces couverts dans le parc. Dans les résultats du jeu, les choix étaient assez mitigés entre destruction totale, partielle ou préservation du bâti. Mais de nombreux internautes ont regretté de ne pas pouvoir placer des modules sous le préau ou sous la halle, ce qui laissait supposer un certain intérêt pour l’exploration de voies alternatives que celles permises dans le jeu. Lors des ateliers, certaines propositions avaient été formulées par des habitants en ce sens. Le programme final prévoyait une préservation partielle du préau et la démolition de la halle impliquant le déménagement du Five, alors même que les habitants avaient exprimé leur attachement à cet équipement. En réalité, ces orientations présentées comme émanant de la « concertation » ont été imposées par le tracé du CDG Express. Cet impératif technique n’a pas été rendu clair aux participants aux différents dispositifs. Le manque de transparence et de communication autour de CDG Express a contribué à alimenter les tensions, alors même que les porteurs de cette liaison ferroviaire n’ont jamais participé au processus participatif173. La Ville de Paris, elle-même opposée au scénario d’une traversée aérienne à la porte de la Chapelle174, était démunie face aux nombreuses questions et sollicitations des habitants à ce sujet. Mais, alors qu’elle avait pris part à des négociations et que ses services techniques avaient été informés du changement de tracé de la ligne ferroviaire impliquant son enfouissement sous l’emprise du parc, l’information n’a pas été relayée aux habitants et aux associations au cours du processus participatif.
19Aussi, dans le cadre du serious game, le tracé du CDG Express a été représenté comme étant enfoui (par un trait en pointillés sur le terrain sans précision claire), alors même que le scénario contraire, celui d’un passage aérien, était retenu par l’État à ce moment du projet (figure 6.5). La Ville s’est appuyée ici sur la « gamification » de ce dispositif pour évacuer la question conflictuelle (Devisch et al., 2016). Elle a mobilisé l’aspect ludique et le design de l’outil, qui ne permettaient que très légèrement aux participants de sortir du champ des possibilités offertes par le jeu ; ils ne pouvaient le faire que par des commentaires laissés à la fin de la contribution. Ce type de dispositif laisse en effet peu de place au « bricolage et à des interprétations contrastées » (Nonjon et Bonaccorsi, 2012). Les habitants ont ainsi été conviés à s’exprimer sur des questions sans disposer de l’ensemble des informations permettant de comprendre quel était l’univers des possibles ou des contraintes.
20Pour ce qui est de l’intervention du Collectif, ses membres expliquent avoir souhaité la pérennisation du mobilier et de l’aménagement produits avec des habitants dans le parc : « On avait l’ambition de créer des objets émotionnels ensemble, que ces choses soient tellement fortes qu’elles puissent rester après et qu’elles existent dans le projet finalisé. »175 Seuls quelques rares éléments de ces chantiers avaient vocation à subsister (des plantations qui ont été testées dans l’avant-parc, et des graffitis qui ont été réfléchis avec les enfants en amont), les autres productions n’ayant visiblement pas été incluses dans le projet du concepteur. Un des membres du Collectif explique que le principal apport de cette mission est au final d’avoir permis « d’ouvrir la friche, pour beaucoup de gens du quartier le site n’existait pas, ils ne le connaissaient pas »176. Il regrette la « rupture » entre les deux missions de « co-conception et co-construction » d’une part, et de « conception » d’autre part, alors qu’elles se déroulaient en même temps : « Je trouve dommage que le collectif qui fait la préfiguration ne participe pas à la réalisation, la transition aurait pu se faire autrement… tout est cassé. » Cette rupture est notamment due à des termes contractuels qui sont restés assez flous sur les modalités de « coopération » entre le concepteur et l’AMO.
Figure 6.5. Représentation du tracé du CDG Express dans le serious game (© Digiworks, adapté par Yasmina Dris).

Le projet de parc, une vitrine participative pour occulter les questions conflictuelles ?
21Lors de leur installation, les membres du Collectif ont reçu de nombreuses interrogations et contestations de la part d’habitants et d’associations autour de la ZAC Chapelle-Charbon. Fin 2016, après plusieurs dispositifs autour de l’aménagement du parc, les habitants s’attendaient au lancement de la concertation sur le volet bâti de la ZAC. Mais celle-ci va se résumer à une réunion publique tenue en juillet 2017 et à un seul atelier organisé en octobre de la même année177. Plusieurs inquiétudes ont été exprimées lors de ces deux rencontres, dans la continuité des préoccupations manifestées par les habitants de ce quartier depuis une trentaine d’années. Elles ont notamment porté sur le nombre de logements construits et le gabarit des immeubles, sur la proportion entre logement et équipement et entre bâti et espace public. Des habitants de la ZAC Évangile (qui borde le nouveau projet) étaient particulièrement préoccupés par la hauteur des bâtiments de 12 étages qui allaient les séparer du futur parc. Ils ont également exprimé leur rejet concernant l’ouverture d’une impasse pour desservir le nouveau projet, mettant en avant leur attachement à la fresque dont la destruction était prévue par cette percée, ainsi que l’importance de l’espace public généré par la configuration en impasse dans la vie locale : « On a mis du temps à réinvestir cet endroit. C’est le seul où l’on peut organiser des rassemblements et des événements de quartier, avec les commerces à côté. »178
22Si l’annonce de création du parc a été très bien reçue par l’ensemble des acteurs, dès 2013, habitants, associations et même certains élus s’inquiètent à l’issue de ces rencontres de la faisabilité de ce parc dans son intégralité, comme en atteste la déclaration d’un conseiller de Paris Europe Écologie Les Verts en 2018 : « Cet espace vert sera traversé, toutes les sept minutes, à grande vitesse, par le CDG Express. C’est un projet qui manque d’ambition, ridiculement petit, qu’on nous promet pour la Saint-Glinglin. On a raté l’occasion de créer le Central Park de Paris. »179 L’ASA PNE partage ces inquiétudes, qu’elle a exprimées dans un courrier adressé à la maire en octobre 2017, où elle demandait une reconsidération du projet urbain pour l’adapter à la dimension réelle du parc (3 hectares livrables en 2020, contre 6,5 hectares initialement annoncés) ; elle estimait ainsi nécessaire une réduction de 30 % des 500 logements prévus dans la ZAC. La Ville fait alors des concessions sur son programme, en annonçant une réduction de 10 % du nombre de logements et la construction d’un groupe scolaire180. Mais c’est également la méthode d’élaboration du projet urbain qui est contestée, plus particulièrement la place laissée aux habitants dans ce processus que certains d’entre eux ont qualifié de « fausse concertation », « trop courte »181.
23On a en effet pu observer une multiplication d’espaces participatifs pour l’aménagement du parc public, alors que ceux-ci ont été réduits pour le volet bâti de la ZAC (figure 6.4). Les enjeux politiques associés au projet paysager peuvent expliquer en partie cette démarche. Mais la collectivité semble également chercher à porter le regard sur un objet plus « consensuel »182, et à détourner l’attention de questions conflictuelles, comme celle de la densification par la construction de nouveaux logements non accompagnée par la création d’équipements et d’espaces publics de transition. Le passage du CDG Express est l’autre motif qui a cristallisé les tensions tout au long de ce projet, et ce dès les premières mobilisations ; lui aussi semble avoir été écarté des débats avec les habitants à l’échelle du quartier.
24En raison de l’organisation municipale de la Ville de Paris, de la complexité des enjeux du territoire dans lequel s’insère ce parc, le portage du projet a été investi par les Directions des espaces verts et de l’urbanisme et leurs élus de l’administration centrale ainsi que ceux du 18e. En diversifiant ces dispositifs participatifs, la Ville a cherché à toucher un public large et varié (riverains, scolaires, internautes ou non, métropolitains et jeunes en particulier, associations, etc.). Mais chacun de ces acteurs ou catégories d’acteurs a été impliqué de manière discontinue dans ce processus. La répartition floue des rôles entre la mairie de Paris et celle du 18e dans le cadre de ce projet, et entre les deux directions concernées, ainsi que l’opacité des décisions liées au CDG Express pour les habitants riverains, pourtant directement impactés, rendent difficiles la lecture et la compréhension de la façon dont les décisions ont été prises (Gardesse, 2011). Ce contexte de multiplication de séquences participatives dont le portage a varié d’une séquence à l’autre a mené à une fragmentation de la démarche de programmation en plusieurs tâches et à une perte de mémoire sur la manière dont les différentes décisions ont été prises à ce sujet.
25La multiplication de dispositifs participatifs pour l’aménagement du parc Chapelle-Charbon trouve racine dans une volonté de « monstration de la participation, c’est-à-dire œuvrer à authentifier que la participation a eu lieu » (Nonjon et Bonaccorsi, 2012). Même si les débats et les résultats de certains dispositifs ont alimenté le contenu du projet, les deux démarches se sont développées en parallèle sans que les mécanismes de délibération et de décision soient rendus transparents ou explicites. On ne peut en effet parler d’une réelle action publique de « co-construction » et de « co-conception », selon les termes employés par la maîtrise d’ouvrage. L’action s’est déclinée toujours du haut vers le bas (top-down) dans un parcours allant du couple politique-technicien aux usagers, ce qui rapprocherait la démarche plutôt des modalités d’une consultation.
Conclusion
26Nous avons pris le parti dans ce texte de retracer la démarche de projet en suivant les temporalités où les habitants avaient été les plus impliqués et où des décisions charnières avaient été prises. Apparaissent ainsi des moments où le processus participatif et la démarche de projet s’articulent (premières mobilisations jusqu’à l’élaboration du programme), et d’autres où les deux évoluent séparément, répondant à des injonctions différentes. Ce cas reflète une difficulté à concilier la volonté de renouveler les modalités de participation citoyenne avec la nécessité d’instruire des procédures dans le respect des délais et des objectifs politiques. Il montre par ailleurs des discontinuités dans la gouvernance territoriale. Les différents projets et ambitions qui concernent ce territoire s’articulent à plusieurs échelles et posent la question de la prise en compte de l’existant dans le processus de transformation de l’espace. En effet, l’aménagement du parc Chapelle-Charbon a impliqué le déménagement du Five et suppose celui du CAP 18, des établissements qui participaient à la diversification des activités et des usagers sur ce territoire. Les aménagements des accès à la ZAC posent également question en supprimant un interstice urbain, l’impasse, un espace pourtant investi pour les riverains et qui joue un rôle important dans l’animation de la vie locale. Enfin, le tracé du CDG Express vient remettre en cause l’ampleur du parc initialement souhaitée aussi bien par la Ville que par ses habitants. Ces derniers sont confrontés à des décisions technocratiques liées à des modes de gouvernance encore très hiérarchiques et déconnectés des enjeux locaux (Gardesse et Zetlaoui-Leger, 2017), qui ne laissent que des espaces étroits de débat et d’infléchissement des projets. La dimension écologique affichée par la municipalité et les attentes locales d’un espace vert se sont ainsi heurtées aux ambitions métropolitaines auxquelles répond ce territoire et qui sont portées par d’autres acteurs.
Bibliographie
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Notes de bas de page
131 La loi française évoquait déjà des principes de consultation, d’information et de concertation avec les habitants, notamment dans le Code de l’urbanisme, la loi d’orientation sur la ville (1991), la loi sur l’administration territoriale (1992) et la loi Barnier (1995), qui a instauré le « débat public » à la française.
132 Principe introduit par la loi sur la ville et la cohésion urbaine (2014).
133 Nous empruntons cette expression à Sara Carlini, dont le doctorat en cours réalisé sous la direction d’Alessia de Biase, au sein du Laboratoire architecture anthropologie LAVUE UMR 7218 CNRS (ENSA Paris-La Villette), est intitulé « Imaginer et fabriquer la ville autrement ? Implications pratiques et discursives de l’urbanisme “de terrain” dans la transformation urbaine ».
134 Anne Hidalgo, « Paris qui ose : mon projet pour Paris 2014-2020 », https://issuu.com/oserparis/docs/prog-0412-rvb .
135 Adjoint à la maire de Paris en charge de l’urbanisme, l’architecture, les projets du Grand Paris, le développement économique et l’attractivité entre 2014 et 2020. Il apparaît comme l’homme fort de la politique d’innovation de la municipalité et le pionnier de la stratégie numérique de la ville (Delarc, 2018 ; Douay et Prévot, 2016).
136 Missika J.-L., 2019. Nouvel urbanisme parisien. Note publiée en septembre 2019 par Terra Nova. https://tnova.fr/site/assets/files/10682/terra-nova_le-nouvel-urbanisme-parisien_jl-missika_180919.pdf?10xd0
137 Alors que d’autres questions comme celles du genre ou des mobilités douces étaient au cœur de ces expérimentations, nous centrerons notre propos uniquement sur la dimension participative de ce projet.
138 Notre méthode d’investigation a été de type socio-ethnographique. Nous avons pris part à plusieurs dispositifs participatifs, mené une dizaine d’entretiens semi-directifs avec différents acteurs (politique, professionnel, associatif, etc.), et analysé les documents liés au projet (médias et supports de communication, documents relatifs aux démarches participatives, documents d’urbanisme opérationnel, etc.).
139 Le GPRU est un contrat passé en 2002 entre la ville de Paris, l’État et d’autres partenaires (région, Caisse des dépôts, Agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances, ACSE) dans le but de rénover onze quartiers de la périphérie parisienne.
140 PNEE s’étend sur plus de 600 ha à cheval entre le 18e, le 19e et le 10e arrondissement parisiens et La Plaine Saint-Denis.
141 CEPA, 2003. Propositions et recommandations pour la ZAC Pajol. Rapport d’étape du 16 avril 2003.
142 Label issu d’une première démarche d’appels à projets initiée en 2009. Il « distingue et valorise des démarches de conception et de réalisation de quartiers qui respectent les principes du développement durable tout en s’adaptant aux caractéristiques de leurs territoires » (voir chapitre 8).
143 Les activités de l’association se concentrent aujourd’hui sur la participation à ce comité de suivi et aux différents dispositifs participatifs mis en place dans le cadre des projets en cours, ainsi que sur l’organisation de rencontres avec les habitants. L’association joue également un rôle important dans l’information sur les évolutions des différents projets du PNEE en alimentant notamment un blog dédié à ce sujet.
144 Élaboré par Dusapin, Leclercq et l’agence TER (titulaires du marché de définition lancé par la municipalité pour le secteur de PNE en 2003) et présenté aux habitants lors d’une réunion publique du 25 juin 2009.
145 En 2013, le périmètre du GPRU PNE de 200 hectares est élargi à 600 hectares pour inclure les gares parisiennes du Nord et de l’Est ; il devient Paris Nord-Est Élargi (PNEE).
146 Anne Hidalgo, op. cit.
147 Mairie de Paris, Plan Climat de Paris, 2018.
148 À la fois les élus et les acteurs des services techniques de la ville, mais aussi les associations et divers professionnels intervenant sur le projet.
149 Habitants et associations se sont regroupés dans le collectif Stop CDG Express. Plusieurs actions ont été menées dont des courriers adressés à la maire de Paris, au Premier ministre et au ministre de la Transition écologique et solidaire de l’époque.
150 Le Five recensait 12 terrains de football et était fréquenté par environ 500 personnes en semaine, et 700 à 1 000 le week-end. Il bénéficiait d’un ancrage fort dans le quartier, notamment par ses liens avec les associations locales et un partenariat avec la mairie de Paris sur l’insertion des personnes handicapées et sur le développement du foot féminin.
151 Entretien avec le chef de projet à la Ville de Paris, le 13 juin 2017.
152 Terme utilisé par les conseils de quartier et les animateurs du dispositif. L’atelier a eu lieu le 27 janvier 2016.
153 La rémunération de l’association est assurée par la mairie du 18e à travers le budget de fonctionnement des conseils de quartier.
154 Précisons que le projet a fait l’objet d’un débat public organisé par la Commission nationale du débat public (CNDP) en 2003. En 2015, l’ASA PNE écrit à la commission pour lui demander de se saisir à nouveau du dossier compte tenu de son évolution et de son impact sur les projets de PNEE. Le président de la CNDP de l’époque explique dans un courrier en réponse à cette sollicitation qu’il est interdit pour l’instance de rouvrir un débat public au sujet d’un projet qui a fait l’objet d’une déclaration d’utilité publique et qu’elle ne peut pas s’autosaisir du dossier. Les maires de Paris et du 18e arrondissement ainsi que les élus locaux ont par plusieurs actions depuis 2006 (déclarations de presse, courriers aux présidents de la République successifs) affirmé leur préférence pour un enfouissement sur le quartier de la porte de la Chapelle.
155 Entretien avec un responsable d’association locale, le 9 mai 2017.
156 Nous employons le terme « concertation » avec des guillemets lorsqu’il s’agit de l’expression consacrée par les acteurs et dont la mise en œuvre peut parfois s’écarter du sens originel et étymologique de cette notion (Zetlaoui-Léger, 2013).
157 Entretien avec la chargée de mission des processus participatifs à la Ville de Paris, le 7 juin 2017.
158 Deux dispositifs numériques ont été mis en place : le premier n’est pas spécifique au projet Chapelle-Charbon, il s’agit de la plateforme collaborative « paris.nord-est.imaginons.paris » dédiée au projet PNEE qui permet de faire des propositions en commentaire sur une carte interactive. Ce dispositif a rencontré peu de succès dans la mesure où, en janvier 2020, on comptait seulement une douzaine de commentaires sur le projet Chapelle-Charbon alors qu’il est possible de faire des contributions depuis 2016.
159 Défini par Alvarez et al. (2012) comme toute « application informatique dont l’intention initiale est de combiner, avec cohérence, à la fois des aspects sérieux (serious) tels que, de manière non exhaustive et non exclusive, l’enseignement, l’apprentissage, la communication, ou encore l’information, avec des ressorts ludiques issus du jeu vidéo (game). Une telle association, qui s’opère par l’implémentation d’un “scénario pédagogique”, qui sur le plan informatique correspondrait à implémenter un habillage (sonore et graphique), une histoire et des règles idoines, a donc pour but de s’écarter du simple divertissement ».
160 Nous avons choisi l’emploi du terme « internaute » pour faire référence aux participants au serious game, afin de les distinguer des autres catégories conceptuelles comme « habitants », « citoyens » et « riverains ». Il ne s’agit pas de minimiser le caractère politique de cette participation, mais d’insister sur la dimension numérique qui est au fondement de cet outil.
161 La simulation d’aménagement s’organise en deux phases selon le calendrier opérationnel de la ZAC. La première phase englobait la première et deuxième tranche, la seconde phase portait sur l’emprise occupée par le CAP 18.
162 Entretien avec la chargée de mission des processus participatifs à la Ville de Paris, le 7 juin 2017.
163 Entretien avec le chef de projet à la Ville de Paris, le 13 juin 2017.
164 Il est stipulé dans les conditions générales d’utilisation « qu’aucune des données personnelles collectées lors de l’inscription (nom, prénom, adresse email, etc.) ne sera utilisée à des fins commerciales ou politiques ».
165 Expression désignant les jeux vidéo qui permettent la simulation de la production et/ou de la gestion d’une ville comme SimCity, Caesar, Cities XL.
166 Nous employons le terme « Collectif » avec la première lettre en majuscule pour faire référence à l’équipe pluridisciplinaire recrutée pour la mission d’AMO par la DEVE. L’usage du terme collectif arrive par la municipalité, la configuration de cette équipe est à distinguer des « collectifs d’architectes » (Macaire, 2012) constitués au tournant des années 1990 par l’action de plusieurs professionnels.
167 Ces termes sont employés par la Ville de Paris. La municipalité fait appel à ces équipes « pluridisciplinaires » sur une grande partie des opérations d’aménagement d’espaces publics, notamment sur le réaménagement des places parisiennes et de la Petite Ceinture.
168 La DEVE Ville de Paris, Cahier des clauses techniques particulières, recrutement d’AMO Co-conception et Co-construction, 2016.
169 Ce projet a été nominé en 2019 au prix de l’innovation urbaine décerné par le journal Le Monde dans la catégorie « participation citoyenne ».
170 Nous retenons ici la distinction proposée par Benjamin Pradel (2010) entre d’une part « l’urbanisme éphémère », marqué par une tendance festive ou événementielle, avec des actions qui tendent à transformer temporairement les logiques d’usages du lieu occupé, et d’autre part « l’urbanisme transitoire », dont l’occupation temporaire a vocation à enrichir ou à valoriser le programme du projet de transformation de l’espace occupé.
171 Réalisés avec des matériaux de récupération issus du Centre des matériaux et d’approvisionnement.
172 Des membres de son agence ont assisté à certaines des actions mises en place par l’AMO.
173 Une réunion d’information sur le CDG Express auprès des « riverains de la porte de la Chapelle » a été organisée par SNCF Réseau le 7 avril 2018.
174 La Ville de Paris était favorable à la liaison du CDG, considérant qu’elle était « essentielle à l’attractivité de Paris et de la Métropole ». En 2018, la maire publie avec Stéphane Troussel, président du Conseil départemental de la Seine-Saint-Denis, un communiqué dans lequel ils estiment que si « leur détermination à faire de Paris et de la Seine-Saint-Denis des territoires attractifs pour les touristes et les investisseurs reste intacte, rien ne vient démontrer aujourd’hui que le CDG Express y contribuerait significativement ». Ils demandent la suspension des travaux et « que toutes les mesures soient prises pour ne pas affecter les habitants du 18e arrondissement et de Seine-Saint-Denis vivant à proximité de la future ligne ». De son côté, Éric Lejoindre, maire du 18e, a rappelé à plusieurs reprises lors des réunions publiques et à l’occasion d’un courrier adressé en 2015 à l’ASA PNE son « engagement public et sa détermination pour que le passage dans le 18e de la liaison CDG Express soit enfoui au niveau de la porte de la Chapelle ».
175 Entretien avec un membre de la structure mandataire de la mission de « co-conception et co-construction » réalisé le 19 juillet 2019.
176 Idem.
177 Ville Ouverte a également mené des sessions de porte-à-porte dans le quartier à partir de septembre 2017.
178 Discussion avec un habitant de la ZAC Évangile le 1er février 2020.
179 Cité dans l’article « Chapelle-Charbon : un nouveau parc au nord de Paris », lejdd.fr, 29 janvier 2018. https://www.lejdd.fr/JDD-Paris/chapelle-charbon-un-nouveau-parc-au-nord-de-paris-3558644 (consulté le 15 juillet 2020).
180 Il s’agit d’une relocalisation du projet d’école précédemment programmé sur l’opération Hébert.
181 Interventions d’habitants lors de la réunion publique de juillet 2017.
182 Voir la réponse de Jean-Louis Missika à Pascal Julien, conseiller de Paris Europe Écologie Les Verts, ancien président du conseil de quartier La Chapelle-Marx Dormoy, dans l’article du JDD, op. cit.
Auteurs
-
Yasmina Dris
Maîtresse de conférences associée à l’École nationale supérieure d’architecture de Paris-La Villette, chercheuse au laboratoire Espaces Travail, UMR CNRS 7218 LAVUE.
-
Olivier Ansart
Président de l’Association pour le suivi de l’aménagement Paris Nord-Est (ASA PNE).

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