Que retenir de la deuxième partie ?
p. 150-154
Texte intégral
1La réflexion menée dans les trois chapitres précédents permet d’aboutir à d’autres conclusions. Quelles que soient la diversité et la variété des moyens créés pour alerter la population, l’offre est très mal coordonnée à l’heure actuelle en France, et la priorité donnée à certains outils (au détriment d’autres) relève d’héritages et de choix politiques. Les gouvernements successifs ont toujours accordé une très grande confiance aux sirènes électroniques et le gouvernement en place en 2020 maintient la modernisation du réseau, actée en 2010 et attendue en 2022. En revanche, l’envoi des SMS géolocalisés, le recours au CBC, ou la diffusion d’une alerte via les RSN ou via des applications smartphones apparaissent secondaires, comme le montre l’exemple de l’application SAIP®, créée en juin 2016 puis définitivement abandonnée le 29 mai 2018. La crise sanitaire liée au Covid-19 pourrait sans doute faire changer les choses plus vite qu’auparavant, mais il convient de se mettre d’accord sur les outils, les modalités de fonctionnement, les acteurs et les financements. D'autant plus qu'un système d’alerte par SMS sera mis en place en France en juin 2022.
2Cette partie II confirme aussi que la population méconnaît largement la diversité des canaux d’alerte, ce qui a pour effet d’accroître la confusion et la cacophonie en cas de danger, et de conforter une « polyphonie de l’ignorance » (Cardon, 2015). Ce second constat est d’autant plus inquiétant que les habitants ne peuvent pas adopter des réflexes ou des automatismes, si le signal censé y contribuer est, dès le départ, illisible. C’est donc l’ensemble de l’offre qu’il faudrait repenser, voire réinventer…
Des outils d’alerte en voie d’amélioration
3Depuis une quarantaine d’années, de nombreux progrès ont été faits pour améliorer l’alerte à la population en France. Les solutions créées se différencient dans leurs caractéristiques, leur mode de fonctionnement, l’ampleur des couvertures spatiales et dans leur appropriation de la part des utilisateurs (individus et/ou autorités). Aux outils institutionnels (alertes et tocsins) sont venus se greffer des moyens plus pervasifs et plus modernes (applications smartphones, réseaux sociaux numériques, SMS, géolocalisés, panneaux à message variable), apparus grâce à divers progrès techniques.
4Chaque solution offre des avantages indéniables : parmi les outils étudiés et explorés, la sirène (en combinant le RNA/SAIP) reste le moyen le plus connu de la population (même si le chiffre de 22 % peut sembler insatisfaisant) et le signal se veut univoque pour laisser peu de temps à la réflexion et empêcher la moindre hésitation. Les automates d’appel et d’alerte ont été développés pour gagner en rapidité, et les solutions profitant de la téléphonie mobile (associant ici les applications smartphones et les RSN) permettent de mieux tenir compte des déplacements quotidiens des individus, de favoriser les échanges en situation d’urgence et de gagner en proactivité et en dextérité.
5Toutefois, chaque outil présente également des faiblesses. Les sirènes envoient un signal qui n’est pas si explicite pour les habitants, et ces derniers n’y prêtent guère attention, le son étant un bruit de plus parmi tant d’autres, notamment en contexte urbain dense. Il faut alors y associer un message vocal complémentaire, ce qui est le cas aux États-Unis ou en Belgique, par exemple (et c’est ce que devra mettre en place la France à l’horizon 2022). L’efficacité des messages envoyés sur les smartphones ou les réseaux sociaux numériques est limitée selon l’heure à laquelle ils sont diffusés et selon l’audience, ou selon l’importance du flux de communications en temps réel. Chaque nouveau message ayant tendance à remplacer le précédent. Quant aux haut-parleurs, leur usage reste fortement contraint par le nombre de personnes disponibles pour disséminer le signal et selon l’ampleur de la zone à couvrir.
6Si les progrès techniques sont indéniables, l’efficacité réelle de ces solutions reste mal évaluée (Sorensen, 2000). Concevoir et déployer des solutions techniques ne suffit plus aujourd’hui, tant il est nécessaire de créer le « terreau social propice à les fertiliser » (Villar, 2015), et de s’adapter aux niveaux de langage des futurs utilisateurs. Les failles techniques (la dépendance à Internet ou une absence d’information associée au signal envoyé) rajoutent de la « complexité » dans un processus qui, en lui-même, doit déjà faire face à de nombreuses contraintes.
Une offre inadaptée face aux crues rapides
7L’inadaptation des moyens d’alerte actuels face à la temporalité des crues rapides a aussi été confirmée à plusieurs reprises. Les secteurs potentiellement touchés par des crues rapides sont non prioritairement couverts par les sirènes (RNA et SAIP). Les automates d’appel sont rarement existants dans les communes rurales, par manque de moyens budgétaires, et dans celles qui n’ont pas été affectées par un événement dramatique au cours des trente dernières années. Les médias sociaux (en incluant ici les applications et les RSN) peuvent être défaillants à cause d’une connexion Internet lente, qui devient même inexistante dans les « zones blanches », ou suite à une coupure du réseau de communication.
8Les outils d’alerte existants en France ne sont pas non plus adaptés aux « espaces des crues rapides » : les zones touchées sont très souvent déconnectées, spatialement, des zones de production des processus, qui émergent dans les zones amont et au sein de bassins versants souvent moins peuplés, et le transfert des crues dans les lits des cours d’eau est trop rapide pour être associé à un quelconque signal. Sans outil de détection automatique, il est illusoire d’espérer alerter cette population exposée aux exutoires, souvent contrainte à se « débrouiller par elle-même ». Quand les pluies sont très intenses, il est également difficile d’être attentif à un autre signal sonore (tel que celui véhiculé par les sirènes) ou d’être réceptif à un message d’alerte envoyé sur son téléphone, d’autant plus quand l’alimentation électrique dans sa propre maison est coupée. Il faut par ailleurs prendre en compte les biais (perceptifs, émotifs et cognitifs) des individus et comprendre ce qui influence leur comportement durant de tels phénomènes (Ruin et al., 2013), si on veut améliorer l’efficacité de l’offre actuelle.
9La complexité de ce risque place les autorités ou les services de secours dans des situations inédites d’incertitude (Reghezza-Zitt, 2015). Seules solutions pour eux : anticiper les dégâts et mettre en place des moyens d’intervention appropriés, quitte à évacuer par anticipation certains territoires. Les exemples illustrant ce propos sont nombreux, comme nous le démontre régulièrement l’actualité : le 5 août 2018, suite à la mesure avérée de fortes pluies sur les hauteurs de Manso (en Corse) et face au risque probable d’une crue rapide du Fango prévue une heure plus tard, les services de secours ont procédé à l’évacuation par anticipation d’environ 420 personnes le long du cours d’eau. Aucune alerte à la population n’a toutefois été diffusée. A contrario, les personnes informées peuvent refuser d’évacuer : le 9 août 2018, suite aux fortes pluies estimées entre 150 à 170 mm dans le nord du Gard, une colonie de vacances et plusieurs campings (environ 1 600 personnes) n’ont pas été évacuées à temps à Saint-Julien-de-Peyrolas, malgré une demande des autorités, et les services de secours ont dû intervenir en urgence (près de 130 personnes ont été hélitreuillées) et une victime a malheureusement été déplorée (un touriste de 62 ans).
10Ainsi, il faudrait considérer les besoins associés à ce type d’aléa dans l’offre actuelle, quitte à définir des priorités dans certains territoires. Le plus efficace serait l’envoi d’un message automatisé, associé au dépassement d’un seuil ou à plusieurs capteurs situés dans les cours d’eau, indiquant de façon simplifiée et courte les consignes à adopter. Il ne faut pas pour autant développer un outil d’alerte spécifique (dans la lignée du protocole d’alerte commun), car cela pourrait à l’inverse nuire aux autres phénomènes (Mileti et Sorensen, 1990), et la population serait encore plus perdue en cas de réception de messages venant de différents canaux.
Une offre essentiellement conditionnée par le politique
11Croire que les moyens d’alerte sont « apolitiques » (comme la procédure…) relève du « mythe » et de la gageure : d’un côté, les institutions les plébiscitent pour justifier des budgets qui leur sont alloués, indépendamment de leur portée réelle auprès des publics visés (Matveeva, 2006) ; d’un autre côté, ce n’est pas parce que les outils sont là qu’ils seront sollicités et ce constat, observé au début des années 2000 (Sorensen, 2000), reste d’actualité en 2018. L’usage qui en résulte dépend d’une décision politique acceptée par l’ensemble des acteurs impliqués dans la longue chaîne institutionnelle (partie I), mais la lenteur du processus de validation, ainsi que la rigidité des rouages administratifs, sont des freins à l’efficacité de tous ces outils. Pour illustrer ce propos, il suffit de citer deux exemples : les exercices opérés avec les automates d’appel se fondent souvent sur le nombre d’appels acquittés, dépassant un taux de succès de plus de 95 %, mais aucun chiffre n’est fourni sur le délai nécessaire à l’activation de l’envoi des messages, et rares sont les tests réalisés en condition réelle, notamment en mode « dégradé » (d’ailleurs, lors de l’envoi du message SMS de confinement du 17 mars en France, certains ont reçu le message à 2 h 45, d’autres l’ont eu vers 17 heures, tandis que d’autres n’ont rien reçu…). Pour activer l’application SAIP®, le préfet de la zone à l’origine de la demande devait être physiquement présent au sein du Codis (tel qu’écrit dans le cahier des charges), mais cet acteur clé a bien d’autres urgences à gérer en temps de crise. C’est donc aussi à cause des contraintes d’utilisation que cette solution a été abandonnée le 29 mai 2018.
12Des évolutions sont attendues à court terme : un lien plus étroit avec les principaux RSN et l’activation du système unique dans le cadre du SAIP. Un arrêté a été publié le 29 août 2018, pour « mettre en œuvre un traitement de données à caractère personnel, dont la finalité est de permettre la diffusion des mesures d’alerte et d’information à destination de la population, à la demande d’une autorité de police administrative » (soit les agents du ministère de l’Intérieur, mais aussi le Codis, le COZ ou les SDIS après conventionnement). Tous ces progrès doivent toutefois être replacés dans le cadre d’une réflexion globale et systémique.
13Il convient par ailleurs de ne pas oublier que derrière ces décisions politiques se cachent des lobbyings économiques et des enjeux financiers non négligeables. À titre d’exemple, il suffit de chercher à comprendre l’origine de l’annonce faite par la Commission européenne le 5 juin 2018, à savoir qu’elle a trouvé un accord provisoire avec la majorité des opérateurs de télécommunication pour que soit mis en place, dans les 28 pays de l’Union européenne, un « système d’alerte par SMS en cas d’attaque terroriste et de catastrophe », alors qu’une telle solution n’a jamais pu être déployée en France, malgré des discussions menées entre le ministère de l’Intérieur et trois opérateurs (SFR, Orange, Bouygues) dès 2005. Cette annonce fait suite à des pressions exercées par l’EENA (European emergency number association), qui prône l’utilisation d’un seul numéro d’urgence, le 112, et le recours aux téléphones mobiles en cas d’urgence (sur le principe du Cell-Broadcast, déjà mis en œuvre dans plusieurs pays. Si cette initiative semble louable, il faut toutefois regarder la liste des membres du conseil d’administration de l’EENA et les firmes impliquées : parmi elles, on retrouve en effet de grands groupes privés, comme Ericsson, Esri, Ford, Huawei, Microsoft, Motorola, UMS ou Voxbone…
Réinventer l’offre actuelle : une orientation à poursuivre
14Plusieurs pistes ont été explorées pour améliorer l’efficacité sociale des outils mis en place. Pour promouvoir les applications smartphones, il est nécessaire d’accompagner les usages, tant du côté des individus que des institutions, et de s’adapter aux niveaux de langage des utilisateurs (Douvinet, 2018). Il convient aussi de mieux évaluer le « potentiel d’alertabilité » de ces solutions, tant l’offre est foisonnante et tant il est illusoire d’imposer ces outils sans en assurer l’accompagnement. Afin de promouvoir les réseaux sociaux numériques, il convient de ne pas occulter le facteur humain dans le traitement et la remontée des informations y circulant, et de favoriser les pratiques en dehors de la crise. La quantité d’informations remontées doit aussi être traitée de façon plus proactive, tant l’« infobésité » nuit à l’efficacité de la communication en temps de crise. On peut rappeler une célèbre formule : une bonne communication de crise peut masquer une mauvaise gestion, tandis qu’une mauvaise communication de crise nuira dans tous les cas à une bonne gestion de l’événement. Des liens avec les cartographies d’urgence en temps réel ont aussi été explorés, et ces initiatives sont en plein essor, à l’image de toutes les plateformes émergentes lors du Covid-19…
15Il convient toutefois de poursuivre toutes ces investigations, notamment en sortant du cadrage institutionnel dans lequel nous nous sommes restreints jusqu’à présent, pour tenter d’« innover par désobéissance » (pour reprendre cette citation de P. Millot, un designer industriel). D’autres pistes doivent être explorées, tant pour pallier l’absence d’interopérabilité entre les outils et promouvoir les connexions interservices, et entre individus et autorités, que pour réfléchir à des outils plus adéquats, qui pourraient être multicanaux, multimodaux, multirisques, agiles ou low-tech (à faible coût financier), par exemple. Il faut aussi réfléchir aux moyens de communiquer plus efficacement à la population exposée à des aléas rapides, pour optimiser les effets de l’alerte, et identifier les principes qui permettraient une refonte de l’offre actuelle.
Vers quelle direction innover ?
16Il est encore nécessaire de poursuivre l’analyse de l’efficacité des moyens d’alerte, d’autant que certaines solutions n’ont pas été étudiées ici. À titre d’exemple, on pense notamment au système embarqué dans les véhicules, dénommé eCall (pour emergency call), et qui permet de générer un appel de détresse de manière automatique (grâce aux capteurs du véhicule), ou de façon manuelle (directement envoyée par les occupants). Ce dispositif est déployé en France depuis 2003 chez certains constructeurs (comme Peugeot et Citroën par exemple). Toutefois, depuis le 1er mars 2018, tous les véhicules en sont désormais obligatoirement équipés. Ce système offre la possibilité d’envoyer une notification indiquant la localisation précise de l’incident, grâce à une carte SIM embarquée, dans le respect de la norme NF EN 15722, et un centre de traitement assure le filtrage et la mise en relation des occupants avec les services de secours. En cas de crues rapides, il serait intéressant de collecter les appels émis automatiquement par les véhicules emportés, pour ensuite générer des alarmes à la population environnante, par exemple dans un rayon d’un kilomètre.
17Il semble par ailleurs important d’améliorer la quantification des coûts et des bénéfices induits par chacun des moyens d’alerte existants en France, afin de mieux mesurer leur efficience. Le montant de certaines solutions est connu (à l’image des 83 millions d’euros injectés dans le projet SAIP, ou des coûts de fonctionnement et d’investissement requis pour installer une sirène, les automates d’appels d’alerte ou les services d’alerte locale) et pourtant, comment estimer les bénéfices générés ? Si le coût des indemnisations est fourni par les assurances, qu’en est-il du nombre de dégâts (matériels et humains) évités (Garcia, 2012) ? Comment quantifier le nombre de personnes qui ont reçu un signal d’alerte et qui ont été sauvées d’une « mort certaine » ? Comment évaluer l’efficience de ces moyens génériques alors que certains phénomènes ont des temporalités et des gradualités spécifiques ? Plusieurs travaux ont été menés, de façon assez proche, sur l’efficience des outils de vigilance à l’échelle internationale : les bénéfices des vigilances hydrométéorologiques aux États-Unis ont par exemple rapporté environ 31 milliards de dollars, pour un coût de l’ordre de 5,1 milliards de dollars sur une période de 10 ans (Lazo et Chestnut., 2002) ; la Banque mondiale avance des ratios coûts/bénéfices de 70 au Mozambique, de 35 en Chine et compris entre 2,1 et 14 en Europe et en Asie (selon les chiffres de la Banque mondiale, 2008). Mais pour l’alerte, ces données semblent difficiles à obtenir, et il faut mener à bien cette quantification, en travaillant avec des économistes ou les services assurantiels, par exemple. Il conviendrait aussi de travailler sur des événements durant lesquels l’alerte a été déclenchée, ce qui réduit toutefois un peu plus le champ des possibles.
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