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    Plan

    Plan détaillé Texte intégral Des outils hérités d’une longue tradition régalienne Des bénéfices attendus indéniables Des outils à l’efficacité pourtant contestée Quelles recommandations proposer ? Synthèse

    Alerter la population face aux crues rapides

    Ce livre est recensé par

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    Table des matières

    Chapitre 4 - Des outils institutionnels en voie de modernisation ?

    p. 93-113

    Texte intégral Des outils hérités d’une longue tradition régalienne Une pratique ancestrale « tombée aux oubliettes » : les tocsins Un réseau emblématique de l’après-guerre : les sirènes du RNA D’autres solutions complémentaires : les automates d’appels d’alerte Des dispositifs spécifiques face aux crues rapides : les SDAL Des bénéfices attendus indéniables Un moyen pour l’État républicain d’imposer son autorité L’alarme des sirènes : un stimulus univoque Des outils de diffusion massive pour gagner en rapidité Des outils à l’efficacité pourtant contestée Rénover le RNA : une solution largement plébiscitée L’alarme des sirènes : un signal peu explicite Les automates d’appel : des outils perfectibles Quelles recommandations proposer ? Doter les autorités d’un système d’activation unique : le projet SAIP Dépasser une vision exclusivement guidée par la politique de l’offre Synthèse

    Texte intégral

    1Pendant plusieurs siècles, le tocsin des églises était utilisé pour alerter la population et envoyer un signal différencié en fonction du danger. Mais suite à des défaillances (en particulier lors des inondations de 1930 ; Boudou, 2015) et après la fin de la Seconde Guerre mondiale (sous couvert d’une défense passive), l’État va décider de déployer de nouveaux moyens, notamment des sirènes électroniques, pour constituer le réseau national d’alerte (RNA) à partir de 1954. Au fil des années, ce RNA est néanmoins devenu « désuet et obsolète » (Hirel, 2002 ; Vogel, 2017). Certaines collectivités vont alors déployer d’autres outils, plus adaptés aux particularités des territoires, comme les automates d’appel d’alerte (AAA) ou les services d’alerte locaux (SDAL). En 2010, l’État a acté la fin définitive du RNA à l’échelle métropolitaine, pour envisager un nouveau projet, le SAIP (système d’alerte et d’information de la population), dont le déploiement a débuté à l’échelle métropolitaine vers 2013 et dont l’opérationnalité est attendue pour 2022. Ce chapitre a dès lors pour objectif de voir les bénéfices et les limites de tous ces outils. Les résultats seront d’autant plus intéressants que le volet « sirènes » reste l’outil prioritaire dans l’esprit des services de l’État (elles concentrent la quasi-totalité des crédits alloués à la modernisation du SAIP), alors que leur impact est désormais moindre par rapport à d’autres solutions telles que la téléphonie mobile (Vogel, 2017).

    Des outils hérités d’une longue tradition régalienne

    2Les sirènes sont les moyens qui restent les plus connus par le grand public (même si seulement 22 % des personnes affirment reconnaître le signal émis ; Deloitte, 2014), en particulier grâce aux tests réalisés le premier mercredi de chaque mois (en France). L’électrification des cloches des églises et la mise en place du RNA au cours des années 1930, ont toutefois contribué à faire disparaître de la mémoire collective leurs ancêtres : les tocsins (qui peuvent toujours sonner, comme en 2002 à Aramon).

    Une pratique ancestrale « tombée aux oubliettes » : les tocsins

    3Pratique ancestrale qui remonte au Moyen Âge (voire à l’Antiquité si l’on tient compte du fait que les guetteurs de la Rome antique faisaient sonner des cloches d’alarme pour prévenir des feux), le tocsin était utilisé comme signal d’alerte jusque dans les années 1930. La cloche était frappée et mise en branle selon un rythme soutenu (60 coups par minute), et certaines cloches étaient même réservées au feu (on les désignait alors comme les « cloches de feu »). La plus connue d’entre elles était le « braillard », plus large, ayant une sonorité plus discordante et une portée sonore théorique de près de 40 km. En fonction du danger, le tocsin pouvait sonner de 5 à 10 minutes (incendies), ou plus longtemps face aux invasions : en 1914, les tocsins ont par exemple sonné pendant plus d’une heure sur plusieurs communes pour avertir le maximum de personnes, même les plus éloignées. La direction du sinistre pouvait aussi être indiquée dans certaines localités (par des coups de cloches spécifiques ou à l’aide de lampes à huile qui se situaient sous les abat-sons du clocher), afin d’orienter les volontaires en direction du sinistre en cours. Quelle que soit la nature du danger, le curé de la paroisse était le seul à faire sonner le tocsin : après les émeutes de février 1854, qui ont occasionné le pillage de bateaux de grains sur la Loire et le Cher, le présidial de Tours a fait exécuter deux vignerons, qui avaient fait sonner le tocsin sans en avoir le consentement (Maillard, 2011).

    4Sur les 160 000 cloches (datant en France du xvie au xviie siècle), près d’une centaine étaient spécifiquement dédiées à l’alarme. Toutes sont aujourd’hui classées comme « monuments historiques » (d’après la déclaration en 2014 d’Eric Sutter, président de la Société française de campanologie). Pourtant, elles étaient jugées insuffisantes et inefficaces dès la fin du xixe siècle, et dans plusieurs villes (Boudou, 2015). Les tocsins n’ont pas été réellement utiles face à certaines inondations, notamment celles survenues en 1856, 1875, 1910 ou 1924 (Lang et Cœur, 2004). Peu de personnes connaissent ces anciens dispositifs et ce manque est tel qu’en 2002, par exemple, lorsque le curé de la paroisse à Aramon (Gard) fit sonner le tocsin à la demande du maire vers une heure du matin, très peu d’habitants ont identifié que des inondations étaient en cours (Durand, 2014).

    5Les crues de 1930 (exemple 4.1) vont amener l’État à chercher d’autres solutions et on retrouve un certain nombre de critiques dans la presse de l’époque (Boudou, 2015) :

    • l’intensité exceptionnelle de la crue de 1930 a mis en lumière la vulnérabilité du réseau électrique qui a été interrompu rapidement au début de l’événement, enlevant la moindre possibilité d’alerter les populations vivant en aval via les télégraphes ;

    • pour les autorités, un choix cornélien s’est posé lors du déclenchement de l’alerte : ne pas affoler les populations et sous-estimer la situation (à Saint-Sulpice, une crue banale a ainsi été annoncée, malgré une hauteur d’eau sans précédent), ou « faire du zèle » ;

    • dans certaines communes, le tocsin n’a pas généré un changement de comportement de la part de la population principalement par négligence : les riverains du Tarn, habitués aux caprices de la rivière, n’ont pas réagi, car ils n’étaient pas en mesure d’imaginer une telle catastrophe. À Moissac, une partie des habitants assistait d’ailleurs à la représentation du cirque Hagenbeck, en dépit de la montée des eaux et de l’annonce du danger, et ce n’est qu’à la fin du spectacle (vers 22 heures) que ces derniers ont pris conscience de l’ampleur de la catastrophe (leur présence à cette représentation les a, paradoxalement, sauvés).

    Exemple 4.1. Si quelques communes ont encore des tocsins (comme Marsillargues ou Redessan), ces outils d’alerte ont progressivement été abandonnés suite aux inondations de mars 1930, qui ont fait 170 victimes, dont 130 dans le village de Moissac (Boudou, 2015). L’annonce des crues se fondait à l’époque sur des informations hydrométriques et pluviométriques transmises par le réseau télégraphique. Les stations amont étaient chargées d’envoyer des dépêches aux stations aval, à partir du dépassement d’une certaine cote ou d’une quantité de pluie considérable. Il incombait ensuite aux autorités d’alerter les populations en cas de forte crue, en sollicitant le garde champêtre qui faisait une annonce publique ou qui organisait des tournées avec un tambour. Le téléphone en plein essor était d’ailleurs un objet encore rare en campagne (Maillard, 2011). Mais dans la nuit du 2 au 3 mars 1930, alors que certains services avaient réalisé des prévisions relativement exactes face à une crue violente et soudaine, l’alerte a été déclenchée très tardivement dans le Tarn moyen et inférieur. À Lavaur par exemple, alors que le lundi 3 mars, à 10 h 30, les hauteurs d’eau atteignaient 3 m au-dessus de la cote de référence de 1875, aucune alerte n’a été donnée.

    « C’est le tocsin de la cathédrale qui, à une heure du matin, a prévenu la population dont une partie impuissante assistait aux furieux assauts des eaux ; au milieu des cris des inondés se démenant dans l’obscurité la plus profonde, piquée, çà et là, par les rares points lumineux de lanternes » (La Dépêche, 4 mars 1930).

    La transmission via les télégraphes a aussi montré des insuffisances puisque le début de la crue a commencé le dimanche soir, jour de repos pour les bureaux de poste, de sorte que l’alerte par les tocsins n’a guère pu être déclenchée suffisamment tôt (Lagarrigue, 2009, in Boudou, 2015).

    Un réseau emblématique de l’après-guerre : les sirènes du RNA

    6Suite aux crues de 1930, des sirènes vont commencer à être installées dans plusieurs grandes villes (Paris, Marseille). Elles vont être déployées en masse à partir de 1937, le long des frontières franco-allemandes en particulier. À la fin de la Seconde Guerre mondiale, le réseau sera étendu à l’ensemble du territoire métropolitain, pour faire face à toute menace aérienne et sous couvert d’une défense « passive ». L’arrêté du 9 février 1954 encadre la création du réseau national d’alerte. Les bombardements étaient envisagés comme les seuls motifs de déclenchement de toutes les sirènes. L’ordonnance du 7 janvier 1959, instaurée par le général de Gaulle pour définir les compétences des autorités qui en ont la charge, prévaut aujourd’hui. L’arrêté du 8 mai 1973, en lien avec l’expansion du programme nucléaire lancé par le gouvernement Messmer, va élargir les hypothèses d’utilisation pour faire face aux risques NRBC (nucléaires, radiologiques, bactériologiques et chimiques).

    7À l’échelle métropolitaine, la distribution physique des sirènes RNA a très fortement évolué au cours des décennies : en extrapolant les données indiquées et remontées par les préfectures (Deloitte, 2014), il existait sans doute 1 100 sirènes avant 1960, environ 2 400 avant 1980, 3 600 dans les années 2000, pour atteindre un nombre total de 4 291 sirènes en 2010. Les armoires de commande ont été installées avant 1970 pour 28 % des sirènes, mais la date d’installation n’est pas du tout connue pour 35 % d’entre elles. En 2010, 1 071 sirènes (26 %) sont implantées sur les toits des mairies, et 573 sur les toits des églises, le reste étant installé sur des établissements recevant du public (gymnases, annexe des mairies…). Si on se fonde sur les normes des constructeurs, 18 % de la population aurait été couverte par le RNA en 1960 (avec un rayon de 3 km), et ce chiffre atteindrait 48 % en 2010 (figure 4.1). Or, si on réduit ce rayon à 1 km (seuil plus réaliste si on tient compte de nos observations de terrain), on arrive à un taux de couverture plus faible (32 % en 2018).

    8La conformité du signal est aussi discutable : si 76 % des sirènes sonnent toujours en 2010, 37 % seulement émettraient un signal « conforme », et pour le reste, le signal n’est pas correct ou cette information n’est plus disponible (Deloitte, 2014). La plupart des sirènes emploieraient une technologie électromécanique (71 %) mais leur puissance reste variable (37 % auraient une puissance comprise entre 5 et 7 kW). Elles seraient aussi reliées par un réseau analogique, mais répondent aux normes électriques définies au cours des années 1970. La confidentialité des données nous empêche par ailleurs de zoomer trop en détail.

    9Toujours à cette échelle métropolitaine, différents facteurs expliquent la répartition du RNA : la densité de la population résidente a évidemment joué un rôle important, tout comme la localisation de certains sites militaires (aux alentours de Brest et Toulon), ou pour protéger des enjeux stratégiques (en position frontalière ou près des sites industriels). Mais le réseau est empreint de décisions politiques et contextuelles. Les sites nucléaires ou les barrages ont en revanche joué un rôle secondaire : ils sont équipés de sirènes spécifiques (des cornes de brume ou des sirènes PPI), qui sont obligatoires pour toutes ces installations.

    10La couverture du RNA garde une certaine cohérence aujourd’hui, en 2020, avec une prédominance des sirènes en Île-de-France (19 % du parc) et autour des grandes agglomérations, comme Strasbourg (58), Marseille (57), Lyon (28), Toulouse (27), Nice (26). Toutes les villes de plus de 23 000 habitants sont équipées d’une sirène RNA. Néanmoins, de fortes disparités existent aux échelles fines : des pôles urbains peuvent être « suréquipés » (27 sirènes à Mulhouse, 26 à Saint-Étienne), tandis que des communes ayant de plus faibles densités se retrouvent au contraire « isolées ». Les services de l’État ont eu une considération plus faible pour les territoires sans grands enjeux apparents (pôles ruraux, territoires de montagne), mais ces explications ne sont pas suffisantes : certaines communes peu peuplées peuvent être dotées d’une sirène (une sirène à Carnac, par exemple, qui ne compte pourtant que 4 214 habitants en 2016). Mais même en considérant les populations résidentes, les logiques prévalant à cette distribution sont in fine floues (figure 4.1).

    11La localisation des sirènes n’est pas corrélée avec l’existence des plans de gestion de crise, notamment le plan communal de sauvegarde imposé depuis 2004 dans les communes dotées d’un PPI ou d’un PPR. Il doit être établi dans les deux ans suivant l’approbation d’un des documents précités : 35 % des communes avec PCS ne sont pas couvertes par une sirène RNA en 2010, alors que 55 % des communes sans PCS obligatoires le sont.

    Figure 4.1. Localisation des 4 291 sirènes du réseau RNA qui couvrait, jusqu’en 2010, les 2 266 communes en France métropolitaine (d’après les données de la Basep)

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    12Aux échelles départementales, les facteurs explicatifs sont plus faciles à identifier, par exemple aux alentours de la ville du Havre, marquée par un héritage portuaire industriel important (Bonnet, 2015). Grâce aux données fournies en 2017 par le SIDPC-84, nous avons aussi étudié (figure 4.2) la portée sonore des 85 sirènes du réseau RNA par rapport à la densité de la population (2016) dans le Vaucluse. 59 % de la superficie du département n’est pas couverte par le RNA (avec un rayon de 3 km), et on atteint 94 % si on prend un rayon d’1 km. En revanche, en termes de population, 78 % des vauclusiens sont couverts (à 3 km), voire 43 % avec un rayon d’1 km 77 % des mailles avec une densité comprise entre 400 et 1 758 habitants sont inclus avec une portée de 2 km, et 70 % des mailles plus denses le sont à 1 km (93 % à 2 km). Les communes les plus densément peuplées ont d’abord été équipées, puis celles situées le long du Rhône et de la Durance (figure 4.2). Des communes apparaissent de nouveau suréquipées (12 sirènes RNA pour l’agglomération d’Avignon), et d’autres isolées : les habitants de plusieurs communes (Buoux, Sivergues, ou Cabrières-d’Avignon…) se retrouvent exclus du RNA, par manque d’enjeux essentiellement.

    Figure 4.2. Cartographie de la densité de population dans le Vaucluse et portée sonore théorique des sirènes du RNA (d’après les données du SIDPC-84 2017 et Insee, 2014)

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    D’autres solutions complémentaires : les automates d’appels d’alerte

    13Au début des années 1980, certaines communes ont aussi décidé de renforcer le RNA en utilisant d’autres moyens d’alerte pour toucher, de manière indifférenciée, toutes les catégories de population (Hirel, 2002 ; Hébert, 2008). Plusieurs dispositifs ont ainsi été créés. On pense par exemple :

    • aux ensembles mobiles d’alerte (porte-à-porte ou voiture équipée d’un mégaphone), qui sont utilisés par les agents communaux pour des actions très locales ;

    • aux services de diffusion cellulaire (Cell-Broadcast), qui permettent la diffusion en un temps très court d’une alerte sans risque de saturation du réseau (chapitre 1 : Forme des messages et obligations des diffuseurs d’alerte) ;

    • à la diffusion de courriel (ce qui permet d’alerter via des listes de diffusion ciblées) ;

    • aux panneaux à messages variables (PMV), qui diffusent des messages dans des lieux de passage important (3 213 PMV existent en 2011 en France métropolitaine, dont 96 % sont détenues par des communes ou des EPCI).

    14Des communes ont aussi décidé d’avoir recours à des automates d’appels d’alerte (AAA). Ces solutions sont des systèmes capables de composer un grand nombre de numéros de téléphone de façon automatique, pour délivrer un message préenregistré (type son vocal, SMS, fax, mail) ou un texto-speech aux destinataires qui répondent. Les premiers automates sont apparus en 1994 en France et les mairies ont pu se doter de systèmes robustes à partir de 1999 (puis en 2001 pour le ministère de l’Intérieur). En 2010, 74 préfectures sont utilisatrices d’un automate d’appel (Deloitte, 2014) et 336 communes déclarent les utiliser régulièrement. Près de 15 solutions existent en France, mais le marché est dominé (à 52 %) par trois prestataires principaux : Cedralis (23 %), Gedicom (16 %) et Orange (13 %). Les communes et les EPCI s’adressent massivement au premier, les exploitants industriels au second, et les préfectures au troisième. L’utilisation faite des automates est multirisque (ils sont même deux fois plus utilisés sur les risques naturels que sur les risques industriels ; Deloitte, 2014) mais les communes les utilisent aussi pour de l’information courante (information sur les transports ou sur les activités de la commune par exemple).

    15Les automates diffèrent suivant la nature des lignes utilisées, les médias supportés (tous les automates ont recours aux téléphones, aux SMS, fax et e-mails, mais parfois aussi aux écrans vidéos ou aux panneaux lumineux, tableau 4.1), leur lien éventuel (ou non) avec un système d’information géographique et le nombre de personnes potentiellement atteintes. Les configurations sont souvent opérées par les prestataires (72 % d’après Hébert, 2008). Pour inclure d’autres numéros (portables ou issus des listes rouges), les communes doivent en faire la demande auprès de leurs administrés (via un formulaire mis en ligne sur le site Internet, par exemple).

    16Deux types de configurations existent :

    • l’automate d’appel local correspond à un logiciel installé en mairie. La commune gère alors en intégralité le dispositif (matériel, maintenance) et utilise les lignes téléphoniques propres à la mairie (Antibia®). Elle peut aussi solliciter les lignes opérateurs ;

    • l’automate externalisé correspond à un logiciel « serveur-client » se situant en dehors de la commune. Le système est accessible par téléphonie ou par Internet, et les lignes utilisées sont celles du prestataire (France Télécom ou lignes propriétaires). L’automate couvre alors une échelle très large (la France métropolitaine pour Viappel®).

    17Quel que soit le système choisi, le nombre de destinataires, le choix du message, le support de diffusion et la population doivent être déterminés en amont, de même que la personne qui sera la seule habilitée pour engager la procédure. Les systèmes sont robustes d’un point de vue technique et les campagnes d’alerte sont suivies en temps réel par les propriétaires des automates. Il est possible de connaître avec précision le nombre d’abonnés ayant acquitté l’écoute du message, le nombre d’abonnés ayant décroché sans acquittement (à cause d’une mauvaise compréhension de la consigne – appuyez sur le bouton #, par exemple – ou à cause d’une mauvaise manipulation), et le nombre de personnes non jointes (personnes absentes ou numéros erronés).

    Tableau 4.1. Caractéristiques de plusieurs automates d’appels (adapté à partir des retours d’A. Grangeat (Gedicom) et du tableau réalisé par Hébert, 2008)

     

    Antibia®

    Viappel®

    AlarmTILT®

    Téléalerte®

    Propriétaire

    ©SDIS84 (Vaucluse)

    ©Cedralis

    ©M-PLIFY

    ©CII industrielle S.A.

    Lignes utilisées

    Mairie

    Opérateurs

    Opérateurs

    Opérateurs

    Médias supportés (points communs)

    Téléphones (fixe et portable), SMS, fax, e-mail

    Autres médias supportés (spécifique)

    /

    Écran d’ordinateur

    Écran de télévision

    Flux RSS, système tiers, panneaux lumineux

    Lien SIG possible avec MediaSIG®

    Origine des données

    Annuaires et contacts/formulaire en ligne

    Importation des annuaires + liste fournie par les communes

    Importation automatique des annuaires

    Importation automatique des annuaires + liste fournie par les communes

    Cartographie

    /

    Suivi cartographique en temps réel

    Système d’information géographique évolué (Geo-Mapping)

    Suivi cartographique en temps réel des appels émis/reçus/validés

    Nombre de personnes atteintes (pour un message de 30 secondes)

    700 foyers par heure (32 appels en 30 secondes)

    Environ 70 000 messages en une heure

    De 2 400 à 84 000 appels en une heure

    De 5 000 à 20 000 appels en une heure

    Des dispositifs spécifiques face aux crues rapides : les SDAL

    18La vigilance hydrométéorologique existe en France depuis 2006 et en 2019, plus de 22 300 km de linéaire de cours d’eau bénéficient d’un suivi en temps réel (avec un accès aux mesures en temps réel sur la plateforme www.vigicrues.fr). Depuis les événements de 2010 (la Faute-sur-Mer le 28 février et en Dracénie le 15 juin), l’État a aussi accentué ses efforts pour améliorer la prévision et l’alerte face aux submersions marines et aux crues rapides (PSR, 2011). Suite à une période de test, de calage et de validation dans la région Provence-Alpes-Côte d’Azur en 2017, une vigilance complémentaire (appelé VigicruesFlash) est en cours de déploiement à l’échelle de la France métropolitaine sur environ 4 000 bassins versants de 100 km2 (Saint-Aubin et al., 2016 ; Saint-Martin et al, 2016 ; Javelle et al., 2014). Les avertissements (notifiés aux maires qui se sont abonnés à ce système) sont établis en fonction des périodes de retour définies par le modèle Aiga-Hydro (adaptation de l’information géographique à l’aléa), et les prévisions ne se fondent pas sur les stations du réseau Vigicrues. Mais tous ces travaux permettent de fournir de nouvelles données, et donc de contribuer à l’identification des seuils nécessaires au déclenchement d’une alerte à la population concernée dans ces bassins. Or, plusieurs communes restent traversées par des cours d’eau non surveillés par ces différents systèmes (de veille, de vigilance et d’avertissement). Dès lors, les autorités locales peuvent avoir décidé d’équiper les bassins versants amont avec un réseau de capteurs indépendants, dont elles assurent de façon autonome le fonctionnement et la maintenance. On appelle ces réseaux des services d’alerte locaux (SDAL).

    19Un bilan avait déjà été réalisé en 2011 (figure 4.3) en collaboration avec le Schapi (Hubert, 2011). En 2016, on recense 39 SDAL à l’échelle métropolitaine. Ces SDAL ont prioritairement été installés dans des secteurs touchés par des crues rapides meurtrières (24 d’entre eux), mais deux systèmes sont précurseurs pour leur époque : celui de la communauté urbaine de Nice Côte d’Azur (1983), et celui de la ville de Marseille déployé sur l’Huveaune à partir de 1985 (figure 4.3). Les SDAL ont principalement été implantés sur les territoires des SPC Garonne-Tarn-Lot (8) et Rhin-Sarre (5) et dans le sud-est de la France (6). Ils couvrent 411 communes, 3 890 000 habitants et se déploient sur près de 16 500 km de linéaire de cours d’eau. La création des SDAL a été motivée par des enjeux de protection de la population et ils sont plutôt récents : 22 SDAL sont apparus depuis 2001 ; 14 sur la période de 2010 à 2016.

    20Pour promouvoir ce type d’initiative, harmoniser l’ensemble des SDAL existants ou à venir, et bénéficier des expériences passées, un guide a été rédigé par les services techniques du ministère de l’Environnement en 2016 (Douvinet et Janet, 2017). Il précise le mode opératoire du diagnostic à réaliser et les financements possibles à solliciter. Trois solutions sont proposées en fonction des besoins des collectivités (tableau 4.2) : un SDAL simple (avec un coût d’investissement compris entre 2 000 et 4 000 €, et des frais de régie de 200 € par an) ; un SDAL plus complet, fondé sur les hauteurs d’eau (avec un coût d’investissement de 40 000 à 75 000 € et un coût de fonctionnement de 3 000 à 6 500 € par an) ; un SDAL associant hauteurs d’eau et débits, avec un coût d’investissement compris entre 100 000 et 250 000 € pour. Cette troisième solution, certes la plus développée, est très coûteuse et les montants peuvent augmenter si le nombre de stations est important (le SDAL de Nîmes a coûté plus de 650 000 € à l’installation), mais elle traduit une réelle prise de conscience des besoins et un vrai investissement à moyen terme.

    Tableau 4.2. Caractéristiques des trois services d’alerte locaux (modifié d’après le guide du Schapi ; Douvinet et Janet, 2017)

     

    SDAL simple

    SDAL avec des mesures de hauteurs d’eau

    SDAL associant les mesures de hauteurs d’eau à des débits

    Principales composantes techniques

    2 contacteurs type poire flottante pour 1 sirène puissante et 1 modem GSM

    1 réseau de mesures automatisées pour 1 système de transmission + 1 serveur de données en temps réel

    1 réseau de mesures automatisées hauteur/débit pour 1 système de transmission + 1 serveur de données en temps réel

    Résumé du principe de fonctionnement

    Lorsque l’eau atteint la poire la plus haute, le boîtier déclenche la sirène, active l’appel téléphonique d’une liste de responsables et réactive le buzzer.

    Le réseau de stations de mesures fournit les données de hauteurs d’eau et/ou de pluviométrie au serveur-concentrateur en temps réel. Chaque station alerte par téléphone le ou les responsables du suivi des crues, sur dépassement de seuil de niveau ou de cumul de pluie.

    Les mesures effectuées relient la hauteur à un hydrogramme de crue, et donc au débit, qui est fonction du temps et de la pluie observée, pour appréhender les fonctions de production (rapport entre la lame d’eau écoulée et la lame d’eau précipitée) et de transfert du bassin versant en question.

    Mise en œuvre Déploiement

    Localisation des sites et réglages des seuils de pré-alerte/alerte

    Marché public avec un bureau d’études +un comité de pilotage

    Marché public avec un bureau d’études +  un comité de pilotage + identification des sites de jaugeage et courbe de tarage

    Coût d’investissement (par an)

    Entre 2 000 et 4 000 € HT

    Entre 40 000 et 75 000 € HT (pour un réseau de 5 stations)

    Entre 100 000 et 250 000 € HT (pour un réseau de 5 stations et un équipement complet)

    Coût de fonctionnement (par an)

    200 € (intervention en régie, avec 2 à 4 jours pour les tests)

    De 3 000 à 6 300 € HT (selon le nombre de stations et maintenance)

    De 3 000 à 6 300 € HT (selon le nombre de stations et maintenance)

    Avantages

    Coût d’investissement et de fonctionnement modéré

    Connaissance hydrologique capitalisée

    Amélioration du PCS

    Élaboration de modèles Connaissance renforcée

    Inconvénients

    Pas de mesure du pic atteint

    Seuil d’alerte à calibrer

    Coût d’investissement important

    Coût d’investissement important

    Mise en œuvre technique lourde

    Figure 4.3. Localisation des SDAL à l’échelle métropolitaine en 2011 (d’après Hubert, 2011)

    Image

    Figure 4.4. Zoom sur deux SDAL : A) celui du bassin du Lèz et B) celui en amont de Nîmes (modifié d’après Hubert, 2011). Liste des SDAL identifiés en 2011, puis recensés en 2016, disponible auprès du Schapi

    Image

    Des bénéfices attendus indéniables

    21Après avoir décrit les principaux moyens utilisables par l’État et ses représentants aux échelles locales, il s’agit à présent d’identifier les avantages de ces solutions.

    Un moyen pour l’État républicain d’imposer son autorité

    22Depuis plusieurs siècles, les autorités ont pris la responsabilité de signaler tout type de danger pouvant menacer l’intégrité physique des biens et des personnes (Meschinet de Richemond, 1997 ; Douvinet, 2018). Ce pouvoir a ensuite été transféré à l’église (les curés donnaient l’autorisation du déclenchement du tocsin), puis aux services de l’État en 1954 (via les sirènes). Le déclenchement de l’alerte revient à ceux qui ont le pouvoir, et à ce titre « la France valorise à l’excès les politiques de sécurité civile » (Padioleau, 2003) : la planification des secours, la mobilisation des services nationaux et locaux (police, hôpitaux ou pompiers) et l’alerte à la population sont prioritaires pour les élus, plus que la sécurisation des réseaux ou l’indemnisation au nom de la solidarité nationale (créée seulement à partir de 1982). En 2010, l’État (à 51 %), puis les communes et les EPCI (38 %) détiennent à eux seuls 89 % du parc des sirènes, et le reste appartient aux SDIS (11 %). Ces moyens répondent à des choix politiques sans la moindre référence à une quelconque efficacité (Vinet, 2007). Ainsi, la répartition du RNA a par exemple été conditionnée pour des logiques urbaines (prise en compte de la densité de population résidente et non présente) et stratégiques (prédominance du RNA dans l’est de la France par exemple), et non pour d’autres enjeux (la nature des dangers, la répétitivité des événements, la vulnérabilité des enjeux ou les effets dominos entre les processus). L’alerte institutionnelle symbolise ce primat politique et les élus sont toujours attachés à ces mesures structurelles, car elles sont visibles et « s’entendent », contrairement à des mesures non structurelles (exemple 4.2).

    Exemple 4.2. « Les achats de camions rouges, les constructions de casernes fournissent des preuves manifestes du souci des élus et des fonctionnaires d’assurer la sécurité des citoyens ». À l’inverse, entretenir les réseaux d’assainissement, pour éviter qu’ils ne débordent lors des orages, ou assurer l’entretien des digues et le curage des rivières sont des opérations coûteuses et peu visibles, et donc peu profitables politiquement (Carré, 2006).

    23C’est d’ailleurs sur l’échelon communal que les pressions se sont accrues : dans le contexte actuel de crise des finances publiques (Reghezza-Zitt, 2015), sur lequel l’État justifie allègrement le transfert de certaines responsabilités au niveau local (notamment avec la compétence Gemapi depuis la loi Maptam de 2014), les maires sont incités (ou plutôt obligés) à se doter de moyens suffisants pour alerter leurs habitants. Si l’État prévoit une rénovation et le renouvellement du parc des sirènes (projet SAIP), c’est ensuite aux communes d’assurer la prise en charge, financière et technique, du raccordement au réseau électrique. Elles doivent aussi assurer la fourniture en énergie de la totalité des équipements composant les sirènes (pour un coût moyen de 120 € par an), veiller à la maintenance de premier niveau, et assurer la formation de l’ensemble du personnel. Les programmes d’action et de prévention des inondations (Papi) des trois générations ou les plans de gestion du risque inondation (PGRI), instaurés dans chaque district hydrographique de façon à répondre à la directive européenne inondation depuis 2011, suivent cette logique : une action porte systématiquement sur l’amélioration de l’alerte (exemple 4.3), et les autorités définissent une stratégie en fonction de leur budget.

    Exemple 4.3. Dans le programme d’action et de prévention des inondations (Papi 3e génération) porté par le syndicat intercommunal de rivière du Calavon-Coulon (SIRCC), l’action 3.1 porte de manière très explicite sur « l’amélioration des outils d’alerte inondation » sur ce bassin, avec un volet (40 K€) destiné à clarifier le rôle du SIRCC dans la transmission opérationnelle de l’information entre l’amont et l’aval du bassin (autrement dit : qui fait quoi ?), et à encadrer son implication dans les cellules de crise de certaines communes stratégiques (Apt, Caumont). Lors de l’exercice réalisé le 4 juin 2017, le SIRCC a été impliqué dans l’exercice PCS inondation, mais des problèmes de communication et d’accès aux informations ont été observés (à cause d’un nombre d’acteurs bien trop élevé sur ce bassin), ce qui a été modifié quelques mois après.

    L’alarme des sirènes : un stimulus univoque

    24L’alarme est considérée comme étant un signal univoque, un « stimulus », qui doit susciter des comportements pré-organisés et planifiés (Créton-Cazanave, 2010). En France, le signal envoyé par une sirène RNA correspond à un son modulé ascendant et descendant de 101 secondes (ou 1 min 41 s), séparée par un silence de 5 secondes, puis répété à trois reprises. Cet outil privilégie en premier lieu la sensibilité : il ne faut pas manquer le moindre danger, car cela pourrait avoir des conséquences sur les actions et les contre-mesures mises en place. En revanche, on ne recherche jamais la représentativité (Pritnat, 2006) : on demande à l’alarme de fournir le plus vite possible un signal (exemple 4.4), qui doit laisser peu de temps à la réflexion (pour éviter toute hésitation), mais on ne cherche pas à donner une information exhaustive (Valleron et al., 1994). Si certains considèrent l’alarme comme le simple « relais » d’une information technique, la rapidité de diffusion est pour d’autres l’emblème de l’alerte (Dedieu, 2009 ; Créton-Cazanave, 2010 ; Orsec, 2013).

    Exemple 4.4. L’alarme renvoie à la limite, dans les années 1950, des sirènes électromagnétiques, qui risquaient de disjoncter si elles tournaient trop longtemps (Deloitte, 2014). Le délai a été calculé avec les fabricants de l’époque pour assurer leur opérationnalité, les 41 secondes correspondaient au délai de montée et de descente de la sirène. Ce signal univoque a été rappelé dans l’arrêté du 23 mars 2007. Il permet d’attirer rapidement l’attention de la population, de jour tout comme de nuit, en cas de danger immédiat (ce qui sous-entend que la population comprenne bien la situation et ce qui est attendu de sa part). Il convient de ne pas le confondre avec le signal d’essai des sirènes (qui a lieu le premier mercredi de chaque mois), ni avec le son du type « corne de brumes », utilisé en cas de danger sur les aménagements hydrauliques.

    Des outils de diffusion massive pour gagner en rapidité

    25Les outils de diffusion massive présentent d’autres avantages. Les ensembles mobiles d’alerte sont intéressants, car ils sont peu onéreux et adaptables à des aléas circonscrits spatialement. Ils deviennent donc utiles pour alerter et informer de façon parallèle une population présente située au plus près de l’événement en cours (Hébert, 2008). La portée du signal est toutefois limitée dans le temps et restreinte dans l’espace. D’un autre côté, les automates d’appels d’alerte présentent eux aussi plusieurs bénéfices : diffuser une alerte de façon personnalisée dans chaque foyer ; pas de mise en danger des agents communaux dans les zones exposées ; la gradation des messages (exemple 4.5) avec des niveaux progressifs (pré-alerte, risque d’inondation, évacuation immédiate, retour à la normale, etc.) en évitant une réponse binaire (contrairement aux sirènes). L’accès à ces systèmes se fait à distance, par Internet, téléphone ou par ordinateur, ce qui permet de lancer une alerte en étant à l’extérieur de la commune. Les autorités peuvent donc utiliser ces outils quand une partie du territoire est inaccessible, quand des événements type crues rapides ont coupé les réseaux routiers (Debionne et al., 2016) ou quand ils sont en déplacement (Hébert, 2008). Des solutions plus récentes utilisent l’ADSL, le Wifi, voire la fibre optique (exemple 4.6) pour gagner en opérationnalité, et plus d’une quinzaine de solutions existent aujourd’hui sur le marché.

    Exemple 4.5. Différentes données nous ont été fournies par la société Gedicom© pour étudier le potentiel de leur automate Téléalerte®. À titre d’exemple, le 13 septembre 2017, la préfecture de Meurthe-et-Moselle a utilisé cette solution entre 8 h 44 et 9 h 44, lors des inondations en cours le long de la Meurthe : 531 personnes sur 600 (soit 87 %) ont acquitté le message ; 63 personnes ont décroché sans acquittement (il peut s’agir d’un répondeur) et 6 n’ont pas décroché (1 %). La société apporte depuis plusieurs années son expertise sur différents territoires et elle met en place des scénarios multiples (plus de 20 scénarios par exemple pour Nîmes), afin d’évaluer la qualité de l’outil et de sa mise en œuvre, et moduler les listes des destinataires selon les phénomènes en jeu.

    Exemple 4.6. AlertBox® est un boîtier multimédia raccordé par la fibre optique, qui a été conçu par la ville de Gonfreville-l’Orcher (près du Havre) en 2008. AlertBox® permet d’alerter les 3 600 foyers de la ville en 20 secondes (contre 20 minutes pour les automates en temps normal). L’activation du signal se fait à partir d’un système d’information géographique, qui permet aussi à la ville de quantifier le nombre de population ayant bien réceptionné le signal. Différents scénarios ont été créés et en 2012, par exemple, la ville a envoyé une alerte « pollution de l’air ».

    Des outils à l’efficacité pourtant contestée

    26Les outils d’alerte institutionnels offrent des avantages évidents, et pourtant ils font l’objet de critiques depuis des années. Sans revenir sur les contraintes réglementaires, il s’agit ici de lister les problèmes techniques, administratifs et organisationnels qui restent à lever, et qui ont été abordés dans de nombreux travaux (Ruin, 2007 ; Créton-Cazanave, 2010 ; Daupras, 2015 ; Kouadio et Douvinet, 2016 ; Vogel, 2017).

    Rénover le RNA : une solution largement plébiscitée

    27Le RNA souffre de nombreuses limites techniques. Il est devenu coûteux à entretenir, avec un coût moyen annuel estimé à 11 millions d’euros de 2000 à 2001 (selon Hirel, 2002). Il a considérablement vieilli (la moyenne d’âge des sirènes dans le Vaucluse est de 47 ans par exemple) et certains fabriquants de sirènes ont changé de nom, interrompu leur prestation, ou n’existent plus. Il n’y a pas non plus d’harmonisation entre les sirènes RNA, ni avec les autres sirènes (PPI ou communales), ce qui réduit alors la portée de ces signaux sonores en cas de crise. Leur état de fonctionnement est aussi discutable : en 2010, les préfectures indiquent que certaines sirènes ne fonctionnent plus (en Corse, par exemple, les tests du 1er mercredi du mois ne sont plus possibles depuis 2008) et cet état varie entre les départements pour diverses raisons : impossibilité de déclencher les sirènes à distance, déclenchements intempestifs, réseau abandonné…

    28D’autres facteurs remettent en cause l’audibilité des sirènes. La portée du signal sonore (3 km en théorie) est perturbée par divers facteurs géographiques locaux : la topographie (relief, hauteur des immeubles, agencement de la structure urbaine), les conditions atmosphériques (direction et force du vent, température, taux d’humidité) ou le niveau de bruit ambiant. Une situation paradoxale peut être observée dans des zones en théorie couvertes par une sirène PPI : afin de respecter la réglementation, les fenêtres des bâtiments doivent être renforcées par des films anti-débris (pour éviter les bris de vitres sur les personnes suite à un accident type explosion ou propagation des ondes de surpression), mais les personnes qui se situent dans ces locaux n’entendent plus forcément bien le signal sonore de la sirène (exemple avéré lors de l’exercice mené à Sorgues en 2016). Quelle que soit la puissance des sirènes (1,1 kW à 7,5 kW), le rayon d’audibilité chute de 26 % en moyenne (d’après Friaa-Rousseau, Deloitte, 2014), entre un milieu urbain calme (MUC) et un milieu urbain sonore (MUS). Le signal n’est pas non plus adapté aux évolutions sociétales (isolation acoustique et phonique des bâtiments, dispersion des populations, flux pendulaires, etc.). Dans la plupart des cas, les sirènes ne s’entendent plus au-delà d’un kilomètre (comme le confirme E. Pourtain, de l’association Cypres, lors de l’exercice PPI à la coopérative agricole de Sorgues que nous avons fait ensemble), d’autant que les énergies sonores de deux sirènes s’annulent si elles ne sont pas situées à une distance suffisante : pour une sirène de 4 kW, l’espacement minimal à respecter est de 2,1 km en milieu urbain calme, contre 0,57 km en milieu urbain sonore (d’après Friaa-Rousseau, Deloitte, 2014).

    29Le RNA présente également des limites fonctionnelles : les sirènes n’ont jamais été utilisées pour répondre à leur vocation originelle (fort heureusement…), mais elles ont également été très rarement déclenchées en un demi-siècle (Hirel, 2002). Le Basep (bureau de l’alerte, de la sensibilisation et de l’éducation des publics) donne quelques exemples (AZF en 2011 ; les crues de la Vidourle en 2015 ou les incendies dans le Var en 2017), mais les usages ne sont pas systématiques et la doctrine qui en dresse les contours reste largement inappliquée (Vogel, 2017). Les sirènes ne sont pas activées face à des phénomènes soudains et peu prévisibles, comme les séismes, les ruptures de barrage ou les glissements de terrain (Guzzetti et al., 2008 ; Boudou, 2015), et pas plus en cas de phénomènes plus progressifs (chapitre 1), car les autorités estiment avoir le temps de mener les évacuations et de mettre en place les mesures de protection (batardeaux en cas d’inondation de plaine, par exemple). Certains aléas peuvent par ailleurs échapper à la couverture spatiale du RNA. Ainsi, quand on compare la distribution des sirènes RNA à la localisation des bassins versants les plus sensibles aux crues rapides dans le Vaucluse, les petits bassins (< 5 km2) sont tous exclus de la portée sonore théorique (en prenant le rayon de 2 km), alors même que leur temps de concentration est inférieur à une heure, et 74 % des linéaires de cours d’eau ne sont même pas inclus dans le rayon de 3 km (figure 4.5). Aussi, près de 21 000 habitants ne pourront jamais être alertés (exemple 4.7) face à de tels aléas.

    Figure 4.5. Portée sonore théorique des 85 sirènes du réseau RNA dans le Vaucluse et localisation des cours d’eau sujets à des crues rapides (Douvinet et al., 2017b)

    Image

    Exemple 4.7. Un diagnostic d’exposition aux crues rapides a été réalisé sur 138 bassins versants (< 50 km2) à l’échelle du département du Vaucluse. Un indicateur hydro-morphométrique a tout d’abord été calculé, fruit de la combinaison entre l’indicateur de Gravelius (Kc), la pente moyenne et le temps de concentration, estimé à partir de la méthode de Ventura (Douvinet, 2018). 102 bassins ont ainsi un temps de concentration inférieur à une heure. Un second indicateur a pris en compte les caractéristiques de l’occupation du sol (état de la couverture forestière, de la garrigue et des surfaces cultivées) et les propriétés hydriques des sols (définies à partir des données de la BD Alti© et de la BD Lithothèque©IGN). Cet indicateur permet d’identifier des secteurs sensibles à la formation de ruissellement et potentiellement de crues rapides, en particulier le sud-est du Lubéron (composée de marnes sur la partie inférieure des bassins et favorable au ruissellement hypodermique), le sud du Mont Ventoux (marqué par la présence de marne, d’argile et d’ocre) ou le pourtour des Dentelles de Montmirail (zone calcaire entourée d’espaces argileux et marneux). Un troisième indicateur a permis d’estimer le degré d’exposition des habitations (indépendamment de leur vulnérabilité physique ou matérielle, ou de la vulnérabilité des habitants), en quantifiant le nombre de maisons situées au sein du bassin et à l’exutoire. Une analyse des composantes principales (ACP) fait ressortir les relations entre les paramètres utilisés (80 % de la variance est conservée sur les deux premiers axes), et une classification ascendante hiérarchique (CAH) met en évidence une typologie des bassins (figure 4.5). Après avoir obtenu ces résultats, nous avons spatialisé les tendances en grandes zones, puis comparé les bassins « sensibles » aux crues rapides avec la distribution du RNA (figure 4.1). Sur les 96 371 Vauclusiens situés en dehors de la couverture théorique à 3 km, près de 21 000 (19 %) sont potentiellement exposés aux crues rapides, et seulement 4 % des bassins sont spatialement couverts dans un rayon d’1 km.

    L’alarme des sirènes : un signal peu explicite

    30Peu d’individus arrivent à identifier la nature du danger en entendant l’alarme des sirènes. Ce signal sonore, se voulant pourtant univoque, est difficile à interpréter en condition réelle : c’est alors « un son en plus d’un autre » (Dedieu, 2009), qui vient s’ajouter au bruit ambiant (et en particulier dans les zones urbaines très denses), et qui n’est accompagné d’aucune information supplémentaire. L’interprétation de ce signal va dépendre de la connaissance et des expériences de chaque acteur, mais aussi du travail de formation et d’information réalisé en amont (Créton-Cazenave, 2010 ; Cepri, 2011). Ces éléments vont jouer tant sur la prise de décision et l’adaptation, que dans l’analyse de la situation (Colbeau-Justin, 2002 ; Daupras et al., 2015). L’interprétation du signal est considérée comme un frein à la rationalisation de l’alerte, alors qu’il est vain de concevoir une alerte comme un processus uniquement technique. Pour certains, l’alarme relève même du « fantasme » ou du « mythe » (Mileti et Sorensen, 1990) : il est impossible de produire à partir de seuils cristallisés un signal qui déclencherait automatiquement certains comportements attendus (Roux, 2006). D’ailleurs, cette idée est régulièrement confortée par les décalages récurrents avérés entre les compétences comportementales (« je sais ce que je dois faire ») et les comportements déclarés en dehors de l’alerte (exemple 4.8 et figure 4.6), et ce, quel que soit le risque en jeu.

    Figure 4.6. Décalages entre compétences comportementales et réalité des faits (Douvinet, 2018)

    Image

    Exemple 4.8. Une enquête a été réalisée le 1er décembre 2016 durant un exercice de sécurité civile (simulation d’un accident industriel et activation des sirènes PPI puis RNA) mené à Sorgues (ville située à 5 km au nord d’Avignon). Sur les 280 personnes interrogées sur place, 103 déclarent qu’elles s’informeraient en cas d’alerte, 95 certifient qu’elles entreraient bien dans un bâtiment, 59 appelleraient leurs proches… Toutefois, sur ces 280 personnes qui confirment avoir bien entendu l’une des deux sirènes dans la matinée, 133 avouent qu’elles ont continué leur activité au moment du signal, 28 ont tenté de s’informer, les autres réponses étant faibles. D’un autre côté, sur les 27 personnes qui étaient au courant de l’exercice, les trois quarts ont continué leurs activités. Ces chiffres confirment bien que les comportements réels sont en très net décalage (pour ne pas dire en opposition) avec les déclarations comportementales (que l’on appelle ici des compétences).

    Les automates d’appel : des outils perfectibles

    31Les automates d’appel souffrent eux aussi de plusieurs lacunes. Il est impossible de garantir l’appel exhaustif d’une population dans sa globalité (ce système ne touche pas les personnes qui ne disposent pas de téléphone, ni les travailleurs ou les touristes). Le nombre d’échecs téléphoniques peut être élevé en cas d’une mauvaise compréhension des touches sur lesquelles il faut appuyer pour valider l’appel, et aucune évaluation n’est réalisée lors des exercices d’entraînement auprès de la population (exemple 4.9). L’automate peut par ailleurs s’avérer inutile face à des crues extrêmement rapides (la sirène retrouve alors ici toute sa légitimité). Les systèmes ne sont pas infaillibles, ils peuvent être ralentis en cas de saturation des lignes téléphoniques ou lors d’alertes plurielles (Viappel© peut ainsi alerter jusqu’à 100 000 personnes en une heure, mais sur l’ensemble du territoire national. Il devient donc limité si plusieurs alertes différentes doivent être diffusées de manière instantanée). Certains automates (Siren© et Téléalerte© dans sa version locale) sont par ailleurs dépendants du nombre de lignes de la mairie, donc le nombre de canaux accessibles peut vite se restreindre.

    Exemple 4.9. Lors du même exercice de sécurité civile organisé à la coopérative agricole de Sorgues, l’automate Viappel® a été utilisé pour diffuser des messages d’alerte en masse à la population sur l’ensemble de la ville. Sur les 8 100 appels passés de 9 h 15 à 11 h 30, 2 650 (1/3) ont été mal réceptionnés. La communication autour de cet outil doit surtout être améliorée : en effet, sur les 280 personnes interrogées sur place, seulement 24 (8 %) déclarent avoir connaissance de l’automate et 65 ne savaient pas qu’elles y étaient inscrites d’office.

    32Si la plupart des automates d’appels certifient une grande fiabilité du point de vue technique, leur usage n’est par ailleurs jamais mesuré auprès des habitants. De nombreuses données nous ont été fournies sur l’utilisation qu’en font les autorités, ou sur les taux de succès des solutions auprès des habitants, mais quid des comportements individuels induits après la réception des messages durant une alerte réelle ? Acquitter un message ne veut pas dire changer de comportement. Le nombre de personnes atteintes en une heure devient alors un paramètre discutable.

    Quelles recommandations proposer ?

    33Alors qu’il existe une pluralité d’outils dans le domaine de l’alerte institutionnelle, la priorité est toujours donnée aux sirènes : même si la fin du système d’exploitation du réseau RNA a été actée dès 2010 par le ministère de l’Intérieur, le futur projet SAIP (système d’alerte et d’information à la population) est en cours de déploiement et le but est de converger vers un système de connexion unique, pour un coût estimé à 83 millions d’euros (Vogel, 2017), en se basant pour partie sur l’ancien RNA.

    Doter les autorités d’un système d’activation unique : le projet SAIP

    34Depuis la publication du Livre Blanc sur la défense et la sécurité nationale en 2008, le RNA est destiné à être remplacé par un projet plus ambitieux, le SAIP. Il s’agit de doter les autorités (maires, préfets) d’un réseau d’alerte plus performant et plus résistant, en diffusant des messages d’alerte et d’informations comportementales à l’aide de tous les outils déjà existants en incluant les radios, les téléphones mobiles, les panneaux à message variable et les sirènes de l’ancien réseau RNA (qui constituent le cœur du dispositif). La solution se fondera sur l’infrastructure nationale partagée des transmissions (INPT) et l’alerte pourra aussi être propagée en cas d’événements à cinétique rapide, tels que les explosions (nuages toxiques, projection de débris), les prises d’otage ou les attaques terroristes, mais aussi les crues soudaines (Vogel, 2017). À l’inverse, les phénomènes plus lents ne justifieraient pas son activation. Le second volet du projet devait initialement reposer sur une solution permettant la diffusion en masse de SMS (à l’image du Cell-Broadcast). Celle-ci a été remplacée par une application smartphone (portant le nom du projet, SAIP®) en 2016, puis abandonnée en mai 2018 (je reviens sur ce point dans le chapitre 5).

    35L’ensemble des moyens d’alerte devrait pouvoir être activé à distance, en s’appuyant sur une plateforme, avec un logiciel pilote dont la conception a été confiée à Airbus Defence & Space (ex. Cassidian). Ce système d’activation, unique, présentera aussi l’avantage de pouvoir diffuser une alerte sur une zone géographique spécifique ou d’en exclure d’autres. À l’heure où ce manuscrit est finalisé (mars 2020), la phase de vérification d’aptitude au bon fonctionnement (VABF) du logiciel est achevée (prononcée le 6 avril 2017 et effective depuis le 4 octobre 2017), avec un retard de 37 mois par rapport à la date initiale de livraison et pour un coût avoisinant 5 millions d’euros (contre 2,6 millions prévus, sans inclure les coûts liés de surcroît à l’assistance à maîtrise d’ouvrage). Le nombre de sirènes déclenchables en même temps était sous-évalué (300 maximum), et il a fallu du temps pour régler des soucis d’envoi et de retour de l’acquittement. Depuis 2018 des sessions de formation des formateurs internes occasionnels (FIO) ont eu lieu, et elles impliquent les Emiz (deux agents) et les SIDPC. Le cadre juridique et organisationnel reste inchangé (Vogel, 2017), même si les préfectures pourront, en tant qu’autorités compétentes, donner à certaines SDIS les droits d’accès à la plateforme d’activation en leurs noms, par le biais d’un conventionnement. La première convention de ce type a été signée en juin 2017 dans l’Hérault et, en avril 2018, 15 conventions avec les SDIS étaient signées en France.

    36Le projet prévoit le raccordement de 5 531 sirènes sur 1 743 « bassins de risque ». La distribution du parc à venir repose ainsi sur la notion de « bassin de risque » (et non plus sur le seul critère de la densité de population), qui tient désormais compte de la cinétique et de la prévisibilité des risques et de la position des sirènes eu égard aux circonstances locales (concentration de zones industrielles, pluralité d’activités). Le découpage en « bassin de risque » a été proposé par les états-majors interministériels de zone, pour arriver in fine à deux niveaux de priorité : 640 bassins couverts par 2 832 sirènes (dont 1 286 (45 %) appartenaient au RNA) sont considérés comme les plus prioritaires (tableau 4.3), tandis que les 1 103 bassins restants sont secondaires (ils seront concernés par le déploiement de SAIP à partir de 2020). Le raccordement des sirènes sur les bassins de rang 1 a débuté en 2013 (exemple 4.10). Depuis 2010, des événements peuvent aussi induire des évolutions : suite aux crues du 3 octobre 2015, dans la région de Cannes, plus d’une centaine de nouvelles sirènes (toujours à la charge de l’État) ont été rajoutées, dont plus de vingt dans le seul département du Var (d’après les informations de la Basep, mars 2018).

    Tableau 4.3. Nombre de sirènes prévu pour le projet SAIP (modifié d’après Vogel, 2017)

    Niveau de priorité

    Nombre de bassins de

    risque

    Nombre de sirènes prévu

    …dont les anciennes sirènes RNA

    …dont les nouvelles sirènes État

    …dont les sirènes communales

    …dont les sirènes PPI

    Rang 1 (2017-2020)

    640

    2 832

    1 286

    932

    614

    0

    Rang 2 (2020-2022)

    1 103

    2 699

    191

    854

    533

    1 121

    Total prévu (2022)

    1 743

    5 531

    1 377

    1 786

    1 147

    1 121

    Exemple 4.10. Selon les chiffres indiqués par la DGSCGC, le déploiement des sirènes a été engagé sur le terrain en 2013 et il ne concerne à ce stade que les bassins d’alerte de priorité 1. Début 2016, les visites de pré-installation ont commencé dans 68 départements et le 20 octobre 2017, la société Eiffage avait réalisé 2 408 visites de site (85 % du parc visé). Le 20 octobre 2017, 1 576 sites (59 %) étaient raccordés au SAIP (avec une couverture terminée dans 24 départements). Certaines communes ont informé leurs administrés d’une telle situation via leurs bulletins municipaux (Bédarrides, Avignon, Orange pour le département du Vaucluse). Suite aux crues rapides survenues le 3 octobre 2015, le ministre de l’Intérieur a souhaité qu’un effort plus conséquent soit réalisé sur l’arc méditerranéen. 11 départements ont été ciblés (2A, 2B, 4, 6, 11, 13, 30, 34, 66, 83 et 84). Une centaine de sites additionnels ont ainsi été intégrés aux bassins de priorité 1 (soit 570 sirènes prévues sur ces territoires). Fin 2017, 95 % de ces sites avaient été visités et 59 % (336) des sirènes étaient raccordés.

    Dépasser une vision exclusivement guidée par la politique de l’offre

    37Les différents changements opérés à la tête des directions et du ministère de l’Intérieur n’ont pas modifié la priorité accordée aux sirènes. C’est désormais l’un des objectifs prioritaires de l’action gouvernementale dans ce domaine (Vogel, 2017). Mais le projet SAIP ne constitue pas une « fin en soi » pour les communes : chacune est libre d’utiliser ses propres moyens et ses propres ressources, comme faire appel à des automates d’appels (qui offrent l’avantage de diffuser un message de façon indifférenciée) ou les panneaux à messages variables (il existe plus de 3 500 PMV en France en 2013). Dès lors, ce choix politique pose question : pourquoi les mairies ne sont-elles pas obligées d’avoir recours au logiciel unique, pourtant imposé aux préfectures ? Pourquoi ne pas alerter l’ensemble des habitants avec un système fédérant la totalité des moyens ? Comment attendre également de la part de la population un comportement « adapté » (et à quoi d’ailleurs ?), si l’existence de la totalité des solutions reste inconnue pour un grand nombre ?

    38Cette vision exclusivement dédiée aux sirènes peut aussi s’expliquer autrement : les services de l’État semblent peu enclins à faire confiance à des acteurs inconnus (d’autant plus dans le domaine de la sécurité). Plus de 35 milliards d’euros ont été dépensés en 2017 par les services publics pour les produits et les services de sécurité privée, soit pas moins de 300 000 emplois en termes marchands (selon les chiffres indiqués le 28 février 2018 par F. Murgadella, membre du secrétariat général de la Défense et Sécurité nationale, lors de la restitution finale de l’ANR Democrite). Mais force est de constater que certains marchés semblent être attribués par effets de connaissance et de confiance entre des prestataires et les institutions. L’offre d’Airbus Defence & Space a ainsi été retenue en 2011 pour le développement du logiciel pilote de SAIP pour deux raisons : la solution a été considérée comme étant la moins onéreuse (elle devait aussi être déployée aux Émirats arabes unis pour réduire le coût de développement) et cette entreprise avait déjà de nombreuses références dans le domaine des systèmes de notification de masse et dans l’utilisation de l’infrastructure INTP (Vogel, 2017). Or, que dire sur ce point, puisque le logiciel pilote a pris 37 mois de retard ?

    39Les autorités alertent aussi avec ce que les prestataires et les services techniques savent faire en interne. Autrement dit, la politique de l’alerte est exclusivement fondée sur l’offre et elle découle de stratégies issues de choix ou de décisions reposant sur des valeurs idéologiques ou sur des aspects purement techniques (Gralepois, 2012). La chaîne de l’alerte souffre d’un manque de vision globale et de prospectives à long terme, pour les dix ou vingt prochaines années. Et ce constat rejoint celui avéré dans le domaine de la prévention des risques et en particulier dans l’information préventive : des outils sont fondés sur une offre techniciste que les représentants de l’État et les différents services techniques maîtrisent, mais cela manque d’initiatives plus ambitieuses (qui se fondent plus sur la demande des habitants) ou de réflexion plus large (Vinet, 2008). L’existence d’une demande sociale est donc mise en doute, d’autant que la gestion des risques ne correspond pas à un projet social débattu (Gralepois et Douvinet, 2012).

    Synthèse

    40Ce chapitre a permis de mettre en avant les avantages et les inconvénients des outils d’alerte institutionnelle utilisés par les autorités pour alerter la population. Les tocsins ont laissé place aux sirènes depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, et ces outils restent le moyen le plus approprié pour alerter dans les meilleurs délais le maximum de personnes en cas d’événement grave.

    41Mais pour l’alerte aux crues rapides, le RNA souffrait de plusieurs fragilités :

    • l’intensité exceptionnelle de la crue de 1930 a mis en lumière la vulnérabilité du réseau électrique qui a été interrompu rapidement au début de l’événement, enlevant la moindre possibilité d’alerter les populations vivant en aval via les télégraphes ;

    • le réseau ne couvrait que très partiellement les petits bassins versants sensibles à ces aléas ;

    • les populations vivant dans des petits bassins versants ne pourront pas être couvertes en totalité (comme avec le projet SAIP), par manque d’enjeux importants ;

    • les déplacements des populations ne sont pas non plus pris en compte dans l’évaluation de leur efficacité. En effet, la portée spatiale tient uniquement compte de la population résidente, et non de celle réellement présente, ce qui est d’autant plus problématique que la mobilité est un facteur aggravant la mortalité en cas de crues rapides. Certains épisodes se sont par exemple manifestés aux heures de pointe sur le trafic routier (entre 17 h 30 et 19 heures à Draguignan le 15 juin 2010) ;

    • la non-utilisation des sirènes est donc plus imputable à la distribution physique du réseau qu’à la gradualité des aléas en jeu (Douvinet, 2018).

    42Face à de telles lacunes, le réseau de sirènes fait enfin l’objet d’une modernisation, pour un coût initial estimé à 83 millions d’euros, et le projet SAIP (caractérisé par un système d’activation unique et une diffusion adaptable aux dangers en cours et à différentes échelles) est attendu pour 2022. Mais ce choix est politique et il s’inscrit dans une logique régalienne qui prévaut depuis de nombreuses décennies, laissant une place omniprésente aux sirènes. Dès lors, se pose la question de la mise en œuvre d’autres moyens d’alerte, plus contemporains et plus souples, pour compléter de façon positive ces outils institutionnels.

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