Chapitre 3 - Une politique préventive contre-productive
p. 64-85
Texte intégral
1Ce troisième chapitre a pour objectif de montrer que l’alerte pâtit aussi des faiblesses et des lacunes préexistantes en dehors de la crise. Depuis la fin des années 1990, les politiques de prévention des risques naturels en France se sont surtout tournées vers la maîtrise de l’urbanisme (qui se traduit par la définition de périmètres de protection, censés limiter la constructibilité en zones à risque) et vers l’information du public (suite à Tchernobyl en 1986), avec pour objectif de donner les moyens aux individus de surmonter leur sentiment d’insécurité et de les rendre responsables avant, pendant ou après une crise. Cependant, le manque de mise en pratique des consignes de sécurité, l’absence de considération des risques qui peuvent exister sur le territoire où les individus vivent, ou l’inadaptation des règlements (définis à une échelle nationale) aux particularismes locaux sont autant de facteurs de blocage qui impactent la portée opérationnelle de l’alerte. Il est donc illusoire de s’attendre à ce que les individus aient un comportement de protection, surtout si on ne sait pas qu’ils perçoivent et évaluent le danger, d’autant plus que le souvenir d’un événement passé peut les empêcher de croire que l’événement en jeu n’est pas le même.
Apports et lacunes de la politique d’indemnisation assurantielle
2La reconnaissance en état de « catastrophe naturelle », désignée sous le terme CatNat par la suite, est une procédure qui permet à chaque citoyen français d’être indemnisé face à des événements hydro-climatiques telles que des inondations, à condition néanmoins d’avoir soumis une extension de garantie aux contrats d’assurance « dommage » et que l’événement en question soit reconnu comme tel par les pouvoirs publics. Le dispositif juridique de cette reconnaissance a été instauré par la loi du 13 juillet 1982, avec une mise en application au 1er janvier 1983, puis complété par la réforme du Code des assurances en 2000, la loi Bachelot du 13 août 2004 et la circulaire du 11 mars 2011 (qui permet désormais au président de la République de prendre cette décision 24 heures après la survenue d’un sinistre de grande ampleur). Les victimes constituent un dossier de dédommagement pour les préjudices subis (Pottier, 1998 ; MEDD, 2005 ; Douvinet, 2010) et l’envoient aux assureurs et aux maires moins de sept jours après la date de l’événement. Les communes collectent les dossiers qui sont transmis aux préfectures, puis à la Commission interministérielle en charge des arrêtés, et en cas de réponse favorable, un arrêté est alors publié puis notifié aux préfets et aux maires. La commission est chargée, en parallèle, de classer l’ensemble des arrêtés dans la base de données nommée Gaspar (gestion assistée des procédures administratives relatives aux risques naturels). Cette base est très souvent employée, car elle est homogène sur l’ensemble du territoire ; elle repose sur des critères équivalents (appliqués de la même manière, quelle que soit la taille de la commune touchée) et inchangés depuis 1983 ; et la période couverte est intéressante pour définir les périodes de retour des sinistres. Mais elle comporte aussi plusieurs lacunes, ce qui peut conduire à une mauvaise lecture des données.
Les arrêtés CatNat, supports d’analyse spatio-temporelle de la sinistralité
3Les déclarations rassemblées dans la base Gaspar sont couramment exploitées pour rendre compte de la sinistralité liée à des aléas naturels (Delahaye, 2002 ; Pigeon, 2002 ; Hay-Lepêtre, 2005 ; Vinet, 2007 ; Douvinet, 2008). Les inondations sont ici considérées comme des aléas dommageables et elles représentent plus de 80 % du montant des indemnisations versées au titre de cette procédure (CCR, 2017). Basé sur un principe de solidarité nationale, le système CatNat accompagne la mise en place des plans d’exposition aux risques (PER). À l’époque, en associant ces deux procédures, l’État voulait recenser les communes régulièrement sinistrées pour imposer la réalisation de plans légiférant l’urbanisation dans les zones à risque. Pour le phénomène inondation, la prise de décision est positive lorsque l’intensité du phénomène est reconnue comme « anormale », c’est-à-dire lorsque l’intensité journalière des pluies mesurées par les stations du réseau Météo-France (au plus proche de l’épisode pluvieux), ou estimées à partir des échos radar du réseau Aramis (la taille des pixels des images est passée de 10 km² à l’échelle du km² en 2000) est supérieure à la valeur décennale sur 24 heures.
4L’analyse réalisée sur 50 395 arrêtés recensés pour l’item « inondations et coulées de boue » entre 1982 et 2008 (Douvinet et Vinet, 2012) a permis de faire ressortir, sur une cartographie par points (figure 3.1), la saisonnalité des arrêtés, liée aux conditions pluviométriques générales, et les linéaires de cours d’eau drainant des grands bassins versants (le Rhône, l’Aisne, la Somme, la Meuse, l’Allier dans sa partie moyenne), puis des bassins de taille moyenne (Maine, Loire amont, Aude) et des petits bassins (Orne, Sarthe, Iton). La fréquence des arrêtés observée sur d’autres secteurs n’est pas liée à des débordements en fond de vallée (Pays de Caux, Pays d’Artois, sud des Ardennes, est des Alpes-Maritimes). Des agglomérations (Marseille, Toulouse, Bordeaux, Paris, Lille) ont également un nombre très élevé d’arrêtés, ce qui est plus lié à des phénomènes de ruissellement urbain et à la concentration des enjeux (exemple 3.1). D’autres départements (la Seine-Maritime, la Saône-et-Loire, la Charente-Maritime, l’Ariège) ont eu la totalité de leurs communes sinistrée au moins une fois depuis 1982. Par opposition, la carte ne fait pas ressortir les principaux fleuves français (Garonne, Loire, Seine et Rhin). Les territoires les plus fréquemment reconnus (Ledoux, 2005 ; Vinet, 2010) ne sont pas les mêmes que ceux matérialisés sur les cartes du risque « connu », qui ont été sinistrés à cause de phénomènes de débordement lors d’inondations survenues aux siècles précédents (1856 sur la Loire et le Rhône, 1875 et 1930 sur la Garonne, 1910 sur la Seine, etc.). La plupart des fleuves ont été endigués et les zones urbanisées situées à l’arrière sont protégées des crues moyennes : les crues de la Loire en 2008 ont affecté peu de zones urbaines, car les déversoirs n’ont pas été dépassés (Rode, 2009).
Exemple 3.1. Sur la période 1984-2008, 15 070 communes (soit 41,5 % des 36 600 communes étudiées) n’ont jamais été touchées par une inondation dommageable. La plupart se situent dans la « diagonale du vide », dans la partie nord-ouest du Massif central, les Landes ou la partie sud du Bassin parisien (figure 3.1). Elles sont très peu peuplées (90 % ont moins de 1 000 habitants) et les quelques communes densément peuplées sont avant tout situées en Île-de-France. À l’inverse (tableau 3.1), 21 530 communes (58,5 %) ont été touchées au moins une fois en 25 ans, avec un nombre d’arrêtés variant de un (9 026 communes) à 19 pour Nice, Marseille et Antibes (le maximum). Ce chiffre dépasse même les 40 arrêtés si on étudie la période 1983-2017. De 1984 à 2008, 11 % des communes ont été reconnues par quatre arrêtés ou plus (4 014) et 109 communes ont eu plus de 10 arrêtés. Plus la population s’accroît, plus le nombre d’arrêtés a tendance à augmenter : les quartiles de population Q1 (25 %), Q2 (50 %) et Q3 (75 %) ont une progression croissante avec l’occurrence des reconnaissances. Un seuil de population semble d’ailleurs émerger pour un nombre total compris entre 12 et 13 reconnaissances, le centile 10 % passant de 1 000 à 5 450 habitants. Sur les six communes ayant 15 arrêtés ou plus, cinq se situent dans les Alpes-Maritimes et sont très densément peuplées (> 150 000 habitants). Toutefois, si la population est un facteur explicatif évident, bon nombre de cas isolés, bien que différents, confirment que cette filiation n’est pas si simple. La distribution statistique montre des évolutions irrégulières pour les arrêtés compris entre 11 et 14. En explorant les données, on trouve dans chaque classe, des villes densément peuplées, même pour un faible nombre d’arrêtés : Grenoble (2 arrêtés), Nantes, Saint-Nazaire ou Tours (3 arrêtés). |
Figure 3.1. Saisonnalité des reconnaissances CatNat pour « inondations et coulées de boue », avec un arrêté représenté par un point dans chaque commune entre 1984 et 2008 (Douvinet et Vinet, 2012)

La carte des déclarations de janvier à avril (points bleus) confirme la répétitivité des sinistres pour des cours d’eau drainant des bassins de petite taille (Orne, Risle ou Eure) et de taille moyenne (Aisne, Maine, Vilaine, Somme ou Oise). La sensibilité du nord-ouest (du Massif armoricain au Bassin parisien) et de l’est (Vosges, fossé rhénan) de la France est mise en avant, et cette distribution spatiale confirme la prégnance des crues provoquées par des pluies régulières et continues associées au passage des perturbations en flux perturbé d’ouest (Dupont et al., 2008). Les reconnaissances apparaissent plus dispersées au printemps et en été (points orange), même si plusieurs secteurs présentent une plus forte prédisposition (Bassin aquitain, Bassin parisien, Alsace, couronne parisienne, ouest des Alpes). Les sinistres touchent peu de communes à chaque événement : ils sont liés à des épisodes pluvieux de forte intensité, à caractère ponctuel et aléatoire, induisant des ruissellements urbains ou des crues rapides (Dauge, 1999). Ces inondations résultent de deux types de situations.
5Les systèmes frontaux provoquent plus de dégâts liés à la grêle, mais ces derniers sont pourtant intégrés dans l’item « inondations ». Les marais barométriques sont les plus discriminants : en raison de l’insolation et de la relative sécheresse, l’air se réchauffe rapidement dans les basses couches et l’instabilité devient de plus en plus forte en fin de journée et durant la nuit (Belliard et al., 1975). In fine, la carte des communes reconnues entre septembre et décembre (points verts) met à jour les sinistres provoqués par des précipitations automnales, phénomènes classiques sur le pourtour méditerranéen. Les crues rapides peuvent ensuite générer des crues par débordement le long du Rhône (comme ce fut le cas en décembre 2003).
6Les forçages pluviométriques et la distribution des enjeux contrôlent la localisation de ces reconnaissances, qui surestiment la fréquence des sinistres « locaux » liés à des événements banals : on accorde, à la récurrence des reconnaissances, bien plus d’importance qu’aux impacts économiques engendrés par les phénomènes naturels. Autrement dit, un arrêté qui génère un million d’euros d’indemnisations ou cent fois moins, importe peu : il sera reconnu sur les communes qui en ont fait la demande. Ainsi, on donne plus de poids à une commune déclarée plusieurs fois (mais pour des dommages faibles), qu’à celle touchée une seule fois avec des dégâts onéreux. Les rares cartes publiées par la Caisse centrale de réassurance (CCR) confirment que les coûts des indemnisations sont pourtant disparates, même pour des communes contiguës de rang 1. Par exemple, les sommes versées suite aux inondations de la Somme en 2001 oscillent entre 2,6 et 17,8 millions d’euros (5 communes), contre moins de 20 000 € pour la majorité des reconnaissances (315). Plusieurs communes ont été déclarées pour des dégâts infimes (sur les marges des nappes du Bathonien, dans la plaine de Caen, ou sur les plateaux calcaires du Pays de Caux) par rapport à la vallée de la Somme, et pourtant elles sont numériquement considérées de la même façon si on réalise une carte par arrêté. Le coût financier doit donc être considéré. Néanmoins, la CCR reste réticente à l’idée de rendre ces informations publiques, avant tout pour des questions de confidentialité et de gestion interne des portefeuilles (Douvinet et Vinet, 2012).
Les « fonds de dossiers » en appui à la caractérisation des crues rapides
7Afin d’améliorer la localisation des sinistres associés aux crues rapides, il faut avoir accès aux « fonds de dossiers » qui sont présentés à la Commission interministérielle, qui statue sur la prise de décision. Ces dossiers sont protégés et communicables au public qu’à l’expiration d’un délai de 30 ans, conformément aux conditions prévues par la loi (légiférant les archives) du 3 janvier 1979. Une convention Recherche a toutefois été signée, conformément aux règles de communication des archives publiques et grâce à un accord entre la direction de la Défense et de la Sécurité civile (DDSC), rattachée au ministère de l’Intérieur, la mission Patrimoine du ministère de la Culture, les Archives nationales et le centre des archives contemporaines. Les rapports circonstanciés et des fiches techniques contiennent des informations sur la nature de l’événement, les estimations de dommages, les rapports circonstanciés du maire ou des habitants, les mesures de prévention déjà prises par la commune ou le rapport météorologique (Douvinet et al., 2011b) (exemple 3.2).
Figure 3.2. Localisation des bassins versants au sein desquels des « crues rapides » ont entraîné une indemnisation au titre de la procédure CatNat, à l’échelle du nord du Bassin parisien (1983-2005)
Exemple 3.2. L’accès aux fonds de dossiers a permis d’améliorer la carte de localisation des communes sinistrées ou reconnues comme telles, par des crues rapides dans le Bassin parisien (figure 3.2). Il semble tout d’abord plus facile pour les communes des départements les moins souvent touchés de se faire reconnaître en état de « catastrophe naturelle » (le souci d’équité ayant tendance à lisser les disparités régionales) et la plupart des demandes ont été accordées suite à des épisodes violents, par manque de tri parmi toutes les demandes et/ou à cause de la généralisation des pluies sur plusieurs communes. L’analyse a également permis de recenser 279 événements survenus sur 187 bassins dispersés sur huit départements (figure 3.2). Ce résultat indique alors que les crues rapides induisent des sinistres fréquents dans ces régions, que les épisodes sont récurrents si on se place à une échelle large (8,5 bassins sont en moyenne touchés tous les ans sur 50 000 km²) mais qu’ils restent rares à l’échelle d’un bassin versant : 70 % ont été touchés une seule fois en 22 ans (Douvinet, 2008). |
8Certaines données peuvent aider à reconstituer la cinématique des crues, comme celle survenue le 7 juin 2007 dans le vallon d’Estreux (6,5 km2) ou celle du 11 septembre 2008 dans le val de l’Escautin (9,8 km2). Les rapports météorologiques ont permis d’affiner l’estimation des cumuls pluviométriques : les échos radar ont par exemple permis de voir qu’il était tombé 70 mm en 1 h 30 sur la partie amont du bassin d’Estreux le 7 juin 2007, dont 50 mm en une heure. Les simulations avec RuiCells© montrent que les volumes ruisselés (50 388 m3) et le débit de pointe (7,4 m3/s– 1) ont été considérables (figure 3.3) sur un vallon de si petite taille. Les maisons, situées dans l’axe principal des écoulements à l’exutoire, ont été très impactées à cause d’un excédent d’eau qui est venu s’accumuler dans une cuvette topographique, et des laisses de crue ont été mesurées à une hauteur de plus de 2,3 m. Le faible développement de certains couverts végétaux (maïs, lin) a aggravé la réponse de ce vallon. Les autres données relatives à la sinistralité et à la sensibilité des territoires (récurrence des arrêtés) ont par ailleurs été capitalisées pour mettre à jour la carte des plus hautes eaux connues (PHEC), et pour mener une enquête locale (exemple 3.3).
Exemple 3.3. Les fonds de dossiers sont aussi venus en appui à une évaluation de la mémoire du risque auprès des sinistrés et les élus. Une enquête a été administrée (en passation indirecte) auprès des personnes localisées le long des rues les plus sinistrées, et indiquées comme telles dans les fonds de dossiers CatNat. Une attention particulière a été portée sur le type architectural du bâti (construction sur cave, remblais, vide sanitaire) puisqu’il conditionne en grande partie la vulnérabilité matérielle. L’enquête montre aussi que les victimes des inondations, la plupart des propriétaires (88,2 %), ont été marquées psychologiquement (65,5 %) par des dégâts jugés selon eux comme importants (44,1 % des répondants), voire « catastrophiques » (8,8 %). Plus des deux tiers des victimes (69 %) n’avaient jamais été inondés auparavant. |
Figure 3.3. Hauteurs d’eau probablement atteintes dans le centre ville d’Estreux (59) suite à l’événement du 7 juin 2007
Quand indemniser ne rime pas avec prévenir ni responsabiliser…
9Le système CatNat, soutenu depuis sa création et maintenu par les gouvernements successifs, bénéficie d’une large adhésion de la part de tous les acteurs. Toutefois, les problèmes liés aux objectifs réglementaires et à l’architecture de la base Gaspar amènent à énoncer diverses réserves. D’un côté, la Commission interministérielle est chargée de se prononcer sur le caractère d’« intensité anormale » ou sur la « cause déterminante » des précipitations à l’origine des crues rapides, à l’aide des rapports techniques joints aux demandes de reconnaissance, sans tenir compte de l’importance des dégâts. Pour déclarer une inondation en état de « catastrophe naturelle », la pluie mesurée au plus près de la zone sinistrée doit présenter une intensité supérieure à la valeur décennale. Toutefois, les stations ne sont pas systématiquement situées sous l’épicentre pluviogène et les radars peuvent aussi présenter certaines déficiences (problème de masque et de réflectivité des ondes), comme ce fut le cas lors des pluies orageuses du 4 juillet 2005 (Douvinet, 2008). La valeur décennale n’a pas non plus une réelle signification : la qualification en termes de période de retour par la méthode de renouvellement (ou loi GEV) nécessite de disposer de références statistiquement valides, et d’avoir des données recueillies sur une période de plus de 30 ans (une « normale » au sens climatique), ce qui n’est pas le cas pour l’ensemble des stations du réseau Météo-France. L’intensité doit par ailleurs être indiquée sur un pas de temps horaire, ce qui exclut de fait les épisodes pluvieux très courts et focalisés dans l’espace.
10Des doutes sont aussi émis sur le caractère scientifique de la prise de décision : le classement en état de « catastrophe naturelle » dépend plus d’une décision politique, et certaines reconnaissances le montrent aisément. À cause de la méconnaissance des différents régimes, par la population et par les élus, des phénomènes assurables au titre de l’extension de la garantie TGN (tempête grêle neige) et qui ne nécessitent pas un arrêté pour ouvrir droit à une indemnisation, se retrouvent inclus dans la base Gaspar, ce qui traduit bien une instrumentalisation de cette procédure. On peut citer l’exemple des tempêtes du 26 au 27 décembre 1999 (les dégâts liés aux effets du vent ont été pris en charge par les assureurs, mais un arrêté a été pris tant l’émotion publique était vive) ou de la tempête Xynthia du 28 février 2010 (l’arrêté pris dès le lendemain couvre la totalité des départements de la Vendée, Charente, Charente-Maritime et Deux-Sèvres, sans distinction des effets du vent, de la submersion marine ou des chocs mécaniques des vagues). Les pouvoirs publics font souvent pression sur les assureurs pour que des arrêtés soient pris en urgence, notamment si l’ampleur du phénomène est médiatisée. Preuve en est : depuis le 11 mars 2011, le président de la République peut prendre un arrêté CatNat dès le lendemain d’un événement, sans aucune expertise scientifique détaillée, comme ce fut le cas en 2015 ou en 2018…
11En facilitant les indemnisations, la procédure empêche l’émergence de solutions plus préventives, comme l’évoquait déjà C. Kert en 1993 (Pigeon, 2002). L’intervention de l’État joue en réalité un rôle bien plus insidieux que celui de simple réassureur, et la Cour des comptes (2008, 2012) épingle régulièrement l’État pour diverses raisons :
il n’y a aucun lien entre prévention et indemnisation. Les assureurs remboursent à hauteur des dégâts, mais ne vérifient pas le respect des injonctions réglementaires ;
ce système déresponsabilise l’ensemble des acteurs locaux en permettant le remboursement à des personnes qui souscrivent une assurance pour cela. Ainsi, la population reconstruit à l’identique après un sinistre sans se poser de question sur le risque et l’éventuel retour d’un événement. De même, le maire autorise les constructions en zones à risque, car il sait que les assureurs vont rembourser ;
elle estime aussi que le système est « injuste ». Pourquoi les personnes habitant dans des zones sans risques devraient payer pour d’autres sinistrés ? Cette question paraît vite sujette à caution, car cela revient à remettre en cause le principe de la solidarité (voire la subsidiarité) nationale. Néanmoins, depuis quelques années, certains proposent une profonde réforme du système (comme le projet de loi Fillon de 2010, qui n’a pas été approuvé) ;
les ministères de l’Environnement successifs rappellent, en vain, que le recours insuffisant à l’expertise scientifique limite la pertinence de la prise de décision (MEDDE, 2012) ;
la fréquence des arrêtés sur certaines communes (41 pour Nice ou 42 à Marseille sur la période 1984-2017 par exemple) invite à s’interroger sur le sens que l’on donne au terme d « catastrophe naturelle », qui renvoie dans le sens commun à des phénomènes de grande ampleur entraînant un nombre élevé de victimes sur de vastes territoires, alors qu’il s’agit, ici, de « risques à fréquence élevée » et non de « risques catastrophiques ».
12Au final, tous ces éléments viennent impacter le processus d’alerte et la réactivité attendue de la part des individus : comment peut-on attendre que des habitants aient des comportements adéquats s’ils subissent des dommages associés à des aléas, présentés comme « exceptionnels », et face auxquels ils bénéficient d’indemnisations sans la moindre mesure d’adaptation post-crise ?
Limites des plans de prévention du risque inondation (PPRI)
13La réglementation des plans de prévention du risque inondation (PPRI) pose aussi question (Denolle et Douvinet, 2010 ; Douvinet et al., 2011a). Eu égard à son pouvoir de police en matière de protection de l’environnement, le maire doit prévenir et faire cesser tous les accidents susceptibles de survenir sur son territoire, en particulier en appliquant le plan de prévention des risques (PPR), qui a été instauré par la loi Barnier le 17 février 1995. Outre le fait de réduire par anticipation les dégâts potentiels avant une catastrophe, le PPR s’applique en vue de réduire l’exposition des biens et des personnes face à un risque majeur, mais les zonages, en inscrivant les risques dans le territoire, peuvent vite paraître absurdes (Pigeon, 2014).
La couverture des PPRI : un bilan à nuancer
14À l’échelle nationale, l’état d’avancement des PPRI est progressivement satisfaisant : 7 093 plans avaient été approuvés entre 1995 et 2008, et 14 576 PPRI existent en 2017 (CCR, 2017). Mais derrière ce chiffre global, se cachent en fait deux réalités :
le maire se retrouve dans une position délicate, tiraillé entre la volonté de protection des habitants et le développement de son territoire « par le bas », et des élus ont alors développé des stratégies pour négocier les restrictions imposées ;
certains élus ne veulent pas approuver ce document, afin de convertir des terres agricoles en terres à urbaniser et/ou pour faciliter l’accès à la propriété. Des habitations ont alors été autorisées dans des zones jugées « à risque ». L’observatoire du risque inondation dans le Gard (ORIG, 2011) rappelle à ce titre que sur les 100 000 nouveaux logements autorisés en zones inondables entre 1999 et 2008 sur l’ensemble du territoire français métropolitain, plus de 43 000 l’ont été dans quatre départements du sud-est alors que des PPRI y avaient été approuvés. Dans l’étude que nous avons menée à l’échelle du bassin à risque de l’Ouvèze, 181 nouvelles maisons ont été autorisées (sur un total de 1 035), dont 62 % dans deux petites communes.
15Chacun se « renvoie la balle » sur l’origine de ces manquements à la loi et les responsabilités associées (Vinet et al., 2017a), mais un constat est récurrent : même si les catastrophes révèlent ces dysfonctionnements, la tendance n’est pas pour autant en train de changer et cela impacte un peu plus l’efficacité du processus d’alerte auprès des populations exposées en zone inondable.
16Si le préfet est chargé d’approuver les PPR, c’est bien au maire qu’il revient de lui donner une traduction concrète sur son territoire. Mais l’élu local se retrouve dans une position délicate : il se situe de façon simplifiée à l’interface population-gouvernement et il subit une pression par le « haut », venant des instances institutionnelles, avec l’obligation de respecter les restrictions du PPRI, mais aussi par le « bas », avec un électorat actuel ou potentiel, et des acteurs économiques, qui souhaitent s’installer et venir enrichir économiquement le territoire. Aussi, même si le PPRI vaut servitude d’utilité publique et que les cartographies sont annexées aux documents d’urbanisme, tels que les plans d’occupation des sols (POS), qui sont devenus des plans locaux d’urbanisme (PLU) depuis 2010, ou les schémas de cohérence territoriale (Scot), il n’est pas toujours très simple de le faire respecter (exemple 3.4).
17L’absence d’inondation majeure onéreuse contribue à diluer l’existence du risque dans le temps. Ainsi, à cause de leur faible période de retour, les crues rapides ne sont pas souvent intégrées dans les décisions inhérentes à l’aménagement. C’est l’un des enseignements communément observé suite à des événements récents, en particulier dans plusieurs communes de Vendée qui sont restées sur les tempêtes de 1999 et qui, de fait, ont oublié le risque lié à des submersions marines (remises à jour par Xynthia en 2010). Le même constat peut se retrouver suite aux crues meurtrières survenues à Draguignan (les médias et les élus évoquant le dernier événement de 1827, en oubliant « volontairement » la crue de 1967) ou lors des cyclones apparus dans les Antilles début septembre 2017 (les dégâts ont été imputés aux effets du changement climatique, alors que ce secteur était déjà identifié comme sensible à l’aléa ; Desse, 2013 ; Coco, 2015).
Exemple 3.4. Une étude menée pour la DDT-84 en 2011 a permis de mesurer l’impact du PPRI sur l’urbanisation dans le bassin à risque de l’Ouvèze, un bassin très surveillé par les services de l’État suite aux crues rapides du 22 septembre 1992. Sur les 21 communes étudiées, 1 009 nouvelles constructions ont été recensées, dont 814 (près de 80 %) en dehors des zones inondables. Certaines communes ont respecté les restrictions du PPRI, appliqué par anticipation en 2004 et approuvé en 2009, malgré une forte urbanisation : à Sorgues par exemple, 317 maisons ont été créées en dehors des zones inondables, contre une seule dans une zone d’aléa résiduel. D’autres communes ont limité l’extension urbaine, comme Vaison-la-Romaine (13 maisons en zones inondables sur 51 nouvelles habitations) ou Bédarrides (11 maisons en zones inondables sur 30, alors que 90 % de la commune se situe en zone à aléa fort). Deux communes ont en revanche totalement occulté un tel risque : les 82 nouvelles maisons autorisées à Jonquières sont toutes en zones inondables (23 en aléa fort), tout comme à Violès (46 nouvelles maisons en zones inondables). Si ces chiffres sont globalement satisfaisants, rappelons que ce bassin a été très surveillé, et que l’urbanisation en zones inondables y est plus forte ailleurs. |
18Plusieurs communes ayant une partie de leur territoire exposée aux crues rapides ne sont toujours pas dotées d’un PPRI (Vinet, 2010). Si on prend les chiffres issus des préfectures, 16 134 communes seraient exposées aux inondations, mais 2 134 seraient encore sans PPRI en 2018. Si on sélectionne les communes situées près d’un cours d’eau et dotées d’une couverture dans l’atlas des zones inondables (Gérin, 2011), il ne reste plus que 800 communes. Mais sur le reste des communes exposées et non couvertes par des AZI, ce sont 35 % des communes (6 143 sur 16 800) qui, cette fois‑ci, n’ont pas de PPRI. Ces dernières valeurs chiffrées sont sans conteste les plus aptes à illustrer l’état de la situation actuelle. Quels que soient les chiffres, la couverture reste partielle et ce constat avait déjà été rappelé par des sénateurs après la tempête Xynthia (Anziani, 2010). Suite aux crues rapides du 15 juin 2010, le nouvel objectif (15 000 PPRI pour 2015) a presque été atteint. Cette augmentation des PPRI est évidemment associée à la survenue d’événements dommageables : certains secteurs, comme la zone méditerranéenne, ont rattrapé leur retard « grâce » aux inondations de 1999 (basse vallée de l’Aude), de 2002 (surtout dans le Gard), de 2010 (Var) ou de 2015 (Alpes-Maritimes). Mais les communes non couvertes par un PPRI et soumises à un risque élevé devront alors attendre la survenue d’une inondation majeure. La mise en œuvre d’un PPRI nécessite en réalité de grands moyens techniques et humains, de l’énergie, du temps ainsi que des crédits d’étude. De leur côté, les services de l’État ne peuvent traiter l’ensemble des zones qui sont soumises à un risque d’inondation. La situation reste donc préoccupante, d’autant que les PPRI existent sur les grandes communes et les agglomérations (de plus de 10 000 habitants), mais rarement sur les petites communes qui doivent alors gérer ce risque sans cadre bien défini.
Des marges de manœuvre qui deviennent « normées »
19Divers ajustements sont observés par rapport au cadre légiférant le PPRI : création de zones « violettes » (figure 3.4) dans des zones rouges (elles deviennent constructibles à condition qu’un aménagement soit réalisé) ; négociation et tendance à la baisse des règlements selon les enjeux exposés, notamment en dissociant un centre urbain dense, les zones d’activités ou de loisirs (ouvrant la possibilité de créer un parking, voire un centre sportif en zones inondables) ou les zones naturelles ; assouplissement des restrictions et diminution des hauteurs d’eau probables dans certains secteurs ; densification dans les « dents creuses » exposées à un aléa fort, sous prétexte de réduire l’étalement urbain, etc. Les guides méthodologiques délimitent en théorie deux zones à risque (Garry et Graszk, 1999) : une zone rouge, à aléa fort, où sont préconisées des interdictions de constructions, et une zone bleue, avec un aléa modéré à faible, pour laquelle les constructions sont autorisées avec préconisations. Mais la plupart des PPRI présentent aujourd’hui d’autres zonages, avec cinq à six couleurs (orange, jaune, vert, rouge hachurée…), voire jusqu’à douze couleurs dans certains PPRI.
20Le pire est que ces ajustements sont désormais communément admis puisqu’ils sont présentés comme des pratiques normalisées dans le mémento du maire. C’est surtout le prix à payer pour poursuivre les applications et pour faire approuver les PPRI, même si certains services de l’État ont indiqué à plusieurs reprises que ces dérives sont juridiquement attaquables. Les ajustements sont évoqués le temps de la catastrophe (on en parle un court instant en rejetant la faute tantôt sur les élus, tantôt sur les préfectures), mais on les oublie bien volontiers en quelques années.
Figure 3.4. Redécoupage du zonage réglementaire du PPRI avec plusieurs couleurs. Tableau de synthèse réalisé après avoir consulté plusieurs PPRI approuvés (Douvinet et al., 2011a)
21Ces ajustements confirment que des mesures dictées à une échelle nationale sont difficiles à appliquer aux échelles locales : les maires ne veulent pas respecter cette injonction, car ils ont d’autres priorités. Il n’existe pas non plus d’accompagnement financier et technique pour les petites communes, ni une prise en compte des spécificités locales (Vinet, 2010). Le système de responsabilisation est compliqué à comprendre pour tout justiciable à cause de la variété des régimes de responsabilités (exemple 3.5). Les restrictions du PPRI sont très rarement vérifiées sur place : 0,03 % des habitations font l’objet d’un contrôle de légalité (Anziani, 2010). Les tribunaux administratifs sont surchargés eu égard au nombre très élevé de dossiers déposés : dans le département du Vaucluse, 8 500 actes d’urbanisme ont été étudiés en 2012, mais deux personnes en « équivalent temps plein travaillé » ont pour mission de collecter, gérer et instruire tous ces dossiers, qui se cumulent d’une année sur l’autre…
Exemple 3.5. Sans être exhaustif, la responsabilité pour faute simple ou pour faute lourde peut être engagée pour tout le monde (habitant, élu). Le plus souvent, la responsabilité de la commune sera engagée quand l’administré victime de la catastrophe réussit à démontrer l’existence d’une faute simple commise par le maire dans le cadre et l’exercice de ses compétences (article L. 2212-2 du CGCT). Mais sur le terrain de la responsabilité pénale, le législateur évite régulièrement que la responsabilité des élus en cas d’imprudence soit engagée. C’est le sens de la loi Fauchon approuvée le 10 juillet 2000 : si le maire n’est pas directement à l’origine du sinistre, il faudra montrer qu’il a commis une faute caractérisée, c’est-à-dire une faute exposant autrui à un danger grave, pour que sa responsabilité pour un « délit non intentionnel » soit engagée… |
22Le respect des prescriptions est d’ailleurs limité : sur la commune de Sallèles-d’Aude, les rez-de-chaussée laissés vacants suite à la crue de 1999 ont été réinvestis dès 2003 (Defossez, 2009), soit quatre ans après des inondations remarquables. La « mémoire du risque » (qui englobe l’expérience d’événements passés, la perception, la représentation et la sensibilisation au risque) ne dure aussi qu’un certain temps : des particuliers se servent de leurs souvenirs pour réagir en cas d’inondation, mais d’autres ont tendance à les négliger, allant parfois jusqu’à refuser d’évacuer leurs maisons, malgré le traumatisme laissé par le décès de personnes proches. Stigmatisant les services de l’État, certains maires mettent en avant le fait que ces terrains représentent le fruit d’une vie de travail pour les propriétaires et ils vont même jusqu’à parler de « spoliation du bien » (Douvinet et al., 2011b). Dans un tel contexte, il est illusoire d’espérer que la prévention ait une quelconque efficacité.
Des plans « négociés » qui minimisent l’inondabilité
23Des inondations récentes (2014, 2015, 2018 et 2019) ont confirmé que le zonage du PPRI sous-estimait l’enveloppe de l’emprise spatiale dans laquelle une crue rapide pourrait se produire. Instauré par la circulaire du 24 janvier 1994, l’AZI est réalisé par les directions départementales des Territoires et de la Mer (DDTM), à partir d’études hydro-géomorphologiques à l’échelle des bassins versants hydrographiques, et il est pris en compte dans les schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux (Sdage). Mais cette carte de l’aléa, fondée sur des méthodes de calcul variables, ne couvre pas les petits cours d’eau, ne mentionne pas les hauteurs d’eau et ne distingue pas les aléas en jeu. Bon nombre d’élus ont négocié le PPRI selon leurs expertises locales et ils ont inévitablement assoupli un tel zonage (exemple 3.6). Si ces documents ne visent pas le même objectif, ces écarts sont parfois minimes, comme à Goudargues (tableau 3.1), mais ils peuvent atteindre 30 à 50 %, voire plus dans certains territoires, comme à Sablet ou à Lamalou-les-Bains (Vinet et al., 2017). À l’échelle du Gard, les écarts sont compris autour de 7 %, mais les chiffres dépassent 40 % sur quatre communes, comme au Cailar, à Sauve ou à Aigues-Mortes.
24Le choix des éléments de composition visuelle des documents interpelle aussi, compte tenu des différences de chromie, de contrastes, de surfaçages ou de matérialisation des reliefs (IGA et al., 2015 ; Deni et Gisclard, 2017). Il n’y a aucune harmonisation entre les codes couleurs des cartes. Une zone d’inondabilité peut être représentée par une couleur unie (rose, vert ou jaune, avec des hachures ou des carreaux), sans réflexion à l’échelle nationale pour harmoniser les symboles (Chesneau, 2006), à l’instar des panneaux de signalisation. Et ces éléments peuvent expliquer la perception imprécise des populations à propos de l’inondabilité et l’absence totale de lisibilité des informations fournies par l’État.
Tableau 3.1. Écarts entre les emprises AZI, EAIP et PPR pour six communes
Communes du Gard |
Surface de la commune (km2) |
Surface de la couverture AZI (%) |
Surface de la couverture EAIP (%) |
Surface de la couverture PPRI (%) |
Taux de recouvrement AZI/PPRI (%) |
Taux de recouvrement EAIP/PPRI (%) |
Goudargues |
30,24 |
10,9 |
13,3 |
10,8 |
99,8 |
81,3 |
Sauve |
31,75 |
9,8 |
14,2 |
7,6 |
76,8 |
53,4 |
Mérindol |
27,14 |
39,5 |
41,4 |
32,1 |
81,2 |
77,4 |
Sablet |
11,10 |
35,8 |
38,1 |
20,1 |
56,1 |
52,8 |
Cailar |
30,01 |
14,9 |
16,1 |
9,7 |
65,1 |
60,2 |
Aigues-Mortes |
57,74 |
24,5 |
33,1 |
16,8 |
68,1 |
50,7 |
Exemple 3.6. Le retour d’expérience mené sur la crue du Bitoulet le 17 septembre 2014 (Vinet et al., 2018) montre que, dans la partie aval de ce bassin (18 km2), des hauteurs d’eau à plus de 1,50 m et 1,90 m ont été relevées non seulement en zone rouge et en zone bleue (de 1,20 à 1,90 m), mais également dans les parties blanches du PPRI et en particulier au niveau du camping, situé dans une cuvette topographique, où les quatre personnes sont décédées (avec un maximum de 2,10 m). L’emprise de l’inondation est, par opposition, incluse à 99 % dans l’AZI. Le PPR a donc très largement sous-estimé la zone (pourtant connue) de l’aléa. |
25Si la concertation du public est obligatoire depuis 2004, les politiques la réduisent à sa dimension représentative et non collaborative. Or, l’envisager uniquement sous cet angle revient à désintéresser progressivement les individus de la question du risque (Gourgues, 2015). Mobiliser la figure du « citoyen » revient à mettre à distance les acteurs individuels, au profit d’une entité « abstraite », stigmatisée pour ses « mauvais » comportements plutôt que valorisée pour ses bonnes actions. Et quand les principes de prévention n’ont pas été mis en œuvre, l’efficience de la prévention n’est jamais remise en question, alors que les négligences individuelles sont systématiquement pointées du doigt, tant du côté des médias que des autorités. Si l’implication du public est renforcée depuis la convention d’Aarhus (1998), qui impose le recours aux concertations citoyennes, une fois de plus, les fondements ne sont pas explicités à la cible visée et on est plus « dans la monstration que dans son réel accomplissement » (Peltier, 2005). Une étude (Wehn et al., 2015) menée sur les retombées concrètes de l’implication citoyenne dans le cadre de la directive européenne inondations (Angleterre, Pays-Bas, Italie) confirme le manque d’implication des individus dans tous les cycles de la gestion globale des risques naturels, tant en amont (prévention) qu’en aval (gestion de crise, reconstruction). On considère finalement les individus comme des victimes plus que comme des acteurs en puissance, d’autant qu’ils manifestent généralement une attitude attentiste vis-à-vis de leurs institutions (Ledoux, 2005).
Faiblesses des autres documents préventifs
26D’autres documents existent aussi en France pour prévenir du risque inondation : le document d’information communal sur les risques majeurs (Dicrim), instauré par la loi du 22 juillet 1987 (faisant suite à l’événement survenu à Tchernobyl en 1986), et le plan communal de sauvegarde (PCS), instauré par la loi du 13 août 2004 dans l’objectif de préparer les acteurs communaux à gérer une crise potentielle. Ces documents ont un lien évident avec le processus d’alerte, car les consignes de sécurité et les gestes à adopter en cas de crise y sont explicitement rappelés.
Les Dicrim : des documents méconnus et insuffisamment déployés
27Instauré par la loi du 22 juillet 1987 (relative à l’organisation de la sécurité civile, à la protection de la forêt contre l’incendie et à la prévention des risques), puis mis en application suite au décret du 11 octobre 1990, le Dicrim est un document préventif additionnel, qui a pour objectif de rappeler aux habitants la nature, l’occurrence et la distribution des risques pouvant survenir sur leur commune, et de leur indiquer de façon simplifiée les consignes de sécurité corollaires. Ce document d’information communale est mis en œuvre sous la responsabilité politique du maire. Pourtant, il reste, comme d’autres outils de prévention, très encadré par les services de l’État : les SIDPC et les DDT listent les communes devant réaliser un Dicrim dans un dossier départemental des risques majeurs (DDRM), en sélectionnant tout un département pour des questions politiques (soit par volonté préfectorale, soit pour ne pas créer de différences entre les territoires) ou techniques (gain de temps), ou en ne conservant que les communes assujetties à un plan de prévention des risques (naturels ou technologiques), voire à un document équivalent, ou celles exposées à des risques spécifiques (nucléaire, minier, incendie de forêt, affaissement du sol lié au retrait des argiles). Les communes listées doivent réaliser un dossier communal synthétique (DCS), document qui est devenu en 2007 un simple porté à connaissances (PAC).
28Le contenu d’un Dicrim a été normalisé par la loi de 1987 et par les décrets de 2003 et 2004. Ce document doit décrire les risques et leurs conséquences prévisibles, lister les événements ou les accidents survenus dans le passé, rappeler les différentes consignes individuelles à respecter, indiquer les mesures de prévention, de protection et sauvegarde (donc les moyens d’alerte) existantes sur la commune, évoquer les grandes lignes du plan communal de sauvegarde (si ce plan de gestion de crise existe), rappeler les règles d’urbanisme du plan local d’urbanisme et faire état des principaux éléments du plan familial de mise en sûreté (PFMS). Des documents supplémentaires peuvent être attendus quand la commune est exposée à un risque inondation (carte et liste des repères de crue depuis 2005) ou lié à un affaissement du sol (cartographie des marnières ou des cavités souterraines depuis 2003).
29Le Dicrim fait alors face à un dilemme : il est technique, précis et le plus complet possible, mais il doit aussi rester pédagogique et accessible à tous. Les risques sont considérés comme cumulatifs alors que la nature des aléas, des enjeux exposés et les conséquences probables diffèrent selon les territoires. Il s’agit aussi d’un document d’information, donc de connaissance et de confiance citoyenne, et les pouvoirs publics doivent s’en saisir pour accroître la réactivité de leurs populations en cas d’alerte.
30Si le contenu d’un Dicrim est bien circonscrit, il reste toutefois difficile d’avoir une idée précise de l’état d’avancement des documents en France. D’un côté, on pourrait utiliser les chiffres issus de la BD-Dicrim, portail Internet qui a été créé en 2008 et qui fait état, en juin 2012, de 2 269 documents réalisés à l’échelle de la France métropolitaine. Toutefois, ce site ne recense que les Dicrim envoyés aux services préfectoraux (donc sur la seule base du volontariat), et ce chiffre semble bien faible pour 27 752 communes soumises à obligation (d’après l’ensemble des DDRM). D’un autre côté, à la même date et à la même échelle, le ministère de l’Environnement précise que 5 586 Dicrim sont effectifs mais sans donner les moyens de les localiser. Ces chiffres, variables, tendent à montrer que la fiabilité des informations sur le recensement des Dicrim peut être sujette à caution, et ce manque d’application constitue en soi un motif d’interrogation géographique évident. Ce constat pose par ailleurs la question de la quantité (combien de Dicrim existent réellement aux échelles locales ? où sont-ils localisés ?), mais aussi de la qualité de la démarche (les Dicrim réalisés sont-ils conformes à la loi ? quelles sont les raisons des blocages ou les facteurs de réussite face à cette injonction réglementaire ?).
31Afin d’apporter des éléments de réponse à ces questions, une enquête a été réalisée sur la totalité des communes (1 033) de quatre départements choisis comme sites témoins (Loire, Loiret, Loire-Atlantique, Vaucluse). Les 727 réponses obtenues (Douvinet et al., 2013) confirment deux postulats : l’écart entre les informations compilées par les SIDPC et la réalité est élevé puisque nous avons recensé, en 2012, 318 Dicrim (258 effectifs et 60 en cours de finalisation), contre 113 recensés uniquement sur le site BD-Dicrim. De fortes disparités existent ensuite entre les départements, avec des états d’avancement qui varient de 32 % pour la Loire-Atlantique à 91 % pour le Loiret. Les 727 réponses ont également permis de mettre en avant le rôle joué par des variables institutionnelles (l’injonction régalienne (exemple 3.7), la présence du PCS ou l’appartenance à l’intercommunalité), géographiques (le nombre de risques ou la proximité à un cours d’eau) ou démographiques (l’importance de la population).
Exemple 3.7. La législation est une variable incitative omniprésente : 97 % des Dicrim réalisés ou en cours ont effectivement été produits par des mairies soumises à obligation (figure 3.5). Les Dicrim réalisés de manière volontaire sont des exemples rares et isolés (12 d’entre eux sont essentiellement recensés dans le Loiret). Les disparités départementales sont toutefois marquées. Ainsi, si l’obligation est une condition suffisante dans le Loiret (9 communes sur 112 n’ont pas de Dicrim obligatoires), elle ne l’est pas ailleurs : 130 communes sur 198 assument volontairement de déroger à la loi dans la Loire-Atlantique (en dehors des communes situées à proximité de la Loire) et aucune démarche n’a été mise en place pour réduire ce retard. Au final, l’injonction réglementaire n’est pas exclusive, car 47 % des Dicrim obligatoires sont manquants sur l’ensemble des quatre départements. |
32Les liens avec les variables étudiées aboutissent à des résultats contrastés : il n’y a pas de variables « essentialistes », chacune d’entre elles joue un rôle sans pour autant être une règle généralisable et restrictive. Les communes les plus peuplées (> 15 000 hab.) sont majoritairement dotées du document (28 sur 32) et la mise en place du Dicrim y est plus facile, car les enjeux sont plus importants (des aléas de même ampleur y seront plus coûteux ?) et les moyens budgétaires, techniques et humains, dédiés à l’information préventive, plus faciles à justifier. Quatre grandes villes (La Baule, Saint-Chamond, Pornic, Apt) dérogent toutefois à leur obligation. Les communes de 5 000 à 15 000 habitants se répartissent dans les deux groupes : elles sont dotées (56 %) ou non d’un Dicrim (figure 3.5). De leur côté, les petites communes (< 5 000 habitants) se répartissent de manière plus faible dans la première catégorie (37 %). Ce chiffre s’explique par un nombre bien plus élevé de petites communes dans ces quatre départements (87 %), mais aussi par le fait que les Dicrim y sont encore plus le reflet d’une volonté politique et de l’engagement de la mairie.
Figure 3.5. Distribution spatiale des Dicrim dans les départements du Loiret et du Vaucluse au regard de la contrainte réglementaire (Douvinet et al., 2013)
33Le nombre de « non-réalisation » peut s’expliquer à l’inverse par le fait que réaliser le Dicrim est problématique à cause d’une absence de personnel suffisamment formé, d’un manque d’expertise territorialisée, d’un manque de moyens pour solliciter une aide extérieure, ou à cause d’une communication plus difficile entre tous les acteurs (Gralepois, 2012 ; Layre, 2010). Néanmoins, une multitude d’exemples, aussi bien divergents qu’isolés, démontre que les petites communes peuvent disposer, de façon indépendante, d’un Dicrim et qu’elles n’ont pas toujours besoin d’aide extérieure, notamment dans le Loiret. Une dernière analyse portant sur le contenu des Dicrim confirme un autre constat plus inquiétant : les contenus des documents sont hétéroclites et ne coïncident pas avec le cadre réglementaire – seulement 22 Dicrim sur 139 sont conformes à la loi. Ainsi, disposer d’un Dicrim est une chose, mais l’avoir correctement réalisé en est une autre. Il convient par ailleurs d’ajouter que le cadre réglementaire définit exclusivement le contenu du Dicrim : le mode de communication et les outils de diffusion sont à la charge et à la discrétion de la commune. Ainsi, bon nombre de municipalités se limitent au respect de la loi sans s’assurer d’une réelle appropriation par les habitants (exemple 3.8).
Exemple 3.8. Dans une enquête réalisée en 2013 sur l’île de la Barthelasse, quatre personnes (sur 314 enquêtées en zones inondables) savent définir correctement le contenu et les attendus du Dicrim, envoyé par courrier postal six mois avant. Dans une autre étude menée en 2018 sur le bassin de l’Ouvèze, 14 personnes (sur 389) identifient ce Dicrim… Le Cypres (association créée en région PACA et qui soutient les démarches d’information auprès des populations) confirme aussi que des Dicrim ont parfois été imprimés et qu’ils les ont retrouvés, en masse, dans des centres d’incinération ou dans des locaux communaux situés en région PACA. |
Les PCS : des documents en quête d’opérationnalité
34Le PCS est une déclinaison du plan Orsec à l’échelle communale, instauré depuis la loi de modernisation de la sécurité civile de 2004. Il est obligatoire dans les deux ans qui suivent l’approbation d’un PPRN ou d’un plan particulier d’intervention (à mettre en place si une installation classée au titre de la protection de l’environnement, ICPE, exploite des produits potentiellement dangereux pour la population locale), ou à compter de la parution du décret du 13 septembre 2005 si l’un des deux documents précédents existait déjà (Gralepois et Douvinet, 2012). Plus de 10 ans après, l’état d’avancement est pourtant mitigé à l’échelle nationale : 8 013 PCS (chiffres de 2016) ont été réalisés sur 67 % des communes soumises à obligation (11 850 selon le ministère de l’Intérieur), mais les écarts sont importants entre les départements, puisqu’on peut passer de 35 % (Tarn) à 95 % (Isère).
35Plusieurs facteurs de blocage expliquent ces écarts. L’absence de PCS dans les communes pourtant soumises à obligation est liée à un manque de moyens (financier, humain), qui empêche de penser le portage administratif et de faire appel à un prestataire, ainsi qu’à un manque d’expertises scientifiques et techniques, qui limite les capacités d’analyse et de planification opérationnelles. La départementalisation des services d’Incendie et de Secours en 1998 a aussi laissé un vide concernant la prévention des risques et la connaissance des vulnérabilités. De leur côté, les SIDPC ont en charge un nombre de risques encore plus élevé. Cependant, la mise en œuvre de PCS dans des communes n’ayant pas un budget démesuré relativise cette explication. L’organisation et la taille des communes ont un rôle contre-intuitif, car les communes de taille moyenne (de 10 000 à 49 999 habitants) sont les plus investies. Deux contradictions liées au contenu, aux objectifs et à l’esprit du PCS peuvent d’ailleurs expliquer la faible appropriation par les équipes municipales et les services administratifs. Quand la démarche est comprise, les communes poursuivent leurs efforts en mettant en place des stratégies de réponse à tous types de danger (Giannocarro, 2005). À l’inverse, faire un PCS synthétique (4 p.) et simplifié ne permet pas de répondre aux besoins locaux ni aux spécificités territoriales de la commune concernée. Le coût demandé pour faire du PCS un document complet et détaillé, face à un événement dont les modalités d’occurrence sont incertaines, paraît aussi démesuré pour certaines municipalités. Dans ces conditions, au lieu d’être un outil prévu pour faire face à l’imprévisible, le PCS se réduit à un simple guide d’action, qui ne servira jamais en l’état, et qu’on laisse traîner dans le placard.
36Dès lors, face à tous ces éléments de blocage, est-il possible de réduire les décalages entre l’ampleur des outils, conçus pour accroître la protection des biens et des personnes, et le sentiment grandissant d’incapacité à prévoir la survenue d’événements dommageables (en particulier en cas de crues rapides) ? Afin de répondre à cette question, plusieurs investigations ont été explorées à la suite des résultats obtenus dans le cadre du projet Cemoral. D’un côté, les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) doivent accentuer leur implication, par exemple en s’investissant dans la création des plans intercommunaux de sauvegarde (PICS). Si des présidents d’EPCI y sont encore réticents (ils ne veulent pas endosser la responsabilité du pouvoir de police qui incombe aux maires), cela va changer avec la loi Maptam (2015) et la loi Gemapi (2016), même si ces responsabilités restent complexes à encadrer. Le soutien des EPCI doit également correspondre à une logique de résultats, bien plus qu’à une simple obligation de moyens. D’un autre côté, les SIDPC doivent être des coordinateurs réguliers dans la démarche PCS (exemple 3.9). La collaboration avec ces services de l’État se fait au profit des communes les plus peuplées, tandis que les petites communes décrivent le rôle de ces acteurs davantage en termes de contrôle qu’en termes d’apports et d’échanges : lorsque le préfet d’Indre-et-Loire a envoyé un rappel à l’ordre aux communes qui avaient dépassé́ les deux années de délai pour la réalisation des PCS obligatoires, de nombreuses petites communes ont mal accueilli le message, car la préfecture ne proposait ni dispositifs d’aide, ni moyens financiers supplémentaires pour satisfaire à cette obligation (Demeilliers, 2011).
Exemple 3.9. Notre collaboration avec le SIDPC du Vaucluse a été fructueuse à plus d’un titre. En 2010, le préfet du Vaucluse a accompagné son courrier d’un guide méthodologique. L’initiative, perçue de façon ambivalente (comme appui, mais aussi comme mise en garde), s’est avérée positive à la lecture du bilan réalisé sur le département en 2011 (+ 32 PCS en 2010). Ce dernier a permis de cibler des priorités sur les actions à mettre en place. Le second état d’avancement, réalisé en 2017, montre une avancée significative dans la réalisation des PCS. L’année 2010 (+ 32 PCS) constitue même un réel tournant dans l’état d’avancement (figure 3.6). Par ailleurs, si les budgets diminuent dans les services déconcentrés de l’État, et si la lutte contre le terrorisme est devenue la priorité des politiques de sécurité civile depuis 2015, le fait d’organiser des exercices de sécurité civile et de tester l’opérationnalité des PCS est une opportunité que nous avons saisie depuis 2014. Aussi, je participe depuis 2016 (en impliquant différentes promotions d’étudiants) à divers exercices (simulation d’un accident industriel à la CAPL, simulation d’une crue rapide sur le bassin du Calavon-Coulon) et j’apporte un regard d’expertise aux exercices d’entraînement du COD. Nous organisons aussi un exercice annuel lors des rencontres de la sécurité civile (du 10 au 13 octobre en 2018). |
Figure 3.6. État de réalisation des documents d’information communale sur les risques majeurs (Dicrim) et des plans communaux de sauvegarde dans le département du Vaucluse (2017)
Quelles recommandations proposer ?
37Les politiques de prévention des risques naturels mises en œuvre en France souffrent d’une inadaptation aux besoins locaux. Les institutions se chargent de faire respecter les injonctions et elles assurent un suivi des documents réalisés, mais sans s’assurer de leur efficacité ni mesurer leur réception et leur réelle appropriation par les habitants. Face à ce constat, des initiatives citoyennes sont apparues et elles sont à promouvoir, d’autant que les individus seront de plus en plus sollicités pour s’impliquer dans la prévention des inondations, car les moyens (financiers, matériels, humains) alloués aux autorités diminuent, alors même que les enjeux ne cessent de s’accroître.
Innover et démultiplier les démarches de sensibilisation
38Des dispositifs, aussi nombreux que diversifiés, ont émergé en France pour impliquer les individus dans la prévention des risques d’inondation. Certaines initiatives tentent de reconnecter les individus avec les outils de gestion de crise ou de les sensibiliser à travers des supports inusités (maquettes, vidéos, bandes dessinées, films, pièces théâtralisées…). D’autres cherchent à dépasser la focale d’une vision technocratique pour aller vers une vision intégrée et partagée (Gisclard et al., 2017). À l’instar des États-Unis, les campagnes de communication se sont d’ailleurs généralisées et des kits familiaux d’urgence (plans familiaux de mise en sûreté en France) existent dans la plupart des pays européens. Il est même possible de projeter les habitants dans des scénarios réels (comme lors de l’exercice Sequana, en juin 2015, en simulant une inondation type 1910 à Paris) ou fictifs (avec les outils de visualisation 3D, à travers des mises en situation prospectives avec un détachement temporel important, exemple 3.10, ou en projetant dans la rue les niveaux d’eau atteints lors de crues passées par exemple).
Exemple 3.10. L’atelier créatif est un exemple d’initiative qui laisse beaucoup de place à l’acteur citoyen. Un atelier de ce type a par exemple été organisé en 2016 à Sauve (Gard, France), commune rurale régulièrement soumise aux Vidourlades, épisodes de type crues rapides, en se basant sur des méthodes de codesign définie par la 27e région. Réunis en « veilleurs de crues », les participants ont travaillé à l’élaboration de scénarios prospectifs, en particulier en cas de rupture de barrage en 2030. L’implication des habitants et les propositions créatives ont été un révélateur positif des possibilités d’appropriation de ce risque par les populations en appui des gestionnaires locaux. L’un des résultats confirme que le manque apparent d’investissement individuel dans ces problématiques ne résulte pas d’un désintérêt des acteurs concernés. |
39Les initiatives diffèrent tant sur la forme que sur le fond, mais elles ont pour point commun d’être souvent initiées par des institutions : autorités locales, structures territoriales (intercommunalités, syndicats de bassins), élus ou chercheurs. Très rares sont ainsi les démarches portées exclusivement par des individus. Par ces initiatives, l’individu tend à passer du statut de veilleur (passif) à acteur (proactif), capable de se défendre en réaction à un événement, sans attendre que l’État ou ses représentants s’y investissent plus. Ces démarches garantissent un continuum entre les individus et les autorités, et elles rappellent à tout un chacun que le risque résulte d’une coproduction, que ce soit de manière directe ou indirecte. Certains dispositifs viennent à cet égard combler un refus dans le changement de pratiques des acteurs institutionnels. Bon nombre d’acteurs de la sécurité civile préfèrent ainsi secourir des acteurs mal informés sur la situation en cours (plus malléables), alors que plusieurs études ont montré que ce problème de compréhension peut être préjudiciable à leur propre sécurité (Becerra et al., 2013 ; Daupras et al., 2015).
Réintroduire l’inondation dans une réalité quotidienne
40La diversité des pratiques peut aussi résulter de l’absence de demande sociale. La prévention des risques est une action publique qui n’a jamais fait l’objet d’un projet politique et social débattu (Gralepois, 2012). Cela est vrai pour les risques naturels, et plus encore pour les risques technologiques, tels que le nucléaire, ou les risques de type biotechnologiques (OGM, nano, etc.). C’est à travers les processus de contestation que les individus peuvent contraindre les institutions à projeter le risque dans l’univers de la controverse et imposer le débat (Callon et al., 2001 ; Borraz, 2008). L’évolution du contexte politique, le développement de l’urbanisation et la recrudescence d’événements exceptionnels influent sur les aspirations citoyennes et obligent les pouvoirs publics à formuler de nouvelles réponses, plus adéquates. Mais des élus rechignent à pointer clairement les risques auxquels est soumise leur commune, craignant l’impact que cela pourrait avoir sur l’image du territoire et les retombées négatives sur la manne touristique.
41« Ne pas faire peur » est l’argument régulièrement évoqué pour ne pas communiquer sur les risques dans les projets d’aménagement (Dournel et al., 2015). L’analogie avec le risque routier, qui présente une létalité plus élevée (près de 2 250 décès en 2017, contre environ 16 000 à la fin des années 1970) et qui fait l’objet d’une médiatisation récurrente (plus de 3 000 spots publicitaires financés en 2017), démontre pourtant des effets positifs d’une communication sur les risques. Seulement, l’inondation ne fait pas partie du quotidien et l’oubli des événements revient vite. Les repères de crue constituent, à titre d’exemple, une obligation (article L-563 de la loi n° 2003-699) et s’ajoutent à d’autres marqueurs (repères peints, encoches) afin d’ancrer la mémoire des crues passées. Toutefois ces obligations sont rarement mises en œuvre (IGA et al., 2015), notamment dans les lieux touristiques ou dans les zones au foncier très élevé, car les crues sont les « stigmates d’un passé que l’on préfère ignorer », à l’image des 673 repères installés à 80 % dans les rues secondaires, suite aux crues du 3 octobre 2015 dans la région de Cannes.
42Néanmoins, la dimension partagée et collective conditionne et construit la mémoire sociale des événements. C’est un cadre dans lequel les groupes constituent leur mémoire, et l’une des conditions de cette résurgence mémorielle est d’être fixée dans un espace. Les lieux ont une fonction identitaire mais aussi des fonctions affectives et historiques. L’attachement au lieu entraîne ainsi une meilleure acceptation du risque, mais également une illusion de prédictibilité et de stabilité, qui conduit parfois au refus d’évacuer des zones à risque (Weiss et al., 2011). Parmi les nombreux liens qui existent entre l’eau, les populations et le territoire, les inondations jouent un rôle central dans le temps (Langumier, 2008 ; Becerra et al., 2013). Développer une conscience du risque revient à réintroduire l’inondation dans un quotidien. Faciliter et multiplier les échanges entre services de l’État et populations, c’est contribuer à faire évoluer les a priori qui résultent de représentations erronées de l’autre (de son travail comme de ses attentes) pour évoluer conjointement vers des objectifs communs. Une meilleure compréhension des enjeux permettrait de faire évoluer les représentations de l’eau « menace » à l’eau « constitutive » du territoire, tant du point de vue géographique que culturel. Partir du lieu et non du risque, pour mieux considérer ce dernier (Durand, 2014), c’est vivre avec le risque de façon responsable et lucide, en se réappropriant l’espace qui nous entoure.
43Il est important de considérer les risques dans leur globalité. Les interdépendances sont évidentes entre certains risques et certains processus mais, selon l’ampleur de l’événement, d’autres externalités négatives et des effets dominos peuvent surgir qui ne sont pas toujours pensés en interaction (un glissement de terrain peut induire une « vague de boue »). Cette approche systémique doit être priorisée compte tenu de l’accroissement des enjeux (Lagadec, 2015). En prendre conscience en est la première étape. Aider le citoyen à évaluer les risques là où il vit n’en est que la seconde…
Synthèse
44Ce chapitre a permis de montrer à quel point le manque de liens réguliers entre le cycle de la prévention et l’alerte pénalise l’action des autorités et des individus. Cela induit :
des niveaux de complexité supplémentaires, dans un processus qui est déjà vecteur de confusion et qu’il faut appréhender à travers plusieurs échelles ;
le développement d’initiatives citoyennes plus adaptées aux attentes locales ;
l’émergence de marges de manœuvre par rapport au cadre réglementaire, qui ont pour objectif de ne pas figer les territoires et d’assurer une continuité du développement urbain.
45Pour plus d’efficacité, l’amélioration de l’existant, doit s’effectuer de façon réciproque. Les gestionnaires gagneraient à mieux intégrer les individus dans la prise de décision les concernant, et ce à chaque étape du processus d’alerte, pour une meilleure prise en compte de l’expertise citoyenne. Quant aux citoyens, une appropriation effective des consignes à appliquer en cas de danger ou des mises en situation contribuerait à lui faire comprendre en quoi l’alerte est une étape fondamentale. Cela leur permettrait de réagir de façon plus proactive en cas de crise. Mais pour cela, une véritable prise de conscience de l’utilité de l’alerte et de l’environnement dans lequel tout un chacun vit est nécessaire. L’éducation et la formation, dès le plus jeune âge, sont les premiers leviers de cet éveil.
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