Chapitre 1 - Alerter la population : une décision soumise à de nombreuses contraintes
p. 23-45
Texte intégral
1Ce premier chapitre a pour objectif d’expliciter les contraintes auxquelles sont soumises les autorités quand elles veulent diffuser une alerte à la population en cas de crues rapides. Étant donné la gravité du danger qu’elle annonce et les responsabilités qu’elle induit, l’alerte est exclusivement administrée par l’État et ses représentants aux échelles locales (maires et préfets). Les textes de loi associés relèvent du Code de la sécurité intérieure en France (articles L. 112-1, L. 711-1 et -2, L. 732-7). Les risques de poursuites pénales en cas « d’alerte manquée » ou de « fausse alerte » (voir les procès actuellement portés à des individus « lanceurs d’alerte ») n’incitent donc pas à sortir de la vulgate réglementaire qui répond à une logique descendante (top-down) ancrée depuis plus de deux siècles. La validation de la prise de décision fait également face à d’autres niveaux de complexité, qui sont imputables au grand nombre d’acteurs impliqués et à différentes confusions dans la diffusion des messages. La chaîne de l’alerte peut alors être longue et devenir problématique quand la décision doit être prise en quelques minutes. Aussi, la cinétique brutale des crues rapides apparaît en porte-à-faux par rapport à la binarité du signal, déclenché dans une logique du « tout ou rien ». La législation a par ailleurs du mal à s’adapter au rythme des innovations, à l’image des propositions de loi qui restent sans suite favorable sur le Cell-Broadcast (qui permettrait d’envoyer des messages d’alerte dans une zone ciblée) ou de l’abandon de l’application SAIP® le 29 mai 2018. Dès lors, il s’agit de faire un bilan de toutes ces contraintes et de voir si elles pourraient être amenées à évoluer à court terme.
L’alerte à la population : une procédure très réglementée en France
Rôle et responsabilités des autorités compétentes
2En application de son pouvoir de police administrative (instaurée par les lois du 16 et 24 août 1790, et rappelé au 5e alinéa de l’article L. 2212-2 du Code général des collectivités territoriales), le maire est l’autorité de droit commun (Douvinet et Denolle, 2010) chargée de diffuser le signal d’alerte destiné à avertir ses administrés d’un danger imminent ou en train de produire ses effets. Le maire doit considérer sa mission comme prioritaire : il est par exemple chargé de contacter le représentant de l’État (art. R. 732-22), les parents, les tuteurs responsables d’enfants, ou les chefs d’établissements scolaires. Il peut ordonner, par arrêté, la fermeture des écoles ou de certaines routes. Ces actions réflexes peuvent être détaillées dans un plan communal de sauvegarde (PCS), qui est la déclinaison du plan Orsec (organisation de la réponse de sécurité civile) à l’échelle communale, et qui a été instauré par la loi de modernisation de la sécurité civile en 2004.
3En tant que directeur des opérations de secours (DOS), le maire est soumis à une obligation de résultat : il doit veiller à diffuser l’alerte auprès de tous ses administrés sans aucune distinction sociale, et réduire les dégâts par tous les moyens dont il dispose (mobilisation du personnel, recours à la sirène ou aux téléphones, etc.). Son champ d’intervention est précisé par la jurisprudence du Conseil d’État. Le préfet peut toutefois déclencher l’alerte (exemple 1.1), puis prendre la direction des opérations 1) en cas de carence du maire, 2) à partir du moment où des inondations couvrent plusieurs communes au sein du département ou 3) lorsque les capacités (techniques, logistiques ou financières) du maire se retrouvent « dépassées ». Selon l’article L. 1322-2 du Code de la défense, à l’exception des zones où se déroulent des opérations militaires (la responsabilité de l’ordre est alors conférée par le gouvernement à un commandant militaire), le préfet sera dès lors chargé de la préparation et de la réalisation de la défense civile contre le danger, avec le concours des maires.
Exemple 1.1. Après avoir pris connaissance des départements classés en vigilance rouge (selon les informations envoyées par Météo-France et le Schapi) face à des inondations prévues dans les heures à venir, le préfet doit alerter de façon systématique les maires des territoires concernés, demander une expertise locale de la situation puis mettre en place, en lien avec le centre opérationnel de zone (COZ), un dispositif de gestion de crise (selon la circulaire interministérielle du 14 septembre 2011). Le préfet doit déterminer avec les maires quelles sont les mesures les plus appropriées. En revanche, lorsque le niveau de vigilance est vert, jaune ou orange, le préfet ne va pas alerter de façon systématique les maires : ce sont eux qui définissent leur propre dispositif de veille. |
4Dans la vision des services de l’État, une fois l’alerte activée, les citoyens doivent adopter un comportement et un réflexe type de sauvegarde (DGSCGC, 2013), autrement dit, une mise en sécurité simple et immédiate, dans l’attente d’information complémentaire. Ces consignes sont variables selon l’événement en cours : évacuation en cas de feu de forêt ou incendie, mise à l’abri en cas d’inondation, « confinement » en cas de nuage toxique ou d’acte terroriste, etc. En cas de menace plus précise ou plus soudaine, l’émotion et l’inquiétude ressenties doivent servir à avertir du danger avec des appels à « se tenir sur ses gardes ». Elle peut également s’interpréter comme une notification sur l’imminence d’un danger : la DGSCGC (2013) distingue d’ailleurs l’engagement de la procédure par les autorités compétentes, de la prise de décision effective de cette mesure (activation du signal).
5Ces dispositions s’appliquent à l’ensemble des communes du territoire national, à l’exception de Paris et des villes des départements dits de la « petite couronne parisienne » (c’est-à-dire Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis et Val-de-Marne), pour lesquelles la compétence de l’alerte relève du préfet de police qui informe, sans délai, le préfet de département. Le Premier ministre, le ministre de la Défense et le ministre de l’Intérieur peuvent également, au niveau national, déclencher des mesures d’alerte dans certaines zones géographiques (titre III de la constitution et articles L. 1142-1 et L. 1142- 2 du Code de la défense). Associés à ces dispositions, certains cas particuliers sont aussi à prendre en compte : une alerte peut être activée sur un site soumis à un PPI (plan particulier d’intervention) quand un événement présente des risques de nature particulière pour les populations environnantes. La décision d’activer l’alerte est confiée à l’exploitant du site pour des raisons de proximité et pour son expertise potentielle sur la cause probable nécessitant l’alerte. L’exploitant agit, dans ce cas-là, pour le compte de l’autorité de police. Si l’incident dépasse l’emprise du site industriel, c’est en revanche le préfet qui prend les commandes : il déclenche une alerte en cas de péril imminent, ou lorsque l’autorité de police ne peut être mobilisée dans les brefs délais requis.
Forme des messages et obligations des diffuseurs d’alerte
6Les messages d’alerte ont pour objectif d’avertir la population de la nécessité de se mettre à l’abri du danger et de se porter à l’écoute de l’un des programmes, national ou local, de radio ou de télévision (décret n° 2014-1253 du 27 octobre 2014, art. 16), pour faire face à une menace ou une agression (au sens des articles L. 1111-1 et L. 1111-2 du Code de la défense), ou à un accident, un sinistre ou une catastrophe au sens de la loi du 13 août 2004. La forme des messages (qui doit tenir compte de la portée psychologique et d’une dimension sociale) et leur matérialisation (voix, couleur, identité sonore et visuelle, etc.) sont elles aussi très contrôlées : un message doit avoir la forme d’un signal court (type alarme pour les sirènes), d’un message intermédiaire (type SMS, composé de 180 caractères) ou d’un message détaillé (grand format du type communiqué de presse, exemple 1.2). Ces messages doivent attirer l’attention, nommer et caractériser le danger, prescrire le comportement individuel attendu, renvoyer vers un moyen d’information et préciser le public concerné. La mention « alerte Orsec » constitue la marque privilégiée des messages officiels, rédigés de façon à être interprétés sans équivoque et sans laisser place à l’évaluation de la situation (Orsec, 2013).
Exemple 1.2. Afin d’illustrer le format pris par un message détaillé type « communiqué de presse », on peut prendre l’exemple des messages diffusés dans le cadre du plan « alerte enlèvement ». Le déclenchement est validé par le procureur de la République territorialement compétent, en étroite concertation avec les enquêteurs et après consultation du ministère de la Justice. L’activation du plan « alerte enlèvement » repose sur plusieurs critères rappelés dans la circulaire du 30 mars 2015 : il s’agit d’un enlèvement avéré et non d’une disparition inquiétante ; la victime est mineure ; l’intégrité physique de l’enfant est en danger ; le procureur dispose d’informations dont la diffusion peut permettre la localisation de l’enfant et/ou de son ravisseur. Même si ces critères sont tous réunis, le procureur de la République peut néanmoins décider de ne pas déclencher l’alerte s’il estime que sa diffusion peut mettre en danger la vie du mineur. Le message d’alerte est composé d’éléments susceptibles d’aider à la localisation de la victime, ou de la personne suspectée de l’enlèvement. Il contient des éléments d’identification (date, heure et lieu de l’enlèvement ; description du véhicule suspect et numéro de la plaque d’immatriculation), une formule incitant la population à ne pas agir seule, un numéro de téléphone et une adresse électronique pour recevoir les informations utiles à la localisation de la victime ou du suspect. La diffusion de l’identité et de la photographie du suspect doit être envisagée avec prudence. Le message peut par ailleurs être modifié à tout moment, en fonction des informations recueillies par les enquêteurs. |
7Une fois le message défini, il convient de le diffuser auprès de la population. Pour cela, le cadre réglementaire établit des règles strictes à respecter, à commencer par la détermination des personnes visées. Ce choix doit respecter cinq étapes :
identification de la source et de la nature du danger (caractérisation du phénomène) ;
connaissance des enjeux (quantification des populations concernées) ;
évaluation de la zone de compétence de l’autorité responsable du déclenchement de l’alerte (on parle dans ce cas de zone d’alerte, puis de bassin d’alerte lorsque plusieurs zones d’alerte sont concernées par l’événement) ;
analyse de la zone de couverture des outils d’alerte en état de fonctionner, tout en ciblant les zones « blanches » (non couvertes par de tels dispositifs) ;
croisement de toutes ces informations avec les zones d’effet.
8La diffusion de l’alerte est ensuite mise en œuvre par des services détenteurs de tout moyen de communication vers le public. Il s’agit de services publics ou privés :
les radios ou télévisions des sociétés nationales de programme, comme Radio France, France 3, Réseau France Outre-Mer, ou leurs structures partenaires (exemple 1.3) ;
les centres d’ingénierie et de gestion du trafic (centre national d’information routier ou les centres régionaux d’information et de coordination routière) ;
les collectivités territoriales et les moyens disponibles (panneaux d’affichage) ;
les gestionnaires de réseaux délivrant des informations (gare, métro, aéroport) ;
les partenaires privés qui ont montré un intérêt dans la diffusion des messages d’alerte.
9La liste des diffuseurs est d’ailleurs fixée dans des conditions strictes (décret n° 2014-1253 du 27 octobre 2014). Ces services sont sélectionnés en tenant compte de :
leur capacité à alerter les populations (couverture spatiale) ;
leur capacité à informer différents types de populations (audience) ;
leur capacité à toucher différents lieux (portée) ;
leur performance dans la diffusion des messages ;
leur capacité à ajuster la cible des messages (réactivité).
10Si les services sélectionnés ont le droit d’utiliser leurs propres vecteurs de diffusion (écrans dans des lieux publics, sites Internet, radios, etc.), le cadre réglementaire impose qu’ils diffusent les consignes de sécurité « après authentification, sans délai ni modification, et de façon aussi répétitive que de besoin » (DGSCGC, 2013), et qu’ils respectent les arrêtés qu’ils ont signés avec les ministères chargés de la sécurité civile et de la communication, selon l’ordonnance n° 2012-351 du 12 mars 2002.
Exemple 1.3. La loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 (article 95-1) rappelle les différentes obligations auxquelles sont assujettis les services de radiodiffusion sonore et de télévision. Dans la pratique ces injonctions sont souvent encadrées par voie conventionnelle. La convention de partenariat signée entre l’État et France Télévisions est en cours de renégociation (la précédente convention datant de 2009). La convention conclue avec Radio France a, elle, été renouvelée le 16 juillet 2015. Des messages pré-écrits ont été définis pour 13 risques. Les modules sonores prescrivant les comportements adaptés ont été enregistrés et ils sont mis à disposition de l’ensemble des stations émettrices Radio France. La pratique a révélé que les réseaux France Bleu et France Info étaient les mieux équipés pour répondre à la diffusion de l’alerte, de par leur granularité optimale et la participation des journalistes aux exercices d’entraînement (Vogel, 2017). L’efficacité et la souplesse du dispositif ont permis la mise en place d’une ligne spécialisée de transmission des messages via le Centre opérationnel de gestion interministérielle des crises (Cogic). Une convention est ensuite déclinée dans chaque département, afin de mieux identifier les acteurs impliqués à des échelles plus fines, et d’entretenir une mise à jour permanente des contacts entre les préfectures et les stations de diffusions. |
11La décision de lever le signal émis revient ensuite au directeur des opérations (DOS). La fin de l’alerte est annoncée par le même outil que celui qui a servi à émettre le signal initial (DGSCGC, 2013) : soit par les services de radio ou de télévision, soit par un signal court (30 secondes pour les sirènes du RNA), soit par un communiqué officiel élaboré par le chef d’un établissement scolaire dans le cadre du PPMS (plan particulier de mise en sûreté), par exemple.
Conséquences en cas d’« alerte manquée » ou de « fausse alerte »
12La responsabilité des autorités (préfet ou maire) peut être engagée en cas de manquements ou de carences à leur obligation d’alerter la population concernée par un danger (autrement dit, c’est une « alerte manquée »). Il s’agit de l’application d’un principe général, qui porte sur la responsabilité pour carence des autorités de police administrative dans le domaine de la sécurité (Hassine, 2014). La circulaire du 28 septembre 2011 ne fait que le rappeler. Certains manquements (ayant des motifs variables) ont été avérés lors d’inondations récentes et la responsabilité des maires a été incriminée (exemple 1.4), car une (ou plusieurs) erreur(s) les a (ont) conduits à ne pas mettre en œuvre des actions appropriées (notamment diffuser l’alerte). Compte tenu des contingences de la matière, les juges ont en revanche toujours refusé de condamner les services jouant un rôle dans la procédure de mise en vigilance, alors qu’ils peuvent ne pas avoir prévenu les autorités (faute d’avoir détecté l’aléa). Aussi, il convient de rappeler que le taux de non-détection de phénomènes météorologiques est compris entre 8 % (2011) et 11 % (2007). Le 14 avril 1999, par exemple, un orage de grêle qui n’avait pas été prévu par Météo-France a détruit pas moins de 5 000 hectares de vignes et de fruitiers dans les Pyrénées-Orientales (MEDDE, 2012). La prévision météorologique a gagné en efficacité, avec des prévisions désormais fiables à 15 jours à l’échelle départementale. Mais les pluies intenses localisées restent encore peu prévisibles avec quelques d’heures d’avance (Vincendon et al., 2016).
Exemple 1.4. Plusieurs inculpations pour « homicide involontaire et mise en danger de la vie d’autrui » ont été prononcées à l’encontre de certains maires suite à des inondations meurtrières récentes. On peut par exemple citer : 1) le maire de La Faute-sur-Mer (condamné à deux ans assortis de sursis en 2016, suite au passage de la tempête Xynthia le 28 février 2010, qui a provoqué le décès de 29 personnes au sein de la commune après une submersion marine associée à des crues par rupture de digues – le rejet des pourvois a été acté le 2 mai 2018 par la Cour de cassation) ; 2) le maire de Lamalou-les-Bains (condamné à six mois assortis de sursis en 2016, suite à la crue du Bitoulet le 19 septembre 2014, qui a provoqué la mort de quatre personnes dans le camping municipal) ; 3) la maire de Biot (mise en examen en 2019, suite aux inondations du 3 octobre 2015 qui ont provoqué le décès de trois personnes dans une maison de retraite de la commune). |
13La responsabilité peut aussi être engagée en cas de « fausse alerte », car un signal non suivi d’un danger réel peut générer différents préjudices (matériels, moraux, etc.). Elle peut surtout remettre en cause la crédibilité des outils existants, voire provoquer un afflux massif d’appels vers les numéros d’urgence de personnes inquiètes et ne sachant pas quel type de comportement adopter (DGSCGC, 2013). Selon l’article 322-14 du Code pénal et sous couvert de l’ordonnance du 19 septembre 2000, « le fait de communiquer ou de divulguer une fausse information faisant croire à un sinistre », et qui serait susceptible de provoquer l’intervention inutile des secours, est passible de 30 000 € d’amende et de deux ans d’emprisonnement. Néanmoins, à ma connaissance, aucune autorité n’a été inquiétée sur ce point, les responsabilités étant suffisamment floues et confondues pour éviter de telles pénalités.
14Dans les faits, ces responsabilités sont rarement engagées, car la socialisation des risques, rendue possible notamment par le principe de subsidiarité nationale créée en 1982 (avec la mise en place du régime CatNat), a conduit à la possibilité d’indemniser la plupart des dégâts, sans qu’il y ait à prouver l’existence de fautes et à chercher la moindre responsabilité (Hassine, 2014). La loi Fauchon (2000) prévaut d’ailleurs dans ce domaine : pour l’administré, il est très difficile d’apporter la preuve d’une faute lourde, et donc d’obtenir l’indemnisation du préjudice subi (Douvinet et Denolle, 2010). Le plus souvent, la responsabilité de la commune sera engagée dès lors que l’administré, victime de la catastrophe, réussit à démontrer l’existence d’une faute simple commise par le maire dans l’exercice de ses compétences. Il faut ainsi une défaillance dans la signalisation et dans l’information du risque pour constituer une faute lourde, sauf si le maire démontre que le risque était inconnu ou a contrario connu par tout le monde. Quand les victimes de dommages renoncent à exercer un « recours de plein contentieux », ce sont les compagnies d’assurances qui prennent le relais : une fois que leurs assurés sont indemnisés, elles n’hésitent pas à saisir le juge dans le cadre d’actions récursoires (exemple 1.5) pour rechercher les responsables des dommages et faire partager les frais.
Exemple 1.5. Suite à l’action récursoire engagée par la SMACT (Société mutuelle d’assurances des collectivités territoriales), le maire de La Faute-sur-Mer en 2010 a engagé une procédure judiciaire contre cette société pour que les indemnisations aux victimes ne soient pas directement versées par la commune. La SMACT se défend en arguant une clause assurantielle d’exclusion des dommages liés aux débordements d’eau de mer. Si la procédure échoue, la mairie devra toutefois verser près de 2 millions d’euros (soit dix fois son budget annuel). |
Un processus décisionnel lent et parfois confus
Une pluralité d’acteurs, source de lenteurs dans la prise de décision
15La représentation de l’État à une échelle locale (maires) et départementale (préfets) constitue l’un des traits originaux de la gestion des risques en France (Grislain-Létrémy et al., 2012). Toutefois, cela induit un premier niveau de « complexité » : chargé d’encadrer l’activité des maires et d’assurer la coordination générale en cas de crise, le préfet exerce aussi une certaine forme de « surveillance » (Carré, 2006) et ce contrôle de légalité ne convient guère à certains maires. Un « dialogue de sourds » peut s’instaurer entre ces deux échelons administratifs, comme l’ont déjà montré certaines inondations (exemple 1.6), et les relations sont loin d’être si simples, d’autant que les pouvoirs des préfets de région ont été renforcés en matière de sécurité civile (lois de 1982, 1983, 2004, puis de 2010).
Exemple 1.6. Lors du retour d’expérience mené suite aux inondations de l’Aude (1999), F. Vinet (2007) relate une anecdote qui donne la mesure du fossé existant entre les autorités étatiques et les édiles. Au cours d’une réunion publique, le maire d’une commune de l’Hérault (34) rappela que les appels téléphoniques venant de la préfecture pour l’alerter de l’imminence d’une crue avaient eu pour seul effet de réveiller son épouse en pleine nuit, puisque lui était sur le terrain depuis une heure, occupé à la mise en sécurité des populations à l’échelle de sa commune. |
16Un deuxième niveau de « complexité » est lié à la centralisation des pouvoirs décisionnels et à la logique top-down (descendante) qui prévaut sur la chaîne de l’alerte (Kouadio et Douvinet, 2016). La conclusion de la mission d’expertise mandatée suite aux crues survenues en 2013 et 2014 en Bretagne fait explicitement mention des faiblesses que représente le « millefeuille » administratif français, malgré une bonne volonté des acteurs ou des services mobilisés (MEDDE, 2015). En 2016, on peut encore recenser plus de 50 intervenants en mesure d’influencer la prise de décision (Kouadio, 2016), les différents niveaux décisionnels peuvent alors être perçus comme autant de barrages à la transmission et à la diffusion des informations (Créton-Cazanave, 2010).
17Si le ministère de l’Intérieur autorise l’engagement de la procédure d’alerte, il est secondé par les autres ministères de tutelle concernés dans le temps de crise (Framery, 2003 ; Langumier, 2008 ; Gisclard, 2017) : le ministère de l’Environnement (qui a changé 18 fois de nom en moins de vingt ans), le ministère de l’Agriculture, le ministère de la Santé, le ministère de l’Éducation nationale, le ministère de l’Économie et des Finances, mais aussi l’Institut de veille sanitaire (IVS), la direction générale de la Cohésion sociale (DGCS), la direction des Affaires maritimes (DAM), etc., sans oublier l’ensemble des services déconcentrés en région et les services spécialisés selon la nature de l’événement en jeu. Quand on positionne l’ensemble des acteurs selon leurs différents niveaux décisionnels (figure 1.1.), on se rend bien compte de l’ampleur du nombre d’intervenants sollicités. Le système apparaît à la fois pyramidal (toute décision dépend du plus haut niveau de l’État) et fragmenté (le maire se retrouve en bas de la « chaîne » et il peut recevoir différents messages venant « du haut »).
Figure 1.1. Schématisation de la complexité du processus de gestion du risque inondation en France, avec un fonctionnement en « silo » (Gisclard, 2017)

Une pluralité d’informations, source de nombreuses confusions
18Un troisième niveau de « complexité » est lié aux informations qui arrivent, de façon confuse et opaque, voire contradictoire, au niveau des mairies (Langumier, 2008 ; Durand, 2014 ; ministère de l’Intérieur, 2014). Les messages sont parfois délivrés sans aucun détail ou élément d’appréciation sur le phénomène (son ampleur, sa magnitude), ni même sur le péril pressenti pour les populations. Dès lors, certains maires peuvent ne pas évaluer les circonstances d’un événement et hésiter à déclencher une alerte inutilement (exemple 1.7). Les changements récurrents des maires (61 % sont des nouveaux arrivants depuis les élections de 2014 en France) font aussi craindre une mauvaise passation des procédures et des plans de gestion déjà existants : le contenu du plan communal de sauvegarde, les risques identifiés ou les prérogatives de l’élu en termes de sécurité civile et d’alerte peuvent alors se retrouver complètement dilués (Gisclard, 2017), voire inconnus en cas de crise réelle.
Exemple 1.7. Des défaillances ont été observées dans la diffusion de l’alerte (Vinet, 2003) lors des inondations du 12 et 13 novembre 1999 survenues dans l’Aude. Suite aux fortes pluies (avec un maximum de 229 mm relevés en trois heures à Lézignan-Corbières), une vigilance aux pluies intenses a été émise en fin d’après-midi, alors que des secteurs étaient inondés par plus de deux mètres d’eau. Des observateurs in situ et les centres locaux de secours (où convergent les appels de sinistrés) ont ainsi fait remonter des informations qui ont fait prendre conscience aux autorités de l’ampleur de la crise. L’interprétation des messages a aussi été différente selon les acteurs locaux : certains maires se sont plaints de l’opacité des messages et du manque de suivi de leur hiérarchie dans l’information sur la crise, alors que d’autres maires n’ont pas pris la mesure de l’événement et n’ont donc pas répercuté l’alerte auprès des populations, par crainte d’affoler ou pour ne pas faire évacuer la population pour rien, comme à Cuxac-d’Aude (Vinet, 2003). Des événements plus récents, comme les crues du 12 au 13 juillet 2013 dans le Béarn, ou celle du 18 et 19 janvier 2014 à La Londe-les-Maures, ont à nouveau montré de tels problèmes (Dreal PACA, 2014 ; Pritnat, 2006). |
19Il existe également une asymétrie d’informations dans la vigilance, qui peut se répercuter sur la diffusion de l’alerte. Le nombre, l’utilité et la cohérence de certaines sources d’information mises à la disposition des services de Prévision des Crues (SPC) ont été critiqués dans de nombreux retours d’expérience (ministère de l’Intérieur, 2014 ; préfecture des Bouches-du-Rhône, 2016). Il existe : trois sites extranet pour le suivi de la vigilance sur les 22 100 km de linéaire de cours d’eau ; un nouveau site en cours de déploiement face aux crues rapides (nommé VigicruesFlash) ; un bulletin émis sur les précipitations édité dans un format différent du modèle national (sans même parler des cartographies qui diffèrent parfois entre les sites) ; des avertissements aux pluies intenses à l’échelle communale (Apic) mis à la disposition des mairies et des préfectures depuis 2012 (qui sont pourtant inutiles pour anticiper les moyens d’action, car les notifications indiquent qu’un épisode intense est déjà en cours sur le territoire ciblé). À cela s’ajoute l’hétérogénéité des réseaux hydrométriques, avec des réseaux juxtaposés (qui se situent parfois à quelques centaines de mètres les uns des autres ; Vinet, 2007), ou qui dépendent de services différents : les uns peuvent relever de la Dreal (direction régionale de l’Environnement), tandis que d’autres dépendent des services de Prévision des Crues ou des DDAF (direction départementale de l’Agriculture et de la Forêt). Ces sources d’information permettent, en principe, aux différents échelons de s’accorder, mais plus les messages contiennent des informations divergentes, plus l’expertise humaine a une importance capitale pour les traiter et les analyser, et pendant ce temps-là, les mécanismes sociaux prévalent (Dedieu, 2009).
20Ce qui peut se comprendre du point de vue des gestionnaires du SPC (qui ont pour objectif d’alerter les autorités) peut par ailleurs s’avérer peu lisible du côté des populations (Gisclard, 2017). Le décalage entre la vision d’un environnement stable et le cours d’eau qui déborde à des kilomètres de distance peut conduire à une incompréhension des informations fournies, voire à douter de leur pertinence. La confusion sémiotique résultant des différences de chromies entre les cartes de vigilance est préjudiciable à l’interprétation individuelle du phénomène en jeu (Deni et Gisclard, 2017), et cela peut s’expliquer par le fait que les informations fournies ne visent pas les mêmes objectifs ou par des difficultés à anticiper les crues rapides. Or, quand des individus sont confrontés à ces décalages (par exemple, voir un tronçon de cours d’eau indiqué en vigilance jaune, alors que le département est lui situé en vigilance orange…), que peuvent-ils en déduire sur les actions qu’ils doivent mener ou sur les précautions opératoires à prendre ?
Un délai de réaction restreint en cas de crues rapides
21La dynamique de phénomènes évolutifs dans le temps tels que des crues rapides pose problème face à la binarité de la prise de décision. En effet, à partir de quel moment déclencher l’alerte ? Lorsque les premiers dégâts sont avérés ? Quand les moyens des autorités sont dépassés ? Faut-il attendre jusqu’au dernier moment le pic de la crue ? Cette section a pour but de suggérer des réponses à toutes ces questions, en rappelant les caractéristiques des crues rapides, puis en montrant que les acteurs doivent adapter leur décision au type de situation en jeu.
Traits communs aux crues rapides survenant en France
22Il n’est pas nécessaire de revenir de manière exhaustive sur la description des crues rapides tant les processus et leur cinétique ont déjà été décrits et étudiés par ailleurs (Dauge, 1999 ; Gaume et al., 2009 ; Braud et al., 2014 ; Vincendon et al., 2016). Les forçages climatiques et les facteurs de prédisposition sont également très variables d’une région à une autre (Borga et al., 2011 ; Lutoff et al., 2016). Donc, au lieu d’évoquer l’hétérogénéité des variables de contrôle, j’ai plutôt choisi de mettre en avant l’originalité de ces « crises hydrologiques » (Delahaye, 2002), par rapport à d’autres types d’inondations, et d’insister sur les points qui sont les plus dangereux pour la population.
23Les crues rapides sont violentes en termes de montées des eaux : les débits de pointe sont très élevés, avec des valeurs allant de 500 à 5 000 m3/s selon les régions (Dauge, 1999), et ils peuvent même aller au-delà des valeurs de référence. Il suffit de regarder les estimations faites suite aux crues du 3 octobre 2015 pour illustrer ce propos (tableau 1.1) : rapportés à la taille des bassins versants, les débits spécifiques sont compris entre 4 et 17 m3/s/km2, avec des maximums ayant même dépassé 20 m3/s/km2 pour les plus petits bassins < 5 km2 (exemple 1.8). Les ampleurs sont telles qu’on utilise désormais des « débits pseudo-spécifiques », avec des puissances (^) de 0,8 pour pondérer les effets liés aux perturbations inhérentes à des phénomènes de blocage, comme les embâcles, qui génèrent des phénomènes de remous (Gaume et Borga, 2013). Les crues peuvent faire émerger une « vague de boue », également appelée « mur d’eau » (Bravard et Petit, 2000 ; Douvinet, 2008). Elles induisent des incisions érosives majeures, voire des changements complets de la morphologie du lit mineur et de la plaine alluviale. Les matières en suspension (provenant de l’érosion des sols, du sapement des berges ou du charriage de fond), les glissements de terrain, les incisions dans les routes situées en fond de talweg et les divers débris emportés (cabanons, voitures, tôles, tuiles, bottes de paille, bois morts, branches par exemple), rendent néanmoins délicates les estimations hydrologiques.
Tableau 1.1. Valeurs des débits de pointe estimés pour les crues du 3 octobre 2015 aux alentours de Cannes, suite au retour d’expérience mené en 2016 dans le cadre du programme Hymex (modifié d’après Lebouc et Payrastre, 2016)
Nom du bassin versant |
Taille du bassin versant (km2) |
Nom du cours d’eau |
Débit de pointe minimum (m3/s) |
Débit de pointe probable (m3/s) |
Débit de pointe maximum (m3/s) |
Référence (crue centennale) m3/s |
L’Argentière |
29,1 |
Argentière |
190 |
230 |
270 |
270 |
3,7 |
Vallon Maupas |
35 |
45 |
55 |
51 |
|
La Brague |
41,5 |
Brague |
185 |
240 |
295 |
200 |
3,3 |
Vallon des Combes |
36 |
47 |
59 |
23 |
|
10,6 |
Valmasque |
80 |
100 |
115 |
110 |
|
La Grande Frayère |
9,1 |
Grande Frayère |
90 |
115 |
140 |
51 |
10,5 |
Petite Frayère |
55 |
68 |
80 |
52 |
|
Siagne |
1,4 |
Théoulière |
20 |
25 |
30 |
25 |
Exemple 1.8. Dans la soirée du 3 octobre 2015, les communes de la zone côtière entre Mandelieu-la-Napoule et Nice ont subi un épisode orageux intense (entre 20 heures et 21 h 45) avec des cumuls « record » sur des pas de temps courts : 17,8 mm en six minutes relevés à la station de Cannes ; 69 mm en 30 minutes et 115 mm en une heure à Mandelieu ; 175 mm en deux heures à Cannes (préfecture des Alpes-Maritimes, 2015). Ces cumuls de pluie très élevés se sont traduits par des volumes d’eau tombés considérables sur plusieurs bassins versants (plus de 5,7 millions de mètres cubes par exemple sur le Riou de l’Argentière qui fait 47 km2) et par des débits pseudo-spécifiques exceptionnels, compris entre 7 et 19 m3/s/km2 (^0,8) au sein du Riou de l’Argentière et entre 8 et 18 m3/s/km2 (^0,8) sur le bassin de la Grande Frayère. Les grandes rivières (la Siagne, la Mourachonne ou le Loup) n’ont pas pour autant réagi avec une telle violence (à peine une crue décennale pour ces cours d’eau), ce qui montre l’acuité du phénomène. Des valeurs supérieures à 20 m3/s/km² (^0,8) concernent même deux bassins ayant une surface inférieure à 4 km². |
24Ces aléas sont aussi remarquables par la vitesse de propagation des écoulements. Les flots dépassent régulièrement des vitesses de plus de 2 m/s– 1 (le maximum estimé lors de la crue de la Nartuby en 2010 [figure 1.2] est de 5,7 m/s– 1, en amont du village de Rebouillon [figure 1.3], lors des crues de 1977 en Gascogne, une valeur de 35 m/s– 1 est même avancée ; Lambert et Vigneau, 1981) et des vitesses aussi élevées sont très révélatrices d’une relation pluie-débit directe (avec des coefficients de ruissellement qui peuvent atteindre 100 % durant le paroxysme de l’événement). Les pointes de crue peuvent se propager vers l’aval avec une vitesse moyenne de 4 à 5 km/h– 1, et les témoignages des riverains (en particulier lorsque les rares stations hydrométriques sont emportées) sont alors les seuls outils d’aide aux études chronologiques des faits (Ruin et al., 2013). Le temps de réponse (qui est l’intervalle de temps entre le pic d’intensité des pluies et la pointe de crue, et qui ne doit alors pas être confondu avec le temps de montée ou avec le temps de concentration ; Douvinet et al., 2014) est compris entre une heure et six heures (avec une médiane de 3,1 heures calculée par Gaume et al., 2012, dans le cadre du programme Hydrate, sur plus de 60 crues recensées sur l’arc méditerranéen de 1946 à 2007).
25Les écoulements, prenant un caractère torrentiel, ont par ailleurs des puissances spécifiques très élevées (figure 1.3). Ces valeurs permettent d’évaluer les pertes d’énergie potentielle par unité de longueur du tronçon considéré (autrement dit, la capacité érosive des écoulements, exprimée en W/m2), valeurs qui sont ensuite pondérées par la largeur moyenne des sections mouillées (Kondolf et Piégay, 2003 ; Douvinet, 2008, 2013). Les valeurs estimées (comprises entre 1 000 et plus de 6 000 W/m2) augmentent par effet de convergence (suite à un accroissement de la pente ou à une diminution de la largeur du chenal d’écoulement), tandis qu’elles diminuent dans les parties aval des bassins (suite à un abaissement de la pente de la ligne d’eau et à une subdivision des flux dans les chenaux principaux). Dans les parties urbanisées, il est en revanche difficile d’associer les érosions à des puissances spécifiques, à cause de la difficulté d’effectuer précisément des profils en travers, et plusieurs chercheurs (Petit et al., 2005 ; Remaître, 2006) proposent d’utiliser des méthodes indirectes (avec des formules de charriage ou la taille des sédiments déposés) pour avoir des ordres de grandeur sur les puissances probablement atteintes.
26À cause de cette dynamique observée de manière inhabituelle, les crues rapides induisent un risque soudain pour les riverains et les dangers qu’elles représentent ont fait l’objet de nombreuses études (Lambert et Vigneau, 1981 ; Staes et al., 1994 ; Montz et Gruntfest, 2002 ; Grothmann et Reusswig, 2006 ; Vinet, 2007 ; Boissier, 2013 ; Ruin et al., 2013 ; Lutoff et al, 2016).
Figure 1.2. Impacts de la crue du 15 juin 2010 sur le bassin versant de la Nartuby (124 km2 ; extrait d’un poster présenté par Douvinet et al., 2011b)

Figure 1.3. Estimation d’un ensemble de paramètres suite au retour d’expérience mené en 2011 (extrait d’un poster présenté par Douvinet et al., 2011b)

27Les dégâts matériels occasionnés sont considérables : si la moyenne des indemnisations versées par les assureurs au titre des inondations (reconnues en « catastrophes naturelles ») atteint 537 millions d’euros par an sur la période 1982-2014 (CCR, 2017). Il n’est pas rare qu’un seul épisode de type crue rapide dépasse un tel montant (tableau 1.2). Les crues de juin 2010 ou d’octobre 2015 représentent plus de 60 % de la totalité des sinistres comptabilisés la même année au titre des inondations (les autres sinistres étant liés à des inondations banales) et les dégâts sont d’autant plus élevés qu’ils sont concentrés sur des territoires restreints (plus d’un million d’euros par commune). Les inondations de plaine « coûtent » plus cher, mais touchent de vastes espaces.
Tableau 1.2. Dommages estimés suite à plusieurs inondations en France (d’après la CCR, 2017)
Date de l’événement |
Secteur touché |
C |
N |
C/N |
Nombre de décès |
|
Crues rapides |
22 septembre 1992 |
Vaison |
440 000 000 |
453 |
971 302 |
34 |
9 au 10 novembre 1999 |
Aude |
930 000 000 |
420 |
2 214 286 |
35 |
|
9 au 10 mai 2000 |
Barentin |
28 000 000 |
8 |
3 500 000 |
2 |
|
25 septembre 2002 |
Gard |
580 000 000 |
443 |
1 309 255 |
24 |
|
15 juin 2010 |
Var |
520 000 000 |
61 |
8 524 590 |
25 |
|
18 septembre 2014 |
Lamalou |
320 000 000 |
96 |
3 333 333 |
4 |
|
3 octobre 2015 |
Cannes |
700 000 000 |
68 |
10 294 118 |
20 |
|
Inondations par débordement |
19 au 25 janvier 1995 |
Nord |
690 000 000 |
3 623 |
190 450 |
1 |
1er au 6 décembre 2003 |
Rhône |
1 050 000 000 |
1 559 |
673 509 |
7 |
|
1er au 4 juin 2016 |
Île-de-France |
1 300 000 000 |
1 403 |
926 586 |
3 |
|
26 au 29 janvier 2018 |
Île-de-France |
185 000 000 |
564 |
328 014 |
0 |
C = coût estimé des indemnisations en €
N = nombre de communes reconnues en état CatNat
C/N = coût moyen par commune en €
28Les crues rapides occasionnent de nombreux décès. Sur les 322 victimes recensées à cause d’inondations de 1980 à 2011 en France (d’après les bases de données du MEDDE ; Boissier, 2013), 203 sont imputables à des crues rapides survenues en zone méditerranéenne (63 %), tout en sachant que près de 30 décès ont été recensés depuis (2012-2017). Le nombre de décès est bien plus élevé qu’en cas d’inondations de plaine. Il y a eu des épisodes historiques dramatiques par le passé : on pense par exemple aux crues de la Garonne en 1930 qui auraient provoqué la mort de 200 personnes, dont 140 à Moissac (Boudou, 2015), ou aux inondations des années 1940 qui auraient entraîné 50 victimes (Pyrénées) et près de 300 en Catalogne (Llasat et al., 2013). Mais aujourd’hui, ces inondations par débordement entraînent rarement de tels dégâts humains (tableau 1.2). De tels chiffres doivent également être associés au nombre de personnes « sauvées d’une mort certaine » : le 3 octobre 2015, 20 personnes ont malheureusement perdu la vie, mais près de 300 individus ont été sauvés d’une mort certaine au dire des sapeurs-pompiers, en rappelant que 2 357 personnes ont été hélitreuillées sur une période entre 16 h 38 et 23 h 15, dans une zone d’environ 35 km2.
29La détermination et la compréhension des conditions de mortalité lors de ces crues rapides sont des éléments de mieux en mieux connus (Jonkman et Kelman, 2005 ; Boissier, 2013). Les décès ne sont pas dus au hasard, et deux types de facteurs sont ainsi à considérer : les facteurs endogènes, propres à l’individu (force, âge, handicap, nature des liens sociaux et des responsabilités familiales ; caractéristiques sociodémographiques, économiques, psychologiques ou culturelles), et les facteurs exogènes, liés à l’environnement et aux impacts de l’aléa (hauteur de l’eau, vitesse des écoulements, caractéristiques des bâtiments). L’ampleur des décès dépend également des enjeux et de la vulnérabilité intrinsèque sous-jacente des secteurs géographiques affectés (Vinet, 2010 ; Saint-Martin et al., 2016). L’augmentation du nombre de maisons de plain-pied (corollaire à la diminution du nombre moyen de personnes par foyer) est un des éléments les plus aggravants (Boissier, 2013). Les décès ont alors des origines communes (exemple 1.9) : l’ensevelissement (sous les décombres d’un bâtiment emporté ou détruit par les eaux), les noyades (dans une pièce ou dans un véhicule, sans que les victimes aient eu la force physique ou le temps de s’en échapper) ou la mobilité (étant donné la forte probabilité d’être emporté par les écoulements). Les rues transformées en véritables « rivières », divaguant à vive allure et sur de très longues distances, ou l’effondrement d’un pont ou d’une digue sont aussi des causes meurtrières (Antoine et al., 2001).
Exemple 1.9. L’étude menée par Jonkman et Kelman (2005) permet de cibler les causes et les circonstances des décès suite à 13 inondations survenues en Europe et aux USA. Les crues ont fait 247 victimes, déclarées en lien avec l’inondation. Les données agrégées (individu par individu et regroupées pour l’analyse) montrent que les deux tiers des décès sont survenus par noyade, en tant que piéton (25 %) ou dans un véhicule (33 %). Les autres décès sont liés à d’autres types de noyade (10 %), à un traumatisme physique (11 %), à des crises cardiaques durant l’évacuation (6 %) ou lors du retour à la maison (5,7 %). Les victimes recensées pendant le nettoyage, soit par électrocution (2,8 %) soit en raison des incendies consécutifs aux inondations (3,6 %), terminent la liste des causes de mortalité désormais connues. |
30D’autres travaux ont mis en perspective les décès par rapport au déclenchement de l’alerte. Aux États-Unis, les victimes des crues rapides sont surtout des personnes possédant des « capacités physiques limitées » pour réagir ou être sensibles aux messages d’alerte (Jonkman et Penning-Roswell, 2008) : ce sont des personnes « âgées », souffrant de handicap, ou des enfants. À elles s’ajoutent les personnes difficilement joignables par les moyens d’alerte classique, notamment celles en déplacement au moment de la crue (Ruin, 2007). Compte tenu de la montée des eaux et des vitesses d’écoulement, les crues rapides nécessitent des réactions rapides des personnes, ce qui aboutit très (trop) souvent à des comportements « inadaptés » face au danger. Ces derniers sont liés à des pratiques quotidiennes restant inchangées (malgré l’événement en cours) ou à la mise en œuvre d’actions imprudentes causées par l’événement. Rares sont les personnes qui adaptent leur itinéraire à la crue avant d’y être contraintes par les circonstances (Ruin et Lutoff, 2004).
31Le niveau de perception est, in fine, une variable fondamentale à appréhender (Weiss et al., 2011 ; Gisclard et al., 2017) : plus la perception du risque sera forte, plus la prudence influencera la décision de partir à temps ou de rester à l’abri (Lalo, 2002). En outre, un manque de connaissances sur la crue en cours de déroulement, ou une information non perçue comme fiable, aura les mêmes conséquences (Ruin, 2007 ; Weiss et al., 2011). Des personnes peuvent se faire surprendre sur le même lieu par deux inondations successives, ou peuvent volontairement traverser plusieurs zones inondées dangereuses. Des personnes peuvent aussi se mettre en danger en refusant d’évacuer, en sollicitant des évacuations tardives (souvent par incrédulité) face à l’information reçue, ou à cause d’une trop grande confiance en leur propre expérience, en celle de la mémoire collective ou en leurs propres ressources. Dans ce cas, une confiance exagérée en sa propre expérience ou en celle des anciens peut induire une sous-estimation du risque (Colbeau-Justin, 2002 ; Lutoff et al., 2016).
Des aléas à la cinétique incompatible avec la binarité du déclenchement
32La chronologie de la diffusion de l’alerte en situation de crise respecte cinq seuils de rupture qui varient selon l’intensité du danger (figure 1.4). En théorie, l’alerte doit être activée quand le seuil d’atteinte à l’intégrité physique des biens et des personnes est dépassé (point 2), et la crise se termine une fois que l’intensité de l’événement en cours repasse sous ce seuil (point 4). Si le délai entre les points 2 et 4 devient relativement long (inondations de plaine), aucune alerte ne sera activée (DGSCGC, 2013). Les inondations de la Seine survenues à Paris en juin 2016 ou en janvier 2018 sont révélatrices de telles situations favorables. Les mécanismes d’anticipation ont donc pleinement joué leur rôle, malgré des problèmes de coordination à certains endroits. Néanmoins, ce délai entre les points 2 et 4 est plus restreint en cas de crues rapides. En considérant les passages des seuils aux points 2, 3 et 4 connus, trois situations sont incompatibles avec la logique du « tout ou rien » de l’alerte (exemple 1.10) :
quand les crues apparaissent en quelques minutes (notamment au sein des très petits bassins versants < 5 km2), leur gradualité peut devenir proche d’aléas soudains tels que des séismes, des mouvements de terrain soudains ou des éruptions volcaniques (Dedieu, 2009 ; Vinet et al., 2017b), pour lesquels les signes annonciateurs sont impossibles à estimer. Aussi, sur quels seuils activer l’alerte à la population dans ces bassins ? Sur des présomptions ? Sur le point 1 (pour gagner du temps), au risque de perdre en crédibilité si rien ne se passe ?
quand les délais sont compris entre une et trois heures (pour des bassins dont la taille est comprise entre 5 et 30 km2 environ), la problématique se pose autrement : doit-on déclencher l’alerte dès le dépassement du point 2 ou attendre le pic d’intensité (point 3), au risque de ne plus pouvoir alerter ensuite, comme dans la région de Cannes en 2015 ? De ce point de vue, la protection civile estime qu’il faut un délai minimum de trois heures pour prendre en charge un risque annoncé et impulser des mises en protection (Dedieu, 2009) ;
quand le délai est compris entre trois et six heures, sur les bassins de 30 à 100 km2 (PSR, 2011), la gradualité de la crue laisse cette fois-ci plus de temps aux autorités pour mettre en place les premières actions d’urgence et l’alerte peut ne pas être perçue comme nécessaire.
Figure 1.4. Chronologie simplifiée de la gestion de crise (modifiée d’après le guide Orsec ; DGSCGC, 2013)

Exemple 1.10. Prenons l’exemple de la crue du 24 novembre 2014 survenue à La Londe-les-Maures. Certaines communes ont pu diffuser une alerte : la ville d’Hyères, par exemple, a fait appel à l’automate Antibia© et elle a envoyé des télémessages aux habitants vivant dans des secteurs à fort risque : les Salins, le hameau Saint-Nicolas de Mauvanne, les Borrels, l’Oratoire, les abords du parc Olbius Riquier notamment. Toutefois, d’autres élus (La Londe-les-Maures, Le Lavandou ou Bormes) ont jugé que l’événement avait été trop rapide pour alerter de manière efficace leurs administrés. La gestion de crise s’est souvent faite au cas par cas, autrement dit au fur et à mesure que les problèmes étaient remontés aux centres opérationnels, ce qui a partiellement gêné la coordination des actions menées. La concentration des fonctions de gestion de crise en mairie, le manque d’une communication suffisante entre les services de secours (départementaux et communaux) et l’incivilité des habitants ont été les trois principaux freins soulignés lors des retours d’expérience (CGEDD, 2014). |
33Au final, si les crues rapides sont « récalcitrantes » à la prise de décision de l’alerte, c’est donc aussi à cause de cette indétermination spatiale et temporelle. Ces éléments contrastent avec des aléas plus lents et progressifs, tels que des inondations de plaine.
Quelles recommandations proposer ?
34Diminuer le temps de réaction face aux crues rapides qui apparaissent de façon brutale ou élargir le nombre d’autorités compétentes apparaissent « immuables » en France. Toutefois, ces contraintes le sont-elles réellement ?
Une « culture de l’alerte » à promouvoir en dehors de la crise
35Développer une « culture de l’alerte » est une première urgence, comme le montrent les récentes crues rapides survenues fin novembre 2019 dans les Alpes-Maritimes. Cette recommandation a d’ailleurs été rappelée dans la presse par plusieurs sénateurs, élus locaux et associations, ainsi que bon nombre d’individus. Mais c’est bien à ces autorités que ce message s’adresse, car ce sont elles qui ont la responsabilité de la prise de décision. La crainte d’être pénalement jugé pour « fausse alerte » est un élément régulièrement avancé par les autorités pour justifier le non-déclenchement de l’alerte (Cepri, 2017). Si les procédures sont prévues pour inciter les responsables à assumer leurs obligations, ces sanctions portent toutefois préjudice aux intérêts que l’alerte (même non suivie d’un danger) représente. Sur ce premier point, pourquoi ne pas mettre en place une sanction plus légère, et bien plus effective (par exemple, une amende forfaitaire), quand l’alerte aurait été déclenchée sans aucun fondement, et ne pas pénaliser les responsables quand des seuils (vigilance ou pré-alerte) ont été considérés ? Et pourquoi devrait-on juger cette « fausse alerte » ? Mieux vaut alerter que passer à côté d’un danger, non ? Étant donné que la réception du signal d’alerte dépend également de la crédibilité que les individus lui accordent (Créton-Cazanave, 2010), la répétitivité des « mauvaises alertes » conduit d’un certain point de vue à la familiarité du signal (c’est le concept de risque « scélérat »), voire à un rejet de l’alerte (exemple 1.11). Mais là aussi, pourquoi ne pas alerter la population même en cas de danger minime, si elle est suffisamment préparée en amont, et qu’elle est habituée à ce signal (à l’image du common alerting protocol appliqué aux États-Unis, chapitre 7) ?
Exemple 1.11. Un des principaux reproches qui est adressé à l’encontre de la vigilance et de l’alerte est ce que nous pouvons appeler « crier au loup ». Cette expression vient d’une fable d’Ésope, dans laquelle un garçon s’amuse à répéter qu’il a vu un loup, ce qui le discrédite progressivement auprès des habitants de son village. Deux extraits d’entretiens réalisés auprès de gestionnaires de crise (Gisclard, 2017) peuvent être pris en exemple : « En même temps, moi je trouve que c’est tellement fréquent que c’est comme l’histoire du berger qui crie “au loup ! au loup !” c’est-à-dire qu’à force, euh, je ne sais plus trop quoi penser… » ; « Le principe de précaution, on crie au loup à chaque fois, et quand on crie trop au loup, on sait ce que ça dit après, les gens disent “oh les inondations, c’est pas grave, on roule quand même” et c’est comme ça qu’il y a des gens qui se sont retrouvés noyés à vouloir passer une rivière avec les voitures ». Les conséquences sont évidentes : les personnes ne prêtent plus attention aux messages de vigilance (et d’alerte), bien que les risques perdurent : « C’est ça exactement ! Sur la Vabre, on a vu ça ! À la première vigilance orange, eh bien, toutes les voitures étaient parties, et puis à la 5e ou la 6e, tout était plein, personne ne bougeait plus du tout ». |
Une réglementation à adapter au rythme des innovations
36Des députés (tableau 1.3) ont déposé des propositions de modifications des textes de lois pour élargir la liste des vecteurs de diffusion classiques (sirènes, télévisions, radios ou panneaux à messages variables), dont les conditions d’utilisation (fixées par le décret du 3 octobre 2014) prévalent encore. Ces demandes sont liées à d’autres risques que ceux liés aux crues rapides, mais si elles étaient intégrées dans les textes de loi, elles donneraient aux autorités la possibilité de gagner en rapidité et en efficacité (notamment dans un délai court comme en cas de crues rapides). En 2018, J.‑C. Bouchet avait déposé une proposition de loi pour que les alertes « enlèvement » soient diffusées de façon systématique sur toutes les lignes de téléphonie. Dès 2016, suite à des alertes « non généralisées » lors de plusieurs actes terroristes (octobre 2015 et juillet 2016), L. Bellot avait déjà proposé d’utiliser les antennes des opérateurs de communications pour acheminer les messages (SMS ou e-mails) à l’ensemble des personnes situées dans une zone géographique (ce qu’on appelle le Cell-Broadcast, abrégé CBC), à l’instar de ce qui se fait déjà dans le domaine du secours aux personnes ou dans le cadre des procédures judiciaires. Le CBC offre plusieurs avantages :
il ne nécessite ni la 3G ni la 4G ;
il rend les alertes prioritaires par la nature des canaux sollicités.
37Il existe d’ailleurs dans plusieurs pays (tableau 1.4). Aux Pays-Bas, 11 millions de personnes y sont inscrites en 2017 (74 % de la population) et la technologie a été utilisée à plus de 200 reprises en cinq ans (de 2012 à 2017). Cette technologie a pourtant du mal à être intégrée dans la réglementation française. Mais malgré leur utilité, ces propositions se heurtent à la complexité réglementaire, qui veut que ces technologies satisfassent à l’ensemble des normes édictées par la sphère juridique.
Tableau 1.3. Deux propositions de modifications des textes de loi (restées pour le moment sans suite) pour multiplier les canaux en cas d’alerte
Date de la proposition |
Nom du député |
Fonction du porteur de la proposition |
Synthèse des principaux motifs avancés |
Liens avec des règlements déjà existants en France |
31 août 2016 |
Luc Bellot |
Député (PS) de la 1re circonscription du Maine-et-Loire de 2012 à 2017 |
Permettre l’envoi de SMS géolocalisés Envoyer les messages d’alerte dans une zone spécifique, tout en choisissant de ne pas l’envoyer ailleurs Acheminer tout message utile pour avertir le public (ne pas approcher une zone en cas d’acte terroriste, se confiner face aux catastrophes naturelles) |
Articles L. 33-1 du Code des postes et télécommunications électroniques Articles L. 1332-1 et L. 1332-2 du Code de la défense |
4 février 2018 |
Jean-Claude Bouchet |
Député (LR) de la 2e circonscription du Vaucluse |
Envoyer un message par SMS (92 % des Français possèdent un téléphone mobile) et par les lignes fixes à tous les abonnés en téléphonie mobile et fixe lors du déclenchement d’une alerte « enlèvement » Arriver à un taux de réussite de 100 % pour retrouver le mineur enlevé |
Articles L. 33-1 du Code des postes et télécommunications électroniques |
Tableau 1.4. Liste de pays ayant mis en œuvre le Cell-Broadcast (CBC) comme vecteur d’alerte
Pays |
Date de mise en œuvre |
Nom du système |
Nature de l’aléa à l’origine de l’outil |
Objectifs visés |
Retour utilisateurs |
États-Unis |
2006 |
Common Mobile Services |
Inondations de la Nouvelle-Orléans en 2005 |
Alerter face à différents types de risque (séisme, feux de forêts, acte criminel) |
À différentes occasions (en 2013, pour alerter face au blizzard à New York) |
Japon |
2007 |
Earthquake Early Warning |
Séisme de Kobé en 2005 |
Alerter face aux tremblements de terre et aux risques associés (tsunamis) |
En 2011 (portée limitée à cause d’un capteur défaillant), 2013 et 2018 |
Israël |
2010 |
Eviglio |
Contexte géopolitique sous tension |
Alerter face à différents types de risque (explosion, acte criminel) |
/ |
Chili |
2012 |
Cell-Broadcast |
Tremblement de terre en 2011 |
Alerter face à différents types de risque (séisme notamment) |
2014 (pour faire face à un tsunami) |
Pays-Bas |
2012 |
ND-Alert |
Violent incendie en 2010 |
Alerter face à différents types de risque (inondations notamment) |
Près de 200 fois sur la période 2012-2017 |
Canada |
2015 |
Alert ready |
Système créé dès 2010 (inondations et blizzards) mais contesté |
Alerter face à différents types de risque (tempête, neige, verglas) |
/ |
Nouvelle-Zélande |
2017 |
Emergency Mobile Alert |
Christchurch (2010), tsunami en 2014, feux, actes terroristes |
Alerter face à différents types de risque (séisme, feux de forêts, acte criminel) |
Utilisé en 2017 (tsunami) et 2018 (cyclone) |
Grèce |
2019 |
The Greek Cell-Broadcast |
Violent incendie survenu à Mati (110 décès) en juillet 2018 |
Alerter face à différents types de risque (séisme, feux de forêts, acte criminel) |
/ (trop récent) |
38En France, certains opérateurs de téléphonie refusent aussi d’appliquer le CBC, car ils voudraient que la puissance publique prenne en charge les coûts de maintenance et de fonctionnement. Et plus on veut couvrir d’individus, plus cela coûte cher ! D’ailleurs, des discussions avaient déjà été organisées à ce sujet avec le ministère de l’Intérieur dès 2005 en France (il y a 15 ans donc). Mais tous les projets ont été annulés faute de décision et de portage politique, sans oublier que certains opérateurs ont dû faire face à l’arrivée d’un nouveau concurrent gratuit en 2009. Des entreprises du secteur privé profitent désormais du marché pour vendre des solutions SMS à petite échelle (pour une entreprise, une commune, un site industriel ; voir aussi chapitre 5), moyennant un financement. Or, si ces avancées sont relayées par certains députés, les lois n’y font pourtant encore nullement référence aujourd’hui.
Des exercices et des plateformes d’entraînement à démultiplier
39Depuis la recrudescence du risque attentat en France en 2015, les préfectures doivent organiser tous les ans plusieurs exercices pour chronométrer la réactivité des services de secours, tester les procédures face à des situations de crise nécessitant l’activation de plans d’urgence (plan blanc, plan Orsec, plan Novi, plan tuerie de masse, par exemple), ou apprendre à s’organiser ou à partager des actions réalisées sur des faits passés. Les écoles ont aussi pour obligation de faire trois exercices d’entraînement (incendie, acte terroriste – qui prend la forme d’un jeu de cache-cache – et un autre laissé au libre choix des écoles en fonction des risques présents). En toute logique, il existe désormais différentes plateformes et protocoles pour mettre en situation toutes ces institutions face à une décision d’urgence.
40L’institut des risques (au sein de l’école des Mines d’Alès) organise depuis 2010 des mises en situation pour comprendre la mise en œuvre d’un COD (centre opérationnel départemental), avec une salle opérationnelle où les joueurs (une équipe de 10 à 15 personnes) doivent gérer un incident simulé en temps réel. La procédure d’alerte et la gestion de crise peuvent aussi être expérimentées à travers la simulation. L’ANR Escape (portée par E. Daudé) vise aussi cet objectif, en poussant plus loin la simulation multi-agents et le volet sur l’alerte, ce qui est une très bonne initiative. Nous avons aussi, de notre côté, eu deux projets de recherches sur cette thématique. Le premier visait à développer un SMA (système multi-agents) pour mettre en situation le directeur des opérations (DOS) et lui montrer que ses choix, dans un délai contraint et avec un nombre de ressources et d’informations limitées, ont une forte incidence sur le nombre de personnes qu’il pourrait théoriquement sauver (exemple 1.12).
41Dans le cadre du PEPS Smare (porté par M. Amalric et E. Beck), l’idée est de mesurer le rôle joué par les liens sociaux des individus et l’influence du degré de connaissance des consignes de sécurité, à travers des mises en situation théâtralisées simulant un séisme ou une crue rapide, et d’aboutir ensuite à un autre SMA, qui tiendrait compte de ces capacités d’action et des biais cognitifs. Ce projet fait écho à une étude précédente dans laquelle les effets de contingence et de mimétisme entre les individus en cas de diffusion d’un nuage toxique avaient été simulés (Salze et al., 2014). Toutes ces démarches sont intéressantes, car c’est l’occasion d’aller au-delà des protocoles d’enquêtes classiques, de tester des hypothèses, au-delà du simple fait de montrer les améliorations à attendre en cas d’alerte.
Exemple 1.12. Dans le cadre de l’école thématique « chercheurs » organisée par le réseau Maps en juin 2018, nous (F. Amblard, N. Bécu, J. Chantenot, J. Douvinet, J. Dugdale et G. Torti) avons développé un système multi-agent (Flood-Up©) du type serious game (Crichton et Flin, 2000). Le but de ce SMA est de mettre en situation le directeur des opérations qui doit gérer une crue rapide, avec un nombre de ressources limité et dans un temps contraint, tout en sauvant un maximum de personnes. Le joueur voit l’emprise des zones inondables et le règlement du PPR, il peut alerter la population, mais il ne connaît pas l’extension réelle des surfaces qui sont en train d’être inondées. Il a 15 secondes pour déployer des équipes de sapeurs-pompiers, qui vont secourir les personnes et les déplacer dans un centre de rassemblement, et des équipes de gendarmes chargés de bloquer les routes inondées. Il ne peut plus agir pendant 45 secondes, puis reprend la main pendant 15 secondes Les premières observations montrent que le joueur apprend à chaque tour et qu’il améliore ses résultats après trois simulations. |
Synthèse
42Des niveaux de complexité opérant à des échelles spatiales et temporelles différentes ont été identifiés dans ce chapitre :
à leur échelle, les maires reçoivent des messages de différente nature via plusieurs canaux, ce qui les empêche d’avoir une réactivité aussi claire que le définit le cadre réglementaire ;
les préfets contrôlent les missions des maires en cas de crise majeure, et la prise de décision semble de plus en plus être assumée à cette échelle ;
la binarité de l’alerte est incompatible avec la gradualité des crues rapides. Ces aléas ont des temps de réaction courts, voire très brefs, mais les mesures sont incertaines et partielles ;
l’indétermination spatiale et temporelle des seuils de rupture les rend peu lisibles au cours du temps, malgré les efforts des prévisionnistes, qui se sont considérablement améliorés ;
l’alerte souffre d’un déficit de procédures simplifiées et adaptées aux publics visés, et cette efficacité ne relève pas exclusivement d’une question de moyens ;
une question mérite d’avoir une plus large discussion par la suite : est-on capable, en France, d’accepter de recevoir une alerte, voire plusieurs alertes, alors qu’aucun dommage n’aura été observé, ou faut-il s’excuser de ne pas avoir alerté, faute d’électricité ou faute de temps ?
43Certaines contraintes semblent « immuables ». L’État et ses représentants locaux ont des responsabilités qui répondent à une logique top-down ancrée en France (on peut ici rappeler que le maire reste l’autorité de droit commun, eu égard à son pouvoir de police administrative instauré depuis 1790). Cependant, cette vision est imparfaite. Les facteurs intervenant sur la prise de décision doivent mieux répondre aux enjeux techniques et sociétaux, mais également s’adapter aux évolutions contextuelles et aux changements dans la nature même des risques (la menace terroriste est revenue au premier plan face à la menace aérienne par exemple). La législation pourrait aussi être assouplie (à l’instar des propositions de modification de la loi déposées depuis plusieurs années). Même l’existence de l’aléa pourrait être vue comme une contrainte muable, car les efforts dans ce domaine ne cessent de s’accroître. À condition toutefois d’optimiser les ressources (économiques, matériels et/ou humains), ce qui pose la question des choix politiques préemptés jusqu’alors : l’État a injecté entre 40 et 60 millions d’euros par an sur la période 2009-2014 (d’après les chiffres avancés par le ministère de l’Économie et des Finances) pour la prévention, et pourtant, face à une crue rapide, rare sont les individus qui semblent réagir de façon autonome et adéquate.
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