Chapitre 16 - Néolibéralisation de la politique agricole au Japon et contradictions entre modèles agricoles
p. 329-340
Texte intégral
1Le Japon est un cas pertinent d’étude pour analyser la coexistence des différents modèles agricoles en sachant que le gouvernement japonais a remplacé ces dernières années ses politiques agricoles classiques et interventionnistes par des politiques néolibérales, faisant de l’espace agricole un terrain de dispute entre des modèles agricoles contrastés. Dans ce contexte de néolibéralisation de la politique agricole, avec l’ouverture des marchés et la concurrence internationale entraînant la baisse des prix des produits agricoles, le « modèle familial » créé après la Seconde Guerre mondiale dans le cadre de la réforme agraire est confronté à la crise économique. Alors que le secteur industriel, notamment de l’automobile, connaît des succès, le secteur agricole éprouve des difficultés pour assurer la succession générationnelle et souffre du vieillissement marqué de ses acteurs. Depuis 2000, du fait de la dérégulation des lois, des multinationales sont intervenues dans la production agricole, induisant des tensions dans le territoire et des résistances de la part des acteurs locaux (Bonanno et Constance, 2008 ; Sekine et Bonanno, 2016).
2L’objectif de ce chapitre est de caractériser le processus de néolibéralisation de la politique agricole du Japon et d’analyser ses conséquences sur son agriculture et ses territoires. Cela nous a conduits à examiner les contradictions des modèles agricoles induits par ces changements de politique, à partir de deux études de cas : d’une part, la multinationale Dole qui a investi dans l’agriculture japonaise et, d’autre part, le processus de reconstruction de la région de Fukushima, Tohoku, après le tsunami de mars 2011. Les méthodes employées ont consisté à analyser des données qualitatives collectées par entretiens semi-directifs réalisés entre 2004 et 2006, puis entre 2011 et 2013, et à analyser des statistiques et la documentation existantes. La première section illustre l’évolution de la politique agricole japonaise depuis l’interventionnisme classique jusqu’à la période néolibérale, alors que la deuxième section est consacrée à deux études de cas qui montrent la difficulté de la coexistence des modèles agricoles dans l’espace rural. Nous terminons en évoquant les limites de la politique néolibérale à répondre aux attentes de la société.
Néolibéralisation de la politique agricole : un modèle agricole familial en crise
L’agriculture japonaise et le « modèle agricole familial »
3Après la Seconde Guerre mondiale, la politique agricole japonaise demeure interventionniste pendant plusieurs dizaines d’années ; elle a permis de stabiliser l’économie rurale et d’éliminer la faim (Sekine et Bonanno, 2016). Cette politique a également permis aux consommateurs urbains d’accéder à l’alimentation à des conditions abordables. Le modèle agricole dominant au Japon est le « modèle familial », caractérisé par des superficies réduites134, et qui a été marqué par la Révolution verte depuis les années 1960, à l’exemple d’autres régions du monde (Mazoyer et Roudart, 2006 ; Teruoka, 2008). Au lieu d’agrandir la taille de leur exploitation, la plupart des agriculteurs ont choisi de diversifier leurs activités économiques pour maintenir leur exploitation (Jussaume, 1991).
4Avec la croissance du secteur industriel et ses exportations, le gouvernement japonais a commencé à libéraliser son marché domestique, y compris le marché agroalimentaire, en modifiant les lois établies pour ce secteur (Teruoka, 2008 ; Sekine et Bonanno, 2016). Les lois et les institutions mises en place après la Seconde Guerre mondiale pour créer, maintenir et protéger le modèle agricole familial ont été graduellement révisées, sinon abolies pour certaines, par exemple les fortes taxes douanières, l’interdiction de la production agricole par des sociétés anonymes, et le soutien du gouvernement à la filière riz par des achats à des prix élevés. Ainsi, la rénovation de la politique agricole a fortement marqué la transformation de l’agriculture japonaise depuis les années 1980.
5Les statistiques du recensement agricole de 2015 dressent un panorama rapide de l’agriculture japonaise jusqu’à aujourd’hui : les terres agricoles couvrent 12 % du territoire japonais, ce qui représente 4,5 millions d’hectares, tandis que les espaces forestiers en occupent 68 %. Les espaces urbains s’étendent sur 20 % du territoire. Le Japon compte donc 1,4 million d’exploitations agricoles, dont le nombre s’est réduit de 30 % au cours des dix dernières années. Ces exploitations sont familiales135 pour 98 % d’entre elles. Les exploitations agricoles en groupe, y compris les entreprises, ne représentent que 1,3 % des exploitations. La taille moyenne des exploitations agricoles reste modeste, avec 2,5 hectares par exploitation. Cependant, celles-ci participent à la création de 2,1 millions d’emplois agricoles et représentent ainsi 3,3 % des salariés tous secteurs confondus. Par ailleurs, 84 % des exploitations agricoles produisent uniquement du riz, aliment de base des Japonais, ou avec quelques autres produits comme des légumes ou des produits d'élevage. On dénombre moins de 30 % d’exploitations professionnelles136, alors que 71 % sont des exploitations de temps partiel137.
6L’agriculture japonaise est en crise pour de multiples raisons, comme la baisse des revenus agricoles, le vieillissement des producteurs, le très faible taux d’autosuffisance alimentaire (seuls 39 % des aliments en équivalent calories sont produits sur le territoire japonais) et l’augmentation de la part des terres agricoles abandonnées (9,4 % du terrain agricole, soit 0,42 million d’hectares)138. S’agissant du vieillissement de la population agricole, il est significatif, avec 77,5 % des agriculteurs qui ont plus de 60 ans. Ce constat révèle la faible attractivité du secteur pour les jeunes générations et les grandes difficultés pour assurer la relève dans le secteur agricole. L’exode rural se poursuit, alors que le processus s’inverse avec un exode urbain en hausse ces dernières années. L’espace rural peu peuplé est aujourd’hui le repaire de la faune sauvage (sangliers, cerfs, singes, ours, oiseaux, etc.), qui cause un préjudice à la production agricole de 17 milliards de yens en 2015 (MAFF, 2019). Les terres agricoles les plus appropriées pour la production agricole sont réquisitionnées pour le développement d’aires récréatives, et plus récemment pour l’installation de champs de panneaux solaires, suite à la catastrophe nucléaire de Fukushima en 2011.
Les processus de néolibéralisation de la politique agricole japonaise
7Depuis les années 1980, les politiques agricole et économique japonaises ont été remodelées selon les principes de l’économie néolibérale (Sekine et Bonanno, 2016). Au niveau du commerce, la libéralisation du marché sous le régime du GATT (General Agreement on Tariffs and Trade) et de l’OMC (Organisation mondiale du commerce) a provoqué une augmentation des importations, surtout des produits agroalimentaires, et l’augmentation des exportations des produits industriels japonais. La haute appréciation du yen après les accords du Plaza139 en 1985 a accéléré cette tendance. La dérégulation de la loi agraire (2009), la création de « zones économiques spéciales »140 et l’octroi de subventions ont surtout favorisé les entreprises anonymes investissant dans la production agricole et les grandes exploitations, au détriment de l’agriculture familiale de petite et moyenne taille. La politique agricole a été fondée sur l’idée que les petits producteurs familiaux étaient incapables de soutenir la production agricole et, par conséquent, qu’il fallait renforcer l’intervention des entreprises. Cette idée s’est diffusée dans les discours politiques et les médias depuis les années 2000.
8La figure 16.1 montre l’évolution du nombre d’entreprises qui investissent dans la production agricole. Elles augmentent très nettement à partir de 2009, après la dérégulation de la loi agraire.
Figure 16.1. Évolution du nombre d’entreprises présentes dans le secteur de la production agricole.
Source : Sekine, 2016. Élaboré par l’auteur d’après Muroya, 2007, et MAFF, 2015.
9La figure 16.2 résume les caractéristiques des entreprises qui ont investi dans la production agricole : 62 % sont des sociétés anonymes, tandis que 23 % sont des entreprises de l’industrie agroalimentaire (IAA) et 41 % produisent des légumes.
Figure 16.2. Caractéristiques des entreprises présentes dans le secteur de la production agricole.
Source : Sekine, 2016, d’après MAFF, 2015.
10Le tableau 16.1 liste les principales entreprises qui investissent dans la production agricole. Y figurent des entreprises de l’agrobusiness, mais aussi des entreprises manufacturières comme Toyota, et des sociétés de négoce comme Mitsubishi, de l’électronique comme IBM et Toshiba, de la communication et de la finance, etc. Certaines sont des multinationales japonaises ou américaines. Dans les études de cas présentées dans le chapitre, nous analysons des entreprises appartenant à Dole, Kagome, Mitsubishi et IBM.
Tableau 16.1. Principales entreprises qui investissent dans la production agricole.
Secteur |
Nom des entreprises |
Agriculture |
Japan Tobacco, Dole Japan |
IAA |
Kagome, Mercian, Kewpie, House Foods, Kyusai |
Restauration |
Mos Food, Monteroza, Watami, Saizeriya, Lawson, Yoshinoya, Skylark |
Détaillant |
Seven & I Holdings, AEON, Coop Hiroshima, Hankyu Department Stroe |
Maison de commerce |
Itochu, Sumitomo, Mitsui, Mitsubishi, Marubeni, Nissho-Iwai, Toyota-Tsusho |
Boisson |
Sapporo Beer, Suntry Holdings, Kirin Brewery |
Manufacture |
Toyota Motor, Nittobo, Showa Denko, Omron, Secom |
Électronique |
IBM, Toshiba, NEC, Hitachi |
Communication |
NTT Communications |
Chemin de fer |
Japan Railroad |
Chimique |
Sumitomo Chemical |
Finance |
Promise |
Sources :
Sekine (2016), d’après Tsutaya (2000), Muroya (2007) et Taniwaki
(2011).
Note : ces entreprises investissent dans la production
agricole directement ou via leurs filiales. IAA : industrie
agroalimentaire.
11Depuis le tournant néolibéral des années 1980 et sa radicalisation dans les années 2000, un nouveau modèle agricole dominé par des entreprises multinationales a émergé dans l’espace rural et s’est de fait confronté au modèle agricole traditionnel et familial. Entre ces deux modèles agricoles sous-tendus par des rationalités différentes, des tensions sont apparues. L’installation des multinationales a souvent entraîné des résistances de la part des acteurs locaux. La section suivante révèle les modalités de la coexistence de ces modèles agricoles dans la société rurale japonaise et leurs contradictions.
Contradictions des modèles agricoles induites par les processus de néolibéralisation
Étude de cas de Dole Food Company
12Dole Food Company est une des plus grandes multinationales de production et de commerce de fruits et légumes établies au xixe siècle aux États-Unis (Dole Food Company, 2013). Une filiale a été créée au Japon en 1965 et a permis l’importation et le commerce de fruits tropicaux, tels que la banane et l’ananas, depuis les Philippines (Dole Japan, 2013 ; Sekine, 2017).
13Parallèlement à la dérégulation de la loi agraire et au renforcement du soutien politique obtenu du gouvernement japonais, Dole a commencé à installer des fermes en franchise en 2000. L’entreprise compte dix fermes de plus de 800 hectares (Farmind, 2018 ; Sekine, 2016 ; Sekine et Bonanno, 2016 ; Sekine et Hisano, 2009 ; figure 16.3). Les fermes en franchise de Dole sont organisées sous la marque I LOVE, qui signifie « I live on vegetables » (« Je vis des légumes »). Par la création de cette franchise au Japon, Dole contrôle les productions et les ventes de produits de ses fermes par le financement indirect des investissements via une entreprise partenaire japonaise de Dole et en garantissant les débouchés commerciaux au Japon. La franchise de Dole est le premier exemple de création d’un modèle de franchise dans le secteur agricole. Il est aujourd’hui repris par d’autres entreprises agricoles.
14Bien que considérée comme une réussite dans le secteur agricole, suite à la crise économique mondiale de 2009, la division asiatique des fruits et légumes frais de Dole a été rachetée par Itochu, entreprise multinationale japonaise de commerce. Cinq des dix fermes en franchise ont été fermées, vendues ou mises en arrêt de production jusqu’en 2018. À la suite de la réorganisation des affaires internationales de Dole, sa filiale responsable des fermes en franchise, Hokkaido Sanchoku Centre, a été vendue en 2018 à un partenaire japonais de Dole, Farmind, grand distributeur de bananes au Japon (Farmind, 2018). En 2018, il restait cinq fermes en franchise qui produisaient des légumes comme les brocolis, les choux-fleurs, le maïs, les potirons, le soja, etc., sur des surfaces agricoles de plus de 800 hectares. La main-d’œuvre des champs a été recrutée parmi celles et ceux qui étaient marginalisés sur le marché du travail local. Nous trouvons ainsi, parmi les salariés, des personnes âgées, des femmes au foyer et des étudiants acceptant des salaires minimums.
Figure 16.3. Les fermes de la franchise de Dole Japan.
Source : Sekine, 2016. Élaboré par l’auteur d’après des entretiens avec Dole Japon et son site internet (http://www.dole.co.jp , consulté le 18 juin 2012).
15Que nous apprend le cas de Dole sur la question de la coexistence ? Quelles sont les conditions qui permettent la coexistence des modèles multinational et familial ? Nous l’analysons en combinant les points de vue agroenvironnemental, socio-économique et culturel.
16Dans un premier temps, le modèle agricole de Dole semblait compatible avec les modèles agricoles locaux, par exemple en contribuant à résoudre des problèmes agronomiques locaux. Dole organisait des rotations associant les terres de la ferme en franchise et les terres des agriculteurs familiaux de la région de Hokkaido. De cette façon, Dole a élargi la taille de son exploitation de plus que 300 hectares. Cependant, une incompatibilité entre les deux modèles est apparue lorsque la multinationale a utilisé de l’azote minéral en quantité excessive sur les terres de la région de Kyushu, ou des pesticides en grande quantité dans la région de Tohoku. Ces pratiques ont pénalisé l’agriculture locale et ont représenté un risque de pollution des eaux. Finalement, la ferme de Kyushu a été fermée et relocalisée trois ans après son ouverture, tandis que celle de Tohoku a été vendue à un producteur local quelques années après sa création. Ces exemples montrent que la compatibilité environnementale/agronomique est indispensable pour envisager une possibilité de coexistence des modèles agricoles.
17Par ailleurs, la compatibilité des attentes économiques et sociales entre les acteurs est un facteur clé pour permettre la coexistence des modèles. Dans le cas de Dole, il existe un fossé entre les espérances locales et les pratiques de la multinationale. Les acteurs locaux espéraient un transfert technique, la création d’emplois et l’animation de l’agriculture locale. Cependant, l’emploi offert par Dole correspond à un travail organisé en tâches élémentaires. De plus, ces emplois sont instables avec des salaires réduits, très dépendants de l’activité des fermes, et ils peuvent diminuer ponctuellement ou cesser. De fait, la pérennité et la stabilité des fermes sont sous contrôle de la multinationale. En même temps, certains acteurs locaux et la multinationale sont en concurrence pour la commercialisation et pour l’accès aux ressources locales, notamment la terre agricole. Sur plusieurs sites de production de Dole, le loyer des terres agricoles a augmenté à cause de la présence de la multinationale. À Kyushu, une ferme en franchise avec Dole est en conflit avec une coopérative agricole, à laquelle elle refuse de payer une taxe malgré les accords passés. La rencontre des modèles agricoles n’est pas toujours pacifique. Elle est ici conflictuelle en l’absence d’intermédiation par une tierce partie et/ou d’intervention du secteur public.
18Enfin, un autre sujet important est l’incompatibilité culturelle. La culture locale est caractérisée par l’action collective et par l’importance donnée aux processus de concertation et de construction d’accords collectifs. Pour les acteurs locaux, la culture de la multinationale est très orientée vers le profit et imposée de façon unilatérale, sans négociation avec les acteurs locaux. Dole est donc restée étrangère à la communauté locale.
19Ces incompatibilités environnementales, socio-économiques et culturelles ont provoqué une résistance des acteurs locaux à la présence de la multinationale dans la production agricole. Ils ont exprimé leur mécontentement par le refus de certains producteurs de prendre les fermages proposés par Dole, par le refus de permis de fermage141 de la part de l’administration locale et par le refus de collaborer avec des coopératives agricoles locales. Cela montre l’importance de la recherche de conciliation entre les modèles agricoles et les philosophies qui les sous-tendent lorsque cela s’avère possible.
Reconstruction de la région de Tohoku après le tsunami en mars 2011
20La deuxième étude de cas concerne la reconstruction après le tsunami de 2011, près de la ville de Sendai, la capitale de la préfecture de Miyagi142. Sendai est une ville d’un million d’habitants et le centre économique, politique et culturel de la région de Tohoku, au nord-est du Japon. Lors du triple désastre ayant touché la région (le séisme, le tsunami et l’accident des réacteurs nucléaires de Fukushima), 80 % des terres agricoles de la ville de Sendai ont été inondées par le tsunami. Afin d’accélérer la reconstruction agricole et pour encourager l’investissement des entreprises dans la région, la ville de Sendai a créé une ZES en 2012. Dans le même temps, elle a conçu un modèle d’aménagement de l’espace basé sur la coexistence de différents modèles agricoles. Le plan d’aménagement prévoit de grandes zones spécialisées favorables à la concentration et à l’accumulation des terres, et non la coexistence d’une diversité de petites et grandes exploitations agricoles dans une mosaïque paysagère143.
21Dans ce contexte, des producteurs locaux ont décidé de collaborer avec des multinationales américaine et japonaise, IBM, Mitsubishi et Kagome, dans un projet de reconstruction agricole de la région. Ils ont créé en 2012 une ferme baptisée Michisaki, qui veut dire « indicateur », destinée à la production de légumes sous serres, comme les tomates, les laitues et les fraises. La ferme emploie des habitants locaux victimes du désastre, vingt salariés permanents et vingt-cinq temporaires, et reçoit des subventions pour ces actions de reconstruction. Les subventions couvrent 77 % des coûts de la ferme.
22Que nous apprend le cas de Michisaki sur la question de la coexistence des modèles agricoles ? Quelles sont les conditions qui permettent ou pénalisent la coexistence des modèles multinational et familial ? Comme nous l’avons fait pour la première étude de cas, nous analyserons les points de vue agronomique, socio-économique et culturel.
23Premièrement, le projet de Michisaki s’est avéré concurrent des projets des producteurs locaux dans la reconstruction de la production agricole. Les investissements de Michisaki ont créé des mécontentements chez les acteurs locaux, puisque le projet d’implantation des serres sur des terres inondées et salées (suite au tsunami) concurrençait la production de riz que des producteurs locaux souhaitaient développer. Cela illustre l’opposition d’intérêts entre le modèle multinational et familial sur les choix en matière de cultures pour l’exploitation de la terre agricole.
24Deuxièmement, une situation similaire à celle de Dole en matière de concurrence socio-économique et d’incompatibilité culturelle subsiste entre les acteurs locaux et les entreprises multinationales. Pourtant, les espérances locales étaient aussi fortes en matière de transfert technique, de création d’emploi et d’animation de l’agriculture locale pour réparer les dégâts résultant du désastre de Fukushima. De manière similaire, le modèle multinational a généré une division du travail en tâches élémentaires, de l’emploi précaire avec des salaires réduits, et une dépendance vis-à-vis des subventions publiques. Le loyer des terres agricoles est trois fois supérieur à celui d’avant la catastrophe, ce qui entraîne une concurrence sur les ressources locales, notamment la terre agricole et les subventions pour la reconstruction. La situation témoigne de la tension socio-économique entre modèles agricoles dans le territoire.
25Les résistances observées ont été plus violentes que celles constatées à Dole. Outre le refus de fermage par des producteurs et le refus d’appui par des coopératives agricoles, des salariés fatigués par le travail de routine ont démissionné, et des habitants locaux ont incendié des serres. Tout cela montre un désaccord profond, d’autant plus que ces communautés sont d’ordinaire très pacifiques. Le cas de Michisaki illustre bien la contradiction fondamentale entre les modèles agricoles, et entre les attentes des acteurs locaux en matière de reconstruction et la politique publique mise en œuvre.
Conclusions
26La transition de la politique agricole japonaise depuis les années 1980 vers le néolibéralisme a encouragé des multinationales et des entrepreneurs à investir dans la production agricole. Autrement dit, les multinationales agroalimentaires et non agroalimentaires ont bénéficié du dispositif institutionnel pour élargir leurs champs d’action et développer de nouvelles frontières de création de valeur ajoutée. Ainsi, leurs investissements ont augmenté la tension agroenvironnementale, socio-économique et culturelle entre les modèles agricoles à l’échelle des territoires depuis le début des années 2000.
27Les études de cas montrent les contradictions entre le modèle agricole individuel ou familial indépendant et celui des multinationales ou des entreprises anonymes. Ces contradictions relèvent de mécanismes de résistances des acteurs locaux. Celles-ci ne sont pas organisées pour la plupart, mais elles restent nombreuses et s’expriment sur des dimensions variées, comme présenté dans ce chapitre. Elles induisent une crise de légitimité de la politique agricole néolibérale.
28Ainsi, la coexistence des modèles agricoles est-elle vraiment possible ? Et si oui, dans quelles conditions ? Les stratégies des entreprises sont souvent orientées par le profit à court terme, ce qui pose des questions de pérennité et de stabilité de la production agricole. Le cas de Dole témoigne que les exploitations multinationales prennent leurs décisions de fermeture, de délocalisation et de vente des fermes selon des raisons internes à l’entreprise, mais aussi à l’aune de leurs rapports avec les acteurs des territoires. Cela peut être un des raisonnements des acteurs locaux qui résistent à la pénétration du modèle multinational dans le système productif agricole. Il semble que les acteurs locaux acceptent l’investissement des multinationales seulement lorsqu’ils sont en position de contribuer aux systèmes agricoles territoriaux et quand celui-ci est compatible avec les attentes locales. Cependant, il n’est pas toujours garanti que cette situation se réalise. Ainsi, l’intervention de l’administration locale et de l’État pour contrôler les activités des multinationales et des entreprises est indispensable. Cela voudrait dire qu’il serait nécessaire de reconsidérer la politique néolibérale mise en œuvre au Japon.
Bibliographie
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Notes de bas de page
134 La taille moyenne d’une exploitation agricole au Japon en 2018 est de 2,98 hectares.
135 Le recensement agricole japonais distingue deux catégories principales d’exploitations : les exploitations « familiales » et les exploitations « en groupe ». La catégorisation des exploitations dépend de la perception des agriculteurs qui répondent aux questionnaires. Chacune de ces catégories (familiale, en groupe) peut être de statut juridique différent, « entreprise » ou « non-entreprise ».
136 L’exploitation professionnelle est une exploitation où personne ne travaille à l’extérieur de l’exploitation plus de 30 jours par an.
137 L’exploitation de temps partiel est une exploitation avec au moins une personne qui travaille à l’extérieur de l’exploitation plus de 30 jours par an.
138 Recensement agricole en 2015.
139 Les accords du Plaza, signés par le G5 (États-Unis, Japon, Allemagne de l’Ouest, Royaume-Uni, France) à l’hôtel Plaza à New York en septembre 1985, visent à stabiliser les taux de change.
140 Une « zone économique spéciale » (ZES) est une région créée par l’État avec des lois visant à susciter l’investissement d’entreprises nationales et internationales, en vue de favoriser la création d’emplois et de dynamiser les activités économiques.
141 Au Japon, le comité agricole d’une municipalité accorde des permis de fermage. Certains comités ont refusé de donner des fermages aux fermes de Dole en raison du manque de confiance ou du risque de conflit avec des producteurs locaux.
142 La préfecture de Miyagi est située à côté de la préfecture de Fukushima.
143 Selon la ville de Sendai, le plan d’aménagement a échoué en 2016 à cause des conditions territoriales, des souhaits des producteurs agricoles, etc. (interview du 10 novembre 2020).
Auteur
-
Kae Sekine
Université d’Aichi Gakuin, département d’Économie, Nagoya, Japon
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