Chapitre 5 - Les trajectoires négociées de l’infraction environnementale : le cas des usages agricoles de l’eau
p. 89-102
Texte intégral
1Dans les années 2000, nous avons assisté à une multiplication des constats pointant l’ineffectivité du droit de l’environnement en général et du droit de l’eau en particulier. Différentes causes ont été avancées pour expliquer cette ineffectivité : la grande disparité et le manque de coordination entre une vingtaine de polices spéciales ayant des procédures distinctes, les difficultés rencontrées par l’action judiciaire pour traiter les dossiers (Simoni et al., 2005), le faible nombre de suites données par les tribunaux ou le caractère finalement peu dissuasif des sanctions (Conseil d’État, 2010). Dans un contexte marqué à la fois par la mise en œuvre de la directive cadre européenne sur l’eau (DCE) de 2000, par l’ambition des objectifs affichés lors du Grenelle de l’environnement de 2007 et par les contentieux ou précontentieux France-Europe relatifs à la gestion de l’eau (Cour des comptes, 2010), ces constats ont conduit à un important mouvement de réforme dont la circulaire de novembre 2010 constitue un moment décisif. Cette circulaire rappelle en effet les enjeux associés à un pilotage unifié et coordonné de la politique de contrôle au niveau régional par les directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL). Elle précise les modalités de sa mise en œuvre au niveau départemental et souligne enfin l’importance associée à la systématicité des suites. Ce mouvement trouve un prolongement dans l’ordonnance du 11 janvier 2012 engageant une simplification et une harmonisation des dispositifs de polices administratives et judiciaires. La circulaire du 21 avril 2015 préconise enfin la désignation de magistrats référents au niveau des parquets et formule des directives pour le traitement judiciaire des atteintes à l’environnement. Ces différentes étapes conduisent à s’interroger sur les processus par lesquels sont reconnus et traités les comportements illicites en matière de droit d’eau.
2Ces processus ont été largement étudiés en sociologie. Un premier ensemble de travaux ont cherché à mieux comprendre les modalités de production des règles juridiques. Les sociologues du travail législatif se sont ainsi largement intéressés à la dynamique conflictuelle des processus délibératifs et ont bien montré l’hétérogénéité des stratégies rhétoriques conduisant à la diversité des compromis que l’on peut observer au parlement (Lascoumes, 2009). Par ailleurs, ils ont bien décrit la dynamique des jeux de pouvoir et d’écriture conduisant à stabiliser le résultat de ces négociations dans des textes ayant force de loi (Bonnaud et Martinais, 2013) ou au moins de règlement (Martinais, 2010), et visant à mieux cadrer la prise en charge des questions environnementales. Un second type de travaux ont cherché à mieux saisir les modalités de mise en œuvre plus localisée des textes juridiques. La malléabilité des règles juridiques y est abordée non seulement à travers la diversité des facteurs de distorsion entre décision politique et mise en œuvre administrative, mais aussi par le biais des modalités par lesquelles les négociations entre administration et usagers peuvent déboucher sur la production, et l’éventuelle institutionnalisation, de nouvelles règles (Lascoumes, 1990 ; Chevallier, 2011). Ces approches apparaissent particulièrement stimulantes car elles prennent en compte les relations de pouvoir, traditionnellement associées à la construction sociale de la légalité (Ewick et Silbey, 1988). Dans ce chapitre, nous tenterons d’analyser ce que nous proposons d’appeler les trajectoires négociées des infractions.
3À la suite des travaux de Strauss et al. (1985), nous entendons par trajectoire, le processus à travers lequel se déploie une organisation du travail entre les différents acteurs qui participent ici à la caractérisation, à l’orientation et finalement au traitement d’un comportement potentiellement illicite. La trajectoire est négociée dans la mesure où cette organisation du travail est le produit de négociations entre acteurs ayant des intérêts divergents (Crozier et Friedberg, 1977). Lors de ces négociations, sont (re)définis aussi bien les contours du comportement illicite que la nature de sa prise en charge. Ainsi, et à la suite des travaux de Mouhanna (2004) sur la filière pénale, nous montrerons, dans une perspective diachronique, que la dynamique de ces négociations fait émerger une organisation et un fonctionnement spécifiques qui, en retour, contribuent à définir activement les contours des infractions et leurs modalités de traitement. Pour cela, nous nous concentrerons sur la nature des échanges entre les différents acteurs : depuis les inspecteurs de l’environnement en charge du contrôle des usages de l’eau jusqu’aux magistrats du siège en charge du jugement, en passant par les magistrats du parquet décisifs dans l’orientation des suites. Nous nous intéresserons plus particulièrement à la trajectoire des infractions liées aux usages agricoles de l’eau dans le bassin hydrographique Adour-Garonne, situé dans le Sud-Ouest de la France.
4La question de l’eau en agriculture comprend à la fois des problèmes de quantité et de qualité. Les usages agricoles consistent d’abord en des prélèvements, pour l’irrigation notamment, très importants dans le bassin Adour-Garonne. Mais les pratiques agricoles génèrent aussi des pollutions liées en particulier à l’utilisation d’intrants (fertilisants, produits phytosanitaires, etc.). Nous illustrerons notre propos par des éléments empiriques relevant de ces deux facettes de la gestion et du droit de l’eau. Pour cela, nous nous appuierons sur des données empiriques collectées entre 2014 et 2016 à partir d’une soixantaine d’entretiens semi-directifs menés auprès des acteurs concernés par les processus étudiés : responsables de services techniques de l’État, inspecteurs de l’Office national de l’eau et des milieux aquatiques (Onema35), magistrats, juristes d’associations agréées dans la protection de l’environnement et avocats. Les données proviennent également de l’analyse de documents : plans de contrôle, protocoles d’accord quadripartites départementaux relatifs au traitement des atteintes à la nature, bilans annuels effectués par les parquets, etc.
5Nous examinerons successivement trois moments qui paraissent décisifs dans ces trajectoires : la définition des règles, l’adaptation des contrôles et la négociation des suites conduisant, éventuellement, à un jugement.
Définition et négociation des autorisations de prélèvements
6Les trajectoires de l’infraction renvoient d’abord à la manière dont sont négociées un certain nombre d’autorisations. Nous nous intéresserons ici au cas des autorisations en matière de prélèvements. Nous montrerons dans un premier temps que ces autorisations conduisent l’administration à entériner les demandes historiques des agriculteurs peu compatibles avec la ressource effectivement disponible en période d’étiage. Nous verrons ensuite que si ces autorisations conduisent à une gestion de crise récurrente, elles obligent aussi les services de l’État à négocier les interdictions de prélèvements avec la profession agricole.
Les autorisations de prélèvements comme reconduction des demandes historiques
7Chaque année, les agriculteurs font remonter leurs demandes de prélèvement d’eau à des mandataires, le plus souvent des chambres d’agriculture, qui les rassemblent et les déposent à la Direction départementale des territoires (DDT) en charge de leur instruction. Toutefois, les DDT manquent de connaissances sur la réalité des prélèvements des irrigants du fait d’informations insuffisantes transmises par les mandataires. Cette insuffisance s’explique d’une part par un manque de personnel collectant les demandes au sein des chambres d’agriculture et, d’autre part, par la défiance de ces chambres à l’égard d’une administration qui leur semble vouloir simplement restreindre les autorisations de prélèvements.
8En effet, reconnaître que l’on a des besoins moins importants une année revient à prendre le risque que ne soient pas autorisés des volumes plus importants ou même équivalents l’année suivante. À l’inverse, disposer de volumes supérieurs aux besoins réels permet aux irrigants d’anticiper les restrictions d’usage annoncées, par une irrigation accrue les jours qui précèdent. Ceci conduit paradoxalement à précipiter la crise conformément à la logique des prophéties auto-réalisatrices (Merton, 1948 ; Dupuy, 1992).
« Les gens ont parfois tendance à sur-demander parce que les autorisations s’expriment en débit et en volume autorisés. Donc si vous demandez plus en termes de débit, vous demandez 40 m3/heure mais vous avez besoin de dix. Après, s’il y a une restriction qui se met en œuvre, vous êtes restreint un ou deux jours par semaine, vous vous en fichez parce que vous arrosez tout le reste du temps avec un débit beaucoup plus important. Donc vous allez plus vite dans vos tours d’eau et vous n’êtes pas vraiment restreint en fait. »
Agent d’une DDT
9Le travail d’instruction apparaît d’autant plus complexe que les mandants peuvent relever, en fonction de leur implantation géographique, de plusieurs organismes mandataires ayant des manières distinctes de faire remonter les dossiers. Les personnels des DDT ne disposent donc pas véritablement des moyens d’appréhender la cohérence des demandes au regard de la réalité des besoins des irrigants. Compte tenu de l’importance des enjeux, les services instructeurs reconnaissent simplement autoriser les demandes qui leur sont faites par les organismes mandataires.
10L’instruction apparaît plutôt comme un moment de pédagogie au cours duquel est expliquée la complexité d’une réglementation difficile à maîtriser. Cette volonté pédagogique se traduit notamment par la rédaction de fiches ou de plaquettes d’information, ainsi que par une diversité d’initiatives visant à rendre la réglementation accessible aux pétitionnaires. Les connaissances nécessaires pour rentrer dans les cadres du droit leur sont communiquées le plus en amont possible. Par cet effort pédagogique, il ne s’agit pas tellement de disposer de données totalement fiables sur la réalité des besoins agricoles ou de restreindre plus drastiquement les prélèvements, mais d’encourager les irrigants à entrer dans ce type de procédure.
La gestion de crise comme requalification des situations de pénurie
11La reconduction des demandes historiques de prélèvements d’eau conduit à des difficultés importantes en période d’étiage, lorsque la pluviométrie est plus faible que le reste de l’année et que les besoins des irrigants sont ponctuellement plus importants. Il est vrai qu’avant même le vaste mouvement de rationalisation de la gestion de crise suscité par la sécheresse de 2004, les préfets du bassin Adour-Garonne ont choisi de rédiger des arrêtés-cadres de limitation des usages de l’eau. Ces arrêtés définissaient les règles de limitation et les seuils de déclenchement des restrictions d’usages à appliquer. Le bassin bénéficie d’un réseau de mesures hydrologiques conséquent permettant d’appréhender les débits des cours d’eau en temps réel. Ces débits sont transmis par la Direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement aux directions départementales des territoires. En s’appuyant sur les prévisions météorologiques et sur les données de l’observatoire national des étiages de l’Onema/AFB, les directions départementales des territoires (DDT) proposent aux préfets d’édicter des arrêtés opérationnels de restriction lorsque les débits franchissent les seuils.
12Pour autant et en dépit des efforts réalisés pour anticiper la période d’étiage, les restrictions d’usage de l’eau en période d’irrigation donnent lieu à d’importantes tensions entre les services de l’État et la profession agricole (Barbier et al., 2010). Cette dernière peut d’abord contester l’infrastructure sociotechnique en charge de la qualification hydrologique de la situation de pénurie par un travail critique portant aussi bien sur l’état de la ressource que sur les manières de l’appréhender par les services de l’État. Alors que certains porte-paroles des agriculteurs mettent en avant la disponibilité de la ressource qu’ils ont pu constater eux-mêmes, d’autres évoquent l’incertitude des mesures réalisées par les services administratifs. La contestation peut ensuite porter sur les mesures de restriction elles-mêmes et leur sévérité. Les représentants de l’agriculture mettent alors en avant les enjeux socio-économiques associés à leur activité en rappelant que l’irrigation est un moyen fondamental d’assurer la stabilité quantitative et qualitative des produits sur des marchés marqués par une volatilité des prix importante. Ils pointent l’importance des emplois directs et indirects induits par l’agriculture et mettent en avant la participation du monde agricole au développement territorial, l’irrigation permettant notamment la viabilité de petites structures sur le territoire. En s’engageant plus globalement dans la défense du monde agricole et en dénonçant une réglementation toujours plus contraignante, voire stigmatisante, pour les professionnels, cette contestation peut avoir le soutien de certains élus des zones rurales et déboucher sur des arrangements locaux conduisant les services de l’État à négocier une forme de « tolérance » en matière d’infraction, en échange de la paix sociale.
« Elle s’exprime par des menaces tout le temps de mettre le feu à la campagne, de faire descendre les agriculteurs dans la rue, de dire de toute façon on irriguera quand même. Cette pression, elle est tout le temps là. Comme le département est quasiment exclusivement agricole, il y a une, je dirais, une baisse de la voilure qui est quasiment permanente. (…). Mais d’un autre côté, le rôle d’un préfet, c’est quand même de maintenir la paix sociale, et je dirais pour l’instant, la voix que l’on entend le plus, c’est quand même celle des gens de la chambre d’agriculture. »
Agent d’un service départemental de l’Onema.
13En dépit des efforts réalisés par les services de l’État pour asseoir hydrologiquement et juridiquement la légitimité de leurs décisions, la gestion de crise montre, en même temps que l’importance des résistances auxquelles ils doivent faire face, la manière dont ils composent avec les usagers agricoles. Comme l’indiquent par ailleurs les travaux portant sur les bureaucraties de proximité (Dubois, 1999 ; Weller, 2000) ou sur l’activité des services préfectoraux (Tanguy, 2014 ; Spire, 2005), la prise d’arrêté opérationnel n’est pas mécanique ou transparente. Au contraire, elle donne à voir un espace décisionnel opaque où sont aussi bien interprétés les textes généraux que requalifiées les situations particulières auxquelles ils sont supposés s’appliquer. Les agents des DDT ne s’en tiennent pas à observer les franchissements de seuils, mais ils recherchent fréquemment des justifications à ces franchissements. Ils peuvent alors mobiliser les pertes économiques associées aux conséquences agronomiques d’une interdiction d’irriguer en période de floraison du maïs comme l’incertitude météorologique pour brouiller la caractérisation d’une sécheresse et retarder des mesures de restriction que ni l’hydrologie ni le droit ne parviennent à légitimer totalement. De manière assez classique, nous assistons ainsi à une interprétation et à une redéfinition des règles en matière de restriction d’usages par l’institutionnalisation des arrangements locaux entre profession agricole et services de l’État. Voyons à présent comment sont contrôlées ces mesures et réalisées, concrètement, les opérations de police sur le terrain.
Priorisation et adaptation des contrôles des usages
14L’exercice du contrôle renvoie à un travail de planification qui prend essentiellement la forme d’un effort raisonné de priorisation, dans le temps comme dans l’espace. Ce travail de planification se concrétise dans les pratiques des inspecteurs, qu’il s’agisse des agents des directions départementales des territoires qui s’occupent essentiellement, dans les faits, de police administrative, ou des agents de l’Onema/AFB qui se consacrent davantage à des missions de police judiciaire.
Les plans de contrôle comme stratégies de priorisation
15Conformément à la circulaire de 2010, les directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement assurent le pilotage régional de la police de l’environnement. Ce pilotage se traduit par la constitution de cellules – les missions interservices de l’eau et de la nature36 – réunissant tous les services impliqués dans la partie « contrôle ». Le cadre pluriannuel de mise en cohérence des priorités de contrôle par la mission interservices de l’eau et de la nature montre que la planification des contrôles est d’abord un travail de priorisation des actions de police. Ce travail de priorisation renvoie aux enjeux liés à l’atteinte du « bon état » des masses d’eau aux différentes échéances fixées par la directive cadre européenne sur l’eau (DCE). Dans le bassin Adour-Garonne, ces enjeux qualitatifs se traduisent notamment par des enjeux quantitatifs, les sécheresses récurrentes se traduisant par des concentrations de polluants relativement importantes. Les enjeux quantitatifs sont alors appréhendés en observant les probabilités de franchissement des débits d’objectifs d’étiages (DOE)37, ce qui conduit à cibler certains territoires et à prendre en compte le caractère impactant des usagers agricoles dont l’essentiel des prélèvements est réalisé en période d’étiage. C’est bien cette priorisation, dans l’espace et dans le temps, que nous donne à voir la planification des opérations de contrôle au niveau régional.
« Si on priorise, c’est aussi parce qu’on ne peut pas faire des contrôles partout. Et il y a un enjeu majeur à mettre une pression réglementaire sur les masses d’eau qui risquent de ne pas atteindre le bon état de la DCE, donc pour la gestion quantitative, c’est quand même plutôt sur les masses d’eau qui ont un déficit hydraulique qui risque de contribuer à la non-atteinte des objectifs. C’est le croisement pressions-enjeux qui à chaque fois détermine ces zones. »
Agent d’une direction interrégionale Onema.
16En s’appuyant sur ces cadres pluriannuels validés par le préfet de région, les services départementaux rédigent des programmes de contrôle indiquant les priorités et les jours-hommes alloués pour chaque aspect du plan de contrôle. Les plans de contrôle départementaux s’appuient sur la même logique que les cadrages régionaux et croisent les niveaux de pressions et l’importance des enjeux au regard des objectifs de bon état des masses d’eau au sens de la DCE. Néanmoins, les discussions dans le cadre de la mission interservices de l’eau et de la nature permettent d’organiser plus concrètement les opérations de contrôle selon les spécificités des départements, sur la base des informations disponibles localement. Il s’agit notamment de prendre en compte les moyens humains disponibles. La redéfinition des missions associées à l’historique de l’Onema (Bouleau et Gramaglia, 2015) comme à celui des directions départementales des territoires (DDT) (Poupeau, 2011), ainsi que la mise en œuvre de réformes néo-managériales (Bezes, 2009 ; Lascoumes et al., 2014) conduisent à accroître les difficultés organisationnelles des différents services et à limiter les possibilités en matière de contrôle. Il s’agit alors d’allouer de la manière la plus efficiente possible le temps de travail des agents des DDT et de l’Onema/AFB, dont le nombre de missions ne cesse d’augmenter. En fin de compte, les plans de contrôle n’exercent qu’une pression relativement légère sur les (potentiels) auteurs d’infraction. Ces plans devraient théoriquement aboutir, en moyenne, au contrôle des stations d’épuration une fois tous les dix ans et à celui des agriculteurs en zone vulnérable une fois tous les 80 ans (Simoni et al., 2005), ce qui est déjà assez peu. Ces plans ne sont que partiellement réalisés (Legrand et al., 2015).
L’exercice du contrôle comme adaptation aux contingences locales
17La pression de contrôle est particulièrement faible dans les zones agricoles où les relations avec les professionnels sont tendues. Les menaces répétitives, en direct ou par voie de presse, et les incidents récurrents lors de contrôles expliquent le caractère à la fois risqué et stressant de ces opérations (Weller, 2008). La question de la dangerosité des contrôles et de la sécurité des personnels est directement évoquée pour certains départements ruraux, notamment par les personnels de l’Onema/AFB qui, contrairement à leurs collègues des directions départementales des territoires (DDT), interviennent armés. Ces difficultés peuvent prendre des proportions assez importantes. C’est le cas dans le Lot-et-Garonne avec le montage de « forces d’action rapide » permettant aux contrôlés de prévenir leurs voisins par messagerie téléphonique afin de compliquer le contrôle. L’exercice du contrôle et la manière dont il se déploie concrètement sur le terrain apparaissent finalement plus complexes que les plans de contrôle ne le laissent penser. Néanmoins, les agents disposent d’une relative autonomie pour faire face à ces difficultés. À l’instar des officiers de police judiciaire (Montjardet, 1986), le pouvoir discrétionnaire des inspecteurs conduit à une adaptation de l’effort de contrôle sur le terrain (Gauthier, 2010). À la DDT ou à l’Onema/AFB, la diversité des tâches dont les inspecteurs doivent s’acquitter au regard des moyens limités dont ils disposent leur permet de travailler finement le réglage entre l’application du plan de contrôle et la prise en compte des oppositions territoriales. Dans les départements les plus conflictuels, cela peut se traduire par un évitement pur et simple du contrôle sur les thématiques les plus sensibles, au premier rang desquelles figurent les aspects quantitatifs (Boizard et al., 2016). C’est bien ce dont témoigne ce responsable de la DDT, reconnaissant les consignes qu’il a reçu du préfet pour éviter les troubles à l’ordre public, assurer la sécurité des agents tout en redéployant les efforts sur des problématiques jugées davantage prioritaires.
« On est assez peu allé sur les contrôles terrain en DDT les années précédentes, mais pour les raisons d’effectifs que je vous ai expliquées et puis aussi du fait que c’est quand même très tendu. On a une profession agricole, qui est quand même particulière dans le département, qui est très véhémente. C’est vrai que des contrôles terrain sur des thématiques très sensibles, il y a parfois eu des décisions préfectorales : ‘on n’en fait pas cette année’, il y a d’autres thématiques plus urgentes et vu le contexte, ce n’est pas la peine de mettre le feu à la campagne. »
Agent d’une DDT.
18À l’évitement des contrôles sur les thématiques et territoires jugés sensibles, s’ajoute la prise en compte des conditions socio-économiques des usagers. Ainsi par exemple, certains services peuvent être moins tolérants à l’égard d’entreprises aux ayant des capacités financières importantes qu’à l’égard d’un petit agriculteur. De même, l’antériorité de l’auteur d’infraction (situation de récidive ou non) est aussi prise en compte dans le choix des contrôles.
19Ces adaptations, relativement courantes dans le travail d’inspection (Dodier, 1988), peuvent toutefois déboucher sur des complications dans les rapports entre les agents de l’Onema/AFB et ceux des DDT. Contrairement aux personnels de l’Onema/AFB, les agents des services de l’État travaillent sur de nombreux sujets en relation avec la profession agricole et ont donc besoin de leur coopération sur d’autres dossiers. Par conséquent, ils évitent de réaliser des contrôles sur certaines thématiques qui peuvent non seulement occasionner des troubles à l’ordre public mais aussi miner, indirectement, l’action globale de l’État sur les territoires. Étant historiquement et structurellement moins en lien avec le milieu agricole, les agents de l’Onema/AFB ont une approche globalement moins axée sur la discussion et la négociation avec les (potentiels) auteurs d’infraction. Alors que les agents des DDT dénoncent parfois le manque de souplesse de ceux de l’Onema/AFB, ces derniers jugent la posture de la DDT trop conciliante à l’égard de la profession agricole.
Négociation des suites et fabrication du jugement
20Les constats d’infraction peuvent donner lieu à des suites administratives, sous l’autorité des préfets, ou à des suites judiciaires, sous l’autorité des procureurs. Pour autant, les négociations que l’on peut observer autour de la nature des suites à privilégier mettent en lumière une tendance à la dépénalisation des infractions environnementales. Cette partie s’attache à décrire les mécanismes qui fondent cette trajectoire de l’infraction.
La progressivité des suites comme dépénalisation
21Les atteintes à la nature ne font l’objet de poursuites que dans seulement 21 % des cas38. Les magistrats du parquet privilégient plutôt les alternatives aux poursuites, notamment la transaction pénale39, pour faire face à l’engorgement des tribunaux tout en respectant les injonctions politiques à la systématicité des suites (Lenoir et Gautron, 2014). D’ailleurs, la circulaire du 21 avril 2015 indique très clairement que la transaction pénale est toujours à privilégier hors cas de dommage grave ou irréversible, d’obstacle aux fonctions ou de réitération.
22Les infractions concernant l’environnement, et a fortiori l’eau et les milieux aquatiques, représentent une infime partie de l’activité des parquets, qui apparaissent largement débordés par le flux de dossiers qu’ils ont à traiter quotidiennement sur d’autres questions. Par ailleurs, le droit de l’environnement est non seulement très technique et spécifique, mais également éparpillé en une quinzaine de codes, au premier rang desquels le code de l’environnement, qui ne sont pas les plus connus des magistrats. La formation sur les questions environnementales est très marginale voire absente des cursus de formation en droit, puis à l’École nationale de la magistrature. La diversité des dommages écologiques, couplée à la technicité des éléments nécessaires à leur compréhension et à leur caractérisation, contribue à rendre ce contentieux environnemental peu attractif par rapport aux traditionnelles affaires d’atteintes aux personnes et aux biens. Les magistrats reconnaissent la dimension non seulement chronophage, mais aussi peu valorisante de ce contentieux qui apparaît finalement peu rentable d’un point de vue professionnel (Barone, 2018).
« Personne ne veut faire de contentieux technique. L’environnement, c’est un contentieux technique, très chronophage et pas rentable (...). La priorité, c’est l’atteinte aux personnes, c’est normal. Le reste… Voilà… »
Vice-procureur référent environnement.
23De leur côté, des inspecteurs admettent que les suites pénales ne sont pas non plus sans inconvénients. Compte tenu de l’engorgement de la filière, elles interviennent d’abord loin dans le temps, alors que les enjeux écologiques nécessitent souvent une intervention rapide pour éviter des effets pouvant devenir rapidement irréversibles. Les décisions des magistrats, largement étrangers à la technicité des dossiers, apparaissent ensuite fréquemment incertaines voire risquées pour les inspecteurs qui craignent de voir l’audience publiciser un relatif laxisme à l’égard des dommages environnementaux. Dans cette perspective, ces inspecteurs peuvent vouloir privilégier la progressivité des suites pour espérer une remise en état rapide du milieu, qui reste la première priorité des politiques pénales environnementales. Celle-ci peut leur permettre de négocier en amont avec l’usager mis en cause en adoptant une posture à la fois indulgente et menaçante par l’évocation des possibilités de poursuites, en cas de mauvaise volonté (Monteiro, 2014).
« Le procureur, il a du mal, mais les juges, c’est encore autre chose… Et vous parlez de quoi ? De truites fario ? De continuité de quoi ? Écologique ? D’écosystèmes ? Donc c’est vrai que ça ne parle pas, donc les audiences au tribunal, il faut vraiment que ce soit des affaires qui vaillent le coup parce que sinon, on peut se retrouver avec une affaire grave, mais qui est mal établie, ou la stratégie n’a pas été bonne, et on peut se retrouver avec une amende ou avec une amnistie, une amende très symbolique et sans remise en état parfois ! Or ce n’est pas le but ! »
Agent d’un service départemental Onema.
24Le développement des procédures transactionnelles soulève des questions dans la mesure où, notamment, le traitement par le biais de ces procédures alternatives peut s’avérer économiquement rentable pour les auteurs d’infractions. En matière d’usages agricoles par exemple, le non-respect d’un arrêté « sécheresse » peut déboucher sur une amende transactionnelle d’un montant maximal de 300 euros. Or, le profit généré par l’irrigation d’une parcelle agricole en période de pénurie peut s’avérer largement supérieur (Van Bosterhaudt, 2014). Ensuite, la transaction pénale éteint l’action publique. Dès lors, il n’est plus question de peine. Une sanction négociée ne relève plus vraiment de la répression pénale.
25Le développement de cette pratique dans le traitement des atteintes à la nature contribue de fait à leur dépénalisation en faisant tourner à plein la machine « à classer sans suites ». Cette évolution s’inscrit dans une tendance ancienne déjà évoquée. Cette tendance consiste à privilégier l’intervention des acteurs administratifs, qui préfèrent traditionnellement la négociation à la sanction (Lascoumes, 1994 ; Lestel et al., 2013). Elle ne satisfait pas tous les magistrats, et encore moins les agents de l’Onema/AFB et les associations de protection de la nature. Ceux-ci dénoncent des stratégies d’étouffement des affaires, le peu de visibilité sur les suites et le caractère démotivant associé à la méconnaissance du traitement des infractions.
Des tentatives de pénalisation à la fabrication du jugement
26Les inspecteurs de l’Onema/AFB déploient différentes stratégies pour intéresser les parquetiers et tenter de peser davantage sur l’orientation du traitement des infractions. Sur la forme, ils travaillent d’abord à faciliter le traitement des dossiers par les magistrats du parquet en convenant de méthodes de travail et de routines communes. Ainsi, ces agents réalisent un travail préparatoire de simplification des dossiers consistant à mettre au point des systèmes de classement ou de codage permettant une lecture plus rapide. Sur le fond, les inspecteurs font d’importants efforts pédagogiques pour construire avec les parquetiers des relations de confiance autour d’une sensibilité partagée à l’égard de certains dommages et pour s’entendre sur le traitement des infractions qui s’y rapportent. L’investissement dans des relations pérennes vise à partager une manière spécifique de concevoir la nature du dommage, l’orientation des suites et la nature des sanctions. Ces inspecteurs de l’environnement peuvent enfin, en dernier recours, transmettre certaines informations aux associations de protection de la nature de manière à ce qu’elles prennent en charge la pénalisation d’un dossier spécifique. Lorsqu’elles choisissent de se constituer parties civiles, ces associations participent également à leur manière à ce processus de pénalisation dans la mesure où les magistrats ont en main leurs arguments et où les débats en audiences sont en partie organisés autour de leurs demandes.
27Cependant, les tentatives visant à pénaliser les trajectoires par l’enrôlement des magistrats du parquet rencontrent d’importantes difficultés. L’investissement dans la pérennisation de ces relations est non seulement coûteux, mais aussi relativement fragile dans la mesure où ces arrangements, qui reposent sur des personnes spécifiques, sont à reprendre lorsque les magistrats sont mutés. Le turn-over important des parquetiers conduit à remettre en cause ce laborieux travail de sensibilisation développé par les acteurs de la police de l’eau. De même, les stratégies visant à « sous-traiter » aux associations de protection de la nature et une pénalisation des dossiers apparaissent limitées. D’abord, cette stratégie est vivement découragée par la direction de l’Onema/AFB, qui pointe les effets pervers associés à une confusion des genres pouvant nuire à la crédibilité sur le long terme des agents. Ensuite, les associations souffrent d’une faiblesse de moyens. Leur couverture inégale du territoire rend difficile le maintien d’une pression substantielle et homogène sur les juridictions compétentes (Gramaglia, 2006). Les associations reconnaissent elles-mêmes limiter leurs plaintes aux cas les plus symboliques.
« On évite de taper sur les agriculteurs, les ASA [associations syndicales autorisées], etc. Ce sont des dossiers chauds. Ça on devient contre-productif. On préfère les symboles, comme la CACG [Compagnie d’aménagement des coteaux de Gascogne]. »
Juriste salarié d’une fédération de protection de la nature.
28Nous rejoignons, en ce sens, certains auteurs qui soulignent les difficultés rencontrées par les associations lorsqu’elles cherchent à intéresser les tribunaux à leurs causes (Henry, 2003), ou encore ceux qui nuancent le constat d’une judiciarisation du domaine. Ce constat ne s’appuie le plus souvent que sur de grands dossiers juridiques très médiatisés, comme celui du barrage de Sivens dans le bassin Adour-Garonne (Melot et Pham, 2012). Il est vrai que certains magistrats nourrissent une certaine méfiance à l’égard de ces associations qu’ils considèrent comme « trop politiques ».
29Étant donné l’importance des alternatives aux poursuites et des classements sans suite par les magistrats du parquet, les magistrats du siège ont très rarement l’occasion de traiter des affaires liées à l’environnement. Le manque de familiarité des juges en matière de dommages écologiques se perçoit bien en audience à travers leur méconnaissance des acteurs impliqués, des sigles et acronymes les plus courants, ou à travers leurs commentaires. Globalement très éloignés de ces problématiques dans leur travail quotidien, ils n’en tentent pas moins de saisir comme ils peuvent les tenants et aboutissants des dossiers. Pour autant, si le prévenu n’a jamais été condamné, s’il a procédé à une remise en état ou si ses revenus sont faibles, les peines d’avertissement sont fréquentes. Les parties civiles obtiennent rarement ce qu’elles demandent. La complexité technique et juridique des affaires et les incertitudes entourant la caractérisation et la causalité de certains dommages aboutissent souvent à des jugements en demi-teinte.
Conclusion
30Le droit de l’environnement met en tension deux types de discours contrastés. D’un côté, il est compris comme un outil de légitimation de la reproduction des rapports de domination protégeant les intérêts, notamment économiques, d’une minorité. De l’autre, il est plutôt perçu comme un outil de libération redonnant la possibilité à des acteurs plus faibles de lutter contre les dommages, notamment écologiques, dont ils seraient les principales victimes. Ces deux lectures nous empêchent cependant de penser la complexité des logiques sous-jacentes qui conditionnent et participent de la mise en droit spécifique de la nature. Dans cette contribution, nous avons plutôt cherché à comprendre comment la nature des échanges entre les différents acteurs, depuis les potentiels mis en cause jusqu’aux magistrats du siège, pèse sur la trajectoire des infractions, c’est-à-dire sur les modalités de constats, d’orientation et de traitement de ces infractions en matière de droit d’eau.
31Cette analyse nous a d’abord conduit à identifier trois séquences distinctes dans la trajectoire négociée de ces infractions et à spécifier la nature des mécanismes qui y sont rattachés, depuis la définition des autorisations de prélèvement par l’administration en amont jusqu’à la fabrication du jugement par les magistrats du siège en aval. Plus que cela, notre approche nous a par ailleurs conduit à analyser les modalités d’articulation entre ces différentes séquences et nous a permis de souligner l’importance des négociations en amont sur la trajectoire des infractions. Les compromis entre rigueur juridique et « pragmatisme » administratif dans les négociations autour des limitations de prélèvement sont en effet décisifs dans le cadrage des opérations de contrôle en aval. De même, les difficultés associées aux contrôles expliquent non seulement le faible nombre d’infractions poursuivies, mais aussi la nature des suites envisagées. Les relations entre inspecteurs de l’environnement et magistrats du parquet mettent en lumière la stabilisation d’une doctrine consacrant l’avènement des procédures transactionnelles, le faible nombre d’affaires traitées par les magistrats du siège en bout de chaîne et, finalement, une dépénalisation massive des infractions en matière de droit de l’eau.
32À l’inverse, le traitement des affaires que l’on peut observer du côté des magistrats du siège n’est pas sans conséquences sur l’orientation des suites et l’activité des inspecteurs en amont. La relative mansuétude des magistrats soumis à des flux d’affaires considérables, peu sensibilisés aux contentieux environnementaux, renforce encore l’attractivité de l’alternative aux poursuites. Le traitement d’infractions constatées par les inspecteurs peut les encourager à privilégier une remise en état rapide des milieux sans sanction, à une procédure pénale longue et à l’issue incertaine. De même, les difficultés associées aux contrôles peuvent conforter les préfets dans leur « souplesse » en matière de restriction des prélèvements. L’approche par la trajectoire négociée des infractions permet ainsi de comprendre comment ces différentes séquences, prises ensemble et dans la diversité de leurs interactions possibles, retravaillent les contours des comportements illicites et la nature de leur prise en charge.
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Notes de bas de page
35 Créé en 2006, l’Onema a remplacé l’ancien conseil supérieur de la pêche (CSP) tout en élargissant son périmètre d’intervention. Ses missions étaient très diverses : appui technique aux politiques de l’eau, connaissance environnementale, police de l’eau ou encore recherche-développement. En 2017, l’Onema a été fusionné au sein de l’agence française pour la biodiversité (AFB) avec les parcs nationaux, l’atelier technique des espaces naturels (Aten) et l’agence des aires marines protégées (AAMP).
36 Placée sous l’autorité du préfet, la mission interservice de l’eau et de la nature coordonne les services de l’État et les établissements publics concernés dans le domaine de l’eau et de la biodiversité.
37 Le débit d’objectif d’étiage (DOE) est un seuil minimum à respecter, en dessous duquel les usages de l’eau et la vie aquatique seraient menacés.
38 Statistiques du ministère de la Justice disponibles à www.justice.gouv.fr/art_pix/Stat_Annuaire_ministere-justice_chapitre6.pdf [consulté le 08/01/2020].
39 La transaction pénale permet à l’autorité administrative, tant que l’action publique n’a pas été mise en mouvement, de transiger avec les personnes physiques et morales sur la poursuite des infractions qu’elles ont pu commettre. Le préfet adresse à l’auteur de l’infraction une proposition de transaction qui doit être homologuée par le procureur. Cette proposition précise le montant de l’amende transactionnelle que l’auteur devra payer, ainsi que, le cas échéant, les obligations qui lui seront imposées pour faire cesser l’infraction, éviter son renouvellement ou à remettre les lieux en conformité.
Auteurs
UMR 1248 AGIR, INRAE, université de Toulouse, Castanet-Tolosan
UMR G-EAU, INRAE, AgroParisTech, CIRAD, IRD, Montpellier-SupAgro, université de Montpellier
AgroParisTech, Montpellier Recherche en Management, Montpellier
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