1En France, la réunion des états généraux du Sanitaire en janvier 2010, puis la loi de Modernisation de l’agriculture et de la pêche et l’ordonnance du 22 juillet 2011 ont permis d’élaborer les cadres d’une nouvelle gouvernance sanitaire. Dans le contexte d’accélération des échanges au niveau mondial et face à l’évolution des écosystèmes entraînant l’introduction ou la réémergence d’agents pathogènes ou d’organismes nuisibles, l’organisation sanitaire française a été repensée afin de tenir des comptes des risques qui s’intensifient et se diversifient et dont les conséquences économiques, sanitaires, sociales ou environnementales (Crémieux, 2009) peuvent s’avérer majeures pour les filières agricoles. Toutefois, la déclinaison opérationnelle de cette nouvelle structuration des organismes de veille à l’échelle des régions reste encore à construire.

2Les politiques sanitaires offrent un cadre d’étude inédit des recompositions de l’État en région (Bezes et Le Lidec, 2010) et de son repositionnement face aux acteurs professionnels dans un contexte législatif européen en évolution (Ollivier, 2014). Si dans le secteur agricole et sanitaire, les services de l’État ont l’habitude de composer avec les professionnels (Hervieu et al., 2010), voire de déléguer une partie de la surveillance sanitaire, le cadre de mise en place des associations sanitaires régionales (ASR) est l’occasion de tester plusieurs hypothèses sur le gouvernement à distance des territoires (Bezes, 2005 ; Epstein, 2005) et sur la capacité de l’État à devenir animateur (Donzelot et Estèbe, 1994) et non plus producteur de politiques publiques, y compris dans le champ régalien de la police sanitaire (Darribehaude, 2014).

3En effet, la mise en place de schémas régionaux de maîtrise des dangers sanitaires offre un nouvel espace de définition, de réflexion et de surveillance sanitaire à l’échelle régionale. Surtout, elle s’appuie sur une logique de proximité territoriale inédite dans un contexte marqué jusque-là par la centralisation de ces politiques, que ce soit au niveau des services étatiques comme du côté des instances professionnelles. Parallèlement, ces nouveaux instruments d’action publique (Halpern et al., 2014) témoignent des mutations à l’œuvre du côté des collectivités locales, prisonnières de la mise en place de ce type de documents d’orientation (Gardon, 2015). Ainsi, de nombreux schémas infranationaux se sont multipliés depuis l’acte II de la décentralisation, que ce soit au niveau des régions, des départements, et même des structures intercommunales (schémas régionaux de développement économique, ou d’enseignement supérieur et de recherche, schémas départementaux des enseignements artistiques, ou de protection de l’enfance, etc.). S’ils sont directement pilotés par les collectivités locales, à partir d’une méthodologie bien rodée (recours à ces cabinets de consultants, concertation large des acteurs du secteur, écriture d’un document d’orientation reprenant les objectifs et les budgets associés et vote en assemblée plénière), ils composent également avec un repositionnement de l’État qui s’éloigne d’une logique de planification pour aller vers une démarche de projet et de contractualisation (Gaudin, 2004).

4Toutefois, sur le champ sanitaire, la logique est encore différente puisqu’elle dépasse le champ des collectivités locales et des acteurs publics : l’État demande aux acteurs et professionnels du secteur (représentant des filières végétales et animales en région) de s’organiser et de cogérer la surveillance des dangers sanitaires. L’État devient animateur d’un processus qu’il a entraîné mais qui lui échappe largement.

5Ce chapitre21a pour objectif de décrire ce jeu d’acteurs et les recompositions de l’État à l’œuvre en région à partir d’une prise en compte de la montée en puissance des organismes professionnels et des logiques de délégation et de concertation propres au fonctionnement de ces nouvelles instances régionales. Face à la difficile émergence de ce nouvel échelon régional de gouvernement des risques sanitaires, nous faisons l’hypothèse d’une résistance des logiques verticales de fonctionnement du secteur sanitaire, issue d’une histoire longue où le département apparaît comme un échelon de proximité incontournable pour les services de l’État, les collectivités locales et les organisations professionnelles.

6La structuration historique de la gestion en France du sanitaire subit actuellement un changement de paradigme. La nouvelle gouvernance sanitaire favorise la montée en puissance de l’échelon régional. Cette évolution rencontre toutefois des points de blocage et des résistances sur le terrain. Les développements suivants traitent des enjeux actuels du maillage sanitaire dans les territoires dans le contexte de redéfinition des missions de service public.

Le gouvernement du sanitaire avant les états généraux du Sanitaire : une logique verticale et territoriale

7La lutte contre les maladies animales en France est organisée depuis plusieurs décennies autour de plusieurs acteurs, notamment l’État (avec ses services centraux et déconcentrés), les vétérinaires et les groupements de Défense sanitaires (GDS) regroupant les éleveurs. Le périmètre départemental constituait le champ d’actions de ce « trépied sanitaire » (Ollivier, 2013). Dans ce cadre, les anciennes directions départementales des services vétérinaires (DSV), devenues directions départementales de la Protection des Populations (services déconcentrés, décret n° 2002-234 du 20 février 2002) mettent en œuvre les actions de surveillance et de contrôle dans les domaines de la santé et de la protection animale. De leur côté, les groupements techniques vétérinaires (GTV) (associations loi 1901) regroupent au niveau départemental des vétérinaires praticiens libéraux (fédérés au niveau national via la SNGTV, Société nationale des groupements techniques vétérinaires). Ils s’impliquent dans des actions sanitaires, d’épidémiosurveillance, et dans le cadre d’un mandat sanitaire.

8Les groupements de Défense sanitaire sont des organismes (agricoles) reconnus officiellement par la loi du 6 décembre 1954 pour contribuer, en coopération avec l’État (services vétérinaires), à la réalisation des prophylaxies. Le succès obtenu en 1950 en Vendée à la suite de l’initiative de groupements professionnels d’éleveurs et des services vétérinaires de ce département de créer un programme collectif de lutte contre la tuberculose bovine conduit l’État à encourager, dès 1951 (circulaire du 20 février 1951), le développement d’une démarche équivalente dans les autres départements. Les groupements de Défense sanitaire sont créés progressivement pour organiser la lutte contre la tuberculose bovine, mission qui est ensuite étendue à la lutte contre la brucellose et la leucose bovines (Conseil général vétérinaire, 2006). Les statuts des groupements de Défense sanitaire (approuvés par le ministre chargé de l’agriculture) précisent en particulier les objectifs, les pouvoirs et droits de chaque éleveur adhérent. Ces structures fonctionnent avec les cotisations des éleveurs au prorata du nombre d’animaux. Elles peuvent recevoir également des subventions locales, notamment des conseils généraux. Elles contribuent également à aider financièrement les éleveurs en difficulté par une mutualisation des pertes exceptionnelles d’origine sanitaire (caisse « coups durs »), et peuvent conduire des actions déléguées par les autorités publiques (édition des Attestations sanitaires à Délivrance anticipée22, gestion prophylaxie, identification via l’Établissement départemental d’Élevage que gèrent certains groupements de Défense sanitaire, etc.). Initialement consacrés aux bovins, les groupements de Défense sanitaire ont progressivement élargi leurs activités à d’autres espèces (porcine, caprine, apicole, etc.). Ces groupements ont développé des plans de maîtrise de certaines maladies (rhinotrachéite infectieuse bovine ou IBR, paratuberculose, hypodermose, arthrite encéphalite caprine à virus ou CAEV, etc.), et initié, en lien avec les vétérinaires, certaines opérations de certification en élevage bovin (notamment via l’association pour la Certification de la santé animale en élevage).

9Outre les deux principaux partenaires des services vétérinaires (GDS et GTV), les services de l’État s’appuyaient sur les laboratoires vétérinaires départementaux ou laboratoires départementaux d’analyse, qui effectuent les analyses réglementaires relatives aux prophylaxies collectives. Ces derniers ont été intégrés aux conseils généraux depuis les premières lois de Décentralisation. Cette situation n’est pas sans poser problème, notamment dans un contexte de mise en concurrence et de réformes territoriales car les laboratoires départementaux d’analyse fonctionnent sous agrément de l’État (Direction générale de l’Alimentation) et selon les méthodes reconnues (normes AFNOR) et accrédités (COFRAC) pour garantir la validité des attestations qu’ils délivrent.

10À partir de cette organisation de la gestion du sanitaire, on peut observer depuis quelques années le passage de maladies contagieuses réglementées vers un concept de « danger sanitaire ». L’éligibilité d’une maladie à une prise en charge collective et diligentée par le pouvoir public était justifiée par son importance vis-à-vis de la santé publique (zoonose), socio-économique, sanitaire, ou d’entrave au commerce. Cette situation introduit la notion de maladie réglementée, traduite dans le Code rural et de la pêche maritime (articles L. 223-2 et 223-4) et par des Directives européennes (82/894/CEE et 2003/99/CE), en distingant deux groupes : d’une part les maladies à déclaration obligatoire entraînant l’application de mesures de police sanitaire dites maladies réputées contagieuses (MRC) ; d’autre part les maladies à déclaration obligatoire n’entraînant pas l’application de mesures de police sanitaire, dites maladies à déclaration obligatoire (MDO).

11À partir de ces principes, l’implication de l’État s’organise selon trois modèles d’action/d’intervention.

12Le premier type est l’action sanitaire obligatoire (police sanitaire), regroupant un ensemble de mesures contraignantes et coercitives imposées aux éleveurs, pour lutter contre le développement et la diffusion des principaux fléaux de l’élevage (fièvre aphteuse, peste bovine) ou adaptées aux situations d’urgence, ce qui implique que l’État prenne en charge les coûts des mesures de gestion.

13Le second type concerne les maladies à prophylaxies facultatives dirigées, où l’État conçoit, en concertation avec les professionnels de la filière concernée, un plan de lutte et des objectifs. Les éleveurs sont libres de l’accepter ou non. L’État s’engage à apporter un appui technique et/ou financier puis donne son « label » sous la forme d’une qualification officielle (par exemple, IBR, varron). Ces programmes de prophylaxie peuvent devenir obligatoires sous certaines conditions. Le dernier type est relatif aux maladies où l’État n’intervient plus directement. Les éleveurs – via les groupements de défense sanitaire – conçoivent donc leurs propres programmes d’action et restent maîtres d’œuvre pour gérer les voies et moyens pour y parvenir.

14Les nouveaux principes de gouvernement du sanitaire engagés depuis les états généraux du Sanitaire s’appuient sur ce type de classification des dangers sanitaires qui induit l’organisation de leur gestion tout en modifiant sensiblement cette architecture en proposant un nouveau paradigme qui s’appuie sur une échelle régionale de définition des stratégies sanitaires.

L’émergence d’un échelon régional : une logique horizontale ?

15Depuis de nombreuses années, le système sanitaire français a permis de lutter efficacement, et sur l’ensemble du territoire, contre les maladies animales. Il est considéré comme un modèle pour nombre de pays dans le monde. Pourtant, en 2008, l’épidémie de fièvre catarrhale ovine (FCO) a généré des tensions sans précédent parmi les acteurs du monde agricole. Aboutissant à de nombreuses manifestations en France, cette crise a notamment montré de nombreuses failles dans le système. L’organisation des campagnes de vaccination contre cette maladie a imposé une clarification des responsabilités entre les acteurs de l’action en santé publique vétérinaire : État, éleveurs, vétérinaires, laboratoires23. Cette crise intervient dans un contexte où, depuis plusieurs années, un certain nombre de rapports alertent sur la diminution de la population des vétérinaires ruraux et sur les conséquences de cette évolution par rapport au maintien d’un réseau efficace de surveillance des maladies des animaux (Dernat et Siméone, 2014). Parallèlement au niveau européen (Ollivier, 2014) se négocie la future loi de Santé animale (Animal Health Law) qui pose comme principe que « la responsabilité de la santé des animaux incombe premièrement aux propriétaires de ces derniers et, collectivement, à l’industrie. Par conséquent, les propriétaires et l’industrie restent les mieux placés pour gérer les nombreux risques liés aux maladies animales ». En matière de santé animale et végétale, l’ordonnance n° 2011-862 du 22 juillet 2011 reconnaît la « responsabilité des personnes autres que l’État dans la surveillance, la prévention et la lutte contre les dangers sanitaires ». Dans le domaine de la sécurité sanitaire des aliments, les dispositions du « paquet hygiène » mises en œuvre dans les États membres à partir de 2006 ont promu un principe similaire de responsabilisation des professionnels (Delomez, 2006). Dans le domaine végétal, la Commission européenne a soumis, en 2013, une « proposition de Règlement du Parlement européen et du Conseil relatif aux mesures de protection contre les organismes nuisibles aux végétaux » destinée à remplacer et abroger la directive 2000/29/CE qui fixe le cadre législatif communautaire du régime de protection des végétaux.

16Ainsi, le contexte supranational européen, les enjeux de décentralisation et le contexte économique français ont poussé l’État à redéfinir sa gestion des politiques publiques, entraînant une érosion des frontières entre le secteur public et le secteur privé. Elle correspond plus largement à une dynamique de « dédifférenciation et de désinstitutionalisation de l’État par les politiques publiques » (Hassenteufel, 2008, p. 269) amplifiant un processus déjà à l’œuvre dans le gouvernement du sanitaire, qui repose sur une association étroite des acteurs publics et des professionnels.

17L’État a alors voulu engager les états généraux du Sanitaire, conçus comme une grande remise à plat du fonctionnement du sanitaire sur l’ensemble du territoire français pour repenser la gestion du sanitaire (Blanchet et al., 2010). L’ensemble des acteurs liés à la santé animale a été convoqué sous impulsion de la direction générale de l’Alimentation (DGAl) pour participer à cette concertation nationale qui s’est organisée à Paris au début de l’année 2010, en ateliers thématiques. Plusieurs priorités sont ressorties de ces réunions :

• une volonté de redonner plus de pouvoir aux professionnels afin qu’ils s’organisent pour gérer le sanitaire. Autrement dit, une responsabilisation des professionnels et la délégation du contrôle et de la maîtrise de certains dangers sanitaires. La délégation ne veut pas dire désengagement de l’État, mais permet aux fonctionnaires de se décharger des contrôles de routine pour disposer de plus de temps pour gérer les questions sanitaires complexes ;

• une hiérarchisation des dangers sanitaires afin de permettre une priorisation des moyens et ressources publics et privés pour les maladies animales et les organismes nuisibles à la santé des végétaux ;

• un rapprochement des politiques sanitaires du monde animal et du monde végétal ;

• un repositionnement de la gestion du sanitaire à l’échelle régionale.

18Les états généraux du Sanitaire de 2010 ont donc posé les bases d’une nouvelle organisation sanitaire, visant en particulier à optimiser gouvernance et financement de la politique sanitaire française. Pris en application des états généraux du Sanitaire, l’ordonnance n° 2011-862 du 22 juillet 2011 et les décrets publiés le 1^er juillet 2012 forment un corpus décrivant les contours des nouvelles instances de consultation en matière de politiques sanitaires animales et végétales ainsi que les structures opérationnelles chargées d’intervenir avec l’État dans la surveillance, la prévention et la lutte contre les dangers sanitaires (maladies animales et organismes nuisibles aux végétaux). Ces dangers font l’objet d’une catégorisation officielle pour adapter les mesures de lutte en fonction du niveau de risque et des moyens de lutte disponibles.

19D’une manière générale, les décrets d’application de l’ordonnance sur la gouvernance sanitaire confortent le rôle des institutions régionales comme pilotes de la politique sanitaire à l’échelon local, qu’il s’agisse du préfet de région ou de l’administration relevant du ministère en charge de l’agriculture (directions régionales de l’Agriculture, de l’Alimentation et de la Forêt – DRAAF) ou des organisations de professionnels. Dans chaque région, le ministre de l’Agriculture reconnaît en effet pour un mandat de cinq ans renouvelable, une seule structure comme organisme à vocation sanitaire pour le domaine animal et une seule structure comme organisme à vocation sanitaire pour le domaine végétal. Les organismes à vocation sanitaire (OVS) peuvent se regrouper au sein d’une association sanitaire régionale (ASR), dans laquelle ils gardent la majorité des voix (60 % pour les deux OVS). L’association sanitaire régionale associe d’autres acteurs du domaine sanitaire (représentants de filières, collectivités locales, etc.) et fait l’objet d’une reconnaissance par le ministre de l’Agriculture pour une durée de cinq ans. Elle porte deux outils de gouvernance sanitaire régionaux : les programmes collectifs volontaires (PCV) et le schéma régional de maîtrise des dangers sanitaires (SRMDS). Ce dernier, combiné avec les mesures imposées par l’État pour les dangers de catégorie I constitue la stratégie sanitaire régionale24.

20Le schéma régional de maîtrise des dangers sanitaires a pour vocation, en complément des éléments de stratégie nationale réglementaires, de constituer un outil de pilotage de la stratégie sanitaire régionale. Il s’agit d’un outil dynamique, révisable a minima tous les trois ans. Il comprend un volet de diagnostic du contexte et des enjeux sanitaires, un volet répertoriant les actions prioritaires à mener aussi bien en matière de prévention que de surveillance et de lutte, un volet décrivant l’animation et la répartition des rôles pour toutes les parties prenantes et, enfin, un volet identifiant les coûts et mécanismes de financement. Ce schéma a pour objectif de renforcer l’harmonisation et la mutualisation des outils sanitaires et par là, en veillant à tenir compte des autres dispositifs régionaux, de contribuer à une plus grande efficacité globale de la maîtrise des dangers sanitaires. Il doit également tenir compte des enjeux économiques et sanitaires interrégionaux et offrir un espace d’échanges entre régions.

21Le schéma régional de maîtrise des dangers sanitaires est donc un document d’orientation stratégique régionale qui décrit, « en complément des mesures réglementaires et des actions portées par l’État dans les domaines animal et végétal, les orientations et directives en matière de prévention de surveillance et de lutte contre les dangers sanitaires qu’il désigne »25. Il est élaboré par une association sanitaire régionale, telle qu’elle est prévue à l’article L.201-11 du CRPM (code rural et de la pêche maritime), qui est constituée par la fédération des organismes à vocation sanitaires reconnus par arrêté du ministre en charge de l’agriculture. Sont membres de plein droit de l’association sanitaire régionale l’organisation vétérinaire à vocation technique (OVVT) reconnue ; toute organisation ou association professionnelle qui exerce une compétence sanitaire dans le territoire considéré ; la région, les départements et les chambres d’agriculture de la région. Le schéma régional de maîtrise des dangers sanitaires est soumis pour avis au conseil régional d’orientation de la politique sanitaire animale et végétale (CROPSAV). Le schéma régional de maîtrise des dangers sanitaires s’insère dans un ensemble de dispositions législatives et réglementaires qui fixe le cadre institutionnel pour « une politique de sécurité sanitaire rénovée pour l’agriculture française »26.

22Dans un contexte où le pouvoir des directions départementales de la Cohésion sociale et de la Protection des populations (DDCSPP) et du préfet départemental sont renforcés, au niveau national et régional, les politiques sanitaires des professionnels sont validées au sein du conseil national d’Orientation de la Politique sanitaire animale et végétale (CNOPSAV) et des conseils régionaux d’Orientation de la Politique sanitaire animale et végétale (CROPSAV). Ces nouveaux espaces de consultation/concertation et de conception des politiques sanitaires rejoignent des formes de gouvernement que certains analystes identifient à la notion même de gouvernance. C’est en effet « une forme plus souple de pouvoir politique qui consiste dans l’interaction d’une pluralité d’acteurs ‘gouvernants’ qui ne sont pas tous étatiques ni même publics » (Le Galès, 2010, p. 300). Ainsi, la gouvernance peut être caractérisée tout d’abord comme « un polycentrisme institutionnel avec une existence d’une grande complexité institutionnelle qui empêche de distinguer un lieu unique de pouvoir, de décision et d’exécution ». On peut donc observer « une frontière public privé plus floue, avec une ouverture des processus de décision en direction de la société civile et l’inclusion d’acteurs privés dans les processus politiques » (Le Galès, 2010, p. 301) déjà à l’œuvre en partie dans la gestion du sanitaire. Cette dynamique rejoint celle décrite par Patrice Duran et Jean-Claude Thoenig pour parler de la « nouvelle » gestion publique territoriale comme d’un « univers largement a-centrique que caractérisent l’éclatement des frontières – entre le public et le privé, entre le local, le national et le supranational – et la diversité des acteurs qui y interviennent » (Duran et Thoenig, 1996).

23Dans la perspective de la nouvelle gouvernance sanitaire, l’association sanitaire régionale, le conseil régional d’Orientation de la Politique sanitaire animale et végétale et le schéma régional de maîtrise des dangers sanitaires peuvent être donc conçus comme des instruments d’action publique, selon la définition qu’en donnent Pierre Lascoumes et Patrick Le Galès, « des dispositifs à la fois techniques et sociaux qui organisent des rapports sociaux spécifiques entre la puissance publique et ses destinataires en fonction des représentations et des significations dont ils sont porteurs » (Lascoumes, Le Galès, 2004, p. 13). Ces instruments, en imposant un cadre de négociation explicite entre une variété d’acteurs et d’organisations structurés selon différentes logiques, à différents échelons, dans différents domaines, remettent en cause des équilibres et des relations construits. Ces recompositions amènent des questionnements en termes de positionnement, de légitimité, au sein des organisations et entre les organisations.

24Ainsi, l’État continue d’exercer directement son pouvoir de police administrative et judiciaire mais les professionnels des secteurs animal et végétal sont appelés à faire part de leur avis sur les politiques sanitaires au sein du conseil régional d’orientation de la politique sanitaire animale et végétale et du conseil national d’orientation de la politique sanitaire animale et végétale, instances de consultation qui ont vocation à constituer de véritables « parlements du sanitaire ». Le conseil régional d’Orientation de la Politique sanitaire animale et végétale étant qualifié par un cadre des services déconcentrés comme le « parlement régional ». Dans un contexte de réformes territoriales (fusion des régions, mise en place des métropoles, redéfinition des compétences), le niveau régional devient l’échelle de définition des stratégies des politiques publiques que ce soit du côté de l’État, comme au niveau des collectivités locales (Bezes et le Lidec, 2010). Dans la poursuite des états généraux du Sanitaire, la gestion du sanitaire s’engouffre dans ces mêmes logiques de pilotage des politiques publiques où il s’agit d’articuler un cadre d’animation territoriale et prospective et un « gouvernement méso » (Chabert, 2011) entre le centre et le local. Pourtant face à ces évolutions et cette nouvelle structuration, il convient de s’interroger sur les effets de continuité et de résistance observés au niveau local et infrarégional.

Les résistances du local : un fonctionnement oligarchique et jacobin des organismes professionnels ?

25Les retours de terrain montrent que la mise en œuvre de cette nouvelle gouvernance sanitaire est lente, voire chaotique, selon les contextes locaux dans lesquels elle se déploie27. Dans le domaine animal, les organismes à vocation sanitaire se mettent lentement en place, région par région28. Après une réforme des statuts et la création des sections départementales (ex-groupements de Défense sanitaire « historiques ») pour assurer un fonctionnement cohérent à l’échelle régionale29, la mise en place du travail effectif est laborieuse car elle nécessite de changer les habitudes. Par ailleurs, ce travail de restructuration vient en plus de leur travail quotidien, ce qui contribue à ralentir la mise en place de ces changements. Dans plusieurs régions, des regroupements de groupements de Défense sanitaire ont déjà lieu entre départements soit de petite taille, soit en fonction de logiques de proximité et de mutualisation. Au sein de ce réseau, la nouvelle gouvernance inverse le rapport de pouvoir et la dynamique actuelle des prises de décisions. Les groupements de Défense sanitaire ont compris l’importance de la régionalisation de certaines missions. Cependant, pour celles qu’ils jugent de proximité, ils ne se satisfont pas d’un modèle régional.

26Des contestations sont donc exprimées de la part des groupements de Défense sanitaire départementaux30, qui craignent :

• un éloignement du terrain par la régionalisation de certaines missions ;

• des restructurations et/ou une relocalisation, de potentielles pertes d’emplois ou l’obligation de mettre à disposition du personnel ;

• la perte de la gestion de leur fonds de mutualisation sanitaire, qui a vocation à rester dans le département ;

• la perte de leur identité du fait de la mise en place de délégations : de se voir transformer en « administration bis », refus du rôle « d’exécutant de l’État » qui leur est attribué mais aussi, des difficultés sont soulevées quant à l’accréditation demandée pour 2017 ;

• un temps imparti trop court pour l’accréditation ;

• un surcoût prévisible pour la formation des personnels, la construction du système, la rédaction des procédures, l’accréditation, … et au final ils redoutent d’avoir à faire supporter le poids de cette réorganisation aux éleveurs en augmentant leurs cotisations.

27Ainsi, les groupements de Défense sanitaire se considèrent comme un partenaire de l’État (via des contrats) et certains ne sont pas d’accord de devoir, à l’avenir, être audités par l’Administration qui sera alors à leurs yeux, à la fois « juge et parti » (elle est également impliquée dans la gestion des dossiers sanitaires). Cependant, si ces acteurs clés des associations sanitaires régionales ne s’approprient pas cette nouvelle réorganisation, le risque est grand d’avoir créé une coquille vide, c’est-à-dire une structure, « l’organisme à vocation sanitaire animal », au sein de laquelle rien ne fonctionne, et qui fera juste illusion pour répondre aux exigences de l’État.

28Face à cette réorganisation de la fédération régionale des groupements de Défense sanitaire et des groupements de Défense sanitaire départementaux, certains acteurs historiques contestent déjà la légitimité des décisions qui seraient prises par ces nouvelles instances. En effet, ils mettent en avant la probabilité importante à l’avenir, d’une déconnexion des mesures décidées en matière de gestion de lutte, alors que jusqu’à maintenant, la force des groupements de Défense sanitaire résidait justement dans leur forte connexion avec leurs adhérents-éleveurs.

29La création de l’organisme à vocation sanitaire animal et la nouvelle organisation territoriale inquiètent également les services déconcentrés de l’État dans les départements. En effet, ces services, dont les effectifs diminuent et qui se sont recentrés depuis quelques années sur d’autres contrôles, gèrent de façon de plus en plus éloignée, les campagnes de prophylaxie. La délégation d’un plus grand nombre de missions aux groupements de Défense sanitaire est perçue comme une perte des compétences des services de l’État, sur des sujets que les services vétérinaires géraient il n’y a pas si longtemps, dans leur globalité, et par conséquent comme une disparition progressive des services de la scène de la gestion locale du sanitaire. La crainte ici, est qu’à terme ces transferts de compétence entraînent une méconnaissance du terrain et puissent avoir des conséquences en cas de crise, notamment lors de la mise en œuvre de plans d’urgence.

30Au-delà des services de l’État, d’autres acteurs s’interrogent sur le bien-fondé d’un tel transfert de gestion et de compétences. Les laboratoires vétérinaires départementaux, interlocuteurs privilégiés des groupements de Défense sanitaire et des services vétérinaires pendant les campagnes de prophylaxie, perçoivent certaines contradictions entre les prises de position des groupements de Défense sanitaire vis-à-vis de leurs adhérents et les impératifs d’une gestion sanitaire collective.

31Dans le domaine végétal, il en va tout autrement. La gestion de la lutte était déjà régionalisée, aussi bien du point de vue des acteurs privés (fédérations régionales de Défense contre les Organismes nuisibles : FREDON) que de l’État (Service régional de la Protection des Végétaux). Suite aux états généraux sanitaires, les FREDON, qui venaient d’acquérir une certaine visibilité et une légitimité, ont modifié leurs statuts (à partir de statuts-types proposés par la fédération nationale) pour prendre en compte les exigences de la nouvelle gouvernance et se positionner en tant qu’organisme à vocation sanitaire végétal. Le choix qui a été fait ici, n’a pas été de fédérer un maximum d’agriculteurs, ce qui paraissait difficile à réaliser et à gérer par la suite, mais de fédérer les structures auxquelles ils étaient déjà affiliés et qui avaient un certain poids régional.

32Par exemple pour la région Bourgogne, les adhérents ont été répartis en trois collèges : un premier collège prépondérant regroupant les professionnels (70 %), un second pour les non-professionnels (10 %) et un troisième pour les collectivités territoriales (20 %). Le collège des professionnels réunit les grandes filières bourguignonnes : viticulture, forêts, grandes cultures, cultures fruitières, zones non agricoles, prairies-berges, horticulture-pépinières. Dans cette construction, chaque filière possède selon son importance, un à trois représentants. Ici, la volonté a été de garder une structure régionale à la fois représentative et « légère et autonome, réactive ».

33La mise en œuvre de la nouvelle gouvernance sanitaire, qui ne prévoit qu’un seul organisme à vocation sanitaire animal et un seul organisme à vocation sanitaire végétal, implique nécessairement que tous les acteurs du sanitaire, mêmes représentants de filières minoritaires, intègrent ces structures, afin de pouvoir participer aux nouvelles instances décisionnaires, et notamment présenter les programmes collectifs de lutte nécessaires pour leur filière.

Le maillage sanitaire en question : quel rôle pour les laboratoires départementaux ?

34Les laboratoires d’analyses territoriaux ont été pour la plupart construits dans la première moitié du xx^e siècle, à la demande de l’État, afin notamment de permettre aux services vétérinaires auxquels ils étaient rattachés de lutter contre les grandes épizooties (Conseil général vétérinaire, 2006). Leur transfert aux départements, à l’occasion de l’acte I de la décentralisation, leur a fait quitter le confortable sentier des services vétérinaires pour celui de leur collectivité territoriale. Ce positionnement particulier leur a permis, depuis leur origine, de s’insérer au cœur des préoccupations sanitaires de leur département respectif31.

35Adaptés à ce territoire, ils sont devenus une structure publique nécessaire à son développement, mais aussi un outil de terrain des politiques sanitaires de l’État. Leur participation aux actions de prévention et de lutte menées à grande échelle, contre les maladies animales et les zoonoses, et aujourd’hui aux différents réseaux l’épidémiosurveillance, a en effet largement contribué à l’amélioration du statut sanitaire du pays.

36À travers le positionnement du laboratoire d’analyses départemental de Mayenne (LDA 53)32, l’objectif est ici d’approfondir les conséquences de son abandon par l’État au profit du Département, et notamment de décrypter les raisons de la fragilité de sa situation actuelle, mais aussi de comprendre les atouts plébiscités par les acteurs locaux, qui participent à son ancrage sur son territoire. Ce laboratoire se veut être un laboratoire généraliste au service de sa collectivité et des Mayennais, qui constituent la très grande proportion de ses clients. En Mayenne, l’importance de l’élevage et l’implication du Conseil général dans la gestion des milieux naturels, qui font la richesse du patrimoine du département, ont augmenté la capacité de ce laboratoire à résister à ces changements et lui ont permis d’acquérir une certaine stabilité. Cependant, son transfert au Département en 1988, en l’absence de transfert de compétence explicite et de ressources pour son financement, a durablement placé sa pérennité dans les mains des élus du département. Par la suite, la décision de l’État de l’ouverture à la concurrence des prestations offertes par ce service public et la mise en place des agréments de laboratoires par les ministères de la Santé, de l’Agriculture et de l’Environnement ont fragilisé son équilibre budgétaire, et donc renforcé cette dépendance aux élus.

37Depuis les années 2000, le contexte toujours plus prégnant de crise économique et d’endettement du pays a induit une réorganisation de l’État et une baisse des dotations aux collectivités territoriales. Parallèlement, l’emballement des réformes relatives à la réorganisation de l’action publique de l’État d’une part, et celles qui concernent les collectivités territoriales d’autre part, mais également l’évolution du dispositif de gouvernance sanitaire initiée par le ministère de l’Agriculture, ont augmenté le poids des incertitudes relatives à la pérennité de ces laboratoires publics. De façon peut-être un peu inattendue, c’est avec l’aide de leurs élus territoriaux que leurs cadres ont alors réussi à faire entendre leur voix au sein des chambres parlementaires nationales. À force de propositions d’amendements, la future loi NOTRe (portant sur la nouvelle Organisation territoriale de la République) devrait ainsi définitivement conforter leur positionnement au sein de leur collectivité, comme « partie intégrante du dispositif de prévention des risques et de gestion des crises sanitaires ».

38Si le premier acte de la décentralisation a conduit à une perte de centralité de l’État, qui n’a ainsi plus la possibilité d’imposer une politique directe d’ensemble au maillage territorial que ces laboratoires constituent, la diversité des rapports que l’État entretient avec les laboratoires d’analyse départementaux, via ses différents ministères, a, quant à elle, complexifié l’image globale du partenariat qu’il souhaite mettre en place. Du point de vue des collectivités, cet aspect protéiforme de l’État central, couplé à une volonté de repositionnement de son action et de ses agents, a ainsi pu laisser penser à un désengagement. En réalité, l’analyse de la mise en place de la nouvelle gouvernance sanitaire nous montre que le désengagement ressenti correspond plutôt à une difficulté d’accepter ce repositionnement, pour l’ensemble des acteurs, qui préfèrent pointer du doigt l’absence de financement associé.

39Du point de vue des laboratoires publics d’analyse, le positionnement de l’État apparaît surtout contradictoire, puisque les règles de mise en concurrence imposées par son ministère des Finances, qui font le jeu des laboratoires privés, contredisent le souhait annoncé du ministère de l’Agriculture de conforter ces partenaires de la première heure. En permettant à une petite poignée de laboratoires privés d’accéder à une situation qui tend à devenir monopolistique, ils dénoncent une situation qui leur semble aller à l’encontre des missions régaliennes premières d’intérêt général et de sécurité sanitaire. Pourtant, l’État possède encore quelques marges de manœuvres pour contribuer au renforcement du réseau de ses partenaires publics : attribution des agréments, délégations, clarification de leur positionnement au niveau des instances nationales, mise en place d’un dialogue, etc. La question soulevée ici est plutôt : souhaitera-t-il les utiliser ?

40Du point de vue des collectivités territoriales, l’acte I de la décentralisation a orienté davantage les élus locaux vers leur territoire et l’élaboration de leur propre politique publique « horizontale ». En effet, cette réforme a entraîné, en premier lieu, le décloisonnement de la gestion des problèmes publics. Par la suite, les réformes successives de l’action territoriale de l’État, en retirant aux services déconcentrés de l’État en départements une grande partie de leur pouvoir de décision, ont accentué ce phénomène en privilégiant une certaine forme d’autonomie des départements vis-à-vis de l’État local.

41C’est dans ce contexte qu’a été étudié le positionnement du laboratoire départemental de la Mayenne au sein de sa collectivité et du réseau sanitaire départemental qu’il constitue depuis son origine, avec les vétérinaires sanitaires, le groupement de Défense sanitaire et les services vétérinaires déconcentrés. Nous avons tout d’abord pu constater que ce sont ses qualités premières d’établissement public, à savoir son indépendance, sa neutralité et sa disponibilité, qui participent en premier lieu à l’attachement de ses partenaires.

42Depuis plusieurs années, son « ancrage » territorial a été conforté par son intégration au sein de la direction de l’Environnement du Département. Ce positionnement au sein des services départementaux a en effet permis un pilotage « bicéphale » de cet établissement, à la fois technique par la direction du laboratoire et politique par le directeur de ce service. La recherche assumée d’une utilisation performante de l’outil qu’il constitue pour sa collectivité, a également contribué au développement de son adaptabilité et à la diversification de ses actions en cohérence avec les politiques publiques menées par le Département.

43En 2014, la direction du laboratoire d’analyses départemental de la Mayenne et les élus alors présents n’ont pas été convaincus de l’intérêt qu’il y aurait pour le laboratoire, d’adhérer au projet de regroupement régional des laboratoires d’analyses départementaux, qui est opérationnel aujourd’hui et qui regroupe trois des cinq laboratoires de la région des Pays de la Loire. Contrairement au courant prégnant de régionalisation que l’État central a imposé non seulement à ses services déconcentrés, mais aussi aux acteurs du sanitaire locaux, les choix opérés en Mayenne ont donc conduit ce laboratoire à rester centré sur les demandes des acteurs et des politiques publiques du Département.

44En 2015, les élections départementales qui ont conduit au renouvellement des élus et des Commissions d’étude imposent à la direction du laboratoire d’analyses départemental de la Mayenne de faire preuve de pédagogie envers les nouveaux venus, afin de leur présenter cet établissement, à savoir bien sûr ses activités, mais surtout comment elles s’insèrent dans les politiques sanitaires et environnementales menées par le Département. Parallèlement, pour les nouveaux élus, la complexité du fonctionnement de l’institution départementale et des sujets traités va nécessiter un certain temps d’acculturation et d’appropriation. Ce contexte à la fois de renouvellement de personnes et d’absence de changement politique à la tête du Département nous est apparu comme un facteur d’immobilisme, et donc, d’une certaine continuité des politiques menées.

45Le positionnement des laboratoires d’analyses territoriaux dépend du contexte local propre à chaque collectivité. L’ancrage particulier du laboratoire d’analyses départemental de la Mayenne à son territoire qui a été présenté ici, son intégration aux services départementaux couplée à une gestion de type privé d’une part, ainsi que l’importance de l’élevage dans le département de la Mayenne d’autre part, sont des caractéristiques originales. Et c’est sans doute bien là que réside une grande difficulté pour l’État aujourd’hui : composer avec des collectivités aux multiples enjeux, afin de réussir à construire un partenariat qui préserve le réseau des laboratoires publics.

46Ces évolutions du système de gestion sanitaire français montrent bien une transformation des modes de gouvernement des territoires qui reconfigure les relations asymétriques entre le centre et les périphéries. Elles renvoient au passage d’une logique de gouvernement, plutôt hiérarchique et verticale, à une logique de gouvernance, censée être plus ouverte et horizontale en associant différents acteurs (Le Galès, 1995) et favorisant les interactions entre le public et le privé. Elles s’accompagnent d’un repositionnement de l’État, qui ne signifie pas forcément un retrait, mais une mobilisation par des organismes tiers qui permettent un gouvernement à distance (Epstein, 2005), à partir de processus d’agencification (Besançon et Benamouzig, 2010). Le contexte de décentralisation et la montée en puissance du rôle des acteurs privés (Lorrain, 2001) renforcent également les procédures de contractualisation entre les participants à l’action publique (Gaudin, 2007) et la mise en œuvre d’instruments d’action publique visant à définir des objectifs partagés et des stratégies d’action communes. Traditionnellement mais de manière implicite, la gestion du sanitaire empruntait plusieurs de ces logiques de fonctionnement. La dynamique de changement imposé par les états généraux sanitaires de 2010 met finalement à jour de manière plus formelle ce mode « ancien » de régulation. En ce sens, cette réforme ne viendrait qu’asseoir cette réalité de fonctionnement déjà ancienne. Néanmoins, dans les faits, la difficile émergence de l’échelon régional s’accompagne pour l’instant d’une incapacité pour les acteurs publics et privés en France de travailler à cette échelle, notamment sur le plan sanitaire et les conduit à rester dans une impasse départementale.