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    Plan détaillé Texte intégral La contractualisation des politiques publiques Les approches par les instruments Bibliographie Notes de bas de page

    La santé globale au prisme de l'analyse des politiques publiques

    Ce livre est recensé par

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    Table des matières

    Chapitre 10 - L’instrumentation de l’action publique

    p. 91-98

    Texte intégral Bibliographie Notes de bas de page

    Texte intégral

    1Depuis une vingtaine d’années, les approches classiques en analyse des politiques publiques ont été renouvelées à partir de perspectives questionnant à la fois le rôle et la place des acteurs, des idées ou des institutions dans les modes de régulation politique de nos sociétés. Les travaux intégrant plusieurs dimensions analytiques comme les trois « i » pour « idées, intérêts, institutions » (Palier et Surel, 2005), les enjeux de la contractualisation ou l’instrumentalisation des politiques publiques ont permis de décloisonner des modes de pensées parfois trop monolithiques.

    La contractualisation des politiques publiques

    2L’idée de contractualisation renvoie à celle de négociation généralisée. D’après Jean-Pierre Gaudin (Gaudin, 1999), trois nouvelles procédures liées les unes aux autres seraient observables : la négociation explicite, la contractualisation, la médiation.

    3Le développement de procédures de négociation explicite se retrouve à travers trois finalités : définir les objectifs, trouver un accord sur un calendrier opérationnel, élaborer un cofinancement des opérations. La négociation définie comme explicite est prévue à l’avance. Elle est acceptée et reconnue par la puissance publique. Elle est inscrite dans la procédure et est tournée vers les usagers dans un processus de codécision. La négociation secrète serait remplacée par une négociation assumée et affichée qui réfléchit au processus de production de l’action dès ses débuts. La négociation implicite renvoie au terme employé par les sociologues du Centre de Sociologie des Organisations pour qualifier la situation dans les années 1960-1970. Dans un contexte de négociation explicite, les procédures de contractualisation se multiplient.

    4Historiquement, ces contrats sont liés à la décentralisation, mais ils commencent à être mis en œuvre sur le mode expérimental dès les années 1970. C’est le cas des contrats de branche entre ministère de l’Environnement et industries pollueuses qui visent la réduction de la pollution, ou encore des contrats de ville moyenne (contrats entre l’État et les communes avant la décentralisation). Comme l’indique Jean-Pierre Gaudin, « la contractualisation de l’action publique s’est déployée en France, dans une relation étroite mais non exclusive avec la décentralisation ». Les années 1980 et la décentralisation signent la deuxième étape de la contractualisation de l’action publique, pendant laquelle les politiques sociales, urbaines, de développement local sont plus particulièrement concernées. Par ailleurs, le développement de sujets transversaux, tels que l’environnement et la politique de la Ville, explique la multiplication des coopérations sous la forme contractuelle.

    5Il existe différents types de contrats, des plus informels (accords verbaux obtenus dans des comités de pilotage) aux accords les plus formels (contrats de plans État-Région devenus contrats de projets État-Région, contrat de Ville, contrats d’objectifs dans les services publics). Les contrats du type contrats de projets État-Région et contrats passés entre collectivités territoriales et État ont des points communs. Ils sont le résultat de négociations souvent longues, voire de conflits ouverts entre collectivités territoriales et segments de l’État. Par ailleurs, ils déterminent des axes prioritaires et des objectifs souvent larges. Dans ce cadre, la négociation devient un point de passage obligé, à partir d’une discussion associant une pluralité de partenaires pour redéfinir des objectifs au niveau local. Ainsi, les orientations de l’action publique ne sont plus définies par un seul acteur. On assiste à des situations de coopération et de concurrence, entre des mondes multiples à la fois partenaires et concurrents, que ce soit les régions, les départements, les communes, l’État, les associations et les entreprises.

    6Les procédures de contractualisation induisent de nouvelles façons de faire et de nouveaux métiers pour les agents du public notamment, avec par exemple une inflation des tâches de médiation et donc l’émergence de métiers de médiation. La multiplication des partenaires nécessite en effet la mise en place de procédures de médiation. Ces procédures reposent sur un travail d’intermédiaire et de mise en lien. Les acteurs traditionnels, notamment ceux qui relèvent de l’État, rencontrent des difficultés dans la mise en œuvre de partenariats, lesquels reposent sur une multiplicité d’acteurs aux logiques professionnelles différentes. Les acteurs censés mettre en œuvre les partenariats semblent insuffisamment préparés, bien que certains parviennent à tirer leur épingle du jeu. Il faut en effet maîtriser aussi bien la technicité des dispositifs que la multiplicité des acteurs locaux et des logiques locales. Ce phénomène entraînerait l’émergence de nouveaux acteurs, comme les chefs de projet, ou les chargés de mission (Gaudin, 2000).

    7L’émergence de ces professionnels de la relation renvoie à la capacité à mobiliser des acteurs, à traduire des enjeux sociaux en problèmes publics, à monter des projets et des budgets, à donner de la cohérence à des dispositifs éclatés. Ces médiateurs, marginaux sécants14, sont souvent des individus dont l’itinéraire est mixte et rompt avec une conception traditionnelle des dispositions qui permettent l’accès aux politiques publiques. Leur capacité d’expertise repose plus sur une trajectoire que sur des diplômes. Néanmoins, cette situation change en partie depuis quelques années avec la multiplication des formations initiales sur les métiers de la médiation. Par contre, ces métiers sont marqués par un statut généralement précaire, le plus souvent sur des postes contractuels avec un manque de reconnaissance statutaire.

    8En dépit de l’image de transparence et d’égalité associée au contrat à travers notamment l’œuvre de Rousseau sur le contrat social, le partenariat est le plus souvent une figure imposée par l’État. Les instruments de contractualisation sont en fait à géométrie variable, entre les logiques partenariales et la mise en avant de relations hiérarchiques. Les phénomènes de contractualisation de l’action publique ne doivent pas faire oublier les asymétries d’acteurs, que généralement les contrats reproduisent et figent même éventuellement. Les différents signataires n’ont pas les mêmes ressources (financières, d’expertise, de savoir-faire, de stratégie ou de capacités à définir des stratégies).

    Les approches par les instruments

    9Dans les années 1980, plusieurs travaux allemands et anglo-saxons sur la gouvernance remettent la question des instruments (Hood, 1986) au centre des préoccupations, notamment autour des questions de management et de gouvernance des réseaux d’action publique. Il y avait encore peu de travaux français jusqu’à la parution du livre de référence de Pierre Lascoumes et Patrick Le Galès en 2004. Les auteurs remettent sur l’ouvrage la question du pouvoir et de la légitimité, laissée de côté au profit de la réflexion sur la manière dont les problèmes se résolvent. Ils observent le jeu des instruments, notamment dans le contexte de transformation des rapports entre gouvernants et gouvernés, car « chaque instrument d’action publique constitue une forme condensée et finalisée de savoir sur le pouvoir social et les façons de l’exercer » (Lascoumes et Le Galès, 2007, p. 27).

    10Les travaux de Pierre Lascoumes et Patrick Le Galès permettent à la fois de décrire les instruments d’action publique, leurs propriétés et les processus d’instrumentation, et de les présenter comme des révélateurs du changement en insistant sur les dynamiques et les recompositions qu’ils entraînent. Ils s’inspirent directement des recherches menées sur l’histoire des outils de quantification à l’instar de celles développées par Alain Desrosières (Desrosières, 2000) et sur la sociologie de l’État et de l’administration et des sciences de gouvernement développée par Max Weber, Norbert Elias et Michel Foucault. Ils s’intéressent aux processus de rationalisation des sociétés modernes, de bureaucratisation, ou de gouvernementalité15 à travers la mise en place d’instruments administratifs ou d’outils de gouvernement. Ils s’appuient enfin sur les acquis de la sociologie des sciences, laquelle a contribué à dénaturaliser les outils scientifiques (Michel Callon, Bruno Latour et Alain Desrosières).

    11Sur un plan général, l’« instrumentation de l’action publique » correspond à l’« ensemble des problèmes posés par le choix et l’usage des outils (des techniques, des moyens d’opérer, des dispositifs) qui permettent de matérialiser et d’opérationnaliser l’action gouvernementale » (Lascoumes et Le Galès, 2004, p. 12). Les instruments peuvent être de divers ordres : législatif et réglementaire, économique et fiscal, conventionnel et incitatif, informatif et communicationnel. Appliqué à l’action publique, l’instrument correspond à « un dispositif technique à vocation générique porteur d’une conception concrète du rapport politique / société et soutenu par une conception de la régulation » (Lascoumes et Le Galès, 2004, p. 14). Par ailleurs, la distinction opérée entre « instruments » (comme « un type d’institution sociale » comme le recensement, la cartographie, la réglementation, …), « techniques » (comme « un dispositif concret permettant d’opérationnaliser l’instrument », par exemple, la nomenclature statistique, le type de loi ou décret) et « outils » (définis comme « un micro-dispositif au sein d’une technique », tels la catégorie statistique ou l’échelle de définition de la carte) permet de saisir à quel niveau les savoirs pratiques sont susceptibles d’intervenir dans la fabrication des dispositifs de gouvernement (Lascoumes et Le Galès, 2004, p. 14 et 15).

    12Les intérêts d’une telle approche résident dans la compréhension des raisons qui poussent à choisir tel instrument tout en envisageant les effets produits par ce choix. Ainsi, cela invite à « sociologiser » la machine administrative car chaque instrument a une histoire, et ses propriétés sont indissociables des finalités qui lui sont attribuées. Il ne faut donc pas se placer du côté de la nature de ces instruments mais plutôt du côté des effets qu’ils génèrent. L’action publique est comprise comme un espace sociopolitique construit autant par des techniques et des instruments que par des finalités, des contenus et des projets d’acteurs. Cette perspective justifie les objectifs défendus par les auteurs de s’engager dans un travail de déconstruction par les instruments pour dépasser une vision fonctionnaliste de ces instruments. En effet, ces derniers « ne sont pas des outils axiologiquement neutres et indifféremment disponibles ». Ils constituent « un dispositif à la fois technique et social qui organise des rapports sociaux spécifiques entre la puissance publique et ses destinataires en fonction des représentations et des significations dont il est porteur » (Lascoumes et Le Galès, 2004, p. 13).

    13L’instrument peut être, selon les auteurs, appréhendé comme « institution » au sens sociologique du terme, c’est-à-dire entendu en tant qu’ensemble plus ou moins coordonné de règles et de procédures qui gouverne les interactions et les comportements des acteurs et des organisations. Les auteurs rejoignent là des avancées formulées par des travaux du néo-institutionnalisme, qui ont montré que les institutions structurent les politiques publiques. Ils entendent aussi montrer que les instruments, en tant que type particulier d’institution, encadrent les politiques publiques. Car les instruments « déterminent en partie la manière dont les acteurs se comportent, créent des incertitudes sur les effets des rapports de force, conduisent à privilégier certains acteurs et intérêts et à en écarter d’autres, contraignent les acteurs et leurs offres des ressources, et véhiculent une représentation des problèmes » (Lascoumes et Le Galès, 2004, p. 16).

    Tableau 10.1. Typologie des instruments.

    Type d’instruments

    Type de rapport politique

    Type de légitimité

    Législatif et réglementaire

    État tuteur du social

    Imposition d’un intérêt général par des représentants mandatés élus ou des hauts fonctionnaires

    Économique et fiscal

    État producteur de richesses
    État redistributeur

    Recherche d’une utilité collective
    Efficacité sociale et économique

    Conventionnel et incitatif

    État mobilisateur

    Recherche d’un engagement direct

    Informatif et communicationnel

    Démocratie du public

    Explication des décisions et responsabilisation des acteurs

    Normes et standards
    Best practices

    Ajustement au sein de la société civile
    Mécanismes de concurrence

    Mixte : scientifico-technique et démocratiquement négociée et/ou concurrence, pression des mécanismes de marché

    Source : Lascoumes et Le Galès, 2004, p. 361.

    14Dans cette sociologie des instruments d’action publique, plusieurs auteurs mettent en évidence un retour de l’État à travers la mise en place de certains dispositifs de politiques publiques (Estèbe, 2004, pp. 47-70). À partir de l’étude des relations de pouvoir entre le centre et la périphérie en Angleterre depuis la fin des années 1970, à travers les questions de surveillance et de contrôle par les État des collectivités locales sur le plan financier et des procédures d’action publique, Patrick Le Galès (Le Galès, 2004, pp. 237-271) affirme aussi que l’État britannique, en lieu d’un État en retrait ou d’un État arbitre, est un État qui recentralise et régule grâce à un nouveau répertoire d’instruments puissants et contraignants.

    15À partir de ses travaux sur la ville de Lorient, Dominique Lorrain (Lorrain, 2004, pp. 163-197) analyse sur le temps long trois types d’instruments de l’action municipale : les règles de droit, les normes techniques et les instruments comptables. Il montre le décalage entre, d’une part le(s) politique(s) (sens de l’action), qui ambitionne(nt) et souhaite(nt) le changement et les ruptures, et d’autre part, les instruments (dispositif administratif indépendant) qui ont une grande capacité de mise en œuvre des politiques et de formatage de l’action publique. Ainsi très largement, le(s) politique(s) délègue(nt) une partie de son(leur) travail à de multiples pilotes et les acteurs politiques ne sont plus en prise directe avec les problèmes de leurs administrés.

    16Gilles Pinson (Pinson, 2004, pp. 199-233) étudie le projet urbain comme instrument d’action publique. Pour lui, « la notion de projet renvoie à des situations dans lesquelles l’action collective est organisée autour de groupes d’acteurs relativement restreints en nombre, mobilisés pour remédier à un problème précis ou pour prendre en charge les difficultés d’un territoire circonscrit, sur un temps limité » (p. 200). Il souligne ainsi le décentrement des enjeux proprement spatiaux de l’ancienne planification urbaine (droit du sol) au profit de l’enjeu de la mobilisation des forces sociales et des ressources locales autour d’un projet de développement économique.

    17En tout état de cause, Pierre Lascoumes et Patrick Le Galès affirment leur volonté de montrer le rôle des instruments comme révélateurs des changements de politiques publiques et comme analyseurs des transformations de l’État contemporain. Les instruments permettraient de repérer les mutations et les recompositions de l’État (lesquelles ne correspondent pas à un retrait ou un affaiblissement de l’État). Leur ouvrage met en évidence au contraire la multiplication des instruments qui permettent à l’État d’accroître son pouvoir de coercition (Le Galès, 2004, pp. 237-271), et sa capacité à orienter les comportements. Deux tendances sont en somme repérées : l’État mobilisateur de la gouvernance négociée d’une part, et l’État régulateur, surveillant et contrôleur.

    18Au-delà de cette première approche conceptuelle, deux types d’instruments d’action publique sont particulièrement analysés : les instruments censés permettre la coordination des actions, des acteurs et de leurs pratiques dans le champ de l’action publique ; et les instruments de la « modernisation » de l’action publique. Les instruments participatifs (comité de pilotage, comité d’experts, enquête publique, questionnaires, etc.) sont fréquemment analysés. Il s’agit d’outils de gouvernance plutôt que d’outils de gouvernement, au sens où ils permettent un contrôle des citoyens ou des administrés mais dans une version où la contrainte serait presque absente ou en tous cas, moins présente. Les recherches sur les instruments prouvent in fine que les instruments de connaissance sont devenus aussi importants que les instruments de domination et de contrainte.

    19Cette vision plus nuancée des transformations démocratiques réintroduit certaines hypothèses foucaldiennes sur le fait que les sciences et les technologies sont autant destinées à connaître les populations qu’à les contrôler. Aussi le contrôle des corps dans les politiques de santé publique est-il flagrant (Alam, 2011). Dans le cadre de l’épidémiologie, l’objectif est bien de connaître les populations à risque et de modifier les pratiques. Il ne s’agit plus d’enfermer les malades mais de diffuser une information pour contenir l’épidémie et modifier des pratiques.

    20Les instruments ne désignent pas seulement des objets techniques ; ils sont porteurs d’une idéologie et notamment d’une théorie implicite du rapport entre gouvernants et gouvernés. Leur analyse permet de comprendre une politique publique et notamment en quoi ces objets modifient les pratiques des acteurs de politiques publiques et sont porteurs de théories politiques implicites (la modernisation, la performance, la quantification, etc.).

    Bibliographie

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    Cette bibliographie a été enrichie de toutes les références bibliographiques automatiquement générées par Bilbo en utilisant Crossref.

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    Lascoumes P. et Le Galès P. (dir.), 2004. Gouverner par les instruments. Paris, Presses de Science Po.

    10.3917/scpo.lasco.2005.01 :

    Le Naour G. et Buisson-Fenet H. (dir.), 2008. Les professionnels de l’action publique face à leurs instruments. Toulouse, Octarès.

    Notes de bas de page

    14 Au sens de outsiders, capable de faire bouger les lignes.

    15 La gouvernementalité met l’accent sur la capacité de gouverner les conduites (des personnes) par des moyens incitatifs plutôt que coercitifs.

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    14 Au sens de outsiders, capable de faire bouger les lignes.

    15 La gouvernementalité met l’accent sur la capacité de gouverner les conduites (des personnes) par des moyens incitatifs plutôt que coercitifs.

    La santé globale au prisme de l'analyse des politiques publiques

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    Gardon, S., Gautier, A., & Le Naour, G. (2020). Chapitre 10 - L’instrumentation de l’action publique. In La santé globale au prisme de l’analyse des politiques publiques (1‑). Éditions Quæ. https://books.openedition.org/quae/36650
    Gardon, Sébastien, Amandine Gautier, et Gwenola Le Naour. « Chapitre 10 - L’instrumentation de l’action publique ». In La santé globale au prisme de l’analyse des politiques publiques. Versailles: Éditions Quæ, 2020. https://books.openedition.org/quae/36650.
    Gardon, Sébastien, et al. « Chapitre 10 - L’instrumentation de l’action publique ». La santé globale au prisme de l’analyse des politiques publiques, Éditions Quæ, 2020, https://books.openedition.org/quae/36650.

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    Gardon, S., Gautier, A., & Le Naour, G. (2020). La santé globale au prisme de l’analyse des politiques publiques (1‑). Éditions Quæ. https://books.openedition.org/quae/36535
    Gardon, Sébastien, Amandine Gautier, et Gwenola Le Naour. La santé globale au prisme de l’analyse des politiques publiques. Versailles: Éditions Quæ, 2020. https://books.openedition.org/quae/36535.
    Gardon, Sébastien, et al. La santé globale au prisme de l’analyse des politiques publiques. Éditions Quæ, 2020, https://books.openedition.org/quae/36535.
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