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La santé globale au prisme de l'analyse des politiques publiques

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Sébastien Gardon
, 
Amandine Gautier
, 
Gwenola Le Naour

Partie 1 - La boîte à outils de l’analyse des politiques publiques : une variété d’approches

Chapitre 8 - Les approches territoriales

Texte intégral

1Les questions du local et des territoires ont été assez peu travaillées dans la science politique française. Jusque dans les années 1970, la science politique s’intéresse en effet essentiellement à l’État central et conçoit le local soit comme le lieu des particularismes, soit comme un lieu de résistances au changement. L’échelon local a ainsi longtemps été assimilé à un espace de permanences et de conservatisme, et donc perçu comme un simple agent du national. Depuis les années 1990, cette vision du local se renouvelle. Les travaux de Robert Dahl sur le gouvernement urbain aux États-Unis sont précurseurs. En France, les premières réflexions sur le local se développent au CERVL (Centre d’Étude et de Recherche sur la Vie locale) et au CERAT (Centre d’Études et de Recherches sur l’Administration et le Territoire).

L’émergence de la question locale en science politique : les analyses sur le système politico-administratif

2Les analyses sur le local, notamment en France, sont filles de la sociologie. C’est d’abord de la sociologie que va naître une réflexion portant sur le pouvoir local et ses rapports avec le pouvoir d’État. Des sociologues se penchent sur les politiques d’aménagement du territoire, la régionalisation du plan, l’urbanisation accélérée, le développement des mouvements sociaux urbains. Ces sociologues s’intéressent essentiellement, le plus souvent à la demande de l’État central, aux effets spatiaux des politiques de l’État et au fonctionnement de l’administration territoriale. À l’époque où elles sont menées, la plupart de ces recherches ne se définissent pas comme des recherches sur le local. Leur questionnement repose sur une analyse des rapports entre centre et périphérie et sur le fonctionnement de l’État central. De ce fait, elles privilégient des analyses qui pensent le local comme étroitement liés au central.

3Ces courants conçoivent le local comme un lieu de recherche dont les spécificités ne sont pas véritablement intégrées dans l’analyse. Le local est alors un point d’observation permettant d’étudier des objets plus vastes et de mettre en évidence des règles globales de leur fonctionnement. Le système français est pensé comme spécifique. Les systèmes politico-administratifs locaux sont des outils pour comprendre des organisations et la façon dont ils interagissent avec leur environnement. Les travaux ne proposent pas d’analyse en termes de gouvernement urbain du fait de l’émiettement des échelons (grand nombre de départements et de communes).

  • 13 Dont témoignent pour partie les travaux qui s’inscrivent dans une perspective de sociologie (...)

4Dans la démarche du Centre de Sociologie des Organisations qui produit les enquêtes, l’objectif est d’amender le modèle de Michel Crozier présenté dans Le phénomène bureaucratique, et notamment de s’intéresser aux relations entre les organisations et leur environnement (Crozier, 1963). Ces analyses dépassent largement l’étude des organisations stricto sensu, et s’intéressent aux administrations, aux bureaucraties aux niveaux départemental et communal. L’ambition est de montrer que les relations entre élus (notables) et fonctionnaires (notamment préfets) font système et s’établissent sur des règles non écrites. La mise au jour de règles non écrites est l’apport principal de la sociologie des organisations à l’étude des systèmes politiques locaux et à la production de l’action publique locale. C’est à partir de cette perspective que certains chercheurs des organisations investissent l’institution municipale, en analysant principalement les villes en tant qu’organisation ou système (Dupuy et Thoenig, 1983 et 1985). L’objectif est d’être attentif aux approches qui permettent de penser un système de relations sur un territoire à gouverner, et qui donnent de l’importance aux scènes de régulation locales13. Plutôt que de s’intéresser à la définition de l’activité gouvernementale, ces travaux permettent de s’intéresser aux acteurs et aux structures qui gouvernent et administrent les sociétés urbaines.

5Dans les années 1970, un groupe de sociologues s’intéresse aux systèmes locaux de pouvoir. À cette période, les pouvoirs centraux ont commencé à vouloir décentraliser, mais toutes les tentatives ont échoué. Des chercheurs ont alors tenté de comprendre l’échec de ces mesures visant à donner plus d’autonomie au local. Les travaux du Centre de Sociologie des Organisations ont certes mis l’accent sur le rôle des notables dans le système local dès les années 1960. Mais dans l’histoire des institutions françaises, la conception selon laquelle « l’État est l’interprète et l’agent unique de l’intérêt général » reste une constante. Or cette conception impose l’unité de la loi et de son application. Elle contredit l’idée que puissent exister des pouvoirs normatifs locaux, susceptibles d’enfreindre l’intérêt public national et l’égalité des citoyens. Elle implique l’autorité des agents de l’État sur les instances territoriales, qui sont d’ailleurs nommées et non élues tout au long du xixe siècle. Toutefois, le système se heurte aux évolutions et trouve rapidement ses limites, auxquelles les gouvernements, notamment ceux de la vRépublique vont tenter de remédier avec plus ou moins de réussite.

6L’administration locale est construite autour d’un ensemble bipolaire dans lequel la commune et le département sont longtemps les interlocuteurs du gouvernement central. En principe, les communes étaient assujetties au pouvoir central dans une relation ambiguë marquée par la tutelle et le dédoublement fonctionnel. La tutelle signifie que les communes devaient obtenir une autorisation préalable, du représentant de l’État, pour les décisions importantes. Le dédoublement fonctionnel implique un statut particulier du préfet à la fois responsable du département et représentant de l’État. Dans la pratique, les choses sont bien moins claires que cela. Les recherches du Centre de Sociologie des Organisations (CSO) reconsidèrent le phénomène notabiliaire (Grémion, 1976). Le notable est celui qui occupe une position charnière entre le territoire et la bureaucratie de l’État français. Dans une telle conception, ce n’est plus uniquement le poids social du notable qui importe, mais les relations qu’il aura pu tisser avec les représentants de l’administration locale, notamment le préfet.

Le travail pionnier de Jean-Pierre Worms sur le système préfectoral

7Entre le préfet et les représentants des collectivités locales, notamment le maire, se tisse un système complexe de dépendance étroite. Les élus locaux et le préfet sont amenés à négocier. Il ne s’agit pas d’une relation de domination du préfet sur les élus locaux, ces derniers ayant une influence locale bien réelle. La dépendance est réciproque. Ce système de dépendance étroite a fait l’objet d’une réappropriation par les élus locaux dont l’influence était bien réelle et que le préfet avait appris à ménager. Ce système a été décrit par Jean-Pierre Worms dans son article : « Le préfet et ses notables » (Worms, 1966). L’auteur décrit le mécanisme par lequel une complicité s’établit entre le préfet et les élus locaux, complicité qui leur apporte à tous deux des avantages, notamment une responsabilité partagée qui leur permet de se rejeter la faute en cas de problème. Cette alliance a finalement donné lieu à un véritable système local s’établissant sans le centre.

8En outre, la constitution d’un « pouvoir périphérique » constitue un frein à toute tentative de réforme. Pierre Grémion, dont les recherches ont beaucoup été lues par les autorités politiques à l’époque, prolonge et systématise les hypothèses de Jean-Pierre Worms. Pour décrire le système local, il décrit les relations qui se nouent entre les administrations locales, les notables locaux, et la société locale (les électeurs ou les ressortissants). Il inclut les ressortissants à l’analyse. Il montre que les administrations locales et les notables locaux ont un double rôle et une double légitimité. Les administrations locales assument un rôle d’arbitrage. Elles sont à la fois des exécutantes du pouvoir central (en charge de l’application des politiques publiques, des règles) et des représentantes de la société locale qu’elles administrent (représentantes de leur territoire auprès du centre).

9Les administrations locales sont considérées à la fois comme des exécutantes de l’échelon central mais aussi comme tributaires des pressions de la société locale. Pour être en capacité d’assumer cette fonction de représentant de la société locale et faire, ce faisant, la démonstration de leur utilité au niveau central, les administrations locales s’appuient sur les notables locaux. Ces notables locaux sont les relais privilégiés de l’action de ces cellules administratives. Ils désignent donc des individus ayant leurs entrées dans les administrations locales et réussissant à obtenir des services, services qu’ils redistribuent par la suite à des électeurs, se constituant ainsi une clientèle.

10Ce système s’auto-entretient car les administrations locales rendent d’autant plus de services aux notables que ceux-ci sont influents et leur garantissent la satisfaction de la population locale. Les règles prises au niveau central sont loin d’être appliquées stricto sensu ; elles font l’objet de négociations à la marge entre notables locaux et administrations locales. Se constitue alors ce que Pierre Grémion appelle un « pouvoir périphérique ». Ce jeu de régulations, qui arrange l’ensemble des composantes du système politico-administratif local et échappe aux administrations centrales, explique à la fois l’échec de la centralisation et les conservatismes. Le pouvoir périphérique est, en plus, renforcé par le cumul des mandats et renforce lui-même le cumul des mandats.

L’analyse en termes de régulation croisée de Michel Crozier et Jean-Claude Thoenig

11Complétant ces analyses, le modèle de la « régulation croisée » (Crozier et Thoenig, 1975) met en lumière l’ensemble des relations entre les administrations de l’État et les collectivités locales, à partir des principes constitutifs du système politico-administratif français des années 1960. Le modèle présente un système qui repose sur des mécanismes d’arrangement entre dirigeants élus des collectivités locales et services de l’État. Dans la logique de tutelle sur les collectivités locales, l’État et ses administrations s’appuient sur quelques élus locaux pour mettre en œuvre des réformes. Ainsi les politiques publiques satisfont-elles à la fois les intérêts du centre et les intérêts du territoire concerné par l’entremise des élus locaux. Les sphères locales et nationales se caractérisent par une interpénétration forte.

Figure 8.1. La « régulation croisée ». Source : Action publique ENTPE, 2007

Figure 8.1. La         « régulation croisée ». Source : Action publique ENTPE, 2007

12Le système de la régulation croisée repose sur un nombre limité d’acteurs, en particulier des hauts fonctionnaires et des élus locaux. Les élus locaux sont tributaires de l’État. Ils en attendent des équipements, en échange de quoi ils garantissent des facilités de mise en œuvre. Le modèle atteste à la fois d’un État hégémonique très centralisé et de jeux locaux flexibles où l’information circule et où les accommodements sont possibles, au point que certains, comme Albert Mabileau (Mabileau, 1985), ont pu voir dans ce schéma d’analyse l’acte de naissance d’une interprétation du gouvernement local. Ces analyses constituent des points de repère pour comprendre l’ampleur des changements intervenus sous l’effet des mesures de décentralisation et de construction européenne. La décentralisation que les sociologues des systèmes locaux tels que Jean-Pierre Worms ou Pierre Grémion appelaient de leurs vœux est en partie advenue. Le jeu s’est ouvert : les collectivités locales se renforcent progressivement et le nombre des acteurs concernés se multiplie.

13Si les analyses portant sur le système local se sont essentiellement intéressées aux politiques d’équipement du fait de l’importance de ces politiques pour les notables et les fonctionnaires locaux, elles ont progressivement intégré d’autres politiques publiques coproduites par l’État, les collectivités territoriales et d’autres acteurs, telles que les politiques de développement territorial ou les politiques sociales.

Les travaux précurseurs sur le leadership territorial

14Selon Robert Dahl (Dahl, 1961), un leader politique (il prend l’exemple du maire urbain) peut jouer un rôle de catalyseur de la communauté politique. Ce rôle dépend de sa capacité à mobiliser des ressources interpersonnelles. Pour l’auteur, dont les travaux ont un faible écho en France jusqu’aux années 1980, le leadership politique se mesure précisément à travers la capacité qu’ont ces acteurs à hiérarchiser les ressources d’un territoire en établissant des compromis au sein des coalitions gagnantes avec les acteurs sociaux locaux avant et après les élections municipales. La notion de leadership est développée face aux lacunes des analyses en termes de pouvoir périphérique pour analyser les transformations du local à partir de la décentralisation.

15La notion de leadership est une tentative de faire tenir ensemble analyse des politiques locales et sociologie de la vie politique locale. Elle s’écarte de la notion de domination, suggérant l’échange et la réciprocité. Le leadership ne vise pas à satisfaire seulement les intérêts des leaders mais aussi ceux de leurs supporters. Il comporte une dimension interactionniste à travers un lien entre un leader et des suiveurs ou supporters : « Le leadership politique réfère à un ensemble d’acteurs, à leurs relations, leur style d’action ou les positions qu’ils occupent » (Daloz et Montané, 2003, p. 29). S’inscrivant dans des espaces, la question du leadership entretient des liens forts avec celle du territoire. Pour Andy Smith et Claude Sorbets, le rapport au territoire est constitutif du leadership, à la fois comme contrainte et comme ressource (Smith et Sorbets, 2003).

Le « système Chaban-Delmas » à Bordeaux

16Les travaux sur le leadership partent d’une réflexion sur le pouvoir et sur le métier politique. Jacques Lagroye analyse comment le maire de Bordeaux, Jacques Chaban-Delmas (maire de 1947 à 1995), développe, renforce et exploite les logiques sociales et politiques de la société bordelaise pour asseoir territorialement son pouvoir (Lagroye, 1973). L’auteur utilise le terme de leadership pour expliquer l’institutionnalisation et la stabilisation « d’un ensemble de relations assurant la position dominante d’un élu dans un espace résultant de rapports économiques, sociaux et politiques enchevêtrés. S’interroger sur le leadership, c’était prendre la mesure empirique des ressources politiques dont l’élu pouvait faire usage : celles qui étaient attachées à ses multiples positions, maire sans interruption depuis 1947, et également député, plusieurs fois ministre de la ive République, puis Président de l’Assemblée Nationale et enfin premier ministre en 1969, mais aussi président de la communauté urbaine de Bordeaux depuis sa création… C’était analyser et comprendre les relations durables que Jacques Chaban-Delmas avait nouées avec les responsables économiques locaux, les dirigeants associatifs et religieux, le groupe de presse Sud-Ouest, voire des universitaires influents ou prometteurs et certains dirigeants syndicaux » (Lagroye, 2003, p. 49).

17Dans le « système Chaban-Delmas » (1946-1995), la relation entre les élus est dominée par la stature de Jacques Chaban-Delmas. Il s’agit d’un système personnel de pouvoir local qui relie plusieurs cercles du pouvoir local : la commune de Bordeaux, l’agglomération de Bordeaux, le département de la Gironde et la Région Aquitaine. D’après Jean-François Médard, le « système Chaban-Delmas » est un système personnel qui ressemble aux systèmes africains (Médard, 2006). Il repose sur une alliance entre le maire (qui domine la ville) et le Parti socialiste (qui domine la banlieue). En s’installant à Bordeaux, Jacques Chaban-Delmas voulait trouver une base électorale pour sa carrière politique. Il est accueilli par la bourgeoisie bordelaise compromise pendant la Seconde Guerre mondiale à laquelle il redonne une certaine « virginité » en échange de son soutien. En 1946, il est élu député (il le restera jusqu’en 1997). En 1947, il devient conseiller municipal, grâce à la vague gaulliste, et est élu maire avec une majorité de coalition (il le restera jusqu’en 1995). En 1954, il est réélu avec une meilleure position. Il détient un double pouvoir : local et national.

18Si le « système Chaban-Delmas » est tout de suite fondé sur une alliance avec le Parti socialiste, le système témoigne d’une solidarité au-delà des clivages politiques et partisans dans le cadre d’une expression structurée des rapports de pouvoir. Deux stratégies se rencontrent et visent à réduire les conflits pour réduire l’incertitude : la mise en place d’une « entente cordiale » à partir de l’échange de faveurs entre les différents personnages d’une part, et la structuration en fiefs inégaux, d’autre part. À la stratégie de conquête du pouvoir se substitue une stratégie de conservation du pouvoir. Le « système Chaban-Delmas », qui témoigne de la grande stabilité des élus locaux, précède la création de la communauté urbaine (créée en 1968). Pour être titulaires du fief, les élus doivent être réélus et paraître incontournables. Le cumul des mandats constitue la clé de renforcement d’un fief, à la fois comme base du pouvoir des élus et comme moyen de consolidation de ce pouvoir. L’approfondissement du fief se fait par l’élargissement de son assise et la recherche du cumul des mandats. Jacques Chaban-Delmas cumulait tous les mandats, à l’exception de celui de conseiller général. Jacques Lagroye utilise la métaphore du Duc d’Aquitaine et de ses vassaux : chacun est maître en son fief et entretient, avec les autres acteurs, des rapports de dépendance et de collaboration, qui débouchent sur des stratégies d’entente.

19L’utilisation du terme leadership sert ici à désigner un système de relations entre élus, dirigeants économiques et sociaux, responsables associatifs, autorités religieuses, assurant à un acteur une position dominante et une légitimité personnelle. Outre sa dimension interactionniste, la notion de leadership permet un questionnement direct sur les formes de légitimité politique qui résultent du travail constant du leader. Partant de la notion de leadership, plusieurs auteurs ont tenté d’articuler les analyses de politiques locales avec les analyses de politiques publiques. Cette perspective pose également la question de l’instrumentalisation par les élus locaux des politiques locales comme ressources.

20Les politiques publiques remplissent plusieurs fonctions : octroi de services, fonction symbolique de représentation du territoire, etc. Forts de cette volonté d’articuler vie politique et action publique, William Genieys, Andy Smith, François Baraize, Alain Faure et Emmanuel Négrier élaborent une grille d’analyse pour comprendre les trajectoires politiques (ascendantes et descendantes des élus locaux) et interrogent ce faisant « la façon dont les élus locaux utilisent les ressources de l’action publique dans l’objectif d’accroître leur légitimité électorale » (Genieys et al., 2000). Ils conçoivent l’action politique des élus autour de trois registres :

  • celui de l’éligibilité : l’élu capte le ou les mandats électifs ;

  • celui de l’action publique : l’espace de mise en œuvre des dispositifs de politiques publiques ;

  • celui des imaginaires territoriaux : le territoire est un lieu de mémoire où l’élu peut mobiliser les ressources historiques, symboliques et culturelles, en inventant de l’identité (Genieys et al., 2000).

21Les auteurs articulent ainsi territoire d’élection, territorialisation et territorialité. La longévité politique, ou au contraire son caractère éphémère, tiendraient à la capacité ou l’incapacité pour les élus locaux à jouer de ces trois registres. Trois phénomènes concomitants transformeraient en conséquence les tâches des élus locaux : la transformation des territoires, la transformation des critères d’éligibilité et la professionnalisation croissante des compétences requises pour administrer les collectivités (notamment les structures intercommunales et les régions).

Bibliographie

Cadiou S., 2016. Gouverner sous pression ? La participation des groupes d’intérêt aux affaires territoriales. Paris, LGDJ.

Cadiou S., 2009. Le pouvoir local en France, Grenoble. Grenoble, Presses universitaires de Grenoble.

Dahl R., 1971 (1re éd. 1956). Qui gouverne ? Paris, Armand Colin.

Douillet A.-C. et Faure A. (dir.), 2005. L’action publique et la question territoriale. Presses universitaires de Grenoble.

Grémion P., 1976. Le pouvoir périphérique, Bureaucrates et notables dans le système politique français. Paris, Éditions du Seuil.

Lagroye J., Société et politique, Chaban-Delmas à Bordeaux, Paris, Pédone, 1973.

Le Galès P., 2003. Le retour des villes européennes. Sociétés urbaines, mondialisation, gouvernement et gouvernance. Paris, Presse de Sciences Po.

Smith A. et Sorbets C. (dir.), 2003. Le leadership politique et le territoire, Les cadres d’analyse en débat. Rennes, Presses universitaires de Rennes.

Notes

13 Dont témoignent pour partie les travaux qui s’inscrivent dans une perspective de sociologie urbaine marxiste. Très dynamique au cours des années 1970, ce courant se concentre sur l’analyse de la production des politiques urbaines pour montrer les ressorts d’un capitalisme d’État et son influence dans les politiques d’aménagement urbain (transports, logements, développement économique). Voir notamment : Lefebvre H., 1970, La crise urbaine, Gallimard, Paris ; Castells M., 1972, La question urbaine, Maspero, Paris ; Castells M. et Godard F., 1974, Monopolville, Analyse des relations entre l’entreprise, l’État et l’urbain, Éditions de l’EHESS, Paris ; ou Lojkine J., 1980, Politique urbaine et pouvoir local, Revue Française de Sociologie, XXI(4), pp. 633-651.

Table des illustrations

Titre Figure 8.1. La « régulation croisée ». Source : Action publique ENTPE, 2007
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