Chapitre 22 - La globalisation incomplète des marchés agricoles
p. 331-349
Texte intégral
1L’organisation des marchés agricoles qui prévalait depuis 1945 est peu à peu déstabilisée à partir du premier choc pétrolier de 1973. La hausse des revenus, permise par le boom des matières premières, dont le pétrole bien sûr, et l’accès à des crédits bon marché génèrent une demande d’importations nouvelles de la part des pays dits « en développement » et des pays dits « de l’Est ». Cet appel d’air incite l’Union européenne et les États-Unis à accroître encore leur production et leurs excédents. Pendant qu’ils se se persuadent ainsi de leur vocation exportatrice261, quelques pays en développement renouent avec des stratégies volontaristes d’agro-exportation (Argentine, Brésil, Malaisie, Indonésie, Thaïlande, etc.).
Quand l’URSS était le premier pays importateur de blé, 1972-1990. La croissance rapide des importations de l’URSS fait partie des chocs qui ont contribué à déstabiliser les échanges internationaux de produits alimentaires à partir de 1972. Elle est aussi un symptôme de l’adhésion des Soviétiques au modèle de consommation américain. En 1980, les produits alimentaires représentent le quart des importations totales de l’URSS - un ratio bien plus élevé que celui des pays de l’OCDE – qui leur consacre un tiers de ses revenus d’exportation en devises de l’Ouest. Les céréales (et le sucre dont nous ne parlerons pas ici) constituent le gros du déficit. Composition des importations alimentaires de l’URSS (en millions de roubles). ![]() Source : Sizov, 1991. Exportatrice nette de blé et de céréales secondaires dans les années 1960, l’URSS devient le premier pays importateur de ces produits dans les années 1970. Ses parts dans les importations mondiales de blé et de céréales secondaires atteignent respectivement 20 % et 12 % en 1973, 25 % et 21 % en 1984. Tout commence avec un accord conclu avec les États-Unis en 1972. Il porte sur l’achat de 10 millions de tonnes de céréales (blé et maïs) subventionnées par le ministère de l’Agriculture américain (USDA), associé à un important crédit de la Commodity Credit Corporation (Brada, 1983). Sur les marchés internationaux des céréales, l’annonce de cet accord provoque une flambée des prix remarquable, et marque le début d’une phase de grande instabilité des prix. En 1976, un nouvel accord est conclu, avec l’ambition d’éviter l’effet déstabilisateur du premier. Aux termes de cet accord, l’URSS s’engage à acheter entre un total minimum de 6 millions de tonnes de blé et de maïs, et un maximum de 8 millions de tonnes, au-delà desquelles un accord supplémentaire doit être négocié avec le gouvernement américain. Cet accord n’engage les États-Unis que sur les années où la récolte de céréales est supérieure à 225 millions de tonnes. Mais ce dispositif ne suffira guère à stabiliser les marchés. En janvier 1980, en réponse à l’invasion de l’Afghanistan, les États-Unis décrètent un embargo sur les exportations de céréales dépassant le seuil des 8 millions de tonnes. Cet embargo est toutefois un échec total, souvent cité comme un modèle du genre. L’URSS se contente en effet de changer de fournisseur et achète d’importantes quantités de céréales à l’Argentine alors sous gouvernement militaire (« alliée », pourtant, des États-Unis). La soudaine entrée en scène de l’URSS comme importateur de céréales a suscité beaucoup d’interprétations. L’enjeu de ces importations, d’abord perçu comme la nécessité de fournir du pain à des citoyens soviétiques affamés, s’est avéré être plutôt un projet visant à accroître les disponibilités en viande offertes aux consommateurs. L’accès à une alimentation bon marché, et en particulier à la viande, a été une préoccupation importante des autorités soviétiques durant les décennies d’après-guerre. Emboitant le pas des transitions nutritionnelles du monde capitaliste, la consommation de viande est passée en URSS de 40 kg par habitant et par an en 1960 à 57 kg en 1975. Après cette date, les difficultés de production stoppent cette progression, encore loin de la norme « idéale » fixée à 78 kg par l’Académie des sciences. Un plan alimentaire adopté en 1982 fixe un objectif de 70 kg pour 1990 (Cook, 1985). La suite des évènements ne permettra pas de savoir s’il était réaliste. L’accroissement des importations céréalières et alimentaires correspond aussi à celui des entrées de devises générées par les revenus pétroliers en hausse et, dans les années 1970, à l’accès à des crédits internationaux bon marché. De ce point de vue, la trajectoire de l’URSS et son positionnement dans les échanges internationaux de produits alimentaires ressemblent à ceux de bien des pays dits « en développement ». Les modalités de son insertion dans les marchés agricoles ne diffèrent pas radicalement de la logique dominante de l’après-guerre, caractérisée par des échanges de déficits et d’excédents administrés par les États (partie 5 de l’ouvrage). C’est par l’importance inédite des volumes échangés, principalement sur le marché du blé, que l’URSS crée la nouveauté en 1972. |
2Dès 1982, la crise de la dette latino-américaine puis le contre-choc pétrolier déclenchent une contraction de la demande et une baisse des prix internationaux des produits alimentaires. Les États-Unis et l’Europe, emportés par l’élan acquis lors des années 1970, s’opposent frontalement sur des marchés déprimés. Devenus dépendants des marchés extérieurs pour la gestion de leurs excédents agricoles, ils défendent leurs parts de marché, à grands coups de subventions, accélérant encore la baisse des prix. Les mécanismes de prix garantis aux producteurs, tels qu’ils existent alors encore aux États-Unis et en Europe, impliquant une augmentation des subventions quand les prix internationaux baissent, se révèlent ruineux en période de marchés déprimés, et contribuent même à les déprimer davantage. Les dépenses de soutien explosent pour financer une guerre commerciale désastreuse pour les budgets européen et américain et pour les agricultures des pays moins bien dotés budgétairement.
3Dès lors, la grogne monte chez leurs concurrents moins argentés qui crient à la concurrence déloyale. Bientôt réunis au sein du groupe de Cairns (Cairns Group), ils réclament une trêve (Daviron et Voituriez, 2006). Le groupe de Cairns fait partie des initiatives internationales qui entérinent la remise en cause des grandes divisions de l’après-guerre, puisqu’il réunit des pays du Nord, du Sud, et de l’Est262.
4Les négociations sur l’agriculture qui s’ouvrent au sein du Gatt en 1985, les premières depuis la création de l’organisation, tentent de mettre fin à la guerre commerciale sur les marchés agricoles. Elles s’attaquent à trois problèmes : l’accès au marché, les subventions aux exportations et les soutiens internes (Bureau et al., 1999)263. Elles débouchent en 1994 sur l’accord de Marrakech qui définit une série de règles encadrant les politiques agricoles, et institue les principes du découplage (soutiens autorisés à la condition de ne pas être proportionnels aux volumes produits) et de la tarification (remplacement de toutes les barrières à l’importation par des droits de douane ad valorem).
5Après des années de marasme, les échanges internationaux de produits agricoles retrouvent la croissance, qui s’accélère encore après 2000. C’est cette nouvelle phase de croissance qui donne véritablement naissance à un processus de globalisation des marchés agricoles264. Mais l’idéal d’autosuffisance n’a pas disparu et il n’y a pas véritablement création d’un marché alimentaire mondial dans lequel la totalité de l’humanité, producteurs et consommateurs, serait insérée et soumise aux mêmes évolutions de prix. Les marchés agricoles ne suivent pas seulement un mouvement général et continu de libéralisation et d’unification, mais sont soumis par quatre tendances : une convergence des politiques agricoles à l’échelle du monde, un basculement spectaculaire de la demande d’importation vers l’Asie, le retour d’un certain nombre d’exportateurs historiques de biomasse, mais aussi une résistance, dans de nombreux cas, des marchés intérieurs à l’influence des marchés internationaux.
Figure 22.1. Indice du volume des échanges internationaux de biomasse, 1961-2017 (1961=100)

Cet indice a été calculé en déflatant la valeur des importations mondiales de biomasse (alimentaire et non alimentaire), hors commerce intra-UE, par l’indice des prix internationaux des produits agricoles de la Banque mondiale.
La convergence des politiques agricoles
6L’accord de Marrakech esquisse un mouvement de réunification du marché à l’échelle mondiale et, en principe, pour tous les membres du Gatt devenu OMC (Organisation mondiale du commerce), une reconnexion des prix en vigueur sur les marchés nationaux avec les prix internationaux, en bref, la réapparition d’un prix mondial façon fin du xixe siècle. L’effet le plus radical de l’accord porte sur les subventions à l’exportation. Le budget que l’UE leur consacre passe ainsi de plus de 10 milliards d’euros par an dans les années 1990 à moins de 140 millions en 2012. Les pays membres de l’OMC sont encore autorisés à soutenir le revenu de leurs agriculteurs, mais seulement par des aides directes et à la condition qu’elles soient indépendantes (découplées) des volumes produits (Bureau et Jean, 2012).
7Dans les pays « sous ajustement structurel », les règles du consensus de Washington – défendues conjointement par la Banque mondiale, le FMI et le pouvoir exécutif américain – imposent une libéralisation accélérée de tous les secteurs de l’économie. Ces politiques, aux effets désastreux dans de nombreux domaines, ont toutefois contribué à réduire les prélèvements sur l’agriculture (Jensen et al., 2010) et permis, malgré la conjoncture défavorable des marchés internationaux, une amélioration progressive de certains prix au producteur entre la fin des années 1970 et 2004.
8Enfin, pendant que les pays de l’OCDE réduisaient les formes de soutien à l’agriculture les plus perturbantes pour les échanges internationaux, certains « pays en développement » ont rapidement accru leurs subventions à la production. Les politiques agricoles et, plus largement, les politiques économiques, ainsi que les transferts qu’elles organisent entre l’agriculture et le reste de l’économie, ont été modifiés (figures 22.2 et 22.3). Le niveau de transfert accordé au secteur agricole par le soutien des prix tend désormais à converger à l’échelle de la planète, tandis que s’efface, dans ce domaine aussi, la distinction claire qui séparait pays dits « en développement » et pays dits « développés ».
9L’évolution du taux relatif d’assistance (Relative Rate of Assistance ou RRA) de Kim Anderson (2009) donne une première idée de cette convergence (figure 22.2) (voir aussi partie 5). La valeur du RRA dans l’Union européenne, les États-Unis, le Brésil, l’Inde et la Chine – qui illustrait si bien la division du monde entre « pays développés » soutenant leur agriculture et « pays en développement » taxant l’agriculture et protégeant l’industrie – converge clairement à partir du milieu des années 1980.
Figure 22.2. Taux relatif d’assistance (RRA) à l’agriculture dans différents pays, 1955-2010.

Sources : Anderson et Nelgen, 2012, 2013.
10L’indicateur « équivalent subvention à la production » (ESP, calculé par l’OCDE), lui, prend en compte toutes les formes d’intervention susceptibles d’influencer le revenu des agriculteurs (OECD, 2017). Il est présenté en pourcentage du revenu agricole. Il confirme la convergence entre pays dits « développés » (États-Unis, Union européenne) et pays dits « en développement » (Brésil, Chine) (figure 22.3). Le soutien diminue chez les premiers alors qu’il augmente chez les deuxièmes. Pour la Chine, il a même dépassé celui des États-Unis. Au-delà d’une convergence d’ensemble se dessine un rapprochement des situations de l’UE et de la Chine, pays déficitaires en biomasse, qui se démarquent du Brésil et des États-Unis, riches en terres cultivables265. En bref, une tout autre géopolitique agricole que celle qui caractérisait la première phase de l’hégémonie américaine (Hopewell, 2019).
Figure 22.3. Soutien à la production agricole dans l’Union européenne, en Chine, aux États-Unis et au Brésil (PSE), en % du revenu agricole brut 1996-2016.

Source : OECD database, http://www.oecd.org/tad/agricultural-policies/producerandconsumersupportestimatesdatabase.htm (consulté le 14 mai 2018).
Le basculement de la demande d’importation vers l’Asie
11Les six dernières décennies ont vu la destination des échanges à longue distance de biomasse se déplacer de l’Europe vers l’Asie. Pendant des siècles, l’Europe a été le centre de ce commerce. C’était encore le cas après la Seconde Guerre mondiale. Mais, au milieu des années 1980, l’Asie est passée en tête dans un mouvement qui se poursuit encore. En 2017, l’Asie a réalisé environ la moitié des importations mondiales de biomasse contre 20 % pour l’Europe (figure 22.4).
Figure 22.4. Part de l’Europe et de l’Asie dans les importations mondiales de biomasse (commerce intra-UE exclu), 1913-2017.

Sources : Lamartine Yates, 1959 et Comtrade, consulté le 15 mars 2019.
12Il convient de distinguer deux régions au sein de l’Asie. À l’ouest, les pays exportateurs de pétrole ont vu leur richesse multipliée depuis 1973 et l’action de l’Opep se traduire par une envolée des importations alimentaires, portée à la fois par la hausse des revenus des ménages et par l’inéluctable sacrifice de l’agriculture propre aux économies rentières266. À l’est de l’Asie, la dynamique est tout autre puisque la richesse repose sur le transfert du centre de l’industrie mondiale dans la région devenue, ou presque, le nouveau cœur de l’économie mondiale. C’est cette deuxième région que j’analyse ici plus en détail.
L’éphémère percée du Japon
13Dès les années 1950, le Japon devient aussi un gros importateur de biomasse. Il est le premier client des États-Unis pour les produits agricoles. Il importe principalement des fibres (coton, laine) nécessaires à son industrie textile florissante, du bois et des céréales. Au début des années 1960, les produits non alimentaires dominent encore ses importations de biomasse. Mais dans les années qui suivent, continuant par ailleurs à protéger un secteur rizicole identitaire, mais dont la part diminue dans l’alimentation, le Japon importe des quantités croissantes de maïs et de soja destinées à l’alimentation animale. Dès le début des années 1970, il importe la quasi-totalité de sa consommation de blé, de maïs et de soja.
14Enfin, à partir des années 1990, il devient aussi importateur de produits animaux, viande et poisson, et de fruits et légumes. La décennie 1986-1996 voit le triplement en valeurs (de 18 à 54 milliards de dollars) des importations de produits alimentaires. Les importations de viande, surtout, augmentent brutalement, puisque la part importée de la consommation passe de 30 % à 60 % pour la viande bovine, de 15 % à 40 % pour la viande de porc, enfin de 10 % à 30 % pour la viande de volaille. Le phénomène reflète la remise en cause d’une agriculture moderne dont les externalités environnementales sont difficilement absorbées par l’étroit territoire japonais267. Les importations de viande se substituent directement aux importations de « grains » destinés à l’alimentation animale. Quant aux importations de biomasse non alimentaire, elles se réduisent progressivement au bois et à la pâte à papier (tableau 22.1).
15Mais, à partir de 2000, le Japon entre en crise. Aux difficultés économiques se conjuguent le vieillissement et la diminution de la population, et on voit stagner, voire décliner, la consommation d’un certain nombre de produits. La croissance des importations de biomasse s’arrête net : la part dans les importations mondiales de biomasse, après avoir grimpé gaillardement de 5 à 17 % entre 1955 et 1996, dégringole à 6 % en 2017 (figure 22.5). Il est rare de voir des courbes illustrant un tel revirement dans les échanges internationaux. Le Japon, que tout semblait appeler à devenir au xxie siècle ce qu’était l’Angleterre au xixe siècle, le cœur des échanges alimentaires mondiaux, sort de scène. Place à la Chine.
Tableau 22.1. Japon : composition des importations de biomasse, 1962-2017 (en % des importations totales).
1962-1964 |
1982-1984 |
1998-2000 |
2015-2017 |
|
Viandes |
1 |
6 |
13 |
17 |
Poissons |
1 |
13 |
25 |
19 |
Céréales |
17 |
16 |
8 |
10 |
Graines oléagineuses |
9 |
7 |
4 |
4 |
Tourteaux |
2 |
2 |
4 |
4 |
Fruits et légumes |
3 |
6 |
10 |
11 |
Sucre |
8 |
4 |
1 |
1 |
Café, cacao, thé |
2 |
4 |
3 |
4 |
Boissons et tabacs |
2 |
3 |
8 |
10 |
Biomasse alimentaire |
47 |
63 |
81 |
88 |
Peaux et cuirs |
2 |
2 |
0 |
0 |
Caoutchouc naturel |
4 |
2 |
1 |
2 |
Bois et pâtes à papier |
16 |
23 |
13 |
12 |
Fibres |
29 |
9 |
2 |
0 |
Biomasse non alimentaire |
53 |
37 |
19 |
12 |
Source : Comtrade.
Figure 22.5. Part du Japon dans les importations mondiales de biomasse.

Sources : Cnuced, diverses années
La Chine et l’impossible autosuffisance alimentaire
16Si l’autosuffisance a toujours été l’objectif premier du gouvernement chinois, ce n’est qu’en 1996 qu’il a été publiquement affiché avec la publication du Papier blanc sur la question des grains (Zhang, 2018 : 2) qui fixe un objectif de 95 % d’autosuffisance en blé, maïs, riz, soja et tubercules. Cet objectif a été réaffirmé en 2008, lors de la flambée des prix internationaux, avec la publication du Plan de moyen et long terme pour la sécurité alimentaire nationale, 2008-2020 (Comité national de réforme et de développement, 2008) qui fixe un objectif d’autosuffisance à 100 % pour les céréales et maintient le seuil de 95 % pour l’ensemble des grains.
17Mais les remarquables performances de l’agriculture ne suffisent pas et, même si l’autosuffisance reste le mot d’ordre, la Chine importe des quantités croissantes de biomasse depuis les années 2000. De fait, dès 2013, l’ampleur des importations de soja a fait chuter le ratio d’autosuffisance en grains à 88 %. À la difficulté à répondre par la production à l’explosion de la consommation, s’ajoute bien sûr une pression croissante sur les ressources, déjà évoquée. L’objectif d’autosuffisance, et donc d’augmentation continue de la production, se heurte de surcroît à une opposition montante des gouvernements locaux en ce qui concerne l’usage des terres. Un minimum de 120 millions d’hectares de terres à « sanctuariser » pour l’agriculture a été fixé au niveau national en 2006. Mais ce seuil est de plus en plus contesté localement, car, en raison des réformes de la fiscalité, l’agriculture ne contribue plus aux revenus des gouvernements locaux, et coûte au contraire de plus en plus cher, sans générer autant d’emplois et de croissance du PIB que des secteurs comme l’industrie ou le bâtiment.
18Face à ces difficultés et à ces oppositions, la position officielle sur l’autosuffisance s’est infléchie au cours des dernières années. La Conférence centrale économique a adopté, début 2014, une nouvelle stratégie de sécurité alimentaire, toujours fondée sur la production nationale, mais faisant désormais référence à des « importations modérées » (Zhang et Cheng, 2017). Pour les partisans de cette nouvelle politique, l’accroissement des importations, permettant de mobiliser des terres à l’extérieur de la Chine, allégerait d’autant les pressions devenues intenables sur le foncier, l’atmosphère et l’eau du pays. L’objectif pour la production nationale n’est plus d’obtenir à tout moment l’autosuffisance, mais d’entretenir une capacité de production permettant, au besoin, de l’atteindre.
19La formidable croissance économique chinoise ne va pas sans un développement à son échelle des échanges de biomasse et un rôle croissant de ces échanges dans le métabolisme social du pays. Cette évolution représente une nouveauté radicale au regard de l’histoire longue de la Chine268, ou de son passé plus récent, caractérisé par le slogan cher à Mao Zedong, « compter sur ses propres forces ». Il faut toutefois noter qu’entre 1960 et 1995, la Chine est structurellement déficitaire en blé, les importations nettes (importations – exportations) atteignant certaines années l’équivalent de 15 % de la consommation, voire 25 % dans les années qui suivent le Grand Bond en avant. En revanche, après 1995 et le plein effet de la politique de libéralisation de la production et des marchés agricoles, la Chine devient provisoirement exportatrice nette de maïs (figure 22.6).
Figure 22.6. Chine : ratio des importations nettes sur consommation pour le blé, le riz et le maïs (céréales secondaires).

Source : USDA PSD.
20Le changement de millénaire et, surtout, l’entrée à l’OMC donnent une tout autre place aux échanges de biomasse. Entre 1999 et 2017, la valeur des importations passe de 14 à 173 milliards de dollars. Leur tendance à la stagnation, voire à la baisse, en valeur, entre 2013 et 2016, due en grande partie à la baisse des prix internationaux de la biomasse, n’est que temporaire. En 2017, les importations de biomasse sont reparties de plus belle à la hausse (figure 22.7).
Figure 22.7. Volume des importations de biomasse de la Chine, 1995-2017 (valeur en dollars déflatée par les indices de prix de la Banque mondiale).

Sources : UNCTAD STAT et Banque mondiale.
21Les importations de biomasse alimentaire, qui représentaient des valeurs équivalentes et augmentaient à la même vitesse que celles de la biomasse non alimentaire jusqu’en 2012, les ont largement distancées. Entre 2000 et 2017, la part des produits alimentaires dans les importations de biomasse est ainsi passée de 45 à 62 %. Tout laisse penser que le gouvernement chinois a adopté une stratégie progressive d’importation de biomasse, n’ouvrant initialement le marché domestique qu’aux produits les moins sensibles pour la sécurité alimentaire du pays.
22L’ouverture concerne donc en premier lieu la biomasse non alimentaire qui, malgré une baisse relative de son importance, continue de jouer dans les importations chinoises un rôle bien plus important que celui qu’il a dans les échanges mondiaux de biomasse. En Chine, 38 % des importations de biomasse sont à usage non alimentaire en 2017 (50 % en 2006) contre 16 % en moyenne au niveau mondial (tableau 22.2). Les produits forestiers, bois et pâte à papier, occupent la première place dans ces importations. Viennent ensuite le caoutchouc, les fibres naturelles (coton et laine) et, enfin, les peaux et cuirs. Une des tendances observables est le déplacement dans le temps des importations vers les produits les plus bruts, les moins transformés. L’exemple du secteur de la papeterie est édifiant. Depuis la fin des années 1990, les importations de papier, qui étaient alors en très forte croissance, ont été remplacées par des importations de pâte qui ont littéralement explosé en 2009. Depuis 3 à 4 ans, ce sont les importations de chips de bois destinées aux usines de pâte à papier qui semblent prendre le relais.
Tableau 22.2. Chine : principales biomasses importées (en % du total des importations de biomasse).
1995-1997 |
2015-2017 |
|
Biomasse alimentaire |
45 |
62 |
Graines oléagineuses |
15 |
25 |
Fruits et légumes |
3 |
6 |
Viande |
3 |
6 |
Céréales |
3 |
5 |
Poissons, crustacées, mollusques |
7 |
5 |
Huiles végétales |
5 |
4 |
Biomasse non alimentaire |
55 |
38 |
Bois |
14 |
12 |
Pâte de bois (pâte à papier) |
14 |
12 |
Caoutchouc naturel |
7 |
6 |
Fibres textiles |
14 |
5 |
Peaux et cuirs |
4 |
2 |
Source : UNCTAD STAT, consulté le 14 janvier 2019.
23Les graines oléagineuses, essentiellement du soja, dominent largement les importations de biomasse alimentaire. La part des céréales est encore très limitée. Mais la Chine est, depuis 2010, importatrice nette des trois grandes céréales que sont le riz, le blé et le maïs. Il faudrait ajouter à celles-ci les céréales destinées à l’alimentation animale comme l’orge et le sorgho, dont les importations ont beaucoup augmenté récemment. D’importants flux de contrebande à la frontière sud du pays s’ajoutent aux chiffres officiels : on estime que 3 millions de tonnes de riz sont actuellement importées illégalement du Vietnam et de la Birmanie, soit l’équivalent de 50 %, voire de 100 %, des importations légales. D’après le ministère de l’Agriculture des États-Unis (USDA), la Chine serait ainsi devenue, depuis 2013, le premier pays importateur de riz avec 5,3 millions de tonnes, soit environ 11 % des importations mondiales ou, dit autrement, 7 % à peine de la consommation chinoise en riz.
24D’autres produits sont importés en contrebande, comme le sucre (2 millions de tonnes) ou le bœuf, dont 2 millions de tonnes entreraient sous forme congelée, soit environ 20 % de la consommation du pays (Zhang, 2018 : 169). La contrebande concerne aussi le caoutchouc naturel, au moins jusqu’en 2015, pour lequel le Vietnam déclare exporter vers la Chine le double des quantités déclarées par la Chine comme importations en provenance du Vietnam.
25Les rares produits de la biomasse pour lesquels la Chine présente encore un solde d’échange positif sont : les fruits et légumes, les poissons, crustacées et mollusques (issus de la mer ou de l’aquaculture) (figure 22.8) et les boissons tropicales. Ces dernières ne jouent malgré tout qu’un rôle mineur dans le pays.
Figure 22.8. Chine, bilan des échanges de biomasse en valeur (exportations-importations), 1995-2017 (en milliards de dollars).

Source : UNCTAD STAT, consulté le 10 juin 2019.
26Cette prodigieuse croissance des importations a évidemment donné à la Chine une place déterminante dans les échanges de biomasse. Jusqu’au milieu des années 1990, le Japon était le principal moteur de la croissance des importations asiatiques de biomasse. Son dépassement par la Chine est depuis spectaculaire (figure 22.9). La brutalité du retournement de la position japonaise est la symétrie exacte de celle de l’envolée chinoise (mesurée en pourcentage des importations mondiales). Le Japon est revenu à la place qu’il occupait au début des années 1960 tandis que la seule part de la Chine dans les importations mondiales de biomasse est désormais comparable à celle de l’Union européenne. Sur certains produits (graines oléagineuses, pâte à papier, cuirs et peaux), elle réalise près de la moitié des achats mondiaux (tableau 22.3).
Figure 22.9. Part du Japon et de la Chine dans les importations mondiales de biomasse (hors intra-UE), 1962-2015.

Sources : d’après Cnuced, diverses années.
Tableau 22.3. Part de la Chine en % dans les importations mondiales de biomasse (hors intra-UE), 1995-2017.
1995-1997 |
2015-2017 |
|
Graines oléagineuses |
3 |
53 |
Pâte à papier |
5 |
45 |
Cuirs et peaux |
7 |
40 |
Bois et liège |
2 |
33 |
Caoutchouc |
7 |
29 |
Fibres textiles |
15 |
20 |
Huiles végétales |
11 |
11 |
Viandes |
0 |
10 |
Source : UNCTAD Stat, consulté le 7 février 2019.
La revanche des exportateurs historiques
27La convergence des politiques agricoles a fortement modifié la géographie de l’offre d’exportation de produits alimentaires. Une de ses conséquences les plus immédiates, provoquée par la baisse des soutiens, a été de ralentir sensiblement la croissance de la production agricole aux États-Unis, et de la casser en Europe (figure 22.10).
Figure 22.10. Indice de la production agricole par habitant, 1961-2014 (100 = 1986-1989).

Source : FAOSTAT, http://www.fao.org/faostat/en/#home (consulté le 12 mai 2018).
28Nous ne sommes pas, quoi qu’on en dise, en présence d’une crise terminale de l’agriculture de la chimie dans le sens où elle serait universellement remise en cause. Les difficultés des agriculteurs français (les producteurs de porc par exemple) relèvent avant tout d’un problème de compétitivité lié à la diffusion de l’agriculture de la chimie dans des pays, ou des régions, où elle a pu particulièrement prospérer, comme en Argentine, au Brésil, en Ukraine ou en Russie où les terres sont (encore) relativement abondantes. En bref, nous assistons actuellement à un retour sur le devant de la scène de plusieurs exportateurs de biomasse du xixe siècle.
29L’évolution des parts respectives des exportations de produits alimentaires non tropicaux des États-Unis, de l’UE et du groupe de Cairns montre comment le lancement de d’Uruguay Round a coïncidé avec le rattrapage des États-Unis par l’Union européenne (figure 22.11), et comment, depuis 1994, la part des États-Unis et de l’UE dans les exportations alimentaires mondiales décline au profit du groupe de Cairns.
Figure 22.11. Part des États-Unis, de l’Union européenne et des pays du groupe de Cairns dans les exportations mondiales de produits alimentaires (intra-UE et produits tropicaux exclus), 1961-2016.

AoA : Agreement on Agriculture.
30La libéralisation différenciée des politiques a conduit à une dispersion de l’offre d’exportation, sans que, redisons-le, soit remise en cause l’agriculture de la chimie. À côté des grands exportateurs « libéraux », ou historiques comme l’Argentine ou le Brésil, sont apparus des pays dont les exportations servent à écouler les excédents. L’Inde apparaît ainsi sur le marché du riz, de la viande bovine, pour lesquels elle est devenue le premier exportateur mondial, ou encore du beurre. Loin d’avoir libéralisé sa politique agricole, elle a mené, comme avant elle la CEE, une politique active d’autosuffisance qui débouche à présent sur une surproduction qu’elle se doit d’exporter pour éviter une chute des prix intérieurs.
Une réunification incomplète des marchés agricoles que la « crise alimentaire » de 2007-2008 met à jour
31Si les réformes des politiques agricoles se sont bien traduites par une convergence des niveaux de soutien, elles n’ont pas conduit à une unification des marchés mondiaux. La flambée des prix qui a secoué les marchés internationaux des produits alimentaires en 2007 et en 2008 témoigne du cloisonnement des mécanismes de formation des prix intérieurs.
32De janvier 2007 à mars 2008, le prix international du riz augmente de 220 %, celui du blé de 120 %, pour ne citer qu’eux. Très vite, les organisations internationales alertent sur le danger d’un accroissement de l’insécurité alimentaire mondiale. Le rapport de référence annuel L’état de l’insécurité alimentaire dans le monde, publié conjointement par la FAO et le PAM en 2009, annonce une explosion du nombre de personnes mal nourries. La thèse d’une grande crise alimentaire mondiale scelle pour des mois l’union sacrée des ténors politiques et académiques de tous bords – par exemple, dans le monde académique, von Braun (2008) et McMichael (2009), le premier, économiste mainstream, le second, sociologue marxiste.
Figure 22.12a. Évolution du nombre de personnes sous-alimentées dans le monde d’après la FAO, en 2009, dans le rapport annuel L’état de l’insécurité alimentaire dans le monde.

Figure 22.12b. Évolution du nombre de personnes sous-alimentées dans le monde d’après la FAO, en 2013, dans le rapport annuel L’état de l’insécurité alimentaire dans le monde.

SMA : Sommet mondial de l’alimentation ; OMD : Objectif du millénaire pour le développement.
33Pourtant, très vite, quelques voix mettent en doute les estimations de la FAO269 (Headey, 2011). Elle-même revoit radicalement sa copie en 2013. La figure 22.12 réunit les graphiques relatifs au nombre de personnes sous-alimentées dans le monde publié dans les éditions de 2009 et de 2013 du rapport L’état de l’insécurité alimentaire dans le monde. Si la première, en 2009, annonce bien une catastrophe alimentaire, la seconde la contredit sans vergogne en 2013 et présente au contraire une tendance continue au recul de la sous-alimentation. Un grand nombre d’acteurs ont manifestement « joué la crise », quelles qu’en aient été leurs raisons tactiques (Bricas et Daviron, 2012). Mais cette convergence de positions repose aussi sur une représentation consensuelle mais erronée de marchés agricoles unifiés à l’échelle mondiale.
34Pourquoi la flambée des prix sur les marchés internationaux ne s’est-elle pas traduite par une crise alimentaire mondiale ? C’est d’abord parce que, dans de nombreux pays, les prix locaux des produits agricoles ne fluctuent pas en lien avec les prix internationaux. La figure 22.13 présente l’évolution des prix de janvier 2000 à avril 2018 sur quatre marchés : le prix international du blé (prix du Hard Red Winter sur la côte ouest des États-Unis), le prix du blé en Chine (marché de gros à Hebei), le prix du blé en Inde (marché de gros à New Delhi) et enfin le prix du mil, principale céréale consommée dans le pays, au Niger (marché de gros à Maradi).
Figure 22.13. Indice du prix international et des prix réels nationaux des céréales, données mensuelles 2000-2018 (100 = janvier 2000).

Sources : FAO, SMIAR, http://www.fao.org/giews/fr/ (consulté le 11 mai 2018 pour les prix nationaux) ; FAO, FPMA Toll, Suivi et analyse des prix alimentaires, http://www.fao.org/giews/food-prices/price-tool/fr/ (consulté le 11 mai 2018 pour les prix nationaux) ; World Bank, Commodity Markets, http://www.worldbank.org/commodities (consulté le 11 mai 2018 pour le prix international du blé).
35Les trois prix nationaux retenus n’enregistrent pas la flambée des prix internationaux, en 2007-2008, ni en 2011, flambée, notons-le au passage, d’une ampleur équivalente à celle 2007-2008, mais qui n’a guère suscité d’émotion internationale. La situation de l’Inde et de la Chine est toutefois bien distincte de celle du Niger. Les prix en Chine et en Inde sont globalement stables, avec en Chine une tendance à la hausse, tandis qu’au Niger les prix sont structurellement très instables.
36Cela traduit le fait que l’Inde et la Chine, sur le modèle des politiques agricoles de l’après-Seconde Guerre mondiale, mènent encore des politiques très actives pour isoler leur marché national des fluctuations des prix internationaux, à l’aide de taxes, de quotas, voire d’embargos à l’exportation, de déstockage ou de subventions à la consommation. Acharya et ses collègues constatent ainsi qu’en Inde, où vit le plus grand nombre personnes mal nourries, « durant la période 2007-2009, le mouvement des prix internationaux et celui des prix nationaux du riz du blé évoluent pratiquement en sens inverse » (Acharya et al., 2012 : 31). Namrata Ghosh, qui a étudié la transmission du prix pour cinq produits (riz, blé, soja, sucre et huile d’arachide), conclut « que, pour ces cinq produits, seulement un, le soja, manifeste une intégration entre le prix national et le prix international » (Ghosh, 2012 : 21).
37La Chine, deuxième pays en 2008 pour la population mal nourrie, illustre aussi la capacité d’un pays à limiter les répercussions des prix mondiaux sur les prix intérieurs. L’État chinois, pays qui importe alors peu de céréales et qui dispose de larges ressources financières, a protégé sa population des fluctuations internationales (Jensen et Miller, 2008 ; Lu et Yu, 2011).
38Ce sont de toutes autres causes qui, au Niger, isolent les prix nationaux des fluctuations internationales, tels :
le caractère « non échangeable »270 des céréales locales (mil, sorgho et même maïs) ;
et le faible degré de substituabilité de la consommation des céréales locales par les céréales importées.
39On retrouve la même situation dans de nombreux pays africains où le maïs jaune, le fonio, les tubercules (manioc, igname) ou encore la banane plantain, qui jouent un rôle essentiel dans la sécurité alimentaire, ne sont pas « échangeables » (Minot, 2012).
40Au bout du compte, les chocs de prix que connaissent les marchés internationaux de produits alimentaires ne sont transmis qu’à un nombre réduit de pays en situation d’insécurité alimentaire. Cela concerne quelques pays très pauvres, comme le Bangladesh, ou très dépendants des importations, comme l’Iran, le Yémen et l’Irak, qui importent respectivement 132, 148 et 153 kg de céréales par habitant et par an. Dans ces pays, malgré de fortes subventions gouvernementales, les prix des denrées de base ont augmenté dramatiquement. De même, la plupart des pays du Moyen-Orient et d’Afrique du Nord pâtissent d’un « certain degré de vulnérabilité aux flambées des prix internationaux » (Ianchovochina et al., 2012 : 18). Cependant, au sein de ce groupe, bien des pays, l’Algérie par exemple, disposant de revenus pétroliers ont été en mesure de limiter la transmission par un usage massif de subventions à la consommation.
41Compte tenu de la variété des obstacles à la transmission de la volatilité des prix internationaux, seulement 1 % de la population mondiale en situation d’insécurité alimentaire a été directement exposée à la flambée des prix internationaux de 2007-2008 (Daviron et Douillet, 2013). Cette « crise alimentaire mondiale » fantôme est donc bien la démonstration, fort heureusement dans cette conjoncture, que la réunification du marché mondial est loin d’être une réalité.
Les standards de durabilité, ou comment concilier l’inconciliable
42La durabilité. Se développer et durer, durer et se développer, tel est le nouveau mantra de nos élites, politiques et économiques. L’adoption, à l’unanimité, par l’Assemblée générale des Nations unies en 2015, des Objectifs de développement durable (ODD)271 témoigne de l’ampleur du consensus sur cette formule oxymorique. Si la durabilité est à l’ordre du jour, c’est qu’en effet, pour le monde tel que nous272 le connaissons, elle n’a rien d’assuré, comme nous l’expliquent depuis 50 ans les scientifiques, et que même les riches et les puissants pourraient s’en trouver menacés.
43Comment concilier en effet développement durable et globalisation ? Comment « internaliser les externalités négatives » (comme disent les économistes, c’est-à-dire les pollutions, l’érosion de la biodiversité et autres dégradations des biens communs non comptabiliser dans les coûts) de la production de biomasse, quand ces externalités négatives sont rendues invisibles par la distance pour tout une partie des opérateurs et pour les consommateurs (Princen, 1997) ?
44Une réponse : les standards de durabilité, dispositifs privés visant à garantir que la biomasse faisant l’objet d’un commerce international est produite de manière conforme aux ODD (Cheyns et al., 2016) sans remettre en cause le principal intérêt des standards historiques (partie 3) qui est de faciliter la substituabilité entre différents lots et différentes origines.
45Les standards de durabilité sont les produits d’une alliance entre les grandes entreprises (agroalimentaires comme Danone ou Unilever, les banques comme Rabobank ou les négoces comme Olam) et les Bingo (Big International Non Governmental Organizations, WWF ou Rainforest Alliance) pour remédier aux impacts négatifs les plus visibles du régime métabolique minier sur le vivant.
46Ces dispositifs s’appuient tous sur un cahier des charges défini pour les producteurs, sur un certain nombre de critères sociaux et environnementaux, dont le respect sera vérifié par une entreprise spécialisée qui délivrera un certificat autorisant la vente du produit avec le label spécifique. Certains de ces labels sont connus du grand public : Max Havelaar, Rainforest Alliance… Historiquement conçus et présentés comme une alternative au système dominant, ils sont devenus les petites mains d’une mondialisation heureuse.
47La définition de standards de durabilité dans le cadre d’initiatives multi-parties a débuté au milieu des années 1990, avec le Forest Stewardship Council (1993) et le Marine Stewardship Council (1997). Ce mouvement s’est accéléré durant les années 2000 avec l’apparition de plusieurs initiatives – souvent qualifiées de « tables-rondes » – portant sur des cultures spécifiques de la zone tropicale (soja, huile de palme, coton, canne à sucre, café, tabac, etc.) (Pattberg, 2005 ; Fransen et Kolk, 2007).
48En quelques années, ces dispositifs se sont imposés comme les instances où se débattent les liens entre marchés internationaux de produits agricoles et développement. Contrairement aux accords internationaux par produits (qui ont tous disparu) négociés, au niveau des États ou de groupes d’États producteurs et consommateurs, au sein d’organisations internationales, et dont l’objectif était la stabilisation des prix, ces dispositifs reposent sur des comportements attendus du producteur – et de son organisation – par un consommateur supposé informé. Ces initiatives sont centrées sur un produit (huile de palme) ou un groupe de produits (les produits de la mer), et résultent le plus souvent d’une alliance entre ONG, entreprises et organisations internationales. De ce point de vue, elles peuvent être interprétées comme un projet de souveraineté concurrent à celui des États des pays producteurs, dénonçant l’incapacité de ces derniers à mettre en œuvre un développement durable.
Notes de bas de page
261 « L’agriculture doit être notre pétrole » proclame le président français Valéry Giscard d’Estaing en décembre 1977.
262 Argentine, Australie, Brésil, Canada, Chili, Colombie, Fidji, Hongrie, Indonésie, Malaisie, Nouvelle-Zélande, Philippines, Thaïlande, Uruguay sont les membres fondateurs du groupe de Cairns, en 1986.
263 i. Pour l’accès au marché, la tarification ad valorem devient la règle. Toutes les barrières non tarifaires doivent être supprimées. L’étanchéité des marchés nationaux et la déconnexion des prix nationaux vis-à-vis des prix internationaux sont donc officiellement abandonnées, puisque, même si les prix intérieurs demeurent supérieurs aux prix internationaux, l’application des droits ad valorem est censée les faire désormais varier avec les prix mondiaux. ii. Les subventions aux exportations sont plafonnées et appelées à disparaître progressivement. iii. Les mesures de soutien interne aux agricultures sont catégorisées en fonction des distorsions qu’elles peuvent générer sur les échanges internationaux. À cette catégorisation sont associés des plafonnements de dépenses.
264 La croissance des échanges agricoles durant les années 1970 doit être considérée comme un emballement des politiques pratiquées de manière si contrastée entre « pays du Nord » et « pays du Sud », soutien d’un côté, taxation de l’autre. La demande d’importation en produits alimentaires des pays exportateurs de pétrole et de minerais et de ceux qui bénéficient du « recyclage des pétrodollars » résulte en grande partie de la surévaluation de leur monnaie qui se traduit de fait par une taxation de leur secteur agricole (taxation dite implicite). Les exportations de produits agricoles de la CEE ou des États-Unis, bien que représentant, pour certains produits, une part conséquente de la production, répondent toujours à une logique de surplus et non pas de spécialisation internationale à l’image des pays fournisseurs du Royaume-Uni au xixe siècle.
265 Il va de soi que les pays les plus pauvres sont exclus de cette convergence des aides à l’agriculture.
266 Sur ce sujet, voir par exemple Karl, 1997.
267 Coïncidant avec les négociations du cycle de l’Uruguay, il répond également aux pressions des États-Unis.
268 Dwight Perkins estime ainsi que les exportations ne représentaient pas plus d’1 % de la valeur de la production agricole dans les années 1880, 2 % dans les années 1900 (Perkins, 1969 : 132), le thé occupant la première place devant la soie. Mais la création de plantations de thé en Inde et à Ceylan par les Anglais, impulsée par la puissance coloniale anglaise, provoque le déclin de la production chinoise. Pendant toute la première moitié du xxe siècle, c’est donc la soie qui devient, de loin, le premier produit d’exportation, pendant que commencent à émerger les exportations de soja et de céréales. Plus tard, la perte de la Mandchourie, qui produisait le tiers des exportations, puis la guerre civile et l’invasion japonaise contribuent à réduire encore les exportations. Côté importations, au début du xxe siècle, la Chine achète un peu de riz, en provenance du Siam, de la Cochinchine, de l’Indochine et de l’Inde, principalement destiné aux marchés de Shanghai et de Canton (Brandt, 1985).
269 Derek Headey, de l’Ifpri, a été l’un des premiers à montrer combien l’insuffisance d’information sur les plus grands pays en développement, en particulier l’Inde et la Chine, introduit une incertitude dans les calculs de la FAO. Il a par ailleurs comparé ces calculs avec les résultats des enquêtes et des sondages mondiaux de l’institut de sondage Gallup, pour lesquelles le nombre de personnes en situation d’insécurité alimentaire entre 2005 et 2008 n’est pas en augmentation mais en baisse.
270 Le terme non échangeable, utilisé par les économistes, signifie qu’il n’existe pas de marché international pour le produit. En Afrique, la part des produits alimentaires échangeables, pour lesquels un tel marché existe, si l’on excepte le maïs, varie entre un minimum de 4 % au Burundi et au Malawi, et un maximum de 53 % à Madagascar. Le second pays après Madagascar est la Côte d’Ivoire, avec seulement 27 %.
271 En anglais, l’expression sustainable development (développement soutenable) cache mieux son jeu. La contradiction entre les termes durable (jusqu’à quand ?) et développement est éclatante en français.
272 Classes moyennes européennes ou assimilées.

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