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Construire des politiques alimentaires urbaines

 | 
Caroline Brand
, 
Nicolas Bricas
, 
Damien Conaré
, 
et al.

Conclusion

Texte intégral

1Si historiquement les questions agricoles et les questions alimentaires ont été initialement indissociées, elles ont été de plus en plus traitées séparément depuis le siècle dernier. Dans les pays dont l’économie était ou est encore largement dominée par le secteur primaire, les politiques agricoles ont certes intégré des questions alimentaires. En grande majorité, les populations souffrant d’insécurité alimentaire étaient ou sont en effet encore rurales et même agricoles, et ces populations demeurent proportionnellement majoritaires dans ces pays. L’insécurité alimentaire y a longtemps été considérée d’abord comme une insuffisance de disponibilités alimentaires. Augmenter la production agricole était alors vu comme le moyen principal de lutter contre la faim.

2Dans les pays plus anciennement industrialisés, l’alimentation a été historiquement un champ d'intervention important des villes jusqu’à la prise en main de cette question par les États. Ceux-ci sont intervenus tant pour garantir la sécurité alimentaire (stocks, régulation des prix) que la salubrité des aliments (réglementation, contrôle) et l’accès à un minimum de nourriture de qualité pour les plus vulnérables (aide alimentaire). Les États se sont ensuite en partie désengagés avec la vague libérale de la fin du xxe siècle, pour laisser les entreprises de logistique, de transformation et de distribution agroalimentaires ravitailler les villes. Les États ont surtout conservé le contrôle de la sécurité sanitaire des aliments. La sécurité alimentaire de ces pays était relativement assurée du point de vue quantitatif mais, pour autant, les politiques agricoles des États ont continué de soutenir l’agriculture. Celle-ci devenait davantage un secteur économique dont il fallait assurer la compétitivité dans un contexte de concurrence internationale.

3De fait, les politiques agricoles et alimentaires déclinées à l’échelle urbaine ont évolué de façon disjointe des autres politiques urbaines. Ces deux « mondes » se sont relativement ignorés, entretenant une séparation entre le rural et l’urbain. La mise en politique à l’échelle urbaine des questions alimentaires, que l’on observe depuis quelques années tant dans les pays industrialisés que dans ceux dits « en développement », interroge cette séparation.

4À cet égard, considérer la question de l’échelle du territoire dans la construction de ces politiques alimentaires urbaines est crucial. De telles politiques peuvent tendre à circonscrire les interventions des villes à leur seul territoire, quasi entièrement urbanisé. Elles risquent alors de négliger les relations avec les zones agricoles avec qui elles entretiennent des liens de fait, ceux de leur approvisionnement alimentaire. Ces liens ne sont pas identifiés : les villes sont incapables de dresser la carte des zones agricoles qui les ravitaillent. Une agglomération urbaine, incluant des communes de la périphérie de la ville, là où l’agriculture reste territorialement significative, intègre par contre plus souvent à la fois des questions alimentaires et des questions agricoles. Si le monde urbain est plus un monde de consommateurs et le monde rural un monde de producteurs, on ne peut pour autant considérer que l’urbain pose essentiellement des questions alimentaires et le rural essentiellement des questions agricoles. L’échelle des agglomérations, intégrant les deux mondes, révèle au contraire que le rural pose aussi des questions alimentaires (déserts alimentaires, malnutritions par exemple) et que l’urbain pose aussi des questions agricoles (agriculture et élevage urbains). C’est le cas de la métropole de Montpellier où la désignation de cette politique rend d’ailleurs bien compte de cette combinaison : « politique agroécologique et alimentaire ». Prendre en compte des territoires qui mêlent espaces géographiques urbains et ruraux permet ainsi d’appréhender de manière plus pertinente la mise en politique à l’échelle urbaine des questions alimentaires. Dans le même sens, la promotion par de nombreux acteurs du concept de « City Region Food System » rend compte de cette intention de dépasser les oppositions entre rural et urbain et entre agricole et alimentaire.

5De nombreuses politiques alimentaires urbaines visent aujourd’hui à relocaliser la production alimentaire qui nourrit les villes pour reconstruire un lien entre les deux mondes. Certaines villes parlent même de construire une autonomie alimentaire sur leur territoire. On sait pourtant qu’historiquement les grandes villes se sont construites par le recours à des approvisionnements lointains. Leur taille rend aujourd’hui illusoire, à quelques exceptions près, d’envisager leur autosuffisance sur un territoire périphérique. Si on peut imaginer une autonomie alimentaire pour l’approvisionnement en légumes, voire en œufs ou en poulet, elle est généralement illusoire pour les autres aliments compte tenu de la taille des villes et des quantités en jeu : céréales, racines et tubercules, légumineuses, viandes et poissons, huiles, sucres, ne peuvent être produits seulement dans les périphéries urbaines. L’enjeu des politiques alimentaires urbaines est donc de considérer les systèmes alimentaires à une échelle plus vaste que les seuls territoires urbains et périurbains :

  • du point de vue géographique, en prenant en considération les aires de production agricole qui nourrissent la ville, y compris lorsqu’elles sont éloignées, les aires de transformation et de logistique ainsi que les aires de recyclage des déchets urbains ;

  • du point de vue politique, car l’alimentation dans les villes est largement façonnée aujourd’hui par les politiques nationales, les accords régionaux (PAC en Europe, Alena en Amérique du Nord et centrale, Cedeao en Afrique de l’Ouest, etc.) et internationaux (OMC par exemple), et par les grandes entreprises de transformation, de distribution ou de restauration.

6Si les conseils de politique alimentaire des villes sont généralement composés de représentants d’institutions locales, la question se pose de savoir comment les villes peuvent interagir avec les institutions non locales qui ont pourtant une large influence sur l’alimentation de leurs populations. C’est là un des enjeux de l’initiative du Pacte de Milan qui associe plus d’une centaine de villes du monde qui construisent des politiques pour des systèmes alimentaires plus durables : pouvoir, par un mouvement fédéré de villes, interagir avec des instances nationales, régionales ou globales qui dépassent largement le territoire de chaque ville.

7On voit bien là l’aspect complexe, imbriqué, multifactoriel, multidimensionnel, de la mise en politique à l’échelle urbaine des questions agricoles et alimentaires. Nous avons, dans cet ouvrage, fait le choix de ne pas proposer un cadre conceptuel holistique et intégrateur de toutes les dimensions de cette mise en politique (aux intérêts divers et parfois contradictoires). Nous avons proposé un cadre qui concilie les différents chemins de mise en politique : par la résolution de problèmes à traiter ; par la mobilisation de leviers dont disposent les gouvernements locaux urbains pour aborder la question alimentaire ; ou, enfin, mais plus rarement, par la définition d’une politique alimentaire comme intention première. Bien sûr, ces chemins ne doivent pas être considérés comme linéaires, aboutis ou définitifs. Ils doivent plutôt être pris comme une somme de combinaisons faisant l’objet d’articulations, de transactions, de connexions, ainsi que le démontre bien Caroline Brand dans sa thèse. Ces chemins de mise en politique et leur formulation peuvent rapidement faire apparaître la gestion de l’alimentation comme une « évidence » pour les acteurs urbains. Ils comprennent alors vite qu’ils traitaient le fait alimentaire « sans le savoir », dans des silos séparés. Leur mobilisation envers ce sujet transversal est alors plus forte que s’il s'agissait de créer un nouveau silo intégrateur qui risquerait de les priver de certaines de leurs prérogatives. Pour la recherche, la réflexion engagée, dont cet ouvrage constitue une étape, conduit à identifier plusieurs questions que les équipes mobilisées souhaitent traiter à l’avenir.

8La première est celle d’un acteur fondamental des systèmes alimentaires urbains mais étonnamment peu présent : la population urbaine, c’est-à-dire les consommateurs, les mangeurs. Leurs pratiques, leurs représentations sont encore mal connues et peu présentes dans la littérature, en particulier pour en comprendre les effets sur la durabilité des systèmes alimentaires. Celle-ci est davantage consacrée aux circuits d’approvisionnement et à l’organisation de l’offre alimentaire qu’aux pratiques de la sphère domestique, celle des ménages. Comment notamment les politiques alimentaires urbaines les affectent-elles ? De nouvelles approches sur les déterminants des styles alimentaires reconnaissent le rôle de l’environnement matériel et économique dans les changements de comportements. C’est ainsi un champ de recherche innovant qui s’ouvre sur l’effet du paysage ou de l’environnement alimentaire urbain — celui-là même façonné par les villes — sur les comportements et les représentations alimentaires.

9Une deuxième question porte sur le rôle politique des villes dans la gestion des systèmes alimentaires à des échelles plus vastes et, à l’inverse, sur les effets de ces systèmes alimentaires nationaux, régionaux ou globaux sur les politiques des villes : sont-ils synergiques ou contradictoires ? Quelles marges de manœuvre dessinent-ils pour cette mise en politique urbaine des questions alimentaires ?

10Enfin, une troisième série de questions porte sur les innovations valorisant les ressources urbaines. Les villes engendrent des problèmes particuliers de durabilité des systèmes alimentaires. Mais les ressources qu’elles concentrent peuvent être valorisées pour contribuer à résoudre ces problèmes. La multiplication des innovations urbaines dans les façons de produire l’alimentation, dans les façons d’y accéder — par le commerce ou d’autres modes alternatifs par exemple collaboratifs —, ou même dans les façons de cuisiner et manger, marque une tentative d’invention progressive de nouveaux systèmes alimentaires. L’enjeu est ici de mobiliser la recherche, non plus pour imaginer, en laboratoire, des réponses aux grands enjeux de durabilité, définis également en laboratoire ; mais plutôt pour co-construire et accompagner ces innovations, à partir de ce qui mobilise les acteurs qui les portent, par une évaluation de leurs effets sur la durabilité. C’est alors que la recherche peut contribuer à ce que les villes ne soient plus des espaces qui posent problème pour la durabilité des systèmes alimentaires, mais que soit valorisée leur capacité à être des solutions à ces problèmes.

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