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Construire des politiques alimentaires urbaines

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Caroline Brand
, 
Nicolas Bricas
, 
Damien Conaré
, 
et al.

Chapitre 3 - Objectifs et leviers des villes pour une alimentation durable

Jess Halliday et Wendy Mendes

Texte intégral

1On observe une prise de conscience croissante de la vulnérabilité des villes face aux problèmes posés par le système alimentaire et décrits dans le chapitre 1. La dépendance aux chaînes d’approvisionnement mondialisées met l’approvisionnement en nourriture à la merci des perturbations environnementales, politiques ou économiques. Les villes manquent déjà d’espace productif pour nourrir leurs populations (Steel, 2008 et 2012). Pourtant, ce sont les villes des pays en développement qui accueilleront l’essentiel des populations issues de la croissance démographique mondiale, les prévisions s’élevant à un total de 9,1 milliards d’habitants en 2050 (FAO, 2009). L’insécurité alimentaire des ménages est un enjeu majeur dans l’hémisphère sud mais également dans les pays du Nord où les effets à long terme de la récession économique de 2008 se font toujours sentir. Qui plus est, les consommateurs urbains sont de plus en plus déconnectés de la provenance de leur alimentation (chapitre 1) et les cités modernes constituent des environnements qui favorisent l’obésité. Les habitants disposent d’aliments à bas prix, riches en calories et pauvres en nutriments, et les occasions de se dépenser physiquement sont limitées (Morgan et Sonnino, 2010). De ce fait, les problèmes de santé liés à l’alimentation ont atteint des niveaux épidémiques.

2Si les villes ont vu leur capacité à mener des politiques alimentaires s’amoindrir depuis la fin du Moyen Âge (chapitre 2), aujourd’hui un nombre restreint mais croissant de villes à travers le monde conçoivent des politiques pour résoudre les problèmes liés à l’alimentation ou en atténuer les effets. Ce chapitre décrit d’abord la variété des objectifs des villes. Pour ce faire, les publications existantes sont mobilisées afin d’établir une typologie générale. Ceci amène également à explorer les relations entre les villes et leurs périphéries, puisque plusieurs de ces objectifs ont aussi des effets qui se répercutent en dehors des limites de la ville ou requièrent une action à l’extérieur. Dans ce chapitre, l’analyse porte ensuite sur les leviers et instruments employés par les villes pour atteindre leurs objectifs, en insistant sur l’importance du travail trans-sectoriel et en déterminant les marges de manœuvre en fonction des différents contextes. Puis vient une typologie des modèles de gouvernance pour les actions urbaines portant sur l’alimentation, mettant en évidence la nécessité de faire appel aux capacités de la société civile et du secteur privé pour surmonter les obstacles auxquels le secteur public se trouve confronté. Enfin, les façons de mesurer la réussite des actions urbaines sont abordées. Et, pour conclure, deux pistes de réflexion par rapport au rôle et à l’influence des villes sur le système alimentaire sont développées.

Objectifs des politiques alimentaires des villes et enjeux pour la relation urbain-rural

3Toute tentative de trouver une homogénéité dans les objectifs des politiques alimentaires des grandes villes se heurte à des difficultés.

4Tout d’abord, les vécus politiques et socio-économiques ont conduit à des différences de perspectives et de priorités en ce qui concerne l’alimentation. Ces différences sont visibles de ville en ville, mais sont plus évidentes lorsque l’on compare les villes des pays industrialisés à celles des pays en développement. Dans ces derniers, la sécurité alimentaire est assurée par des liens étroits entre les producteurs ruraux et périurbains et les consommateurs urbains, ainsi que par l’agriculture urbaine (souvent informelle). Mais la migration de populations vers les villes entraîne une baisse des connexions et l’urbanisation envahissante provoque des conflits fonciers. De leur côté, les villes prospères des pays industrialisés ont tendance à s’appuyer fortement sur le système alimentaire mondialisé, industriel, qui transporte des ingrédients et des produits composites à travers les continents. La sécurité alimentaire est toujours un problème dans les pays industrialisés du fait des nombreuses inégalités d’accès à une alimentation de qualité. L’insécurité alimentaire s’y manifeste par l’obésité plutôt que par la famine. La « précarité alimentaire » telle que définie par Dominique Paturel (Paturel et al., 2015) est caractérisée par des difficultés d’accès physique, économique ou cognitif à une alimentation saine.

5Deuxièmement, nous n’identifions pas de cohérence dans l’expression des objectifs des grandes villes, leurs points d’entrée et le cadrage qu’elles font de la question. Il a été déterminé que la principale intention des villes est d’assurer la sécurité alimentaire future (Morgan et Sonnino, 2010 ; Sonnino, 2014), définie comme une situation où « tous les êtres humains ont, à tout moment, un accès physique et économique à une nourriture suffisante, saine et nutritive leur permettant de satisfaire leurs besoins énergétiques et leurs préférences alimentaires pour mener une vie saine et active » (FAO, 1996). L’expression « sécurité alimentaire » n’apparaît toutefois pas dans les titres des stratégies alimentaires de l’hémisphère nord — comme l’a observé Roberta Sonnino (2014) dans son analyse discursive de quinze documents de stratégie alimentaire urbaine —, mais elle est implicite et intégrée dans les formulations se rapportant à la santé et à la durabilité. Il est parfois fait directement référence, dans le corps de ces documents, à la sécurité alimentaire en tant que thème prioritaire parmi bien d’autres, mais cela prend en général la forme d’une question de santé ou d’accès public à l’alimentation.

6Troisièmement, l’objectif d’une politique liée à l’alimentation n’est pas toujours articulé aux leviers permettant d’y parvenir. Parfois, le point d’entrée d’une ville n’est pas l’identification d’un problème à résoudre, mais plutôt celle d’un but, d’une stratégie ou d’une volonté d’utiliser un instrument disponible (ceci est discuté plus en détail dans le chapitre 5).

7Quatrièmement, toutes les politiques liées à l’alimentation ne sont pas nécessairement identifiées en tant que telles. L’objectif global poursuivi peut être plus large et l’alimentation en constitue alors une des composantes. Tel est le cas à Medellin, où la politique « Todos por la vida » (« Tous pour la vie ») aménage la ville pour atténuer les effets de la guerre civile, avec une éthique de développement d’espaces verts, de biodiversité et d’insertion sociale. Le programme plus large inclut des éléments stratégiques qui visent l’amélioration de la sécurité alimentaire (Laidlaw, 2015).

  • 3 Les documents académiques ont été identifiés par une recherche sur la bibliothèque (...)

8Malgré ces difficultés, l’analyse menée sur les documents des politiques alimentaires des villes publiés en 2015 ou avant3, identifie neuf objectifs. Ces objectifs sont présentés dans le tableau 3.1, avec des exemples de leviers et d’instruments grâce auxquels onze villes avancent vers leurs objectifs. Ces leviers sont définis comme des domaines d’intervention ou des responsabilités politiques auxquels sont habituellement associés un département ou un service du gouvernement local. Les instruments sont les outils des politiques, des procédures que ces départements ou ces services ont à leur disposition (chapitre 5).

Tableau 3.1. Exemples d’objectifs, de leviers et d’instruments mis en œuvre par quelques villes.

  • 4 Les aspects sociaux et culturels de l’alimentation sont l’un des thèmes de la stratégie (...)

Objectifs

Leviers

Instruments

1. Régénération

Détroit, États-Unis

Planification

Règlementation de zonage de l’agriculture urbaine

Medellin, Colombie

Développement urbain

Financement de l’agriculture urbaine

2. Développement économique

Barcelone, Espagne

Gestion des marchés

Investissement dans les infrastructures de marchés alimentaires

Londres, Grande-Bretagne

Développement économique

Campagne et financement d’apprentissage alimentaire

3. Résilience de l’approvisionnement alimentaire

Belo Horizonte, Brésil

Développement agricole

Incitations techniques et financières à destination de l’agriculture
Systèmes de production-consommation
Promotion de l’agriculture urbaine

4. Sécurité alimentaire et accessibilité

Belo Horizonte, Brésil

Sécurité sociale

Subventions pour les cantines, les aliments de base
Financement de la restauration scolaire

Medellin, Colombie

Entreprises/commerces

Sécurité sociale

Réglementation des prix
Partenariats public-privé

Budgétisation participative pour l’alimentation d’urgence

Toronto, Canada

Développement urbain

Santé publique

Financement pour l’agriculture urbaine Subventions pour le transport des fruits et légumes

5. Protection de l’environnement

Malmӧ, Suède

Cantines publiques

Contrats d’approvisionnement
Formation

Londres, Grande-Bretagne

Jeux Olympiques 2012

Contrats spécifiant des critères de durabilité

6. Santé publique

New York, États-Unis

Santé publique

Approvisionnement public

Règlementation sur les graisses, calories des menus
Ordre exécutif sur les normes de nutrition

Waltham Forest, Grande-Bretagne

Planification

Planification restrictive sur les restaurations rapides

7. Sécurité alimentaire

Hanoï, Vietnam

Modernisation des commerces

Partenariats public-privé
Standards privés

8. Intégration sociale

Rosario, Argentine

Planification

Désignation publique d’usage des terres pour l’agriculture urbaine
Allègements fiscaux pour les propriétaires privés

Budgétisation participative

9. Culture alimentaire

Londres, Grande-Bretagne4

Soutien communal

Financement de l’agriculture urbaine
Campagne de soutien

9La première rubrique des objectifs, « régénération », utilise des activités liées à l’alimentation pour revitaliser le tissu social d’une zone urbaine qui s’est dégradé à la suite d’une crise. À Détroit, l’agriculture urbaine peut être un moyen de revitalisation après l’effondrement économique de la ville, car celle-ci est exempte du Droit d’État du Farm Act qui interdit l’agriculture dans les zones urbaines (Detroit Future City, 2012). À Medellin, la crise était socio-politique et, dans le cadre d’un programme de développement urbain à long terme, les projets d’agriculture urbaine ont été financés par le fournisseur d’électricité de l’État. Dans ces deux exemples l’agriculture urbaine est au centre des efforts de régénération et peut apporter une solution à des problèmes d’accessibilité physique ou économique à une nourriture saine. Elle peut aussi stimuler une reconnexion cognitive avec la provenance des aliments et contribuer ainsi à améliorer les régimes alimentaires.

10La régénération est étroitement liée au second objectif de « développement économique ». La diversité et la prospérité des entreprises alimentaires redynamisent l’économie en créant de l’activité et en attirant une clientèle pour les autres entreprises locales. En ville, les entreprises alimentaires viables contribuent à une économie locale prospère via les impôts et la création d’emplois. Mais il faut souligner que ces emplois doivent aussi fournir un salaire décent et des conditions de travail sûres et équitables, ainsi que des formations à la préparation d’aliments sains et durables (Freudenberg et Silver, 2013). La campagne et le financement pour l’apprentissage alimentaire mis en place par la Greater London Authority aident à lutter contre le chômage tout en créant un vivier de professionnels qualifiés (Johnson, 2013). Par ailleurs, comme à Barcelone, l’investissement dans les infrastructures de marchés alimentaires de quartiers est bénéfique pour la ville et la région : elles améliorent l’accès aux aliments dans la ville tout en garantissant aux producteurs régionaux un accès à un marché urbain lucratif. Également, cela participe à la résolution des problèmes de résilience à long terme, en assurant la viabilité de l’approvisionnement alimentaire local (Forster et al., 2015).

11Les deux grands objectifs qui suivent, « résilience de l’approvisionnement alimentaire » et « sécurité alimentaire et accessibilité », sont aussi reliés. La résilience est une condition préalable à la sécurité alimentaire puisqu’elle permet au système alimentaire de surmonter des menaces à très grande échelle, qu’elles soient de nature économique, sociopolitique ou environnementale. L’exemple de Belo Horizonte présente des similarités avec le développement des infrastructures de marché à Barcelone, dans la mesure où le développement agricole est utilisé pour s’assurer que la production locale puisse répondre à la demande sur le long terme. En ce qui concerne la sécurité alimentaire et l’accès aux aliments, il s’agit de garantir une alimentation correcte d’un point de vue nutritionnel, disponible pour tous. À Medellin, cela se traduit par l’aide alimentaire d’urgence sous la bannière de la protection sociale, ainsi que la réglementation des prix (Laidlaw, 2015). À Belo Horizonte, les efforts de protection sociale sont portés sur des mécanismes à plus long terme ciblés sur des subventions aux cantines et le financement des repas scolaires (Rocha et Lessa, 2009). L’accessibilité physique peut être résolue en installant des infrastructures d’approvisionnement dans les zones mal desservies. Les partenariats public-privé de Medellin assurent ainsi une activité des entreprises dans les « déserts alimentaires » (Laidlaw, 2015). À Toronto, l’accessibilité physique est gérée en intégrant l’agriculture urbaine dans les zones résidentielles et en subventionnant le transport pour la livraison de fruits et légumes dans les quartiers mal desservis (Mah et Thang, 2013).

12L’objectif de « protection de l’environnement » promeut également la résilience à long terme. En effet, les impacts environnementaux de la production, de la distribution et du traitement des déchets liés à l’alimentation altèrent la sécurité alimentaire future. Les problèmes environnementaux dépendent essentiellement de l’interface entre production et demande dans les villes. D’un côté la protection environnementale revient à inciter les producteurs à développer des pratiques et à utiliser des technologies agricoles plus durables. D’un autre côté, il est nécessaire de créer une demande pour des aliments produits avec des pratiques favorables à l’environnement. À Malmӧ (Andersson et Nillson, 2012) et à Londres (London 2012, 2009), des spécifications portant sur les pratiques agricoles ont été intégrées aux contrats d’approvisionnement et de restauration.

13L’objectif d’amélioration de la « santé publique » vise à répondre aux problèmes causés par la consommation à long terme d’aliments inappropriés, par opposition aux aspects de sécurité alimentaire de la santé publique, qui sont discutés ci-dessous. Certes, la santé publique est liée à l’objectif de « sécurité alimentaire » dans la mesure où le niveau optimal de santé publique découle de l’accès à une alimentation suffisante, saine et nutritive ; mais la santé publique ne se réduit pas à une appréhension en termes de prévention de la malnutrition. L’omniprésence d’aliments bon marché mais de faible qualité nutritionnelle est une cause de l’épidémie d’obésité actuelle et des maladies liées aux régimes alimentaires (Morgan et Sonnino, 2010). Les mesures de santé publique tendent à être scindées en deux catégories : l’éducation et l’information auprès du consommateur afin que celui-ci réalise des choix informés ; la modification de l’environnement alimentaire en faisant la promotion d’options plus saines ou en limitant les options malsaines. Le fait d’imposer la mention des calories dans les menus des restaurants est un exemple de la première catégorie, tandis que la seconde peut être illustrée par la modification du Code de la santé publique afin d’interdire la présence de graisses saturées dans les plats à emporter (Libman, 2015). Les restrictions concernant l’ouverture de nouvelles enseignes de restauration rapide à proximité des écoles et des terrains de jeux, dans le quartier londonien de Waltham Forest, correspondent aussi à une modification de l’environnement physique (GLA et CIEH, 2012). La sécurité alimentaire représente une dimension essentielle de la santé publique. Mais elle peut aussi constituer un objectif en tant que tel et viser à limiter les effets immédiats et souvent catastrophiques pour la santé humaine d’une mauvaise hygiène ou d’une insuffisance d’infrastructures. Tel est le cas des marchés traditionnels flottants de Hanoï : ne répondant pas aux normes privées de sécurité des supermarchés modernes, ils ont fait l’objet d’améliorations dans le cadre d’une politique de modernisation des commerces grâce à des partenariats public-privé (Shields, 2013 ; Wertheim-Heck et al., 2015).

14Les deux derniers objectifs d’« intégration sociale » et de « culture alimentaire » visent à remédier au problème de détachement cognitif et culturel des consommateurs vis-à-vis de l’alimentation. L’« intégration sociale » prend en compte la sociabilité liée à l’alimentation, au travers des actes d’ingestion, de préparation ou de production des aliments. Un sous-objectif est de lutter contre les inégalités, comme à Rosario où le système de planification permet de donner un accès à des terres publiques ou privées à ceux qui, sans cela, n’auraient pas la possibilité de produire (Roitman et Bifarello, 2010). La « culture alimentaire » vise à sensibiliser les gens à la notion de choix alimentaire. À Londres, le soutien de la mairie a permis d’éduquer et de sensibiliser la population à la durabilité et à la santé, pour encourager une culture alimentaire plus saine. Des manifestations sont organisées pour valoriser la diversité alimentaire, tant nutritionnelle que culturelle, afin de sensibiliser les londoniens à la diversité des ethnicités présentes dans la ville (GLA, 2011).

15Les grands objectifs du tableau 3.1 cherchent ostensiblement à façonner l’environnement alimentaire dans la ville dans l’intérêt des résidents urbains. Mais, plusieurs de ces objectifs ont aussi des effets qui se répercutent en dehors des limites de la ville ou requièrent une action à l’extérieur — notamment le « développement économique », la « résilience de l’approvisionnement alimentaire », la « sécurité alimentaire et accessibilité » et la « protection de l’environnement ». Ceci s’explique par le fait que le système alimentaire est un tout non divisible façonné par des politiques multiscalaires et comprenant toutes les étapes de l’approvisionnement alimentaire, ainsi que les influences, apports, résultats et aboutissements contextuels (Lang et al., 2009 ; Lang et Heasman, 2015). De plus le système alimentaire n’est pas délimité géographiquement. Ainsi, toutes les demandes et tous les impacts des établissements humains ont des répercussions sur le système, dans le monde entier (Marsden, 2013). Malgré cela, les problèmes urbains et ruraux ont historiquement été considérés de façon distincte, la ville étant appréhendée comme un espace de consommation et le rural comme un espace de production (Dupuis et Goodman, 2005). On peut également mentionner que les limites administratives locales s’arrêtent souvent aux limites de la ville. De nouvelles discussions s’imposent sur les liens entre les villes, les espaces périurbains et les espaces ruraux.

16De ce point de vue, le concept des City Region Food System (CRFS) entend combler la traditionnelle fracture entre les préoccupations des mondes urbains et ruraux (Dupuis et Goodman, 2005 ; Cohen et Garrett, 2010). En 2013, les CRFS ont été définis comme :

  • 5 Définition produite par un collectif d’organisations intéressées.

« […] un réseau complexe d’acteurs, de processus et de relations liés à la production, à la transformation, à la commercialisation et à la consommation alimentaires qui existent dans une région géographique donnée comprenant un centre urbain plus ou moins concentré et son arrière-pays environnant périurbain et rural ; soit un paysage régional dans le cadre duquel sont gérés des flux de personnes, de marchandises et des services écosystémiques. » (www.cityregionfoodsystems.org)5

17L’approvisionnement local et régional est une composante opérationnelle qui relie consommateurs urbains et producteurs ruraux par le biais des chaînes de valeur alimentaires. Mais l’intention est plus large. Il s’agit de maximiser les liens écologiques et socio-économiques et de favoriser une co-gouvernance du système alimentaire entre les acteurs urbains et régionaux (Jennings et al., 2015). De cette manière, les CRFS évitent de tomber dans le « local trap » qui prend pour acquis que l’échelle locale est intrinsèquement la bonne échelle pour agir — soit en considérant que la restriction des chaînes d’approvisionnement à l’échelle locale est un but en soi, soit en négligeant d’explorer le rôle d’autres échelles dans la configuration des environnements alimentaires urbains (Libman, 2015 ; Born et Purcell, 2006 ; Winter, 2003).

18Cependant, alors que le concept de CRFS est employé dans des contextes empiriques, son applicabilité est subordonnée à deux facteurs : la situation de la ville dans un bassin agricole ; l’existence de structures institutionnelles régionales ayant la volonté de s’engager avec la ville. D’abord, selon la définition, une « ville-région » comprend un centre urbain et un arrière-pays périurbain et rural, avec des liens d’approvisionnement qui dépendent de la capacité de production agricole du bassin. La ville hollandaise de Rotterdam est un bon exemple de CRFS car elle bénéficie des cultures arables, de la production laitière et des activités horticoles sous serre de la province environnante de Hollande du Sud (Van der Schans, 2015). Par contre, La Paz en Bolivie ne peut pas être considérée comme le centre d’un système alimentaire ville-région car l’altitude élevée et les températures basses limitent la production agricole, et l’essentiel de l’approvisionnement vient d’ailleurs (Velasco et De Vrieze, 2015). D’ailleurs, Fernand Braudel (1979) souligne que, historiquement, les villes n’étaient pas systématiquement établies au centre d’une région productive susceptible de les approvisionner, mais que c’est plutôt l’accès aux voies commerciales, souvent via un port, qui était crucial pour les villes les plus puissantes ; ceci leur permettant de faire venir des denrées alimentaires d’ailleurs. Deuxièmement, la co-gouvernance entre les acteurs urbains et régionaux dépend de l’existence et de la volonté des structures gouvernementales et institutionnelles au niveau régional. Au Royaume-Uni, le niveau administratif régional a été démantelé par le gouvernement de coalition arrivé au pouvoir en 2010. Les Pays-Bas, en revanche, sont divisés en douze régions dont les responsabilités politiques sont clairement définies, ce qui crée un cadre adéquat pour l’engagement des villes sur les enjeux alimentaires. En France, les régions ont exprimé leur intérêt pour un système alimentaire plus territorialisé, suggérant des instruments — comme des labels de commercialisation régionaux et des aides techniques ou financières — qui permettraient aux autorités régionales de contribuer à la mise en place de territoires où l’alimentation serait viable (ARF, 2014 ; Braine-Supkova et Gaspard, 2015). Mais cela ne fait pas automatiquement des régions le vecteur idéal pour des politiques alimentaires coordonnées au niveau du territoire. Les collectivités étant indépendantes, leur coordination est difficile et elles sont parfois en concurrence. Cependant, le niveau métropolitain présente un potentiel pour la coopération au-delà des limites administratives. Au sein de Montpellier Méditerranée Métropole, 31 communes coopèrent pour élaborer une stratégie alimentaire (chapitre 5). De même, en Angleterre, après la disparition des régions, l’émergence de la Greater Manchester comme ville-région peut lui permettre de prétendre au pilotage d’une politique alimentaire intégrée dans une zone plus large (Halliday, 2015).

Les leviers des politiques alimentaires des villes et leurs contraintes d’utilisation

19Parallèlement à la catégorisation des objectifs, le tableau 3.1 présente également les leviers employés par les villes pour atteindre leurs objectifs.

20Les exemples de Belo Horizonte, Medellin, Toronto et New York montrent que les leviers et instruments permettant l’atteinte d’un objectif ne se limitent pas toujours à un domaine d’intervention, mais qu’il est possible d’en mobiliser plusieurs de façon coordonnée. Cela est lié au fait que l’alimentation ne relève pas d’un unique service administratif mais qu’elle est traitée, directement ou indirectement, par différents services (développement économique, urbanisme, santé, etc.). D’une part, cela signifie qu’il y a un potentiel pour un effort plus puissant, sur plusieurs fronts. Par exemple, à Toronto, les interventions en faveur de l’accès à l’alimentation (telles que les fourgonnettes subventionnées de fruits et légumes) sont complétées par les actions de santé publique visant à favoriser l’alphabétisation alimentaire, et par conséquent la demande d’aliments sains (Mah et Thang, 2013). D’autre part, à moins d’une reconnaissance de la nature trans-sectorielle de l’alimentation et d’efforts concertés vers une coordination, chaque service risque de ne pas voir plus loin que les répercussions sur ses propres attributions (Pothukuchi et Kaufman, 1999).

  • 6 Kevin Morgan (2014) a recensé 193 conseils de politique alimentaire en Amérique du Nord (...)

21La reconnaissance de la nature trans-sectorielle de l’alimentation est de plus en plus considérée comme la meilleure pratique, bien qu’elle ne soit pas encore admise partout. Coline Perrin et Christophe Soulard (2014) et Caroline Brand (2015) montrent, à l’heure actuelle, en France, la difficulté d’appréhension de l’alimentation comme un champ d’action local en soi. Le fait que l’alimentation exige une action concertée et intégrée au niveau local reste encore peu reconnu. Au cours des 20 dernières années, dans l’hémisphère nord (et en particulier dans les pays anglo-saxons), une intention commune s’est manifestée à travers les Food Policy Councils6 : celle de trouver et d’exploiter des synergies entre les différents domaines publics intervenant dans l’alimentation (Wiskerke et Viljoen, 2012). Il faut néanmoins noter que, souvent, un domaine d’intervention sert de point d’ancrage ou de départ pour obtenir une implication initiale conforme aux priorités civiques. Comme l’organisme londonien responsable de l’alimentation (London Food Board), le Food Policy Council de Toronto relevait de la santé publique. Mais ces deux services ont maintenu des objectifs stratégiques fondamentaux plus larges, concernant l’accessibilité financière, l’éducation et la production alimentaires. Cette approche trans-sectorielle permet d’éviter que certaines questions soient négligées et de les placer au premier plan si les priorités changent (Blay-Palmer, 2009 ; Mah et Thang, 2013 ; Reynolds, 2009 ; Morgan et Sonnino, 2010).

22En dépit de ces exemples et de ces bonnes intentions, la mise en place de synergies entre divers domaines d’intervention n’est pas toujours facile. D’abord, chaque domaine ou service a ses propres pratiques et méthodes de travail (convenues tacitement ou explicitement), ainsi que son propre langage, et qui s’adaptent parfois difficilement à des situations de travail en commun. Les services ne voient pas immédiatement les opportunités qu’offre le travail en commun ni même l’intérêt et la valeur de l’alimentation dans leur domaine ou en tant que sujet transversal (Wegener et al., 2013). La rigidité des structures de gestion peut également limiter la participation des cadres des administrations au travail stratégique sur les politiques avec d’autres services (Yeatman, 2003).

23Deuxièmement, la répartition des pouvoirs et responsabilités au niveau local varie selon les contextes nationaux. Le principe de subsidiarité (qui est devenu fondamental dans le fonctionnement de l’Union européenne depuis le début des années 1990) veut que les politiques soient formulées et mises en vigueur au niveau le plus proche possible de ceux qui sont concernés. Si l’entité responsable n’est pas en mesure d’assurer la mise en œuvre de la politique, alors la responsabilité est transmise à l’échelon supérieur et ainsi de suite. Cela semble donner aux collectivités locales carte blanche pour poursuivre la politique alimentaire qu’elles jugent appropriée. Cependant, le protocole de l’Union européenne (UE) sur l’application du principe de subsidiarité porte sur les institutions de l’UE et ses États membres (Union européenne, 2010), tandis que les seules recommandations sur la division des compétences entre les niveaux national et sous-national font ressortir que chaque État peut mettre au point son propre système (Conseil de l’Europe, 1995). Aucun niveau idéal n’est prescrit pour chaque domaine d’intervention parce que les collectivités locales varient en taille et en ressources.

  • 7 Londres est composé de 32 « boroughs », chacun avec son propre gouvernement loc (...)

24En outre, le rôle de l’administration locale et de ses dirigeants par rapport au niveau national diffère selon les pays. Dans certains États, l’administration locale a les pleins pouvoirs législatifs dans les domaines gérés localement ; dans d’autres, elle dispose d’un pouvoir général de compétence par lequel elle peut mettre en place une politique qui ne relève pas de la responsabilité spécifique d’un autre niveau ou entité ; dans d’autres encore, l’administration locale assure dans une large mesure des services ou commissions au nom du niveau national. Ces différences s’illustrent dans la comparaison des pouvoirs des maires de New York et de Londres en ce qui concerne une alimentation saine. Le maire de New York détient des pouvoirs réglementaires qui lui ont permis de mettre en place des restrictions sur les acides gras trans (saturés) dans les établissements de restauration rapide, et l’indication des calories sur les menus des restaurants (Libman, 2015). Son homologue londonien n’a aucun pouvoir législatif et sa mission en matière de santé publique se limite essentiellement à la défense d’une politique favorable au niveau des boroughs7 et à la définition de mesures volontaires (Halliday, 2015 ; Morgan et Sonnino, 2010). Par ailleurs, en France, les villes n’ont pas le poids politique de leurs équivalents européens et américains, la responsabilité de l’alimentation relevant du niveau national ou de celui de l’UE (Perrin et Soulard, 2014 ; Brand, 2015). Dans les pays du Maghreb, les politiques agricoles gérant la sécurité alimentaire sont nationales et non locales (Soulard et al., 2015).

25Un troisième problème se pose pour l’utilisation des leviers du secteur public : les options de mobilisation des domaines d’intervention sont assujetties aux contraintes d’une gouvernance à plusieurs niveaux. Prenons l’exemple de la politique européenne des marchés publics : l’approvisionnement pour tous les services publics gérés à l’échelle locale se fait localement, mais la directive sur les marchés publics de l’UE stipule que les appels d’offres ne peuvent pas spécifier de préférences sur le lieu d’origine ni utiliser le mot « local » (Morgan et Sonnino, 2008). Un autre exemple, avec la politique de planification en Angleterre : chaque administration publique locale produit sa propre stratégie de planification, qui doit être conforme au National Planning Policy Framework (NPPF). Par conséquent, bien que le borough londonien de Waltham Forest ait mis en place des restrictions sur les nouveaux points de restauration rapide près des écoles et terrains de jeux, il ne peut pas appliquer sa politique puisque le NPPF a supprimé l’obligation d’obtention d’un permis pour la reconversion d’activités des locaux. Ces problèmes montrent à quel point il est nécessaire que les administrations locales interagissent avec des niveaux multiples et s’emploient à faire adopter une politique d’encadrement favorable.

26Compte tenu de l’application variable de la subsidiarité, des rôles distincts des administrations locales par rapport au niveau national et des contraintes de l’encadrement à plusieurs niveaux, il n’est pas possible de déterminer catégoriquement le meilleur niveau d’intervention pour telle ou telle politique. La planification et les marchés publics sont deux domaines reconnus pour lesquels le niveau local offre les perspectives les plus prometteuses pour traiter efficacement les questions d’alimentation (Sonnino, 2016 ; Sonnino et Spayde, 2014). Cependant, il existe d’autres domaines d’intervention liés à l’alimentation dans lesquels le niveau local pourrait avoir un rôle à jouer, que ce soit dans l’élaboration des politiques, dans l’interprétation et la mise en œuvre des politiques décidées à des niveaux supérieurs, ou encore dans la prestation de services. Ces domaines sont présentés dans le tableau 3.2.

Tableau 3.2. Domaines d’intervention liés à l’alimentation.

Domaine d’intervention

Pertinence par rapport à l’alimentation

Planification, infrastructures et développement urbain

Foncier, localisation des points de restauration/commerce

Transport public et routes

Les infrastructures conditionnent la distribution des aliments et l’accès au marché de détail

Développement économique local

Soutien aux entreprises alimentaires, à la création d’emplois et au développement des compétences

Gestion locale des finances

Taxe sur les entreprises alimentaires, provision budgétaire pour les services alimentaires et subventions

Services d’aide sociale

Aide alimentaire (bons et subventions alimentaires), aide alimentaire d’urgence

Santé publique

Prévention, éducation et campagnes ciblées

Éducation

Compétences et culture alimentaire

Marchés publics

Aliments servis dans les milieux publics et institutions

Viabilité environnementale

Émissions de CO2 provenant de la production et distribution, utilisation des ressources naturelles, préservation de la biodiversité

Salubrité de l’environnement

Sécurité alimentaire, conditions environnementales

Gestion des déchets

Redistribution des excédents alimentaires, compostage, recyclage

27Il est recommandé aux acteurs de chaque ville de reconnaître les contraintes et obstacles auxquels ils sont confrontés, et notamment de réfléchir au modèle national applicable pour l’administration locale et aux domaines d’intervention susceptibles d’être mis à profit. Ils pourront, en se montrant réalistes, trouver des moyens pour éliminer les obstacles (par la négociation, l’établissement de relations et l’influence subtile) ou, lorsque les barrières sont immuables, trouver des contournements astucieux pour parvenir à ces résultats. Ces contournements peuvent par exemple s’appuyer sur les ressources, les leviers et les instruments des acteurs de la société civile et du secteur privé qui sont d’accord sur les objectifs, mais qui ne sont pas soumis aux mêmes contraintes institutionnelles. La perspective offerte par les leviers et instruments ne relevant pas du secteur public implique une analyse de la gouvernance des initiatives de politique alimentaire des villes.

Implication de secteurs d’action différents et modèles de gouvernance afférents

28Si ce chapitre a plutôt porté jusque-là sur les politiques publiques destinées à résoudre les problèmes liés à l’alimentation, il est traité ici de l’implication de la société civile et du secteur privé. Trois modèles de gouvernance afférents sont identifiés, chacun présentant des variantes. Au cours des 30 dernières années, l’évolution de la gouvernance (en particulier dans les pays industrialisés) a amené le secteur privé et la société civile à prendre part à l’élaboration des politiques. Cela ne peut être interprété comme une cession du pouvoir par l’État (Pierre et Peters, 2003), mais plutôt comme une évolution : l’État ne « tient plus la barre », au sens où il interviendrait unilatéralement pour dispenser des services ou prendre des décisions, mais il « conduit » au moyen d’outils tels que le contrôle, la persuasion culturelle, le financement, en se réservant un droit d’intervention (Stoker, 2000). Tous les domaines d’intervention ont connu un tel changement. Ceci signifie que le système alimentaire n’est pas seulement régi par une réglementation descendante. Il est assujetti à une gouvernance disputée, au sein de laquelle les secteurs public et privé ainsi que la société civile coopèrent mais sont aussi en concurrence pour exercer une influence. Cependant, lorsqu’il s’agit du développement et de la mise en œuvre de la politique alimentaire au niveau local, les trois secteurs ne sont pas toujours parfaitement représentés.

29De l’avis général, une implication politique locale dans la politique alimentaire est indispensable pour apporter un changement (Orlando, 2011 ; Schiff, 2008). Mais nombreux sont ceux qui pointent aujourd’hui l’utilité du travail de la société civile aux côtés des administrations locales. Dans les contextes non anglo-saxons, Perrin et Soulard (2014) indiquent la nécessité de réaliser des études sur les formes d’implication de la société civile dans les politiques alimentaires ainsi qu’une évaluation de leur apport. Si un Food Policy Council relève entièrement du secteur public sans que la société civile n’intervienne en contrepoids, ce dernier risque de se révéler incapable de proposer des changements de politique dans le système dans lequel il fonctionne. Comme indiqué ci-dessus, les acteurs de la société civile et du secteur privé apportent leurs propres panoplies de ressources, de leviers et d’instruments qui viennent compléter celle du secteur public. Celles-ci leur permettent d’être « agent », c’est-à-dire d’« agir en conscience et, ce faisant, tenter de concrétiser leurs intentions » (Hay, 2002 : 94) de façon à surmonter les obstacles liés aux cadres institutionnels du secteur public. On peut par exemple penser à un environnement politique inhospitalier dans la gouvernance à plusieurs niveaux, ou à des procédures immuables et un langage entendu (Halliday, 2015). La participation de la société civile est un principe fondamental des Food Policy Councils qui regroupent des acteurs issus de secteurs différents. Ceux-ci se réunissent régulièrement et leurs activités comprennent la formulation et la promotion d’approches en termes de politique publique, la sensibilisation, l’apport de connaissances et l’évaluation des activités menées. La société civile apporte expertise et énergie (Derkzen et Morgan, 2012), elle procure une certaine résilience face aux changements électoraux (Wiskerke, 2009 ; Morgan et Sonnino, 2008) et elle peut offrir des connaissances et une expérience spécialisées sur l’alimentation (Wekerle, 2004).

30En ce qui concerne le secteur privé, entre les étapes de la production et de la consommation, presque tous les aliments passent par les mains d’au moins une entreprise privée. Pourtant Alethea Harper et al. (2009) observent que les entreprises alimentaires sont souvent absentes ou sous-représentées dans les collectifs menant des politiques alimentaires. Ils précisent que si cela n’est pas fait dès le début, il s’avère difficile de les y intégrer ensuite, lorsque des décisions ont déjà été prises. Cette quasi absence des entreprises alimentaires pourrait être expliquée par le fait que, au niveau local, la politique alimentaire est perçue comme étant complètement opposée au fonctionnement du système alimentaire globalisé. Ses objectifs sont supposés incompatibles avec ceux des entreprises. Cependant, un changement dans les pratiques commerciales entraîne des répercussions sur toute la chaîne d’approvisionnement. Idéalement, afin d’engager un changement systémique réel, les collectifs œuvrant à des politiques alimentaires au niveau local devraient inclure une palette représentative des entreprises, dans leurs tailles, leurs valeurs et leurs activités (Halliday, 2015).

31Les Food Policy Councils sont le premier modèle de gouvernance pour la politique alimentaire au niveau local. Bien que, au minimum, ils soient constitués des acteurs du secteur public et de la société civile, ils sont caractérisés par une bien plus grande diversité interne en ce qui concerne la façon dont ils ont été initiés et dont ils sont gérés. Certains, comme le conseil Food Futures de Manchester, ont été mis en place par des processus top-down ; d’autres, comme le London Food Programme, ont été formés par une combinaison d’énergies top-down et bottom-up (Reynolds, 2009). Lorsqu’ils sont mis en place par un processus top-down, des questions restent en suspens : À quel moment la société civile et le secteur privé doivent être associés ? Ou encore qui décide des structures éligibles et sur quels critères ? Si la société civile et le secteur privé intègrent le processus trop tardivement, ils risquent d’avoir des difficultés à s’approprier un programme préétabli. Le positionnement institutionnel des Food Policy Councils est également variable. Certains sont accueillis au sein des structures de l’administration locale ; par exemple le Food Policy Council de Toronto est intégré au sein de l’équipe de santé publique (Blay-Palmer, 2009). D’autres occupent un espace indépendant à l’extérieur de l’administration locale, comme le Food Policy Council de Bristol. Celui-ci fait néanmoins intervenir des acteurs du secteur public pour y participer de manière indépendante (Carey, 2013). Enfin, la nature et le degré de l’engagement des dirigeants locaux varient d’un appui explicite de la mairie (par exemple à Londres) à l’adoption d’une stratégie ou motion pour l’alimentation (comme à Manchester), en passant par l’octroi d’un budget ou d’un soutien en nature tel que des salles de réunion ou la participation de personnels pendant leurs heures de travail.

32Malgré la popularité du modèle des Food Policy Councils, ces partenariats sont loin d’être le seul type d’intervention urbaine dans la politique alimentaire. Dans certaines villes, un deuxième type se distingue dans lequel l’intervention se trouve formellement ancrée dans une mission publique de prise en charge du système alimentaire, tout en intégrant les apports ou contributions pratiques de la société civile, du secteur privé ou des universités et instituts de recherche. En 2009 à San Francisco, le maire sortant, Gavin Newsome, a émis une directive administrative donnant à l’administration municipale la responsabilité explicite du système alimentaire. À La Paz, en Bolivie, l’arrêté municipal autonome sur la sécurité alimentaire n°105 de 2014, dont l’objectif est d’assurer à tous les citoyens un droit à l’alimentation, découle d’une campagne initiée par des groupes issus de la société civile. L’avantage d’un engagement de haut niveau au sein de l’autorité est qu’il permet et exige des services et départements un examen des éléments liés à la politique alimentaire. Ailleurs, une entité de l’administration locale a été créée pour coordonner l’intégration des domaines d’intervention liés à l’alimentation. Le secrétariat municipal pour la Politique et l’Approvisionnement alimentaires de Belo Horizonte mobilise ainsi le secteur privé et la société civile dans la mise en œuvre de la politique alimentaire (Rocha et Lessa, 2009). Pour ce qui est des universités, le développement d’une politique agroécologique et alimentaire au sein de la métropole de Montpellier, en France, a fait intervenir une équipe de chercheurs aux côtés du secteur public (Soulard et al., 2015 ; chapitre 5). Par ailleurs, des chercheurs de l’université de Pise, en Italie, ont engagé, avec l’accord de l’administration provinciale, des discussions multisectorielles visant à élaborer un plan alimentaire pour la ville (Di Iacovo et al., 2013).

33Une entité de coordination est utile, mais n’est pas une condition préalable pour des interventions ayant des répercussions positives dans divers domaines d’intervention. Par exemple le conseil municipal d’Ourense, en Espagne, a instauré une politique de gestion du foncier agricole impliquant la création de vergers urbains. À l’origine, cette politique visait essentiellement à développer un apprentissage et des compétences professionnelles chez les citoyens en utilisant des instruments financiers pour faciliter l’accès aux terrains privés. Mais l’initiative a aussi généré des retombées positives attestées sur les plans environnemental, social et économique (Oursense City Council, 2013). Au sein du district londonien de Waltham Forest, le plan de restriction des points de restauration rapide vendant de la nourriture malsaine — qui a été mentionné précédemment —, a été conçu avec l’intention d’amener des retombées positives à la fois sur la santé publique et l’environnement.

34Enfin, une troisième grande catégorie d’initiatives urbaines de politique alimentaire doit être mentionnée. Il s’agit des interventions de la société civile mises en place selon divers degrés d’organisation. Dans certains cas, les activités liées à l’alimentation font partie d’un mouvement social plus vaste, comme celui des Transition Towns qui incite les communautés locales à renforcer leur résilience face aux pics pétroliers, aux changements climatiques et à l’instabilité économique (Morgan, 2009). Dans d’autres cas, des projets sur l’alimentation sont mis en place par des organisations bien établies, faisant suite en général à une dotation financière. Même si de tels projets ne bénéficient pas initialement d’un appui des collectivités locales, ils peuvent susciter leur soutien une fois qu’ils sont mis en place et produisent des résultats positifs. Par exemple, à Porto Alegre au Brésil, l’initiative bottom-up de Guerilla Gardening (guérilla jardinière), dont l’objectif est de planter des arbres fruitiers, a été acceptée et maintenue par les agents municipaux (Abelman, 2015). Cette expérience rappelle celle de Incredible Edible (Incroyables comestibles) de Todmorden, au Royaume-Uni, qui était au départ un mouvement communautaire mais qui a obtenu le soutien des organismes publics et a servi de modèle pour l’intégration de l’agriculture en ville dans le monde entier (Warhurst, 2012).

35Les trois grandes catégories de politique alimentaire urbaine décrites ci-dessus, ainsi que leurs variations, sont résumées dans le tableau 3.3.

Tableau 3.3. Les grandes catégories d’interventions urbaines de politique alimentaire et leurs variantes.

Catégories

Variantes

Food Policy Council
(conseil de politique alimentaire)

Initiative descendante ou ascendante (ou les deux)

Hébergement au sein de l’administration locale ou à l’extérieur

Nature et degré d’appui de l’administration locale

Mission formelle du secteur public

Directive administrative ou loi

Entité de l’administration locale pour coordonner l’intégration des différents domaines

Politiques sectorielles avec répercussions trans-sectorielles

Intervention de la société civile

Inscrite dans un mouvement social plus vaste

Mise en place par une organisation établie disposant de financements

Mouvement de type guérilla

36Souvent, le modèle de gouvernance d’une initiative de politique alimentaire urbaine ne relève pas du choix de son instigateur et il serait inapproprié de recommander un modèle qui conviendrait en tous lieux et en toutes circonstances. Il faut plutôt voir que différents modèles se révèlent appropriés et possibles dans différents contextes, selon les variables que sont la structure de l’administration locale, la volonté politique et les niveaux de capital social. À Bristol au Royaume-Uni, les niveaux élevés de capital social ont permis au Food Policy Council de la ville d’avoir une certaine influence sur l’élaboration des politiques, bien qu’il ne fasse pas partie de l’administration locale. À Manchester, cité de culture relativement conservatrice, le programme Food Futures n’aurait pu être efficace s’il n’avait pas été intégré dans le conseil municipal de la ville (Halliday, 2015).

Modalités d’évaluation du succès des politiques alimentaires des villes

37Quels que soient le modèle de gouvernance et les objectifs, leviers et instruments employés, il faut être en mesure d’évaluer le succès des interventions. Cela implique que l’on réfléchisse à la définition de la réussite d’une action. Or il est difficile d’estimer l’impact d’une initiative politique sans fixer au départ des indicateurs et critères d’évaluation (Sonnino, 2013 ; Burgan et Winne, 2012) ; notamment parce que les questions liées à l’alimentation sont complexes et qu’il peut y avoir des causes ou facteurs atténuants qui n’ont rien à voir avec l’alimentation. Par exemple, si l’objectif est d’améliorer la santé publique ou de réduire les impacts négatifs sur l’environnement en utilisant les marchés publics comme levier, un indicateur mesurable pourrait être le nombre de cantines scolaires ou d’autres organismes publics ayant souscrit à un plan de certification. S’il s’agit d’améliorer l’économie alimentaire en utilisant comme levier l’augmentation de l’approvisionnement alimentaire local, une autre série d’indicateurs envisageables serait la superficie de terres consacrées à la production alimentaire, les bénéfices réalisés par des entreprises agroalimentaires locales ou leur capacité à rester en activité. Les indicateurs présentent l’inconvénient d’être rétrospectifs et d’exiger un certain délai avant de pouvoir évaluer la réussite. Au moment où l’évaluation est possible, il peut être trop tard pour se confronter à certains obstacles. Une manière de résoudre ce problème serait d’évaluer le processus de mise en place d’un organisme de gouvernance, en déterminant son rôle, sa mission et sa mise en œuvre au fur et à mesure de son déroulement (Burgan et Winne, 2012).

38Kenneth A. Dahlberg (1995) a proposé une autre interprétation de la réussite en se demandant si tout ce qu’il était possible de faire dans ce contexte avait été fait. Ceci met en évidence le fait que l’impact des initiatives politiques dépend des circonstances et des contraintes existant au sein de l’environnement politique local, dans le contexte d’une multiscalarité des domaines d’intervention. Cela introduit également l’approche en termes de Strategic Urban Governance Capacity (SUGC) ou capacité stratégique de gouvernance urbaine ; notion employée par Wendy Mendes (2008) et Brent Mansfield (Mansfield et Mendes, 2013) pour explorer les facteurs susceptibles d’influencer la capacité des administrations locales à développer et mettre en œuvre une stratégie alimentaire (chapitre 3 encadré 3.1).

39Une autre manière d’évaluer la réussite d’une initiative consiste à examiner son impact plus général sur le système alimentaire. Le changement d’échelle des initiatives et politiques entraîne en effet une reconfiguration des modalités d’approvisionnement alimentaire et a des répercussions en dehors des limites de la ville ou de ses environs immédiats. Étant donné l’enthousiasme actuel pour les politiques alimentaires urbaines et les CRFS, il existe un risque de donner l’impression que les villes peuvent résoudre seules les problèmes liés aux systèmes alimentaires. Roberta Sonnino (2016) souligne les revendications ambitieuses de plusieurs villes s’attribuant la première place mondiale en matière de stratégies alimentaires urbaines dans l’hémisphère nord. En plus d’être parmi les premières à disposer d’une stratégie alimentaire globale, elles ont aussi les moyens de provoquer une évolution à plus grande échelle des systèmes alimentaires. En réalité, la gouvernance à plusieurs niveaux ne constitue toujours pas un environnement d’action hospitalier (Barling et al., 2002). Elle peut restreindre la capacité d’une initiative à prospérer à long terme (Morgan et al., 2006). De façon générale, la politique alimentaire à plusieurs niveaux reste essentiellement néolibérale, bien que la gouvernance en soit très contestée. Il existe peu d’exemples à ce jour d’initiatives de politiques liées à l’alimentation qui aient suscité une évolution à plus grande échelle. Deux cas ont un statut d’exception par rapport à cela : la stratégie Fome Zero (zéro faim) de Belo Horizonte, qui a été déterminante dans l’institutionnalisation du droit à la nourriture au niveau national (Rocha et Lessa, 2009), et la directive sur les graisses trans de New York, qui a décidé la Food and Drug Administration à proposer de nouvelles règles visant à éliminer les graisses trans de l’approvisionnement alimentaire aux États-Unis (Libman et al., 2015).

40Les éventuels chemins vers un niveau d’influence plus large et plus élevé, sont l’implication dans la politique alimentaire locale d’acteurs qui détiennent un pouvoir politique à d’autres niveaux (que ce soit des personnages publics ou des représentants de grandes entreprises), et une coopération plus importante entre les villes. On a déjà observé des villes qui apprennent les unes des autres et partagent leurs expériences, tout en restant attentives aux différences de gouvernance qui limitent le transfert direct des politiques, comme le montrent les échanges entre Londres au Royaume-Uni, et Toronto au Canada (Blay-Palmer, 2009). De nouveaux réseaux, comme le Sustainable Food Cities Network au Royaume-Uni et le Milan Urban Food Policy Pact (pacte de politique alimentaire urbaine de Milan de 2015), peuvent permettre aux villes de s’exprimer collectivement et avec plus de poids sur les politiques alimentaires. Le niveau local pourrait ainsi avoir une plus grande influence sur les autres niveaux de gouvernance du système alimentaire.

Conclusion : mobiliser des outils méthodologiques et construire un nouvel agenda de recherche

41Ce chapitre met en lumière les points importants à considérer pour les villes qui cherchent à prendre en charge les questions alimentaires. D’abord, il est utile d’identifier les problèmes urgents qui se posent dans le contexte local, parce qu’ils peuvent éclairer les objectifs globaux des politiques liées à l’alimentation en lien avec les attentes sociétales. Deuxièmement, le contexte local, entendu comme les pouvoirs et capacités qui relèvent du niveau local mais sont encadrés par une gouvernance à plusieurs niveaux, détermine ce qui peut être fait en matière d’alimentation et quels leviers peuvent être actionnés pour atteindre les objectifs. Troisièmement, il est important de rechercher des leviers et instruments complémentaires dans tous les domaines d’intervention ainsi que les apports de la société civile et du secteur privé. Des outils méthodologiques et opérationnels allant au-delà d’un listing générique sont nécessaires pour aider les villes à élaborer des stratégies ou politiques alimentaires appropriées et réalistes, prenant en considération l’économie politique locale. Si l’économie politique n’est pas suffisamment prise en considération, cela risque de nuire au développement et à la mise en œuvre des politiques.

42En plus de ces enseignements, sont définis deux points importants sur les stratégies urbaines liées à l’alimentation et qui gagneront probablement en pertinence à l’avenir. D’abord, si la ville n’est pas située au sein d’un bassin agricole et a forgé de tout temps des liens commerciaux avec des territoires plus éloignés, la question se pose de savoir s’il est approprié que celle-ci poursuive la (re)localisation de son approvisionnement alimentaire, que ce soit un but en soi ou un levier visant à atteindre d’autres objectifs. Ensuite, le second point interroge la capacité du niveau local à contribuer à un changement systémique, au-delà d’un simple impact sur les expériences réalisées en matière d’alimentation dans l’espace urbain et ses environs immédiats.

43Ces questions indiquent chacune une nouvelle orientation possible pour le rôle et l’influence des villes dans le système alimentaire. En ce qui concerne la (re)localisation, plutôt que (ou en plus) de mener une relocalisation physique des flux alimentaires, les villes pourraient avoir intérêt à relocaliser le contrôle, la gouvernance de l’approvisionnement alimentaire. Ceci pourrait se faire en mettant en place des jumelages ou des partenariats mutuellement profitables avec des zones agricoles proches et lointaines par le biais d’investissements dans leurs capacités de production, en fixant des normes et en proposant un marché garanti. La recherche doit ainsi étudier les conditions qui faciliteraient une telle innovation, ainsi que les obstacles concrets et idéologiques que cela soulève. Des espaces-test pourraient être mis en place. Ceux-ci pourraient d’abord cibler les relations directes permettant d’approvisionner le secteur de la restauration collective, ou la diffusion et l’adaptation de modèles déjà mis en œuvre pour régir les principes de l’échange direct comme ceux développés par Fairtrade ou les coopératives d’acheteurs.

44En ce qui concerne l’influence des villes à des niveaux d’intervention plus élevés, des recherches sont nécessaires sur le potentiel des efforts combinés des villes afin que leur voix collective s’exprime plus fortement. Cela pourrait en particulier inclure le suivi de l’impact d’initiatives telles que le Milan Urban Food Policy Pact sur le dialogue international relatif à la politique alimentaire. Un autre chemin possible pour exercer une influence plus systémique pourrait consister à rechercher et obtenir la collaboration d’acteurs ou d’organisations ayant un rôle influent dans la gouvernance à plusieurs niveaux mais qui sont actuellement absents ou sous-représentés dans les initiatives locales de politique alimentaire. Ces acteurs et organisations comprennent les grandes entreprises du secteur alimentaire, les groupes de pression ou les personnalités politiques. À cette fin, des recherches seront nécessaires pour comprendre les freins à l’engagement de ces acteurs, comme par exemple les définitions et conceptions de la durabilité et de la sécurité alimentaires, les modes de fonctionnement des institutions et les structures de gouvernance auxquelles ils sont assujettis.

Encadré 3.1 — Le concept de capacité stratégique de gouvernance urbaine et les facteurs de mise en œuvre des politiques alimentaires urbaines

Wendy Mendes

Selon la théorie de Patsy Healey (2002), spécialiste de la planification urbaine, le concept de Strategic Urban Governance Capacity (SUGC) ou capacité stratégique de gouvernance urbaine, remonte à la transition qui s’est produite dans le passage du gouvernement à la gouvernance et qui s’est soldée par un brouillage des différences entre État, marché et société civile (Harvey, 1989). Au-delà de cette convergence, la SUGC se distingue par l’accent mis sur « la création de sens pour la ville, qui contribue à créer et maintenir une ressource collective partagée et imaginative, plus riche et inclusive » (Healey, 2002 : 1778). En ce sens, la SUGC ouvre des perspectives : à qui les villes sont-elles destinées, à quoi servent-elles et qui a le pouvoir de façonner leur trajectoire? (ibid. : 1779). En ce qui concerne les politiques alimentaires urbaines et d’autres enjeux complexes de durabilité, le concept de SUGC est pertinent pour plusieurs raisons.

En premier lieu, la SUGC montre à quel point il faut imaginer les motivations au changement avant de pouvoir l’engranger. Les analyses de la gouvernance des villes doivent davantage prêter attention non seulement aux dispositifs gouvernementaux mais aussi aux conceptions urbaines qu’impliquent les nouveaux contrats sociaux et environnementaux tels que la politique alimentaire. Bien que la résilience des systèmes alimentaires figure parmi les plus anciennes préoccupations des villes, la résurgence relativement récente de l’alimentation à l’agenda urbain remet au centre, des questions sur ce qui peut être considéré comme un système urbain « légitime », sur qui participe à la définition des enjeux des systèmes alimentaires et sur la manière dont des solutions sont élaborées en commun. Cela est dû au moins en partie au nombre inhabituellement élevé de parties prenantes associées aux systèmes alimentaires. Parmi celles-ci figurent les collectifs qui s’intéressent à la protection écologique, à la santé publique, à la nutrition, à la lutte contre la pauvreté, à l’inclusion sociale, au renforcement des capacités des communautés, aux processus décisionnels participatifs et au développement économique. Bien qu’il ne soit pas exempt de tensions internes, ce vaste environnement peut susciter des dialogues — et des visions — plus riches sur la construction urbaine et l’engagement civique.

En deuxième lieu, la notion de SUGC humanise les institutions gouvernementales en tant que lieux de la transformation urbaine et montre que la gouvernance ainsi que l’élaboration des politiques sont des processus profondément sociaux (While et al., 2010 ; Mendes, 2007 et 2008 ; Mansfield et Mendes, 2013). Comme le soutient Healey, aucun organe n’a, seul, le pouvoir de produire la ville, que ce soit matériellement ou symboliquement (Healey, 2002 : 1785). L’analyse des institutions gouvernementales à travers le prisme de la SUGC permet d’envisager le potentiel d’incubation d’idées et de pratiques nouvelles, voire radicales, faisant intervenir des acteurs traditionnels et non traditionnels. Ces pratiques permettent de considérer la gouvernance urbaine comme une « zone frontière d’essai et d’erreur » dans laquelle les parties intéressées assument des rôles nouveaux et attendus (Appadurai, 2001 : 33-34).

Une autre manière de décrire cette approche est ce que Dana O’Donovan et Noah Rimland Flower (2013) appellent « la stratégie adaptative » (adaptative strategy), qui fait référence à l’abandon des hypothèses longtemps tenues pour acquises selon lesquelles la stratégie et la planification seraient prévisibles, hiérarchiques et linéaires. Reconnaissant la complexité de nos systèmes économiques, politiques et sociaux actuels, O’Donovan et Rimland Flower avancent que la stratégie adaptative permet une résolution itérative des problèmes, caractérisée par une prise de décision collective, un prototypage rapide et de l’expérimentation (ibid.). En ce qui concerne les systèmes alimentaires urbains, l’émergence de l’agriculture urbaine à grande échelle, des pépinières d’entreprises alimentaires, de mouvements associatifs autour de l’alimentation, des stratégies alimentaires municipales et d’autres innovations dans le domaine alimentaire, exige précisément cette capacité à expérimenter et tester de nouvelles solutions. Les innovations en matière de systèmes alimentaires se produisent souvent dans les situations où la règlementation est ambiguë, où il existe peu de précédents, et où des parties prenantes non traditionnelles interviennent. Ces innovations sont doublement liées à une appréhension renouvelée de la gouvernance, de la planification et de l’élaboration des politiques, qu’expriment les notions telles que la SUGC et la stratégie adaptative : elles suscitent ce renouvellement tout en étant facilitées par celui-ci.

En troisième lieu, en s’appuyant sur des appréhensions élargies de planification stratégique, une approche de la politique alimentaire urbaine fondée sur la SUGC perturbe les mondes institutionnels et sectoriels cloisonnés, qui peuvent entraver les réponses systémiques aux problèmes complexes de durabilité. Comme l’écrit Healey, les efforts de planification stratégique fondés sur les principes de la SUGC « évoluent d’un positionnement au-dessus et à l’écart... à des positions institutionnelles dans le flux... de la vie urbaine » (Healy, 2002 : 1786). Il peut en résulter une remise en question des processus décisionnels centralisés, une augmentation de la collaboration entre les organismes et un bouleversement des institutions (ibid. : 1787). Par exemple, dans son analyse de la stratégie alimentaire londonienne, Ben Reynolds (2009) examine l’intention exprimée par la Ville de Londres « d’obtenir une vision globale des aliments que la ville produit, stocke, livre, vend, consomme et gaspille » (ibid. : 417). Reynolds estime que la diversité des questions alimentaires prises en compte dans la stratégie de la ville, associée au vaste éventail d’organismes et secteurs concernés, est en grande partie responsable de sa pertinence et de sa réussite durables (ibid. : 417-418). Il mentionne ainsi :

« […] plutôt qu’un fractionnement en une myriade de différents secteurs cloisonnés, nous pensons qu’une approche globale est indispensable. Celle-ci permettant de prendre des décisions non seulement en tenant compte de la qualité sanitaire d’une offre alimentaire particulière, mais aussi de son impact sur l’environnement, et de prendre autant en considération les préoccupations sociales et culturelles que celles d’ordre économique. » (ibid. : 424)

Cet aspect de la SUGC soulève de nombreuses questions liées à la mise en œuvre de réponses à des enjeux transversaux comme la politique alimentaire. Il n’existe pas de réponse universellement applicable à cet enjeu, mais le nombre croissant de projets de recherche étudiant la mise en œuvre de mandats municipaux et de stratégies municipales globales en matière d’alimentation, contribue à constituer une riche base de connaissances et d’idées (Mendes, 2008 ; Rocha et Lessa, 2010 ; Mansfield et Mendes, 2013 ; Hatfield, 2013 ; MacRae et Donahue, 2013). Parmi les facteurs couramment analysés dans ces études, figurent le rôle du positionnement institutionnel des dispositifs d’une politique alimentaire, le personnel et les financements, le degré d’intégration dans les dispositifs normatifs, les défenseurs de nouveaux domaines d’intervention, la gestion globale et l’importance de partenariats efficaces avec les acteurs non institutionnels.

Tout cela montre clairement que la SUGC offre des perspectives intéressantes en ce qu’elle permet d’encourager de nouvelles approches pour se saisir d’enjeux émergents comme la politique alimentaire. Combinée à d’autres outils et cadres conceptuels, elle peut contribuer à mieux comprendre les forces et les difficultés de l’adoption d’une approche globale et systémique et d’une planification alimentaire qui soit coordonnée et collaborative.

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Notes

3 Les documents académiques ont été identifiés par une recherche sur la bibliothèque en ligne de la City University de Londres en utilisant les termes : « food policy », « city » ou « urban » ; « food policy council » et « urban food strategy ». La littérature non académique a été identifiée grâce à des recherches en ligne classiques (Google) en utilisant les mêmes termes. Les documents des politiques ont été récupérés à partir des connaissances antérieures de l’auteur. Les politiques mentionnées dans le tableau 3.1 sont des exemples et non pas une liste exhaustive et définitive des politiques liées à l’alimentation des villes.

4 Les aspects sociaux et culturels de l’alimentation sont l’un des thèmes de la stratégie alimentaire londonienne, les autres étant traités sous les autres rubriques définies.

5 Définition produite par un collectif d’organisations intéressées.

6 Kevin Morgan (2014) a recensé 193 conseils de politique alimentaire en Amérique du Nord en 2012, alors qu’au Royaume-Uni l’expression « partenariat alimentaire » est plus utilisée et qu’environ 40 partenariats alimentaires ont été créés dans les zones relevant d’une administration locale ces dernières années.

7 Londres est composé de 32 « boroughs », chacun avec son propre gouvernement local.

Auteurs

Cirad, UMR Moisa, Montpellier.

University of British Columbia, School of Community and Regional Planning, Vancouver, Canada.

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