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Construire des politiques alimentaires urbaines

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Caroline Brand
, 
Nicolas Bricas
, 
Damien Conaré
, 
et al.

Chapitre 2 - Histoire des politiques alimentaires urbaines en Europe, de la ville antique à la ville industrielle

Benoit Daviron, Coline Perrin, Christophe-Toussaint Soulard et François Menant

Texte intégral

« Ce qui distingue le système-nation et le système-ville, voire les oppose, c’est leur organisation structurelle propre. L’État-ville échappe aux lourdeurs du secteur dit primaire : Venise, Gênes, Amsterdam mangent le blé, l’huile, le sel, voire la viande, etc., que leur procure le commerce extérieur ; elles reçoivent du dehors le bois, les matières premières et même nombre de produits artisanaux qu’elles consomment. Peu leur importe qui les produit et la façon, archaïque ou moderne, dont ils sont produits : il leur suffit de les cueillir en bout de circuit, là où leurs agents ou des marchands du cru les ont stockés à leur intention. L’essentiel sinon la totalité du secteur primaire qu’impliquent leur subsistance et même leur luxe est largement extérieur à elles ; et travaille pour elles sans qu’elles aient à se soucier des difficultés économiques ou sociales de la production. Sans doute, ne sont-elles pas parfaitement conscientes de l’avantage et le sont-elles plutôt de son revers : préoccupées de leur dépendance vis-à-vis de l’étranger (bien que la puissance de l’argent la réduise, en fait, presque au néant), on voit en effet, toutes les villes dominantes s’efforcer d’agrandir leur territoire et d’étendre leur agriculture et leur industrie. Mais quelle agriculture et quelles industries ? Forcément les plus riches, les plus profitables. Puisque, de toute façon, il faut importer, importons le blé sicilien à Florence et cultivons la vigne et l’olivier en Toscane ! » (Braudel, 1979a : 252)

1Ce chapitre s’intéresse aux politiques urbaines menées dans le domaine alimentaire et agricole, en Europe, de l’Antiquité à la Seconde Guerre mondiale. Il permet d’inscrire les débats actuels discutés dans cet ouvrage dans des évolutions sur le temps long. Ce faisant, notre premier objectif est de montrer la très grande diversité des actions entreprises dans le cadre des politiques alimentaires urbaines, élargissant ainsi le champ des possibles dans les débats actuels. Notre second objectif est de resituer le rôle des villes par rapport à celui des États, qui se sont progressivement imposés comme des acteurs majeurs concernant l’alimentation.

2Cette approche historique rend compte d’une diversité mais ne prétend pas à l’exhaustivité. De multiples configurations existent dans les rapports des villes européennes à l’agriculture et à l’alimentation. Il faut au moins distinguer les deux logiques ayant modelé l’Europe urbaine dans la longue durée : les « villes places centrales » et les « villes réseaux » (Hohenberg et Lees, 1995 : 4-7).

3Dans la logique de la place centrale, la ville offre des services et administre un territoire qui l’environne. Cette logique conduit à une structure urbaine pyramidale, avec de nombreux petits centres, un nombre décroissant de centres plus grands et une seule capitale. Cette organisation, très stable dans le temps, peut se mettre en place à partir du haut ou du bas.

4Dans la logique de réseau, la ville participe à des échanges commerciaux, informationnels et politiques qui vont bien au-delà de la région ou du pays. Ces échanges reposent sur l’existence de dispositifs de communication (matériels ou immatériels). La distance compte peu. Cette logique de réseau favorise la spécialisation et une division du travail entre les villes. Elle est illustrée par l’émergence des villes industrielles et minières. La hiérarchie est instable étant donné la compétition qui existe entre les villes participant à un tel réseau, et la spécialisation qu’elles acquièrent.

5En Europe, ces deux logiques coexistent. Au cours du Moyen Âge, la logique de réseau l’emporte peu à peu de l’Italie du Nord aux Flandres, en passant par l’Allemagne. Selon Fernand Braudel : « […] le destin de ces villes particulières est lié, non à la seule poussée des campagnes, mais au commerce international. Elles vont d’ailleurs se détacher des sociétés rurales et des liens politiques anciens » (Braudel, 1979b : 450). À l’inverse, de chaque côté de cette bande, au nord-est comme au sud-ouest, c’est la logique de « place centrale » qui prédomine. À ces deux logiques se surajoute la logique impériale ou nationale, rentière ou prédatrice. Le « prince » met à disposition d’une ville ses pouvoirs de coercition, soit directement en réquisitionnant des produits (exceptionnellement ou de manière permanente sous forme de tribut), soit indirectement en collectant l’impôt.

6Avec cette diversité de situations en toile de fond, nous proposons de retracer l’histoire des politiques alimentaires urbaines en trois parties. La première présente les étapes de l’urbanisation de l’Europe. La seconde s’intéresse aux politiques d’approvisionnement des villes de l’Antiquité à l’époque moderne. Enfin, la troisième s’intéresse aux politiques hygiénistes des villes à l’heure de la Révolution industrielle. Pour ces deux domaines, approvisionnement et hygiène, nous soulignons le déclin progressif des politiques urbaines du fait de la montée des États. Et, en conclusion, nous nous interrogeons sur la possibilité d’un retour des villes dans le gouvernement de leur alimentation.

Les quatre temps de l’urbanisation en Europe

7Quatre temps peuvent être distingués dans l’histoire de l’urbanisation européenne (Bairoch, 1985 ; Hohenberg et Lees, 1995 ; Mumford 2011). Le premier est associé à la civilisation gréco-romaine et marqué par les enjeux d’approvisionnement des villes impériales en Méditerranée. Le deuxième commence au Moyen Âge, c’est l’âge d’or des villes comme entités politiques entreprenant des politiques alimentaires ambitieuses. Avec la peste noire (1347-1352) démarre le troisième temps, fait de plus de trois siècles de croissance urbaine faible et intermittente (Hohenberg et Lees, 1995 : 6), et marqué par la construction des États-nations et un déclin des politiques alimentaires urbaines. Le quatrième temps commence au milieu du xviiie siècle avec l’industrialisation et l’essor des politiques hygiénistes. Après la présentation de ces quatre temps de l’histoire de l’urbanisation, les politiques alimentaires correspondantes seront abordées.

Civilisation urbaine gréco-romaine

8La Grèce antique est urbaine. La population d’Athènes à son apogée aurait atteint la taille de 100 000 habitants (en -500) et plusieurs autres villes grecques auraient compté aux alentours de 40 000 habitants. En considérant les agglomérations de plus de 5 000 habitants, le taux d’urbanisation se serait situé entre 15 et 25 %. L’empire romain reproduit cette situation à une échelle plus vaste. La ville de Rome aurait, à elle seule, dépassé le million d’habitants vers le iie siècle.

9Le sac de Rome en 410 marque conventionnellement la fin de l’Antiquité. Durant les siècles qui suivent, invasions et épidémies se combinent et mettent à bas la civilisation romaine. Entre 200 et 600, la population européenne chute de 40-55 millions à 20-35 millions d’habitants et se désurbanise. L’évolution de la population de Rome illustre à l’extrême ce processus. En 700, elle n’est plus que de 50 000 habitants et en 1000 d’environ 30 000, malgré la présence de la papauté. D’autres villes disparaissent totalement.

Âge d’or des cités médiévales

10À partir de l’an 800, la population européenne, y compris urbaine, renoue avec la croissance. Jusqu’à l’an 1000, la dynamique d’urbanisation se manifeste principalement dans les régions du sud de l’Europe intégrées au monde arabe (Espagne, Sicile), où se concentre alors 50 % de la population des villes européennes de plus de 20 000 habitants. En l’an 1000, Cordoue et Palerme sont, après Constantinople, les plus grandes villes d’Europe, avec respectivement 450 000 et 75 000 habitants (Chandler et Fox, 2013).

11Dans le reste de l’Europe, la renaissance urbaine démarre au xe siècle : « […] sous l’action de deux foyers, l’un situé au sud, l’autre situé au nord de l’Europe : Venise et l’Italie méridionale d’une part, la côte flamande de l’autre » (Pirenne, 1927 : 75). Entre 1000 et 1300, la population de Venise passe de 45 000 à 110 000 habitants, celle de Gènes de 15 000 à 100 000, celle Milan de 30 000 à 100 000, celle de Florence de 13 000 à 60 000. Dans les Flandres, Gand, Bruges et Ypres réunissent 220 000 habitants au milieu du xive siècle. Leur croissance est liée à l’industrie de la laine.

12La renaissance urbaine gagne alors l’ensemble du continent. Elle est liée au redémarrage du commerce à l’intérieur du continent (en particulier entre le Nord et le Sud) et avec l’Orient. Le record de population de l’époque romaine est rapidement dépassé. Entre 1000 et 1300, la population totale comme la population urbaine doublent, le nombre de villes de plus de 20 000 habitants passe de 35-45 à 100-110. La plupart des grandes villes de l’époque contemporaine émergent à cette époque.

13Ce dynamisme démographique s’arrête au début du xive siècle. Plusieurs mauvaises récoltes causent des famines, puis la peste noire touche l’Europe en 1347 et tue, en cinq ans, un tiers de la population. L’Europe paie au prix fort la renaissance de ses activités commerciales : la peste a été initialement contractée à Caffa, comptoir génois au nord de la mer Noire (McNeill, 1976). Puis la maladie s’est diffusée rapidement le long des circuits d’échange. Deux ans plus tard, elle a atteint la Scandinavie.

Faible croissance urbaine à l’époque moderne avec l’essor des États-nations

14La croissance démographique de l’Europe redémarre après 1400. Dès 1500, la population européenne retrouve son niveau d’avant la peste noire, mais la croissance est lente et discontinue : en deux siècles, la population européenne ne passe que de 76 millions à 102 millions. Le développement des villes suit cette croissance sans augmentation notable du taux d’urbanisation. L’expansion des grandes villes ralentit même entre le xvie et le xviie siècle, à l’exception de Londres. Charles Tilly (1990) y voit la conséquence d’un déplacement de l’activité industrielle vers les petites villes et les campagnes, les marchands et les entrepreneurs voulant échapper aux règles des guildes et des corporations urbaines. Ainsi, de nouvelles agglomérations apparaissent, mais sans charte d’autonomie ou de franchise.

15Deux processus donnent à cette nouvelle phase d’urbanisation une configuration particulière :

  • d’un point de vue géographique, le centre de gravité du commerce à longue distance bascule de la Méditerranée vers l’Atlantique. Les Provinces-Unies en bénéficient. Le taux d’urbanisation y dépasse les 40 % en 1700. La population de Londres est multipliée par dix entre 1500 et 1700, passant de 50 000 à 550 000 habitants. D’autres villes participent à ce mouvement, à une plus petite échelle : Séville (jusqu’en 1600) et Lisbonne qui sont les points d’entrée des produits d’Amérique en Espagne ; Nantes ou Bordeaux pour la France;

  • du point de vue de la distribution du pouvoir, la période est caractérisée par la montée des États territoriaux, leur emprise croissante sur la vie urbaine et le déclin de l’autonomie des villes. Le mercantilisme (appelé ainsi d’après Adam Smith) prévaut : les souverains favorisent la construction de marchés nationaux en limitant la liberté du commerce à longue distance et en éliminant les obstacles à la circulation interne (en supprimant par exemple les douanes et autres bureaux de péage locaux).

16Le xvie siècle constitue une période charnière. Fernand Braudel parlant des villes de la Méditerranée écrit :

« […] elles se portent assez bien à long terme, puisque leur corps s’agrandit : en tous cas, elles surmontent crises et difficultés, cependant toutes voient se restreindre leur liberté face aux États territoriaux qui grandissent encore plus vite qu’elles, les enveloppent, les subjuguent ou même, de loin, les bousculent. Un âge nouveau de la politique et de l’économie s’annonce. » (Braudel, 1990 : 399)

17Il ajoute un peu plus loin, parlant, pour le xvie siècle, d’une longue crise politique urbaine, et interroge : « Ce qui a disparu avec cette longue crise ? La ville, la cité médiévale, maîtresse de ses destins, bien assise sur sa banlieue de jardins, de vergers, de vignobles, de champs de blé, de littoraux et de routes proches » (Braudel, 1990 : 418).

18Au xviie siècle, période de régression économique et démographique, les capitales des États territoriaux en construction, administrées par le souverain, comme Paris, Madrid ou Saint Petersburg, acquièrent une population nettement supérieure aux autres villes. Londres, à la fois ville des marchands de l’Atlantique et ville du prince, devient la plus grosse ville d’Europe après Constantinople.

La Révolution industrielle s’accompagne d’une forte croissance urbaine

19À partir de 1700-1750, une nouvelle phase de croissance s’amorce avec l’essor des villes de la Révolution industrielle : la population urbaine de l’Europe est multipliée par six au cours du xixe siècle. Le cap du million est dépassé pour Londres et Paris. Le taux moyen d’urbanisation de l’Europe approche 40 % en 1900. « Trois éléments principaux concourent à la formation d’un nouveau type de complexe urbain : l’usine, la voie ferrée, le taudis » (Mumford, 2011 : 657).

20Les bassins miniers et sidérurgiques sont des lieux d’agglomération importants : Ruhr en Allemagne, Black Country en Angleterre, Borinage en Belgique, Pas-de-Calais ou bassin houiller de la Loire pour la France. C’est dans ces régions qu’émerge la ville industrielle, « coketown » selon la formule de Lewis Mumford empruntée à Dickens (Mumford, 2011 : 642 et suivantes).

21L’activité industrielle se développe aussi dans les anciennes villes. Avec le charbon et la machine à vapeur, avec l’énergie thermique (métallurgie, chimie…) et mécanique (filature, tissage, usinage…), l’industrie ne dépend plus de la fourniture de bois, de la force du vent ou des cours d’eau. La machine à vapeur permet aussi d’approvisionner les villes plus facilement en produits alimentaires provenant de régions de plus en plus lointaines. L’approvisionnement à longue distance était auparavant beaucoup plus complexe, sa sécurisation ayant nécessité depuis l’Antiquité l’intervention directe des gouvernants.

Sécuriser l’approvisionnement alimentaire : montée et déclin des politiques urbaines

22« De l’Antiquité à la période moderne, garantir ses subsistances à la population des villes, dont devaient découler la tranquillité politique et la stabilité sociale, a été un souci constant des gouvernants, et cette fonction a tissé de solides liens entre le peuple et son souverain. » (Marin et Virloulet, 2003)

Spécificités de l’approvisionnement alimentaire en Méditerranée

23Le bassin méditerranéen est une région du monde où, depuis l’Antiquité, les gouvernements urbains sont intervenus dans l’approvisionnement alimentaire lointain, pour les céréales en particulier. L’ouvrage de synthèse de Marin et Virloulet (2003), Nourrir les cités en Méditerranée – Antiquités – Temps modernes, montre que l’approvisionnement en blé apparaît comme une préoccupation constante, mais que les gouvernements urbains n’interviennent jamais sur l’ensemble de l’approvisionnement : le système du négoce privé domine toujours les échanges. Les motifs d’intervention publique des villes sont divers, selon les villes et les États, et selon les époques, entre stratégies militaires, de prestige, de qualité alimentaire ou de régulation des famines et des conflits.

24En Méditerranée, les structures économiques qui conditionnent le ravitaillement des villes changent peu entre l’Antiquité et la période moderne : rendements agricoles médiocres et irréguliers, mêmes modalités de transport et de conservation. Le bassin méditerranéen reste le cadre géographique des échanges alimentaires. Les villes se sont dotées d’offices du blé ou de bureaux d’abondance, des institutions spécifiques destinées à garantir aux populations urbaines des céréales afin d’éviter les disettes et la mortalité qu’elles entraînaient. Mais alors que l’approvisionnement en céréales des villes du Nord était principalement organisé par des agents privés (hormis un interventionnisme sporadique sur les prix), dans toutes les villes de Méditerranée coexistaient un approvisionnement privé et une annone publique (Grantham et Sarget, 1997).

25Ainsi, l’histoire de la Méditerranée nous apporte des informations précieuses sur les stratégies et les outils d’intervention des villes sur les marchés d’approvisionnement des céréales. Le système fondateur de l’annone de la Rome antique sert de fil conducteur lors de cette première période historique. Puis nous verrons l’évolution du système de l’annone à l’époque moderne.

Système annonaire antique en Méditerranée

26Le principe de l’annone antique est le suivant : des magistrats sont spécialement chargés de surveiller les marchés de la ville et doivent, en cas de difficultés, réaliser des achats de denrées alimentaires et des distributions à prix réduits ou gratuites. À Rome, une innovation intervient lorsque ces distributions, tout d’abord exceptionnelles, deviennent régulières, transformant l’annone en une institution de type civique, un modèle repris ensuite à Constantinople. L’annone était le privilège des villes capitales, ce système n’a été observé que de façon plus temporaire dans les autres villes.

27La redistribution du blé par l’annone provient des impôts en nature prélevés sur certaines provinces comme l’Égypte ou l’Afrique, et du revenu des domaines impériaux. La Rome antique est d’abord approvisionnée par l’Égypte (33 %), l’Afrique du Nord (10 %), la Sicile, la Sardaigne et le reste de l’Italie. Puis la part de l’Afrique du Nord augmente, lorsque Constantinople se développe et capte une part croissante du marché égyptien. Athènes et Constantinople s’approvisionnent en mer Noire et en Égypte. Les grands ports méditerranéens sont Pouzzoles, Alexandrie, Narbonne, Cadix et Carthage.

28Les préfets de l’annone ont un rôle plus large que l’approvisionnement : ils interviennent dans les travaux d’infrastructures portuaires, les mesures incitatives en faveur des transporteurs et des marchands, la gestion d’une caisse particulière pour l’achat de marchandises. Les institutions annonaires réglementent aussi le commerce extérieur des grains, comme l’interdiction d’exporter pour éviter le risque de pénurie, ou au contraire l’autorisation d’exporter pour éviter l’effondrement des prix sur le marché intérieur lors des récoltes abondantes. Les périodes de disette sont marquées par l’envoi de commissions frumentaires, formées de sénateurs, pour procéder à des achats exceptionnels de denrées distribuées ensuite dans la cité.

29Un rôle-clé est aussi joué par les grands propriétaires fonciers (sénateurs, chevaliers), qui possèdent de grands domaines agricoles non seulement en Italie, mais aussi dans les provinces de Sicile, d’Égypte et d’Afrique. Ils détiennent souvent des entrepôts dont la location est d’un bon rapport.

30Ce système annonaire a contribué à la force des cités antiques. Il repose sur les liens entre grands marchands et classes dirigeantes citadines.

Système annonaire à l’époque moderne

31À la période moderne, la Méditerranée ne fonctionne plus en vase clos. L’espace d’approvisionnement se dilate. Au xviiie siècle, Marseille devient le premier port de redistribution des céréales en Méditerranée.

32L’annone moderne diffère de l’annone antique (Marin et Ventura, 2004) : son rôle n’est plus d’assurer des distributions gratuites et régulières de céréales à une partie de la population de la ville. À l’époque moderne, les administrations annonaires interviennent pour réguler les prix du marché : elles achètent et stockent des grains lors des bonnes années agricoles, et les remettent à bas prix sur le marché urbain en cas de difficultés, pour encourager une baisse des prix. Ces administrations peuvent aussi intervenir sur le contrôle de la panification, en régulant par exemple le nombre de fours autorisés à la vente publique de pain. Les organisations annonaires deviennent alors des systèmes gradués d’intervention qui ne prennent pas en charge l’ensemble de l’approvisionnement urbain.

33Les annones modernes sont prises entre des intérêts contradictoires, ceux de la paix sociale et ceux du profit. Elles fournissent de nombreux exemples de collusion entre fonctionnaires et professionnels du ravitaillement, formant des communautés d’intérêt licites ou illicites (Martinat, 1999). Les politiques annonaires reposent aussi souvent sur une relation de force entre une ville et un territoire sur lequel celle-ci prétend asseoir son monopole ou du moins s’assurer un droit de préemption dans l’achat des denrées agricoles. Mais, dans les faits, un équilibre se crée entre la tutelle des consommateurs et l’exigence de ne ruiner ni les producteurs, ni les négociants.

34De l’Antiquité à la période moderne, l’annone a permis de nourrir de fortes populations urbaines dans un monde encore dominé par la ruralité. Ces équilibres ont été maintenus sur la longue durée dans certaines villes (Constantine, Rome, Madrid), moins dans d’autres (Naples), mais la régulation des prix du marché par les stocks sollicite fortement les finances municipales. C’est pourquoi, dans la seconde moitié du xviiie siècle, l’augmentation de la population urbaine d’une part et l’augmentation générale des prix d’autre part, entraînent une rupture avec la faillite des anciens systèmes annonaires. À partir de ce moment, le système annonaire n’est plus une réponse satisfaisante à l’approvisionnement des villes dont la régulation publique va être reportée sur les États (Revel, 1975).

Âge d’or des politiques urbaines d’approvisionnement au Moyen Âge en Europe

35La période médiévale constitue un âge d’or pour les politiques urbaines, notamment dans le domaine de l’alimentation. Face au risque de disette, l’approvisionnement constitue un enjeu de première importance pour les villes au Moyen Âge (encadré 2.1). « La régulation des marchés alimentaires dans les villes était un domaine majeur d’activité. Elle était très détaillée et les autorités ajustaient constamment les règles pour qu’elles s’adaptent aux pratiques et aux exigences d’un marché évolutif » (Keene, 1998 : 4).

36La politique alimentaire des villes médiévales doit être resituée dans le cadre plus général des cinq objectifs de leur politique économique (Heckscher, 2013 : 128) :

  1. Garantir une offre abondante pour la ville en empêchant que son approvisionnement ne soit détourné vers une autre destination.

  2. Empêcher le développement d’activités rurales concurrentes de celles de la ville. (Ces deux objectifs se sont combinés, par exemple en Allemagne où les villes définissaient dans leur périphérie une zone réservée à la production agricole et dans laquelle la production manufacturière était interdite.)

  3. Garantir la participation des commerçants locaux aux activités de commerce et interdire toute relation directe entre les commerçants étrangers et les populations rurales.

  4. Favoriser autant que possible les échanges commerciaux dans la ville en obligeant par exemple le déchargement dans les villes fluviales.

  5. Garantir à chacun des moyens de subsistance conformes à son statut social, d’où l’importance de limiter la concurrence (rôle des corporations).

37Dans le domaine alimentaire, le premier objectif définit et distingue les politiques des villes médiévales :

« […] le sentiment dominant tout au long du Moyen Âge, principalement dans les villes, qui étaient les seules entités dotées de politiques économiques, était celui du bien des consommateurs ; les villes voulaient limiter ou empêcher les exportations, mais voulaient favoriser les importations ; leur inclination étaient un "amour des biens" ; leur politique peut être appelée une politique d’approvisionnement. » (Heckscher, 1936 : 49)

38Henri Pirenne (1917) détaille la législation des villes médiévales des Pays-Bas. Dans l’objectif « d’assurer aux gens de la ville des subsistances abondantes et à bas prix », les intermédiaires sont considérés comme des spéculateurs. « Dès lors, il faut mettre directement en présence le vendeur campagnard et l’acheteur urbain et empêcher l’accaparement des vivres par un groupe de spéculateurs » (Pirenne, 1917 :100). Il donne ainsi l’exemple de Liège où, en 1317, la Lettre des vénaux :

« […] interdit aux "recoupeurs" d’acheter, dans un rayon de deux lieues autour de la ville, volailles, fromages ou venaison. Toutes ces denrées doivent être apportées au marché, et ce n’est que quand les bourgeois [au sens d’habitants de la ville] s’en seront approvisionnés que les marchands pourront acquérir en gros le surplus non vendu. Défense est faite aux bouchers de conserver de la viande en cave, aux boulangers de se procurer plus de grains qu’il ne leur est nécessaire "pour leur propre cuisage". » (Pirenne, 1917 :100)

39Tout est fait pour éviter que les prix des aliments augmentent : « Non seulement un maximum est établi, mais il est encore sévèrement interdit de vendre en dehors du marché, c’est-à-dire autrement qu’en public et sous la surveillance des bourgeois et des fonctionnaires de la commune » (Pirenne, 1917 : 100).

40L’interdiction imposée aux commerçants d’acheter autour de la ville et l’obligation de n’échanger que sur un marché public sont pratiquées dans de nombreuses villes. Ces mesures visent autant à éliminer les marges des commerçants qu’à éviter que les produits des alentours ne partent ailleurs. À Paris, les commerçants ont l’interdiction d’acheter autour de Paris dans un rayon de dix lieues pour le blé et de 20 lieues pour le vin (Aymard, 1983 : 1404). À Genève, encore au xviie siècle, le pouvoir urbain cherche à imposer les foires et les marchés comme seuls lieux d’échange avec les agriculteurs. Une disposition politique ou de police fixe un rayon dans lequel les productions sont destinées à l’approvisionnement urbain : les producteurs doivent vendre à la ville, et les acheteurs n’ont pas le droit d’acheter directement aux producteurs dans un rayon de quatre lieues (soit 18 km) (Niwa, 2015). À Venise cette politique d’exclusive prend une tout autre dimension. En 1234, un traité impose aux commerçants de Raguse de ne vendre qu’à Venise le blé et le sel. En 1236, un autre traité leur interdit tout commerce dans l’Adriatique nord, sauf pour transporter de la nourriture vers Venise (Hibbert, 1963 : 174).

41Autre mesure visant à sécuriser l’approvisionnement : la taxation est souvent faible ou absente à l’entrée des villes et élevée à la sortie, comme dans les villes allemandes ou à Florence. Cette taxation est parfois corrélée aux prix et n’est alors adoptée que quand les prix montent au-dessus d’un certain niveau (Hibbert, 1963 :176).

42De même, les villes ont bien souvent une règlementation qui donne une priorité d’achat aux habitants de la ville, voire qui les désigne comme les seuls à être autorisés à acheter pendant une période donnée, suivant l’arrivée des produits.

43Enfin, les villes cherchent à éviter toute prise de contrôle de l’approvisionnement par un monopole ou un cartel commercial. En 1268, à Douai, la quantité maximum (de blé par exemple) qu’une personne peut acheter par jour est fixée (Hibbert, op.cit.). Le commerce et la transformation des produits alimentaires sont souvent les seuls et derniers secteurs d’activité qui ne sont pas le monopole des membres d’une guilde.

44L’intervention sur les circuits commerciaux peut aussi prendre une forme directe. En 1555, Valence (en Espagne) a un magistrat élu, le clavarie dela vituallement, aidé par des subordonnés spécialisés sur le blé ou la viande (administradors dels forments et administradors del carns). La municipalité contribue à l’approvisionnement en grain de la ville, avec du blé (le forment asegurat) qu’elle achète en grande quantité, et qu’elle vend à prix fixé pour maintenir bas le prix du marché (Lapeyre, 1969 : 134, cité par Tilly, 1974 : 438).

45Toutes les grandes villes italiennes disposent aussi d’un office du blé (parfois aussi des huiles) : Abbondansa à Florence et Sienne, Officio delle Biave à Venise. Selon Maurice Aymard, toutes partagent l’idée selon laquelle : « […] le ravitaillement de la cité ne peut être abandonné à la seule initiative privée, qui n’a ni les moyens, ni le souci sans doute d’y pourvoir dans les conditions de régularité et d’abondance jugées nécessaires » (Aymard, 1966 : 72).

46Venise, du fait de sa taille et de sa puissance, offre une version radicale de cet engagement dans la circulation des denrées alimentaires. Tous les grains entrant dans la ville sont contrôlés. Le grain produit localement ne peut être destiné qu’à Venise et les propriétaires vénitiens de fermes ont l’obligation de faire parvenir leur récolte dès la fin de l’été. Pour les grains venant de loin, des contrats d’achat à long terme accompagnés de prêts sont passés avec des marchands. Un système de prime à l’importation existe en cas de crise (jusqu’à 40 % du prix intérieur). Pour les zones d’approvisionnement les plus éloignées (Bourgogne, Bavière, Pologne), les autorités de la ville réalisent directement des achats. Les importateurs n’ont le droit de conserver qu’une part limitée pour leur propre consommation. Tout le reste est mis en vente dans les deux magasins publics qui fournissent en farine les particuliers faisant eux-mêmes leur pain. Mais l’essentiel du grain est destiné aux boulangers, dont le nombre est limité et qui doivent se soumettre à des règles strictes concernant la qualité, le poids et le prix du pain. Le prix reste fixe mais le poids varie au gré des cours que les autorités tentent de contrôler. Du blé peut être exceptionnellement vendu en dessous du prix du marché.

47À cette époque, les villes cherchent clairement à entretenir un rapport de subordination avec les « campagnes », comme sources de biomasse mais aussi de main d’œuvre, même si la relation est marchande. La ville a souvent une relation conflictuelle avec les seigneurs et autres pouvoirs féodaux avoisinants, en s’interposant comme intermédiaire commercial et en servant de refuge pour les paysans cherchant à échapper à la tutelle des seigneurs locaux. Avec leur fort taux de mortalité, les villes présentent un déficit démographique structurel et sont donc dépendantes de l’immigration rurale.

48Les réserves urbaines de blé peuvent ainsi servir aux campagnes : à Genève, à partir de la fin du xviie siècle, les agriculteurs reçoivent une aide en blé (pour les semences) ou en pain à chaque crise de subsistance (Niwa, 2015). Ce faisant, la Chambre des blés ne fait pas que s’approvisionner dans les campagnes, elle favorise aussi le développement de l’agriculture.

49La proximité d’une ville offre enfin un marché pour les productions paysannes. Max Weber interprète ainsi le contraste entre la structure agraire de l’Allemagne à l’ouest et à l’est de l’Elbe. À l’est, l’absence de ville aurait réservé aux seigneurs capables d’exporter du grain au loin (à Amsterdam principalement) l’accès au marché. À l’ouest, un dense réseau urbain aurait permis aux paysans de s’enrichir et de s’émanciper progressivement (Weber, 1991).

Montée des États et déclin des politiques alimentaires urbaines

50Durant l’époque moderne, la construction des États territoriaux remet en cause les politiques alimentaires urbaines décrites ci-dessus. Les États interviennent de façon de plus en plus directe dans la production et la distribution des produits alimentaires à partir du xvie siècle et ce jusqu’à la grande vague de libéralisation de la deuxième moitié du xixe. L’unification du marché national est un objectif des États territoriaux qui va à l’encontre de toutes les mesures que les villes ont adoptées pour sécuriser l’approvisionnement de leurs habitants. Elle se fait toutefois dans la longue durée. En France, l’unification n’est pas acquise avant Colbert, malgré l’édiction de décrets successifs par les prédécesseurs de Louis XIV.

51Par ailleurs, dans le cadre du mercantilisme, les États territoriaux adoptent des stratégies d’autosuffisance (Clément, 1999 : 38) qui remettent en cause les politiques urbaines d’approvisionnement basées sur le commerce à longue distance. En outre, les États, qui ont en charge le gouvernement des villes et des campagnes, ont des politiques plus orientées vers les intérêts des producteurs, tandis que l’intérêt des consommateurs passe parfois au second plan. Ainsi, en Angleterre, les premières mesures nationales adoptées à la fin du xviie visent à promouvoir les sorties de grains du pays, une orientation diamétralement opposée à celle des villes à l’époque médiévale.

52Cette montée des États se poursuit bien au-delà du xviiie siècle. Certes l’Europe connaît au xixe « l’intermède du libre-échange» (Bairoch, 1993 : 39), ouvert en 1846 par l’abolition des Corn Laws au Royaume-Uni, mais celui-ci ne dure guère. Dès 1870, l’Europe continentale adopte des politiques protectionnistes et les deux guerres mondiales comme la crise des années 1930 renforcent l’intervention étatique : création d’offices chargés de stabiliser les marchés intérieurs, multiplication des mesures aux frontières pour le contrôle des échanges extérieurs, distribution d’aide alimentaire… La création du marché commun puis celle de la Politique agricole commune de l’Union européenne prolongent longtemps cet état de fait en introduisant un mécanisme de protection des prix agricoles sur le marché intérieur. Il faudra attendre les réformes européennes des années 1990 et les accords de l’Organisation mondiale du commerce pour assister au retrait des États de l’administration des marchés alimentaires.

53À partir du xixe siècle, un autre grand domaine d’intervention des politiques urbaines émerge avec le courant hygiéniste et la séparation des villes de l’organique.

Séparation des villes de l’organique

« L’idéal sanitaire et son adoption enthousiaste par nombre d’acteurs de la santé publique ont été responsables de deux changements majeurs au milieu et à la fin du xixe. Premièrement, l’idée que les déchets et leurs odeurs devaient être évacués avant qu’ils puissent causer des maladies s’est matérialisée dans les infrastructures physiques. Toute une gamme de technologies, des égouts aux incinérateurs, a été employée dans ce but. Deuxièmement, les animaux producteurs d’aliments et les industries utilisatrices des sous-produits des abattoirs sont devenus malvenus dans de nombreuses villes, le but ultime étant de construire un environnement libre de nuisance, et donc nettoyé. Ces changements combinés ont joué un rôle essentiel dans une séparation conceptuelle et physique sans précédent du domaine urbain et de la nature organique. » (Atkins, 2012 : 77)

54Au xixe siècle, l’urbanisation rapide provoque des problèmes de santé, avec l’apparition d’épidémies (McNeill, 1976). Le développement des transports facilite la circulation des microbes. L’activité industrielle accentue les pollutions de l’air, de l’eau, voire du sol (Mumford, 2011). Ces pollutions sont le résultat de nouvelles technologies et du transfert dans les villes d’établissements insalubres autrefois dispersés dans les campagnes. Enfin, les déchets organiques, liés à l’alimentation humaine et à la présence d’animaux en ville (chevaux de trait en particulier), sont autant de sources potentielles de contamination et de multiplication des microbes. Par conséquent, la surmortalité urbaine s’accroît dans la première phase de l’industrialisation. En 1840, un homme né et vivant à la campagne (Comté de Surrey) a une espérance de vie de 44 ans, contre 35 pour un londonien, et 24 pour un habitant de Manchester. Ces écarts sont notamment liés à la mortalité infantile dans les villes, où les maladies infectieuses (typhoïde, tuberculose, pneumonie, choléra) et les intoxications sont fréquentes.

55Dès la fin du xviiie siècle, cette situation engendre des réflexions qui vont déboucher sur des politiques hygiénistes. Le « progrès » des sciences et techniques se décline en médecine dans la promotion de l’hygiène publique. Il s’agit de prévenir plutôt que de guérir, en assainissant le milieu (Jorland, 2013 : 24). Ce « siècle de l’hygiène » s’étend des dernières décennies du xviiie jusqu’aux premières du xxe siècle (Frioux et al., 2011).

56Nous illustrerons ce tournant en abordant successivement le contrôle de la qualité sanitaire des aliments, la question de la place des animaux dans la ville et la gestion des déchets organiques.

Contrôler la qualité sanitaire des aliments

57Les autorités urbaines (municipalités) sont un des acteurs des politiques hygiénistes, mais l’autorité publique nationale (État) s’affirme progressivement. Le domaine de la qualité sanitaire est d’abord investi par les municipalités alors qu’elles ont perdu toute prérogative dans la régulation des prix sur les marchés. Mais, au xxe siècle, les villes perdent aussi la main sur ce terrain face à l’État. Elles deviennent le relais local de l’État qui définit, au travers de la législation, une grande partie de leurs devoirs et obligations.

58La qualité sanitaire ou nutritionnelle des produits alimentaires n’est pas toujours facile à évaluer. La présence de pathogènes ou d’adjuvants n’est détectable que par des techniques complexes. Comme le déclare en 1909 Sheridan Delépine, responsable du contrôle de l’approvisionnement en lait de la ville de Manchester :

« l’habitant des grandes villes n’a généralement pas accès à la source de son alimentation ; il est rarement capable de connaître par sa propre observation l’authenticité et la pureté des produits qui lui sont proposés, et il dépend de la connaissance, de la compétence et de la vigilance de personnes attitrées pour le protéger contre les dangers associés à une alimentation insuffisante ou impure. » (Delépine cité par Otter, 2006 : 526)

59Au cours du xixe siècle, cependant, le développement de la chimie et de la biologie élargit considérablement la gamme des méthodes d’analyse et des risques à évaluer. La contagion typhoïdique par le lait a ainsi été démontrée dans les années 1870, tandis que la transmission de la tuberculose bovine à l’homme, par le lait ou l’ingestion de viande, est l’objet de très vives inquiétudes. C’est dans ce contexte que sont mis en place, dans de nombreuses villes européennes, des laboratoires municipaux d’analyse chargés de contrôler la qualité des produits (Frioux et al., 2011) (encadré 2.2).

60Les débats et réglementations sur la place des animaux dans la ville relèvent du même courant d’influence hygiéniste.

Contrôler la présence des animaux dans la ville

De la tuerie privée à l’établissement d’abattoirs municipaux

61Au début du xixe siècle, l’abattage des animaux s’effectue dans un grand nombre de tueries privées, situées en ville, au plus près des consommateurs. Progressivement, les autorités publiques s’emparent de cette activité. Le mot « abattoir » serait lui-même apparu pour désigner l’organisation de l’abattage par les autorités publiques, et les grandes tueries publiques fondées à partir de 1806 pour approvisionner les troupes napoléoniennes (Otter, 2005 : 95). Une ordonnance de 1838 range les abattoirs dans « la première classe des lieux insalubres, dangereux et incommodes » mais les règlementations afférentes aux abattoirs sont confiées aux municipalités, chargées d’établir leurs propres polices sanitaires. Au cours du xixe siècle, les municipalités vont construire et gérer elles-mêmes leurs propres abattoirs (Muller, 2004 : 107).

62Severin Muller rend compte du processus de création d’un abattoir municipal à Saint-Maixent-l’École durant les années 1860. La municipalité vise à limiter les nuisances, telles que les odeurs ou les contaminations. Des règles strictes de construction sont donc définies afin de garantir l’hygiène. L’inspection des abattoirs dépend des vétérinaires de la « police sanitaire des animaux » organisée au niveau départemental mais, dans la pratique, les inspections de terrain sont réalisées par les cantonniers municipaux, les agents de police ou les gardiens des établissements. À Saint-Maixent-l’École, du fait du manque de moyens pour embaucher un vétérinaire à plein temps, c’est « l’artiste vétérinaire » qui est chargé de visiter l’abattoir tous les deux jours et d’y délivrer les permis d’abattage pour les animaux reconnus sains. La surveillance continue de l’abattoir est assurée par un garde-champêtre. Progressivement, le directeur de l’abattoir est aussi chargé d’examiner les vaches élevées sur le territoire communal et de s’assurer que celles-ci n’ont pas de maladies pouvant contaminer le lait.

63Au Royaume-Uni, le même mouvement de municipalisation des abattoirs s’opère un peu plus tard. En 1870, il existe encore 1 500 tueries privées dans la seule ville de Londres (Atkins, 2012 : 84). Les tueries sont le plus souvent des pièces non spécialisées qui servent occasionnellement à l’abattage. Leur grand nombre et le fait qu’elles ne soient pas des locaux spécialisés rendent quasiment impossible leur inspection. Le Public Health Act de 1875 invite les autorités locales à créer des abattoirs publics, et en 1890 une nouvelle loi leur donne le droit de fermer les tueries insalubres.

De l’omniprésence à l’expulsion des animaux de la ville

64Avant d’en être expulsés, les animaux étaient omniprésents dans la ville industrielle du xixe siècle. « On peut dire que les animaux ont été constitutifs d’une certaine étape de l’urbain. Ils ont facilité sa croissance, l’ont nourrie, et ont fourni un lien essentiel avec l’économie rurale avoisinante » (Atkins, 2012 : 35).

65Plusieurs facteurs contribuent à cette présence des animaux en ville. En premier lieu, la périssabilité des produits frais, en l’absence de technologie du froid. Cela concerne en particulier le lait. Le nombre de vaches à Londres passe de 9 000 à la fin du xviiie siècle à 15 000 au milieu du xixe. Ces vaches sont nourries avec les sous-produits des brasseries et distilleries. Pour les consommateurs urbains, un approvisionnement de proximité offre aussi une certaine garantie face aux pratiques fréquentes de mouillage du lait.

66Ensuite, la croissance urbaine nécessite une mobilisation sans précédent des chevaux pour le transport local. À Londres, le nombre de taxis à chevaux passe de 1 265 au début des années 1830, à 6 800 en 1863, et à 11 000 en 1888 (Thompson, 1976). Le nombre de bus attelés de 620 en 1839, à 3 696 en 1902 (avec 11 chevaux par bus compte tenu des repos !). À Paris, le nombre de chevaux pour 1 000 habitants passe d’environ 23 à 35 entre 1820 et 1880 (Barles, 2012 : 175).

67Enfin, les migrations massives de ruraux vers les villes favorisent la multiplication des animaux urbains. Les ruraux viennent avec leurs animaux. Ils maintiennent souvent une activité agricole durant leur insertion dans la ville. À Manchester, les migrants irlandais sont critiqués parce qu’ils élèvent des porcs en ville, même si la pratique est en fait bien antérieure aux grandes vagues d’immigration (Scola et Scola, 1992 : 39).

68Tous ces facteurs contribuent donc à l’omniprésence des animaux en ville, à cette situation que Peter Atkins décrit avec les expressions, en anglais, de « urb-an-imal » ou de « animal consituted urbanism » (Atkins, 2012).

69Mais dans une deuxième phase, postérieure à 1850, les mesures se multiplient pour éliminer les animaux en ville. Leurs nuisances sont dénoncées : danger physique pour les passants (Barles, 2012 : 182 et suivantes), bruit, odeurs et surtout risque de contamination et de maladies. Ainsi, les étables urbaines, où les vaches sont entassées et dont elles ne sortent jamais (sauf pour partir à l’abattoir), sont accusées de provoquer typhoïde, scarlatine, diphtérie, tuberculose.

70Atkins offre une chronologie des réglementations adoptées à partir de 1844 à Londres pour restreindre peu à peu la place des animaux (Atkins, 2012 : 28-33). Par exemple, le Metropolis Management Amendment Act de 1862 réaffirme le pouvoir des autorités urbaines de fermer les porcheries mal placées et d’empêcher d’en ouvrir de nouvelles. Il introduit aussi un système de licence pour les étables. Ces mesures sont renforcées après l’adoption du Public Health Act en 1875.

71Les marchés aux animaux vivants sont aussi supprimés. À Londres, le Smithfield market, en activité depuis le xe siècle, est déplacé en 1855. À la fin du xixe siècle, des normes définissent l’espace minimum par bête, les matériaux de construction et la nature des ouvertures des étables. Un système de surveillance est créé. En 1900, la ville de Glasgow inspecte 1 220 étables et 13 919 vaches (Otter, 2006 : 525).

72À Londres le nombre de vaches diminue, de 15 000 au milieu du xixe siècle il n’est plus que de 3 000 à la veille de la Première Guerre mondiale. Le taux d’auto-approvisionnement de Londres en lait chute : de 80 % en 1850, il passe à 28 % en 1880 et à seulement 3 % en 1910 (Atkins, 2012 : 41). À propos des porcs de Manchester, Roger Scola écrit :

« […] alors qu’en 1866 encore, les autorités sanitaires de Manchester soulignaient la persistance "d’une passion et d’un engouement chez nombre des membres de la classe ouvrière pour l’élevage et l’engraissage des porcs", dix ans plus tard, elles pouvaient noter la diminution des résistances à leurs efforts pour éliminer les porcs, même dans les quartiers les plus pauvres. » (Scola et Scola, 1992 : 40)

73Au tournant du xxe siècle s’impose ainsi la « grande séparation » entre résidence humaine et production animale (Atkins, 2012 : 2). Bientôt ne resteront en ville que les animaux de compagnie. Aux réglementations se sont ajoutées les innovations successives dans les conditions de transport et de stockage des produits. Les produits frais peuvent désormais être produits à distance des consommateurs. Avec la diffusion des automobiles, le cheval est lui aussi exclu des villes.

74La volonté de débarrasser la ville de ses déchets organiques date de la même époque.

Gérer les déchets organiques

75L’invention des déchets urbains est récente (Barles, 2005a). C’est seulement quand la ville atteint une certaine taille, que ses liens avec la campagne et l’agriculture se distendent et que les déchets ne sont plus principalement organiques, que la gestion des déchets pose problème et nécessite une politique publique et une gestion municipale.

Débarrasser la ville de ses déchets

76Les égouts anciens les plus connus sont probablement ceux de la Rome antique, dont une partie est encore fonctionnelle. Un canal à ciel ouvert (Cloaca Maxima) fut bâti par Tarquin l’Ancien au vie siècle avant Jésus-Christ pour évacuer les eaux pluviales et les ordures de la ville dans le fleuve Tibre, à un moment de forte croissance démographique. Inspiré probablement par les techniques étrusques, ce canal contribuait en même temps à drainer les eaux stagnantes entre le mont Palatin et la colline du Capitole. Il permit l’aménagement du Circo Massimo sur des basses terres. Il devint un véritable égout souterrain à partir du iie siècle avant Jésus-Christ. Ces grands aménagements urbains de la Rome antique se faisaient sous l’autorité de l’Empereur. On ne peut donc pas encore parler de politique municipale.

77La plupart des villes occidentales s’emparent de la gestion des déchets comme d’un domaine d’action dans la deuxième moitié du xixe siècle, à la suite de la Révolution industrielle, avec la volonté de nettoyer la ville, de se débarrasser de déchets considérés comme sources de maladies. Des ingénieurs sont alors mobilisés pour imaginer des solutions techniques permettant de sortir efficacement de la ville un flux quotidien croissant de déchets.

78À Londres, les eaux usées ont d’abord été rejetées directement dans la Tamise avec les eaux de pluie, une recommandation de la première commission métropolitaine des égouts (Consolidated Commission of Sewers) créée en 1848 (Trench et Hillman, 1984). Ce n’est qu’en 1854 que le lien est fait entre la récurrence des épidémies de choléra et la mauvaise qualité de l’eau. Un nouveau réseau d’égouts souterrains de grande capacité est alors conçu par l’ingénieur Joseph Bazalgette. Le Parlement vote le financement de ce grand projet après un été 1858 marqué par « une grande puanteur » (« great stink summer »). Sa réalisation est assurée par le bureau métropolitain en charge des travaux (Metropolitan Board of Works). Les eaux usées sont collectées par un réseau d’égouts gravitaire, elles sont acheminées jusqu’à l’estuaire de la Tamise, où elles sont remontées dans des réservoirs par des stations de pompage monumentales (fonctionnant avec des machines à vapeur). Les marées sont utilisées pour évacuer rapidement ces réservoirs vers la mer. Ces égouts, inaugurés en 1865 par le Prince de Galles lui-même, permirent d’éliminer les épidémies de choléra et d’assainir la Tamise. Leur gestion fut assurée directement par la municipalité (London County Council) à partir de 1889, leur création ayant été décidée par le Parlement.

79À Paris, l’évacuation des eaux usées se faisait dans la Seine, dans la Bièvre ou dans le ruisseau de Ménilmontant. Comme à Londres, suite à la récurrence des épidémies de choléra et à la pollution de la Seine, un réseau moderne d’égouts souterrains est créé lors de la grande transformation urbaine conduite par Hausmann, en tant que préfet de la Seine, de 1853 à 1870 (Reid, 1993). Pour la première fois, l’aménagement urbain suit un plan d’ensemble, inspiré par les principes hygiénistes : l’assainissement et l’aération du tissu urbain sont assurés par le percement des grands boulevards. Les nouvelles rues sont doublées de canalisations souterraines. Le réseau d’égouts a été conçu par Eugène Belgrand, un ingénieur polytechnicien qui deviendra en 1867 directeur du service des Eaux et des Égouts de Paris. Le réseau est gravitaire et unitaire (il collecte eaux de ruissellement et eaux usées). Les immeubles sont progressivement contraints de s’y connecter : en 1852, un décret impérial stipule que : « […] toute construction nouvelle, dans une rue pourvue d’égouts, doit être disposée de manière à y conduire les eaux pluviales et ménagères » (mémoires d’Hausmann, citées par Barles, 2005b).

80Une loi de 1894 interdit les rejets directs dans la Seine. Les égouts se déversent d’abord à Clichy, en aval de Paris, dans des bassins de décantation. Les émissaires sont prolongés jusqu’à Achères en 1895 (Reid, 1993). À Paris comme à Londres, il est difficile de distinguer vraiment politique municipale et politique d’État. Le réseau d’égouts est financé dans les deux cas par l’État central, avec un rôle clé joué par quelques ingénieurs experts (Barles, 2005b). Une fois l’infrastructure réalisée, sa gestion est assurée par un service technique de la municipalité (County à Londres, préfecture de la Seine à Paris).

81Avec cette période hygiéniste une nouvelle vision romantique, propre, aseptisée de la nature s’affirme. Elle prône la séparation matérielle de la ville et de l’agriculture. Pourtant, certains déchets urbains continuent d’être valorisés pour nourrir la ville.

Valoriser les déchets urbains pour nourrir la ville

82La gestion des déchets est un problème spécifiquement urbain, qui se pose aux autorités municipales uniquement à partir d’une certaine taille de la ville. Avant d’être un problème, les déchets étaient considérés comme une ressource.

83Jusqu’au xixe siècle, l’autorégulation et le recyclage prédominent : les déchets sont organiques et sont valorisés dans l’agriculture comme fertilisants, dans l’alimentation animale (cochon, poules) et parfois dans l’industrie (teintures, pâtes à papier). Les porcs, en liberté dans la ville, se nourrissaient dans les rues des déchets domestiques que les citadins étaient encouragés à déposer (Clubbe, 1992). À Londres en revanche, des ordonnances sont prises dès 1357 pour interdire aux habitants de jeter leurs déchets dans les rues (Trench et Hillman, 1984).

84Les jardins maraîchers parisiens illustrent bien le double rôle joué par l’agriculture : à la fois fourniture de nourriture et évacuation des déchets.

85Le terme même de « maraîcher » vient du fait que des paysans ont occupé dès le xiie siècle des terres de marais dans Paris, sur la rive droite de la Seine (dans l’actuel quartier du Marais), qu’ils ont assainies pour produire des fruits et légumes, vendus aux Halles voisines (Quellier, 2015). Le terme de marais finit par désigner sous l’Ancien Régime l’ensemble des jardins maraîchers, quels que soient le type de sol et la localisation. Ces espaces de production agricole sont en effet repoussés vers les faubourgs extérieurs à mesure que la ville s’étend et que les fortifications sont reconstruites plus loin, mais les liens avec la ville restent étroits, à la fois pour la commercialisation et pour la fertilisation.

86Jusqu’au xviiie siècle, le contenu des vidanges des fosses d’aisance parisiennes était stocké et séché au pied des Buttes-Chaumont, puis revendu aux agriculteurs comme engrais (Guerrand, 1985). Jusqu’à la fin du xixe siècle, lorsque les maraîchers venaient vendre leurs produits aux Halles, ils récupéraient des déchets organiques, notamment du fumier de cheval (Taylor-Leduc, 2015). Il en allait de même à Londres (Thick, 1998). À Paris, certains maraîchers avaient même dans les années 1870 un véritable contrat avec la municipalité pour ramasser les boues à chaque coin de rue. Ce sont les « boueux », auxquels les adjudicateurs chargés de l’enlèvement des boues et ordures de Paris accordaient pour trois ans le droit d’enlèvement des boues dans un quartier donné. Les boues, mélange de terre, eau, fumier, pailles et déchets domestiques, étaient particulièrement riches en éléments chimiques (Barles, 2005a).

87À partir de l’aménagement du réseau d’égouts, l’agriculture est de nouveau mobilisée pour épurer les eaux usées avant de les rejeter dans la Seine. L’ingénieur A. Mille s’inspire des réflexions d’Edwin Chadwick à Londres pour mettre au point le système d’épandage. Après une expérimentation jugée positive près de l’exutoire de Clichy, le service des Eaux et des Égouts de Paris passe en 1869 un accord avec la commune de Gennevilliers afin d’étendre les champs d’épandage, d’abord sur six hectares, puis sur 115 en 1874, 295 en 1876, 379 en 1878, 422 en 1880 (Barles, 2005b). Cette extension rapide montre le succès d’une organisation jugée : « […] économiquement viable, agronomiquement efficace, hygiéniquement satisfaisante puisqu’elle écarte les nuisances de la capitale » (ibid. : 71).

88Malgré la crainte des médecins que ces épandages ne favorisent les maladies, leur succès est immédiat. L’irrigation permet bien la filtration de l’eau et la protection de la Seine. Des sols de gravières incultes deviennent fertiles. La petite ville endormie de Gennevilliers se transforme en jardin d’Eden. L’empereur Napoléon III la visite et en revient chargé de légumes (Steel, 2008). En 1879, environ 10 % des fruits et légumes des Halles viennent des fermes d’épandage ; ils sont souvent vendus moins chers que ceux des maraîchers classiques car les rendements à l’hectare sont importants (Taylor-Leduc, 2015). Le succès des fermes d’épandage se diffuse en Europe : en 1878, Berlin abandonne les traitements chimiques pour suivre l’exemple parisien. En 1900, les champs d’épandage y occupent 6 800 ha et 3 000 fermiers (ibid.).

89L’agriculture de banlieue constitue une phase particulière de l’histoire de l’alimentation des villes et un modèle original de production étroitement articulé à la vie urbaine. Elle réalise des prouesses techniques comme l’illustrent les maraîchers et les arboriculteurs d’Argenteuil ou de Montreuil. Les « laitiers nourrisseurs » atteignent aussi des résultats remarquables étant donné qu’ils achètent toute l’alimentation des vaches. « À la ferme constituant une unité économique indépendante s’oppose l’exploitation de banlieue qui ne réalise qu’une phase de la production » (Philipponneau, 1952 : 204).

90Ce cercle vertueux d’écologie urbaine, où les déchets urbains tels que le fumier et les eaux usées sont réutilisés comme fertilisants dans l’agriculture périurbaine, décline toutefois au xxe siècle. Après la Seconde Guerre mondiale, les exploitations de banlieue ferment et les fermes, elles, deviennent à leur tour dépendantes, non pas des villes, mais de fermes et d’usines lointaines fournissant semences, aliments du bétail et intrants chimiques. La ceinture maraîchère parisienne disparaît sous l’impact notamment de l’essor de l’automobile, de la concurrence pour le foncier en périurbain, et de la possibilité d’importer rapidement par le train des fruits et légumes de régions au climat plus clément (Stanhill, 1976). Les politiques municipales se concentrent alors sur le stockage et le traitement des déchets urbains.

Conclusion

91L’histoire des politiques alimentaires urbaines est marquée par des objectifs et des moyens très variés : villes antiques de la Méditerranée garantissant l’accès à l’alimentation d’une grande partie de la population urbaine grâce aux tributs prélevés sur les colonies, villes médiévales et modernes sécurisant leur approvisionnement en établissant des zones d’exclusive et en finançant le négoce, villes contemporaines soucieuses d’hygiène règlementant l’usage des déchets et la place des animaux.

92Mais deux évolutions majeures dominent cette histoire. La première concerne la capacité des villes à être des entités véritablement porteuses d’une politique d’approvisionnement alimentaire. La deuxième concerne la place de l’agriculture et plus largement du vivant et de l’organique dans la ville.

93Un mouvement long, qui démarre à la fin du Moyen Âge, retire progressivement aux villes leur capacité à mener des politiques alimentaires. La montée des États, et la lutte que ceux-ci ont menée pour s’imposer dans le cadre d’un marché national unifié, a été déterminante. À partir du début du xxe siècle, et plus encore après la Première Guerre mondiale, les États renforcent leur mainmise sur la question alimentaire.

94De plus, l’urbanisation rapide lors de la Révolution industrielle a fréquemment créé des agglomérations acéphales, incapable de mener des politiques à la mesure du territoire concerné. Les phénomènes de conurbation ont donné naissance à des concentrations humaines dispersées entre plusieurs entités politico-administratives. Comme l’observait Lewis Mumford il y a déjà cinquante ans : « Le chiffre de population peut être multiplié par dix ou par cent, on ne découvre pas dans ce conglomérat une seule institution capable d’en faire une cité dans la pleine acception du terme » (Mumford, 2011 : 670). Et il ajoute :

« L’agglomération carbonifère, la "conurbation" de Patrick Geddes, nouveau prototype urbain, n’était ni vraiment séparée de la campagne, ni rattachée à un noyau urbain historique. Conglomérat de moyenne densité, elle s’étalait parfois sur des centaines de kilomètres carrés. Aucun centre n’apparaissait de façon distincte, aucune institution capable de rapprocher les individus et les groupes, aucun organe politique susceptible de faire un tout de cet ensemble d’activités. » (Mumford, 2011 : 670)

95Comment avoir des politiques en l’absence d’entités capables de les concevoir et de les mettre en œuvre ? Telle est bien la question qui aujourd’hui conduit en Europe à la création de métropoles, regroupant plusieurs villes.

96La séparation des villes de l’organique constitue le deuxième mouvement long. Plus récent, il est lui aussi associé à la Révolution industrielle. Contrairement aux ambitions de Ildefons Cerdà qui voulait « ruraliser l’urbain, urbaniser le rural » avec son plan de 1859 pour Barcelone (Consales, 2004 : 798), la synthèse n’a pas eu lieu. Si, avec l’automobile, le rural est devenu de plus en plus urbanisé, l’inverse ne s’est pas produit. Les interactions étroites que la ville entretenait avec le monde rural et l’organique — par la présence des animaux et du maraîchage, par les activités de transformation liées à l’organique comme les abattoirs ou les tanneries, par l’utilisation des excreta urbains dans la production agricole — ont disparu au profit de la seule importation de produits alimentaires, détachés de tout rapport au vivant.

97Ces transformations longues sont aujourd’hui questionnées et de nouveaux espaces politiques se créent pour que les villes interviennent à nouveau sur les questions alimentaires. Les politiques des États sont remises en cause par la libéralisation. Des métropoles permettant de donner une capacité d’action à la mesure des agglomérations actuelles sont en cours de création. Enfin, la désintégration des chaînes de production est de plus en plus contestée pour les risques qu’elle fait courir à l’environnement et à la santé.

98L’alimentation revient à l’agenda des villes (chapitre 3) et dans ce mouvement les politiques alimentaires urbaines ne peuvent pas se désintéresser de la production agricole et du monde rural. Dans leur lutte contre les villes, les États se sont souvent alliés avec les campagnes, comme l’illustre la politique de protection adoptée en France après la Commune par Méline et les politiques d’autosuffisance du xxe siècle. Aujourd’hui une des étapes dans la construction de politiques alimentaires urbaines ambitieuses est sans aucun doute de bâtir de nouvelles alliances avec les espaces agricoles et ruraux.

Encadré 2.1 — Famine, marché et politiques publiques dans les villes européennes de la fin du Moyen Âge

François Menant

Des sociétés urbaines au risque de la disette

À partir du xiie et surtout du xiiie siècle, l’Europe connaît un intense essor démographique, que seule brisera définitivement la grande peste de 1348. Paris et quelques villes italiennes dépassent 100 000 habitants ; la Catalogne et le Valencien, la Flandre, la vallée du Rhin et d’autres régions encore se dotent de denses réseaux urbains. Beaucoup de leurs habitants vivent des salaires distribués par l’industrie qui se développe alors en exportant ses produits, notamment textiles, sur les marchés européens et méditerranéens. Ils se nourrissent essentiellement de pain : la plupart d’entre eux achètent le blé sur le marché, le font moudre au moulin, pétrissent eux-mêmes, et recourent au boulanger pour la cuisson.

À partir des années 1270, et surtout après la « grande famine » qui ravage la Flandre et l’Angleterre en 1314-1317, des crises alimentaires récurrentes frappent ces masses de travailleurs pauvres, tout comme les ruraux les plus démunis. La dégradation climatique que traverse l’Europe à cette époque n’est pas étrangère à ce phénomène, même si elle ne l’explique pas entièrement : les mauvaises récoltes reviennent désormais tous les quatre ou cinq ans, provoquant des pénuries de plus en plus graves. À Florence, il y a en moyenne une cherté tous les six ans entre 1309 et 1375, et le prix du froment lors de ces flambées ne cesse de s’élever : calculé en moyenne décennale par référence à un indice 100 en 1271-1286, il atteint 481 en 1339-1353.

Les disettes culminent, juste avant la Peste, avec celle de 1347 qui touche toute l’Europe. Elles ne cessent d’ailleurs pas ensuite, comme une logique malthusienne pourrait le faire penser. Cela confirme qu’elles n’expriment pas une simple surcharge démographique, puisque celle-ci a sensiblement diminué. Les conditions sont malgré tout un peu meilleures après la Peste, car les salaires des travailleurs, revalorisés, leur permettent de nourrir leurs familles sauf en temps d’extrême pénurie.

Mécanisme de la crise alimentaire

Dans l’économie de marché qui est désormais celle de l’Europe, la pénurie se traduit par la hausse des prix (« cherté », lat. carestia), qui peut atteindre des niveaux vertigineux. La mauvaise récolte n’est que l’élément initial, voire un prétexte (Sen, 1981). Le mécanisme décisif de la cherté est le suivant : lorsque s’annonce une mauvaise récolte, dès la fin de l’hiver, et parfois même plus tôt, les intermédiaires — marchands et propriétaires aisés — anticipent la montée des prix en ne mettant plus leurs stocks en vente. Il y a bien du grain sur le marché, mais comme il est en quantité réduite, les prix restent élevés.

Les travailleurs pauvres, qui n’ont pas pu faire de réserves, doivent continuer à acheter du blé lorsque les prix montent, et ils y consacrent une part croissante et bientôt exclusive de leur budget. Cela entraîne une baisse temporaire de la demande de produits fabriqués, et généralement de tous les biens qui ne sont pas des aliments de première nécessité : la crise s’étend à toute l’économie.

Les politiques publiques contre les disettes

Dès le dernier tiers du xiiie siècle se mettent en place dans la plupart des villes et dans certains États, des institutions et des outils qui permettent de désamorcer la gravité des crises annonaires. L’approvisionnement au loin repose en effet désormais en grande partie sur les États et surtout sur les autorités municipales, qui ont suffisamment de moyens pour prévenir et combattre les pénuries : elles disposent d’argent, de capacités de transport maritime et de stockage, de réseaux d’information sur les lieux de production à l’étranger. Les milieux dirigeants des villes sont d’ailleurs motivés par de fortes convictions idéologiques et politiques pour prendre des mesures contre la disette : c’est le « bien commun » qui guide les communes italiennes, ou tout simplement la crainte de la colère populaire.

Les grandes villes des xive et xve siècles, surtout celles qui ont un accès aisé à la mer, s’approvisionnent en grande partie par des importations : le blé sicilien nourrit Florence et les autres villes toscanes ; celui des Pouilles, Venise ; Gênes va chercher le sien au fond de la mer Noire ; et les villes du nord de l’Allemagne sur les côtes orientales de la Baltique. En temps de disette, les importations jouent un rôle encore majeur, car il est très rare que toute l’Europe soit simultanément touchée par une mauvaise récolte de toutes les céréales. Le débarquement d’une cargaison voire la simple annonce de son arrivée suffisent à détendre le marché. Dès qu’ils en sont informés, les détenteurs de stocks s’empressent de les mettre en vente pour profiter des derniers jours de prix élevés, ce qui fait aussitôt chuter ceux-ci.

Instruites par les grandes disettes de la fin du xiiie siècle, les autorités urbaines achètent du blé dès que la récolte s’annonce préoccupante. Elles peuvent aussi créer des stocks à l’avance, sans attendre que la disette menace. Elles les revendent ensuite à un prix modéré à ceux qui en ont besoin ; le blé de la commune n’est cependant pas vendu à un prix trop inférieur à celui du marché, pour ne pas faire disparaître l’offre commerciale. La commune peut également intervenir en distribuant le blé aux boulangers, voire en produisant elle-même du pain, mis en vente à un prix accessible à tous. Les établissements d’assistance (hôpitaux), qui disposent à la fois de grandes propriétés foncières et de ressources monétaires importantes, jouent aussi un rôle non négligeable pour éviter la mortalité ; ils prennent ainsi le relais des monastères, dont les chroniques montrent le rôle caritatif en temps de famine depuis le Haut Moyen Âge.

Un autre pan des mesures annonaires repose sur l’exercice de la contrainte : il s’agit d’obliger les producteurs et les intermédiaires à mettre leurs réserves sur le marché (ce qui implique des vérifications des stocks, avec perquisitions), de leur interdire d’exporter, et de limiter la hausse des prix par la fixation d’un maximum ; mais celui-ci fait disparaître le blé du marché, et les autorités urbaines apprennent vite à manier avec prudence cette arme à double tranchant.

L’approvisionnement, en temps de disette surtout, constitue ainsi un enjeu de première importance pour les villes de la fin du Moyen Âge : enjeu démographique et de santé publique bien sûr, mais aussi politique et idéologique.

Encadré 2.2 — Le développement des laboratoires d’analyse en France

Benoit Daviron

En France, une loi de 1790 range parmi les domaines de la police municipale : « l’inspection sur la fidélité du débit des denrées qui se vendent au poids, à l’aune ou à la mesure et sur la salubrité des comestibles exposés en ventes publiques » (Paquy, 2004 : 45).

Au début du xixe siècle, avec la Restauration, des « conseils de salubrité » sont créés dans différentes villes (Lyon 1822, Marseille 1825, Lille 1828…). Ils sont rendus obligatoires par le pouvoir central en 1848. Puis, à la fin des années 1870, les bureaux d’hygiène municipaux se multiplient. Ils s’occupent entre autres de la salubrité des denrées et boissons.

L’histoire du laboratoire d’analyse de Grenoble étudié par Lucie Paquy est ici exemplaire (Paquy, 2004). À Grenoble, l’idée de créer un laboratoire d’analyse pour lutter contre les fraudes et les falsifications alimentaires est évoquée en conseil municipal pour la première fois en 1881. Sa mise en place s’appuie sur l’expérience de plusieurs grandes villes ayant de tels laboratoires : Bruxelles (dès 1856), Anvers, Paris, Lyon, Saint-Étienne, Brest, Le Havre, Montpellier, Le Mans ou encore Marseille (Tanguy, 2007). Les analyses demandées par la population — qualitatives et quantitatives — sont initialement payantes pour financer le laboratoire et éviter les demandes excessives. Grenoble diffère en cela de Paris, Lyon, Toulouse ou encore Le Havre, où l’analyse s’appuie sur l’existence de services permanents d’inspection et de prélèvement.

« À Lyon par exemple, l’inspection des denrées, et plus largement de "tous les objets pouvant par leur usage intéresser la santé", relève des quatre inspecteurs experts attachés au laboratoire, qui font effectuer par la police le prélèvement des produits douteux. Les échantillons sont ensuite envoyés au laboratoire pour analyse et, en cas de falsification, la municipalité transmet le dossier au parquet. Grâce à ce dispositif, Lyon peut prétendre à une surveillance constante de la qualité des produits. » (Tanguy, 2007 : 50)

Durant les premières années, les vins représentent près de 80 % des échantillons analysés. Les autres produits sont le lait (écrémé ou mouillé), les huiles végétales (souvent mélangées), le beurre et les liqueurs.

Mais la loi du 1er août 1905 relative à « la répression des fraudes dans la vente des marchandises et des falsifications des denrées alimentaires et des produits agricoles » redéfinit le partage des compétences entre l’État et les communes. Elle met en place un service central de répression des fraudes au ministère de l’Agriculture. Les préfets doivent aussi organiser des services de prélèvement et d’analyse au niveau local. Ils nomment les agents chargés d’opérer les prélèvements, de les transmettre au laboratoire et, en cas de présomption de fraudes, de saisir le parquet.

La participation des communes à la répression des fraudes est prévue. Les laboratoires créés par les municipalités peuvent, aux côtés des laboratoires d’État, pratiquer les analyses, à condition qu’ils aient été au préalable agréés par le ministère de l’Agriculture. Le laboratoire grenoblois obtient l’agrément pour les départements de l’Isère et des Hautes-Alpes le 18 avril 1908. En 1910 toutefois, après quelques erreurs d’analyse, le ministère de l’Agriculture décide de suspendre temporairement l’agrément et adresse à la municipalité grenobloise des recommandations de réorganisation. Les modalités de fonctionnement du laboratoire, et de recrutement du personnel, sont de plus en plus définies depuis Paris. Avant la Première Guerre mondiale, le laboratoire municipal vit principalement des subventions d’État et est devenu le bras local de la répression des fraudes.

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Auteurs

Benoit Daviron est chercheur en économie politique au Cirad. Il travaille sur l’histoire longue des marchés et des politiques agricoles.

Christophe-Toussaint Soulard est géographe à l’Inra. Il étudie les formes innovantes d’agriculture dans les territoires ruraux et périurbains en Méditerranée et a coordonné l’équipe de recherche en charge de l’élaboration de la politique alimentaire de Montpellier Méditerranée Métropole.

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