6 - Émergence tardive des services écosystémiques en France
p. 414-160
Texte intégral
1La notion de service écosystémique a été développée dans la sphère scientifique, avant d’acquérir une légitimité politique. La notion de service écosystémique et l’instrument qui lui est souvent associé, le paiement pour services environnementaux (PSE), rencontrent ensuite un engouement important et sont progressivement incorporés dans les cadres nationaux et internationaux de régulation environnementale où ils font l’objet d’innovations instrumentale et institutionnelle.
2Nous retraçons ici de manière synthétique l’émergence, la médiatisation et la mise en politique de la notion de service écosystémique dans le contexte français entre 2009 et 2014. Cette analyse porte sur les acteurs impliqués dans cette diffusion. Elle examine également en quoi l’accélération de la pénétration du concept de service écosystémique en France peut être attribuée à une conjonction de facteurs et à l’ouverture d’une fenêtre d’opportunité politique (Kingdon, 1995).
3Une part de l’analyse relève des services écosystémiques et des dispositifs associés, dans la filiation du Millennium Ecosystem Assessment (MEA). L’autre renvoie aux services environnementaux rendus par des acteurs et est centrée sur les agriculteurs et les exploitants forestiers, dans la filiation des mesures agro-environnementales du second pilier (politique de développement rural) de la politique agricole commune de l’Union européenne. La France s’est intéressée tardivement à la notion de service écosystémique : dans le domaine agricole et rural, elle a pendant plus d’une décennie mobilisé la notion de multifonctionnalité à des degrés variables selon le contexte politique, et ce jusqu’en 2003 (Bonnal, Bonin et Aznar, 2012) (chapitre 9). Cette notion de multifonctionnalité, bien qu’elle n’ait pas de filiation directe avec celle de service écosystémique, lui est assez proche à certains égards, en particulier parce qu’elle attribue une pluralité de fonctions à l’activité agricole.
4À partir de 2005, les décideurs publics prennent conscience du retard de la France dans l’usage de la notion de service écosystémique comme nouvelle façon d’appréhender les relations entre nature et société sur les questions de biodiversité. Après 2005, la notion s’est diffusée progressivement. La première partie analyse le rôle des experts scientifiques, des organisations non gouvernementales environnementales et du secteur privé dans la promotion des services écosystémiques en France. Nous montrons que la notion a été avant tout portée par des acteurs de l’environnement, ce qui explique en partie sa faible réception dans les milieux agricoles. Dans la deuxième partie, nous montrons que l’intérêt pour la notion s’est ensuite renforcé à partir des années 2008-2009 dans les milieux de l’environnement et agricoles, notamment grâce à la publication de plusieurs rapports français et européens sur la question, et aux débats autour de la renégociation de la politique agricole commune et de son verdissement (Deverre et de Sainte-Marie, 2008). La notion de service écosystémique a dès lors profité, durant cette deuxième période, de la rencontre de trois courants qui ont abouti à l’ouverture d’une fenêtre d’opportunité en faveur de sa reconnaissance.
La pénétration de la notion de service écosystémique en France
5L’importation de la notion de service écosystémique en France est le fait d’une diversité d’acteurs, pour la plupart non directement liés aux secteurs agricole et rural : les scientifiques, les organisations non gouvernementales environnementales et le secteur privé. Ce n’est qu’après ces prémices que le secteur agricole s’emparera de cette question.
Des scientifiques français peu mobilisés autour de la notion de service écosystémique
6Les experts scientifiques rassemblés au sein du MEA ont joué un rôle central dans la production d’un référentiel international en matière de politiques publiques grâce à l’émergence politique des services écosystémiques. Ces derniers sont alors devenus un outil essentiel pour appréhender la biodiversité et, en se diffusant dans d’autres régimes environnementaux, ils ont pour ambition de repenser les questions climatiques, la sécurité alimentaire, la gestion de l’eau, etc. La notion est toutefois apparue tardivement en France et on peut rapprocher ceci de l’implication quasi anecdotique dans le MEA des chercheurs français, quel que soit leur statut (chercheur, maître de conférences, professeur) ou leur discipline (écologie, biologie, économie, etc.). Sur les 1 360 experts du MEA, seuls dix-neuf auteurs sont français et, parmi eux, cinq ont eu un rôle véritablement actif (coresponsables d’un chapitre, coauteurs, relecteurs) dans l’exercice. Cette sous-représentation des scientifiques français interroge car ces derniers étaient très impliqués dans des exercices antérieurs d’évaluation de la biodiversité comme le Global Biodiversity Assessment (1993-1995) par exemple. Plusieurs facteurs peuvent expliquer ce désintérêt des experts français et des ministères pour le MEA et la notion de service écosystémique (Hrabanski, 2013).
7D’une part, les politiques menées par le ministère de l’Éducation nationale, de la recherche et de la technologie et par le ministère de l’Aménagement du territoire et de l’environnement, entre le Global Biodiversity Assessment (1993-1995) et le MEA (2001-2005), ont freiné l’investissement des experts scientifiques français dans le milieu de l’expertise internationale de la biodiversité. Les soutiens de la France à l’International Geosphere Biosphere Program, très sensibles aux alternances politiques, ainsi que le désintérêt pour les recherches sur les facteurs humains du changement climatique révèlent une politique scientifique peu favorable au développement d’une écologie des écosystèmes. Le ministère de l’Environnement de l’époque n’a pas montré beaucoup plus d’intérêt à l’égard du MEA. Les ministères de tutelle ne sont pas ou peu intervenus pour soutenir les recherches sur le changement climatique (Dahan-Damedico et Guillemot, 2006) et ses conséquences sur les écosystèmes, contrairement à ce qui s’est produit dans d’autres pays comme l’Allemagne ou le Royaume-Uni.
8On peut d’autre part expliquer cette très faible présence des scientifiques français par l’existence de dissonances entre la culture scientifique des experts scientifiques français et les objectifs de la notion de service écosystémique, et plus largement du MEA, qui visaient davantage à influencer les décideurs qu’à produire des résultats scientifiques. Ce sont ainsi des clivages structurels entre le monde de la recherche et le monde politique qui ont contribué à éloigner les experts français du MEA et de la Convention sur la diversité biologique. On constate une certaine étanchéité entre les deux univers qui paraît moins prégnante dans d’autres pays et à l’échelle internationale. Le ministère français de l’Environnement, à la différence de ceux des pays anglo-saxons et d’Europe du Nord, a très peu associé les experts français au processus du Subsidiary Body on Scientific, Technical and Technological Advice71 et plus largement à la Convention sur la diversité biologique. Les experts scientifiques français n’étaient pas associés au Subsidiary Body on Scientific, Technical and Technological Advice (alors même que ce dernier a constitué un puissant canal de recrutement des experts du MEA) car le ministère de l’Aménagement du territoire et de l’environnement a longtemps considéré l’expertise internationale de la biodiversité comme son terrain privilégié et en a ainsi exclu les experts scientifiques français. Toutefois, ces derniers, qu’ils soient chercheurs ou enseignants-chercheurs, ne sont pas non plus familiers de ce type d’exercice. Alors que plusieurs experts français de renom se sont facilement investis dans un exercice tel que le Global Biodiversity Assessment, qui semblait aux yeux des décideurs « trop scientifique », le Subsidiary Body on Scientific, Technical and Technological Advice et/ou le MEA apparaissent au contraire comme des institutions à mi-chemin entre la science et le politique, et peuvent susciter la méfiance des experts scientifiques français. De ce fait, les ambitions du MEA et l’utilisation même de la notion de service écosystémique entrent assez peu en résonance avec la culture professionnelle des experts scientifiques français.
9En outre, certains scientifiques contestent même la pertinence scientifique de la notion. La méfiance vis-à-vis du cadre d’analyse des services écosystémiques s’est exprimée à travers une critique de la perspective utilitariste et anthropocentrée que sous-tend la notion. L’évaluation économique des services rendus fait également partie des points qui suscitent des réticences chez les experts rencontrés. Notons également que les clivages intradisciplinaires en écologie et en économie ont pu participer à la faible mobilisation des scientifiques français.
10Enfin, le système d’évaluation des chercheurs français, avant tout fondé sur la publication et la prise de responsabilité institutionnelle, valorise assez peu la participation de ces derniers à des arènes politico-scientifiques internationales telles que le MEA. Stratégiquement, les scientifiques français ont donc peu intérêt à s’impliquer dans des expertises internationales chronophages et peu valorisées dans le champ académique français.
11Si les arènes ministérielles et le système de recherche français présentent chacun leurs spécificités propres, la forte étanchéité entre ces deux mondes semble également limiter l’audience des chercheurs français dans le champ de l’expertise internationale, et indirectement celle de la France.
Les organisations militantes du service écosystémique en France
12À l’interface entre le monde scientifique, le monde de l’entreprise et les instances décisionnelles, quatre organisations non gouvernementales environnementales semblent avoir été des acteurs clés de la diffusion de la notion de service écosystémique en France. L’usage de cette notion leur a permis de renouveler en profondeur leurs approches et leurs activités militantes, tout en leur offrant de nouvelles opportunités (Hrabanski et Valette, 2012).
13La répartition des tâches entre ces organisations non gouvernementales environnementales semble avoir facilité la diffusion de la notion à différents niveaux d’intervention et auprès d’une multiplicité d’acteurs. France nature environnement (FNE) et la Fondation Nicolas Hulot souhaitent que la notion se diffuse à l’ensemble de la société et multiplient les actions locales allant dans ce sens tout en tentant de mobiliser l’opinion publique et les instances décisionnelles nationales, tandis que l’Union internationale pour la conservation de la nature (UICN) et, dans une moindre mesure, le World Wide Fund for Nature (WWF) font la promotion de la notion avant tout au sein de leurs réseaux scientifiques et des instances décisionnelles.
14On remarque ici un léger paradoxe de la part des organisations non gouvernementales qui accueillent la notion de service écosystémique avec ferveur puisqu’elles considèrent qu’il s’agit d’un nouvel outil qui va leur permettre de dialoguer réellement avec les entreprises, tout en s’inquiétant des limites de cette approche dans ses dimensions économiques. Le paradoxe est toutefois dépassé puisque la solution réside, pour les organisations non gouvernementales rencontrées, dans la régulation d’un éventuel marché des services. Ce marché devrait être encadré et ne pas constituer un marché de biens quelconques régi par la loi de l’offre et de la demande.
15Les savoirs accumulés rapidement sur les services écosystémiques par les organisations non gouvernementales les amènent à être des interlocuteurs de choix dans les milieux politiques et à contribuer aux politiques environnementales françaises et européennes.
Accès aux entreprises et services écosystémiques
16En outre, quelques entreprises privées, telles que Veolia ou EDF, directement concernées par la gestion des ressources s’emparent de la question des services écosystémiques pour essayer, en partenariat avec la branche française du World Business Council on Sustainable Development72, l’Entreprise pour l’environnement, d’évaluer leur dépendance aux services écosystémiques et de développer des outils de comptabilité écologique. L’approche par les services écosystémiques va dès lors renouveler la lecture des politiques de biodiversité. Les organisations environnementales étudiées collaborent toutes avec des entreprises privées, mais n’investissent pas les mêmes niveaux d’intervention. L’Union internationale pour la conservation de la nature et le World Wide Fund for Nature souscrivent des partenariats avec de grandes multinationales et participent ainsi à la diffusion de la notion à un niveau international. Les deux organisations non gouvernementales environnementales sont proches du fameux World Business Council on Sustainable Development auquel une partie des grandes multinationales françaises adhèrent.
17Les alliances entre les organisations non gouvernementales environnementales et les entreprises se développent depuis les années 2000 dans le but de définir, de mettre en œuvre et de faire respecter de nouvelles normes régissant la conduite des entreprises (Bendell, 2000). L’objectif affiché des organisations environnementales est de faire intégrer la notion de service écosystémique aux entreprises afin que celles-ci prennent davantage en compte les questions de biodiversité. Les collaborations entre les organisations non gouvernementales environnementales et les entreprises peuvent ainsi correspondre à une certaine prise de conscience des entreprises, mais elles leur permettent surtout d’intégrer tous les acteurs importants qui peuvent affecter leurs activités : la protection de la biodiversité peut en effet menacer leur accès aux ressources. En collaborant avec les organisations non gouvernementales environnementales, les firmes privées cherchent à assurer leur accès aux matières premières en devançant, au moins partiellement, la critique écologique sur les effets et les conditions de cette utilisation des ressources. On peut également estimer que ces rapprochements répondent aux besoins accrus des organisations non gouvernementales environnementales, depuis les années 1980, de diversifier leurs financements pour mener leurs actions (Marhane, 2010). Ces quatre organisations environnementales nouent également des relations étroites avec le monde scientifique.
Collaborer avec les scientifiques grâce aux services écosystémiques
18Le processus d’appropriation de la notion de service écosystémique et ensuite sa diffusion ont permis aux organisations non gouvernementales environnementales de collaborer avec les scientifiques. Ainsi, les représentants français de l’Union internationale pour la conservation de la nature se sont emparés de la notion en lançant d’abord un état des lieux des écosystèmes français, qui a abouti en 2012 à la publication d’un panorama des services écosystémiques fournis par les milieux naturels en France (UICN France, 2012) et qui pourrait alimenter un futur MEA à la française. L’organisation s’est donc attelée à mobiliser ses bénévoles scientifiques afin de réunir les informations nécessaires. Globalement, les connexions entre le monde des organisations non gouvernementales environnementales et le monde scientifique se retrouvent dans les quatre associations étudiées.
19Que ce soit à travers le comité de veille écologique de la Fondation Nicolas Hulot (sorte de conseil scientifique), celui de France nature environnement ou à travers les comités scientifiques de l’Union internationale pour la conservation de la nature et du World Wide Fund for Nature, les organisations non gouvernementales étudiées parviennent à fédérer des scientifiques de renom (Robert Barbault, Jacques Weber, etc.). Le recours à la science permet aux organisations non gouvernementales environnementales d’avoir accès à certains savoirs et débats scientifiques qui alimenteront leur positionnement.
20Avant la parution du MEA, le ministère de l’Environnement, du développement durable, des transports et du logement s’était peu intéressé aux approches en termes de services écosystémiques. À partir de 2005, il tente de combler son retard, et les organisations non gouvernementales environnementales vont ainsi devenir des partenaires privilégiés. Face à une instance décisionnelle en demande d’expertise et de savoirs, les organisations non gouvernementales environnementales ont conforté leur rôle central dans la définition des politiques publiques.
Notion de service écosystémique et participation à la décision publique
21Dès les années 1970, les associations environnementales ont été invitées à s’impliquer dans la politique environnementale française (Lacroix et Zaccaï, 2010). Les organisations non gouvernementales étudiées sont des organisations environnementales qui ont en partie intégré les attentes des pouvoirs publics et les logiques institutionnelles de la décision publique nationale pour, en retour, mieux l’influencer. Ces groupes environnementaux ont investi les domaines d’expertise technique dans les politiques publiques, dans un contexte où, en France, le ministère de l’Environnement cherchait à fonder et à stabiliser une action publique naissante, et était donc en attente d’expertise et de savoirs (Berny, 2008 ; Lascoumes, 1993 ; Spanou, 1991). Les organisations non gouvernementales environnementales ont souscrit à un objectif de « représentation politique » plutôt que de « mobilisation politique » (Berny, 2008). Dans cette perspective, les organisations environnementales étudiées ont un accès routinier aux pouvoirs publics, et notamment au ministère de l’Environnement, et vont pouvoir y développer la thématique des services écosystémiques.
Vers l’institutionnalisation de la notion de service écosystémique
22Après avoir examiné les acteurs qui ont contribué à l’émergence de cette notion, il importe de repérer ce qui, dans le contexte politique français, a favorisé l’institutionnalisation assez rapide de la notion. Nous étudierons plus particulièrement le secteur agricole car c’est dans ce secteur que la notion a été beaucoup discutée, alors même que les acteurs pionniers de la notion n’en font pas partie.
23En France, la notion de service écosystémique est donc apparue tardivement. Face au retard pris par le ministère de l’Écologie, ce dernier est en demande d’expertises et de savoirs. L’ensemble des acteurs nationaux et transnationaux (experts scientifiques, organisations non gouvernementales et entreprises) voient leur rôle de partenaires conforté et participent à la définition des politiques publiques environnementales en faveur des services écosystémiques. Des organisations non gouvernementales environnementales vont proposer à la fois une lecture nouvelle des services environnementaux rendus par l’agriculture et, plus généralement, un renouvellement des rapports entre nature et société (Hrabanski et Valette, 2012).
24Le ministère intègre peu à peu cette approche et produit plusieurs publications sur ce thème (Credoc, 2009 ; SEEIDD et CGDD, 2010). La notion de service rendu apparaît pour la première fois dans le chapitre consacré à la conservation de la biodiversité de la loi Grenelle I. Elle est ensuite explicitement introduite dans la nouvelle Stratégie nationale de la biodiversité adoptée en 2011, et figure dans le décret de la loi Grenelle II relatif à la trame verte et bleue et portant sur l’adoption des orientations nationales pour la préservation et la remise en état des continuités écologiques73. En outre, l’Europe s’est engagée à réaliser une cartographie et une évaluation de ses écosystèmes (programme Mapping and Assessment of Ecosystems and their Services) et la France, au travers du programme Évaluation française des écosystèmes et des services écosystémiques lancé en 2013, contribue directement à ce projet européen ambitieux. Les publications, les projets et les initiatives décrites ci-dessus confirment la reconnaissance de l’approche par les services écosystémiques et le renouvellement de paradigme qu’elle peut entraîner pour les politiques portant sur la biodiversité.
25L’hypothèse est que cette dynamique de diffusion s’explique par ce que les politistes appellent une fenêtre d’opportunité ; en effet, selon le politiste américain J.W. Kingdon (1995), pour qu’une fenêtre d’opportunité puisse s’ouvrir, la conjonction de plusieurs courants (« streams ») est nécessaire. Selon ce cadre d’analyse de Kingdon, la prise en compte d’un problème puis l’adoption d’une politique pour le traiter s’explique par la convergence de trois courants (Le Coq et al., 2012) :
le courant des problèmes qui est constitué par l’ensemble des problèmes et des questions soulevées au sein de la société par des groupes divers (tous ces problèmes ne reçoivent pas une attention des décideurs) ;
le courant politique (politics), qui correspond aux grands traits de la vie politique caractérisés par des variables comme le « climat politique », le rôle des groupes d’intérêts, l’organisation politique, les échéances électorales majeures, etc. ;
le courant des politiques (policy) qui peut être symbolisé comme un ensemble assez désordonné d’idées, de recettes, d’instruments de politique, plus ou moins déjà éprouvés, parmi lesquels les décideurs politiques sélectionnent les idées qui deviendront des politiques.
26Pour Kingdon, ces trois courants évoluent dans le temps de manière relativement indépendante et on peut expliquer certaines politiques par leur conjonction à un moment précis, créant alors ce qu’il appelle une « fenêtre politique » (policy window). Ce cadre souligne également l’importance des « entrepreneurs politique » (policy entrepreneurs) qui jouent un rôle dans le processus de convergence des trois courants et d’ouverture d’une fenêtre. L’ouverture d’une fenêtre se traduit par une plus grande réceptivité des acteurs politiques, les acteurs mobilisés trouvant alors dans ce contexte l’occasion de faire valoir leurs propres problématisations et alternatives.
27Outre le rôle évident joué par la diffusion de la notion à l’échelle internationale, l’émergence des services écosystémiques en France s’inscrit en effet dans le cadre d’un agenda politique particulier. À l’échelle nationale, d’une part, une réflexion sur la biodiversité est engagée dans le cadre du Grenelle de l’environnement (2007) et avec la création de divers dispositifs, dont la Fondation pour la recherche sur la biodiversité en 2008. D’autre part, au niveau européen, la renégociation de la politique agricole commune réinterroge le lien entre production agricole et préservation de l’environnement, parallèlement aux enjeux économiques que cette production soulève.
28On peut ainsi montrer comment certains acteurs ont su profiter de l’ouverture du jeu politique pour mettre la question des services écosystémiques sur le devant de la scène. Quelques pistes de réflexion sont ainsi proposées pour expliquer l’ouverture (ou non) d’une fenêtre d’opportunité favorable à l’émergence de la notion.
Comment la notion de service écosystémique va-t-elle se diffuser en France ?
29Après la parution du Millennium Ecosystem Assessment (2005), diverses initiatives définies à l’échelle régionale ou internationale reprennent la notion de service écosystémique et concourent à sa promotion et à sa diffusion. Ainsi, et de façon non exhaustive, en est-il de l’étude conduite entre 2007 et 2010 au niveau européen sur le coût global de la dégradation de l’environnement (The Economics of Ecosystems and Biodiversity)74 et initiée à l’issue d’une rencontre des ministres de l’Environnement du G8+5 à Postdam en mai 2007 (chapitre 1). La classification internationale commune des services écosystémiques en 2008 marque un pas supplémentaire dans la reconnaissance internationale de la notion. Enfin, la désignation par l’Organisation des Nations unies de l’année 2010 comme « année internationale de la biodiversité », le lancement de la Décennie internationale de la biodiversité à partir de janvier 2011 et, surtout, la création en 2012 d’une plateforme intergouvernementale sur la biodiversité et les services écosystémiques vont dans le même sens, à savoir vers une institutionnalisation croissante de la notion de service écosystémique.
30Ces divers éléments tendent à démontrer que la circulation internationale des idées a représenté un facteur favorisant l’ouverture d’une fenêtre d’opportunité en France pour l’introduction de la notion de service écosystémique dans l’agenda politique ; et nous avons précédemment présenté les groupes d’acteurs et les institutions qui s’en sont saisis. Dans le secteur agricole et rural, quelques experts vont peu à peu s’emparer de la notion proche de service environnemental, et la diffuser dans les milieux politiques agricoles. La notion de service environnemental est alors mobilisée : elle correspond, pour ces experts, à une externalité positive de l’activité agricole (par exemple Mollard, 2003 ; Mahé et Ortalo-Magné, 2001 ; Le Goffe, 2003). Souvent issus de la recherche agronomique ou de l’enseignement supérieur agronomique, ces quelques experts agricoles (principalement auprès du ministère responsable de l’Agriculture) sont spécialisés sur la thématique des externalités et des aménités75. La notion de service environnemental va ainsi émerger plus distinctement au sein des débats agricoles relevant de l’évolution de la politique agricole, dans les mondes scientifique et politique, en étant le plus souvent associée à la question de la rémunération des services rendus par l’agriculture.
Intégration progressive de la notion de service écosystémique dans les politiques publiques françaises
31Différents dispositifs de politiques publiques, dans des secteurs différents mais avec un retentissement particulier pour la politique agricole commune, ont fait émerger la notion de service écosystémique dans le champ politico-institutionnel français
La pression européenne par le biais de la politique agricole commune
32L’Union européenne a représenté un moteur puissant pour l’intégration de la notion de service écosystémique en France. Les négociations successives de la politique agricole commune ont en effet fortement contribué à l’ouverture de la fenêtre d’opportunité pour cette notion. L’introduction des questions d’environnement au sein des politiques agricoles est intervenue lors de la réforme de 1992. Dans le même temps, une logique de compensation des surcoûts liés à des pratiques agricoles respectueuses de l’environnement a été mise en œuvre à travers les programmes agro-environnementaux.
33Ces politiques incitatives ont ensuite été complétées par l’introduction d’une éco-conditionnalité des aides agricoles, inscrite dans la politique agricole commune à partir de 2005. Elle consiste à faire dépendre le versement des aides directes du premier pilier (soutien des marchés) de la politique agricole commune du respect de certaines pratiques contribuant à la qualité de l’environnement, par exemple au respect d’un ensemble d’exigences réglementaires sur les exploitations (Lataste et al., 2015). Si ces différents dispositifs ne relèvent pas des services écosystémiques à proprement parler, ils articulent bien pratiques agricoles et versement d’aides sous condition de respect de certaines pratiques en faveur de l’environnement.
34À partir de 2009 et 2010, l’engouement pour la notion de service écosystémique s’intensifie au moment des premières discussions sur la réforme de la politique agricole commune après 2013. Les débats portent sur la baisse annoncée des financements qui pourrait être compensée pour les agriculteurs par la reconnaissance des services environnementaux qu’ils fournissent. Les trois scénarios envisagés en 2011 par la Commission européenne optent pour un « verdissement » plus ou moins prononcé de la politique agricole commune (Deverre et de Sainte-Marie, 2008). Le premier scénario consistait à conserver les deux piliers actuels en introduisant des changements progressifs en faveur de l’environnement. Un deuxième scénario rendait obligatoire le soutien complémentaire au premier pilier (obligatoire, annuel, généralisé, non contractuel). Enfin, le troisième scénario consistait à renoncer aux mesures de soutien au revenu et aux marchés, et à concentrer toutes les aides sur des objectifs environnementaux. Après des négociations, le premier scénario a finalement été retenu. L’évolution reste minime, mais cela donne un fondement aux PSE rendus par les agriculteurs, bien que le terme de service écosystémique n’apparaisse pas explicitement.
35La position du ministère de l’Agriculture vis-à-vis des services écosystémiques reste assez distanciée : la fonction première du ministère est, dans les représentations de ses agents, tournée vers la production agricole et les revenus des agriculteurs, l’enjeu environnemental étant considéré comme important, mais secondaire. Plus largement, le monde agricole, et en premier lieu les syndicats, reste assez méfiant vis-à-vis de la notion de service écosystémique : la fonction première de l’agriculture doit bien, à leurs yeux, continuer d’être la production agricole et non la fourniture de services écosystémiques. De façon assez classique, les syndicats agricoles réinterprètent des référents et des dispositifs d’action publique en fonction de leurs intérêts et des prises de position que leur défense engendre. Les prises de position en liens avec les services écosystémiques ne modifient pas les clivages entre syndicats et sont en cohérence avec ce que chaque syndicat défend dans d’autres domaines. Par exemple, la FNSEA (Fédération nationale des syndicats d’exploitants agricoles), syndicat majoritaire, serait disposée à intégrer la notion de service écosystémique si cela permettait de justifier et de maintenir des aides garantissant le revenu des agriculteurs.
36Si le positionnement du ministère de l’Agriculture par rapport à la notion de service écosystémique privilégie une approche par le métier (approche sectorielle de l’agriculture), les agents du ministère de l’Écologie abordent cette question d’une façon différente. Ce ministère souligne également l’importance de la réforme de la politique agricole commune comme contexte stimulant les réflexions sur la question des services écosystémiques en France, réflexions auxquelles les agents de ce ministère contribuent, non seulement dans des bureaux dédiés à l’interface entre agriculture, environnement et biodiversité, mais également dans des commissions communes (Valette et al., 2012). Une note sur la réforme de la politique agricole commune diffusée sur le site internet du ministère de l’Écologie à la fin de l’année 2010 a confirmé cette position : la notion de service écosystémique rendu par l’agriculture y était largement employée. Cette prise de position du ministère de l’Écologie a été fortement critiquée par les organisations professionnelles agricoles d’une part, reprochant au ministère de sortir du périmètre de ses fonctions en s’impliquant sur la question agricole, ainsi que la publication d’un document réalisé sans aucune concertation. D’autre part, le ministère de l’Agriculture a lui-même marqué ses distances avec les propos développés dans la note, rappelant la position officielle de la France, arrêtée en septembre 2010 avec la signature d’une « position franco-allemande pour une politique agricole commune forte au-delà de 2013 ». La note a été rapidement retirée du site internet du ministère de l’Écologie.
37Ainsi, durant cette période de renégociation de la politique agricole commune entre 2010 et 2013, les observations que nous avons faites signalent l’absence d’une position commune sur la question du lien entre agriculture et environnement de la part des deux principaux ministères concernés (Agriculture et Écologie), et ce malgré la diffusion du concept de service écosystémique au sein de chacun d’eux.
38En parallèle à l’intégration de la notion dans les débats sur la politique agricole commune et sa réforme de 2013, plusieurs autres secteurs et organismes vont contribuer à la diffusion de la notion en France.
Une diffusion de la notion concomitante dans d’autres secteurs de politiques publiques
39La mise à l’agenda politique de la notion de service écosystémique avait été amorcée par le lancement en 2008 d’un travail préliminaire en vue de la réalisation d’une évaluation des écosystèmes sur le modèle du MEA (Credoc, 2009). Cette première étude, réalisée sous l’égide de la direction de l’eau et de la biodiversité du ministère de l’Écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer, s’est concentrée sur les aspects méthodologiques, et notamment sur la manière de mesurer la contribution des écosystèmes au bien-être humain (Maresca et al., 2011). Cette dynamique a été relancée début 2012 avec la mise en place du projet d’Évaluation française des écosystèmes et des services écosystémiques piloté conjointement par la direction de l’eau et de la biodiversité et le commissariat général au développement durable du ministère de l’Écologie, du développement durable et de l’énergie. Cette relance s’inscrit dans un contexte global où l’IPBES (Intergovernmental Platform on Biodiversity and Ecosystem Services) se met en place à l’échelle internationale (chapitre 1) et où l’Europe joue un rôle d’impulsion et de coordination à travers le programme Mapping and Assessment of Ecosystems and their Services. Le projet d’Évaluation française des écosystèmes et des services écosystémiques s’inscrit donc à la charnière d’une démarche nationale, étroitement articulée aux espaces internationaux par le biais de l’Europe, mais qui joue également un rôle d’animation et de mise en réseau d’expériences pilotes d’évaluation des services écosystémiques conduites localement par une diversité d’interlocuteurs comme des parcs nationaux, régionaux, des collectivités locales (régions, départements, communes), des organisations non gouvernementales, etc. Le projet d’Évaluation française des écosystèmes et des services écosystémiques poursuit le double enjeu d’une coordination des politiques de la biodiversité, mais aussi de la quantification des services écosystémiques dans une perspective de comptabilité environnementale.
40Du côté de la recherche, la diffusion de la notion de service écosystémique se fait grâce à des animations scientifiques et à la structuration d’appels à projets orientant les travaux des chercheurs sur ces problématiques. Du côté de l’Agence nationale de la recherche, les appels Systerra et Agrobiosphère ont stimulé la conception et la réalisation de dizaines de projet de recherche intégrant, et parfois questionnant, cette notion. L’Alliance nationale de recherche pour l’environnement, à travers son groupe de travail biodiversité, a également animé un séminaire (en novembre 2012) sur une analyse critique des concepts associés aux valeurs de la biodiversité et au cadre conceptuel des services écosystémiques. Rassemblant une cinquantaine de chercheurs de différents organismes de recherche français, cette initiative a donné lieu à la publication récente d’un ouvrage (Geijzendorffer et al., à paraître).
41Du côté de la recherche agronomique française, l’Inra a lancé en 2014 un programme interne transversal sur les services rendus par les écosystèmes (métaprogramme EcoServ) dont l’ambition est d’impulser de nouvelles initiatives de recherche autour des agro-écosystèmes sous l’angle des services qu’ils peuvent rendre. Les orientations de ce programme sont axées sur la question de la quantification, de l’évaluation et de la localisation des services. Il vise également à proposer des politiques publiques prenant mieux en compte la diversité des services attendus de l’agriculture.
42Ces différentes initiatives confirment la diffusion de la notion de service écosystémique bien au-delà des cercles scientifiques de la biodiversité et de l’économie de l’environnement où elle est apparue. Cette diffusion s’accompagne d’une institutionnalisation progressive par le biais d’institutions et de programmes de recherches. La notion de service écosystémique entraîne également une relecture partielle de certains dispositifs d’action publique qu’elle contribue à requalifier dans certains cas.
Quel rôle pour les dispositifs d’action publique territorialisés ?
43Si la question de la rémunération des services écosystémiques fournis par l’agriculture est débattue aux niveaux européen et national, elle n’est pas absente d’autres lieux de décision. Certaines formes de l’action publique actuelle (partenariat, négociation, contractualisation) impliquant des acteurs multiples peuvent être considérées comme des facteurs ayant augmenté la taille de la fenêtre d’opportunité facilitant la diffusion de la notion de service écosystémique en France.
44Ainsi, les dispositifs d’action publique territorialisés, configurations d’acteurs caractérisés par des arrangements (Massardier, 2004), sont des lieux importants pour la prise en compte négociée et contractualisée des questions de durabilité, de conservation et de biodiversité à l’échelle des territoires. Des dispositifs partenariaux, tels que les Chartes des parcs naturels régionaux ou des parcs nationaux, les Agendas 21, voire les Chartes de pays ou d’intercommunalité, ont parfois contribué à favoriser l’introduction de la notion de service écosystémique dans les débats et les politiques à l’échelle d’un territoire infranational, du fait de leur souplesse, des négociations qu’ils supposent et des adaptations au territoire qu’ils nécessitent. Les acteurs institutionnels impliqués dans ces dispositifs peuvent être porteurs d’un discours utilisant cette notion. Par exemple, en février 2011, la Fédération des parcs naturels régionaux a adressé au Commissaire européen à l’agriculture des propositions relatives à la réforme de la politique agricole commune dans un document intitulé : « L’approche territoriale, vecteur d’un développement agricole durable ». Ce document mentionne explicitement la notion de service environnemental, alors qu’un entretien auprès de la Fédération, en 2010, avait montré que celle-ci ne s’était pas encore saisie de la notion. L’évolution a donc été très rapide.
45D’autre part, les mesures agro-environnementales territorialisées ont contribué à renforcer à partir de 2009 le rôle des acteurs institutionnels porteurs de projets pour des territoires durables dans l’élaboration et la mise en œuvre de ces dispositifs contractuels. Une étude réalisée sur la mise en œuvre des mesures agro-environnementales territorialisées en Auvergne a montré que, si la notion de service écosystémique n’était pas encore explicitement mobilisée à cette échelle territoriale, le rôle d’opérateur agro-environnemental assumé par certaines collectivités territoriales (en particulier dans les cas des mesures agro-environnementales territorialisées dédiées à la mise en œuvre de la directive-cadre sur l’eau) apparaissait susceptible d’en favoriser la diffusion à l’échelle locale et d’en renforcer l’acceptabilité sociale par une partie du monde agricole (Caron, Jeanneaux et Noulin, 2011) (chapitre 9). La mise en œuvre de la trame verte et bleue – réseau écologique introduit par le Grenelle de l’environnement –, qui traduit un changement des stratégies territoriales de conservation de la biodiversité en visant à une intégration de ces enjeux dans la planification de l’ensemble du territoire, constitue une autre fenêtre d’opportunité à l’échelle locale. L’identification des continuités écologiques et l’élaboration des modalités de leur gestion en partenariat avec les gestionnaires des espaces concernés, en particulier les agriculteurs, visent en effet explicitement à garantir le maintien des services rendus par la biodiversité, comme le souligne la Stratégie nationale de biodiversité 2011-2020. Les mesures agro-environnementales territorialisées sont identifiées comme des dispositifs contractuels mobilisables pour inciter à la mise en œuvre de pratiques agricoles nécessaires au maintien ou à la restauration de la fonctionnalité des trames verte et bleue Cependant à l’heure actuelle, ces mesures n’ont pas pour autant encore été requalifiées en termes de PSE.
46Ces dispositifs partenariaux au niveau des territoires ne sont pas uniquement publics. Le développement croissant des partenariats public-privé en matière d’action publique et la perméabilité des frontières entre les deux ont ainsi favorisé des actions qui sont actuellement requalifiées en termes de PSE et auxquelles il est fréquemment fait référence. L’accord conclu à partir de 1992 entre la firme Vittel-Perrier et des agriculteurs du sud des Vosges, étudié par une large littérature suite aux investigations de l’Inra (Deffontaines et Brossier, 1997), en constitue un exemple emblématique.
Débats et compétition politique à propos des services environnementaux
47Le contexte politique français a amené la notion de service écosystémique à prendre place dans les débats sur l’environnement, dans la foulée de l’arrivée au pouvoir de Nicolas Sarkozy en 2007. Le contexte européen a accentué cette première tendance en facilitant la diffusion de la notion dans les débats politiques du secteur agricole en particulier.
La durabilité comme promesse électorale en 2007
48« Toutes les décisions publiques [seront] arbitrées dans le futur en intégrant leur coût pour la biodiversité » indiquait Nicolas Sarkozy dans son discours du 25 octobre 2007 sur le Grenelle de l’environnement. Cet extrait de discours montre que la question de la monétarisation de la nature fait partie du débat politique. Il est probable que cet état de fait a été propice à la diffusion de la notion de service écosystémique.
49La structuration de l’offre politique lors de la campagne électorale pour la présidentielle de 2007, la prise de parole de certaines personnalités médiatiques sur la question environnementale (notamment Nicolas Hulot), ainsi qu’une stratégie propre au candidat Nicolas Sarkozy ont conduit ce dernier à afficher un certain nombre de promesses électorales concernant la durabilité, en faisant notamment référence à la croissance verte. L’une d’entre elles, le Grenelle de l’environnement, a sans doute contribué à l’ouverture d’une fenêtre pour les services écosystémiques, en mettant sur le devant de la scène les problématiques environnementales et la question de l’évaluation monétaire des coûts induits par la dégradation de certaines fonctions écosystémiques et l’érosion de la biodiversité.
50Au-delà de sa traduction législative76, du Grenelle de l’environnement découlent plusieurs dispositifs, rapports et événements qui ont favorisé l’émergence de la notion de service écosystémique : de façon non exhaustive, les Assises de l’agriculture (2007-2008) et de la forêt (2007), les plans Écophyto 2018 et Agrobio 2012, ou encore le rapport Chevassus-au-Louis pour le Centre d’analyse stratégique (Chevassus-Au-Louis, Salles et Pujol, 2009).
51Le projet de loi sur la biodiversité, présentée comme un approfondissement et une continuité par rapport aux dispositifs législatifs antérieurs (dont le Grenelle) a été initié au début de l’année 2014, celui-ci est actuellement en révision au Sénat77. Dans l’exposé des motifs du projet de loi en mars 2014, le ministre Philippe Martin écrit78 (p. 3) :
« La biodiversité est aussi une force économique pour la France. D’une part, elle assure des services qui contribuent aux activités humaines, dit services écosystémiques. Si l’évaluation complète des services rendus et donc le coût de leur disparition ne sont pas encore connus, plusieurs études ont montré l’importance de la biodiversité en tant que capital économique extrêmement important. »
52Si la notion apparaît clairement dans le discours présentant le projet, elle est relativement absente du contenu du projet de loi. Quelques articles comportent néanmoins des références explicites : dans les articles 1 et 2 modifiant l’article L. 110-1 du code de l’environnement relatif au patrimoine commun de la nation et aux principes généraux, il est ainsi indiqué que « les processus biologiques, les sols et la géodiversité concourent à la constitution de ce patrimoine commun. Leur connaissance, leur protection, leur mise en valeur, leur restauration, leur remise en état, leur gestion, la préservation de leur capacité à évoluer et la sauvegarde des services qu’ils fournissent sont d’intérêt général et concourent à l’objectif de développement durable ». Le projet de loi mentionne également les services écosystémiques au chapitre des compensations en indiquant la nécessité « d’éviter les atteintes à la biodiversité et aux services qu’elle fournit ; à défaut, d’en réduire la portée ; enfin, en dernier lieu, de compenser les atteintes qui n’ont pu être évitées et réduites, en tenant compte des espèces, des habitats naturels et des fonctions écologiques affectées ».
53Enfin, l’article 9 du projet (nouvel art. L. 131-8 c. env) procède à la création d’un établissement public de l’État dénommé Agence française pour la biodiversité qui contribue notamment à « la préservation, à la gestion et à la restauration de la biodiversité ; au développement des connaissances, ressources, usages et services écosystémiques attachés à la biodiversité ». Ces derniers éléments vont bien dans le sens d’une institutionnalisation maintenant bien avancée de la notion de service écosystémique.
Une demande sociale forte, ou comment surfer sur la vague verte
54Les élections européennes de 2009 et les scores de la liste Europe Écologie, s’ils n’ont pas eu d’effet direct sur la question des services écosystémiques, ont rendu visible une demande politique claire, ce que Keeler nomme un phénomène de mandat (Keeler, 1993). Forte du résultat électoral, cette demande a été intégrée par les partis politiques dans leurs réflexions pour la préparation des campagnes électorales suivantes.
55Plus largement, le résultat des élections européennes de 2009 a accentué la visibilité d’une demande sociale forte pour une agriculture plus respectueuse de l’environnement, demande déjà perçue par le monde agricole (méfiance vis-à-vis des produits et des pratiques agricoles, engouement croissant pour les produits biologiques). Cette demande sociale a fortement facilité la justification d’un accompagnement financier des agriculteurs dans leurs démarches de préservation de l’environnement (fourniture de services écosystémiques) alors que la critique du système de financement de l’agriculture par la politique agricole commune était largement partagée.
56Enfin, l’émergence de la notion de service écosystémique encourage la participation de nouveaux acteurs aux débats sur la politique agricole commune, et notamment des organisations non gouvernementales environnementales qui jouent un rôle de passeurs. Ainsi, le groupe Politique agricole commune 2013 regroupe des organisations françaises préoccupées par les questions de l’environnement, de la solidarité internationale et du développement durable, et également des organisations agricoles. Il se veut force de propositions. Impliqué dans les discussions européennes, le groupe participe à la structuration d’un réseau d’organisations de la société civile en Europe sur l’avenir de la politique agricole commune. C’est dans ce cadre par exemple que l’association France nature environnement s’engage pour une suppression des aides uniquement liées à la production et pour un paiement des services rendus par l’agriculture au-delà du coût de compensation des surcoûts environnementaux. Les organisations non gouvernementales environnementales tentent plus généralement de redéfinir la manière de poser le problème (Borraz et Salomon, 2003) et, comme le ministère de l’Écologie, semblent plaider pour une réorientation des aides de la politique agricole vers la rémunération des services écosystémiques (avec les limites évoquées précédemment). Les organisations non gouvernementales environnementales et le ministère de l’Écologie utilisent et jouent sur la distinction entre services environnementaux rendus par les agriculteurs et services écosystémiques. Cette distinction recouvre globalement le clivage entre les mondes agricole et de l’environnement/de l’entreprise au sens large.
57Si, comme nous l’avons vu, il existe des facteurs nationaux (des acteurs intermédiaires ou des éléments contribuant à l’ouverture d’une fenêtre d’opportunité), l’Union européenne a également joué un rôle moteur dans l’intégration de la notion de service écosystémique en France. Dans le cadre des controverses liées à la réforme de la politique agricole commune entre 2010 et 2013 sur le bien-fondé de la rémunération des biens publics, cette notion a également permis de renouveler partiellement les lectures des politiques agro-environnementales. En 2011, la Commission européenne a également lancé un programme volontaire pour la Biodiversité, les écosystèmes et les services écosystémiques dans les territoires d’outre-mer européens, qui a été suivi, entre 2012 et 2015, par le programme Mapping and Assessment of Ecosystems and their Services dont l’objectif est d’accompagner les États membres pour cartographier et évaluer l’état des écosystèmes et des services qu’ils fournissent sur leurs territoires nationaux.
58La notion de service écosystémique est ainsi devenue une norme ou au moins une référence incontournable des politiques de conservation en France et à l’échelle européenne. Toutefois en France (comme dans les autres pays de l’Union européenne), elle n’aboutit pas à la multiplication des mécanismes de PSE, ni à la mise en place d’un marché des services écosystémiques. Seul un « nouvel » instrument d’action publique a émergé dans la foulée du MEA : la banque d’actifs naturels Caisse des dépôts et consignations biodiversité créée en 2008 en vue de mettre en place « un dispositif d’offre de compensation » en proposant à des aménageurs d’acheter des actifs afin de compenser les destructions engendrées par leur projet (autoroutes, zone commerciale, etc.). Ce dispositif a semble-t-il bénéficié de l’intérêt pour l’évaluation économique et monétaire des services écosystémiques et plus largement d’un engouement international pour la compensation.
59Un autre dispositif plus récent peut également être lié plus ou moins directement aux travaux du MEA et à la notion de service écosystémique. Il s’agit d’une opération d’offre de mesures compensatoires écologiques proposée par le département des Yvelines. Ce service « clé en main » s’adresse aux porteurs de projets publics et privés devant compenser les impacts de leurs aménagements sur les milieux naturels : « il s’inscrit dans l’objectif de maîtriser l’empreinte écologique des projets dès leur conception (…) d’accompagner et de soutenir les maîtres d’ouvrage impliqués dans une démarche d’évitement, de réduction et de compensation des impacts sur les milieux naturels »79. En phase d’avant-projet, le département propose aux maîtres d’ouvrage un accompagnement destiné à améliorer les étapes d’évitement et de réduction des impacts des aménagements afin de leur permettre de limiter leur empreinte écologique et de réduire les coûts de compensation ultérieurs. Lorsque des mesures compensatoires s’avèrent tout de même nécessaires, le département propose aux porteurs de projets de réaliser ces mesures à leur compte au travers d’une démarche planifiée et anticipée appelée « offre de compensation ». Cette opération d’offre de compensation s’inscrit dans le cadre d’une expérimentation nationale pilotée par le ministère du Développement durable en lien avec le Conseil national de la protection de la nature80.
60Ces initiatives liées à la compensation écologiques ne sont pas à proprement parler des conséquences directes de la diffusion de la notion de service écosystémique car elles lui préexistaient. Par contre, on voit bien comment l’institutionnalisation de la notion vient refaçonner ces instruments, notamment dans leurs dimensions évaluatives et sur les montants de la compensation.
Conclusion
61La notion de service écosystémique a donc connu une émergence assez tardive en France, par rapport à d’autres contextes nationaux. Néanmoins, l’implication de certains acteurs (les organisations non gouvernementales notamment) pour lesquels cette notion ouvrait l’accès à de nouvelles perspectives, un contexte politique et institutionnel favorable à l’ouverture d’une fenêtre d’opportunité ont permis son institutionnalisation progressive. L’intégration de la notion de service écosystémique dans différents textes et différents projets de loi récents témoigne de son caractère incontournable comme référence pour l’action.
62Néanmoins, ceci n’a pas abouti, comme dans d’autres contextes, à la multiplication des mécanismes de PSE. Les mécanismes comme les mesures agro-environnementales ou toutes les mesures concernant la compensation (qui connaissent une importance accrue dans les textes les plus récents portant sur la réforme des études d’impact ou l’institutionnalisation de mécanismes de compensation dans le projet de loi biodiversité) semblent les traductions les plus importantes de cette notion dans les textes français. Le suivi du traitement de cette notion et des dispositifs qui seront éventuellement conçus par la future Agence française pour la biodiversité, à laquelle cette mission est explicitement confiée dans le projet de loi, pourrait contribuer à apporter un éclairage sur le parcours de la notion de service écosystémique dans le contexte français.
Notes de bas de page
71 En français, organe subsidiaire chargé de fournir des avis scientifiques, techniques et technologiques. Cet organe est rattaché à la Convention sur la diversité biologique.
72 Créé en 1995, le World Business Council on Sustainable Development, basé à Genève, est chargé de représenter les grandes entreprises privées engagées pour le développement durable.
73 La trame verte et bleue consiste à construire un maillage entre des « réservoirs de biodiversité » afin de faciliter la circulation des espèces et limiter ainsi leur extinction. L’établissement de continuités écologiques entre des espaces fragmentés doit normalement favoriser le développement des espèces menacées. Le vert renvoie aux mises en connexions terrestres et le bleu à celles établies par voie aquatique.
74 « En s’inspirant des idées développées dans l’Évaluation des écosystèmes pour le millénaire (EM), l’initiative, intitulée l’Économie des écosystèmes et de la biodiversité (EEB), vise à promouvoir une meilleure compréhension de la véritable valeur économique des services fournis par les écosystèmes, ainsi qu’à offrir des outils économiques tenant dûment compte de cette valeur » (TEEB, 2008, p. 9).
75 Les aménités environnementales renvoient aux aspects perçus comme positifs, appréciables et agréables pour l’homme dans un territoire donné. Cette notion a été beaucoup utilisée au moment de la réforme de la politique agricole commune dans les années 1990, en lien avec la notion de multifonctionnalité.
76 Loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement (Journal officiel du 5 août 2009) dite Grenelle I ; loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement (Journal officiel du 13 juillet 2010) dite Grenelle II.
77 Le calendrier électoral français a été modifié par les différentes lois concernant les collectivités territoriales, l’actualité de novembre 2015 rend très incertaine l’échéance pour le vote définitif de cette loi. Les éléments de contenu mentionnés ici sont donc ceux du projet et non du texte définitif.
78 Assemblée nationale, 2014. Projet de loi relatif à la biodiversité, n°1847, http://www.senat.fr/dossier-legislatif/pjl14-359.html
79 Cf. https://www.yvelines.fr/cadre-de-vie/environnement/offre-departementale-de-mesures-compensatoires-ecologiques/
80 Le projet de loi sur la biodiversité institutionnalise cette possibilité dans son article 33.
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