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Apprendre à innover dans un monde incertain

 | 
Émilie Coudel
, 
Hubert Devautour
, 
Christophe-Toussaint Soulard
, 
et al.

Partie 3 - Concevoir des futurs pour l’agriculture et l’agroalimentaire

Chapitre 10 - Rôle d’une gouvernance redynamisée de l’agriculture africaine

Papa Abdoulaye Seck, Aliou Diagne et Ibrahima Bamba

Texte intégral

1L’année 2010 revêt pour l’Afrique une signification toute particulière. Elle marque pour la plupart de ses pays le cinquantième anniversaire de leur accession à la souveraineté internationale. À notre sens, une telle occasion doit aussi être saisie pour s’interroger sur les performances des agricultures.

2Même si le secteur agricole connaît une croissance appréciable depuis le milieu des années 1990 (Badiane, 2008), sa performance depuis les années 1960 apparaît globalement insatisfaisante (Banque mondiale, 2007). Car pour certaines denrées alimentaires de première nécessité, le continent africain, malgré ses innombrables potentialités agricoles, connaît un déficit alimentaire préoccupant depuis plusieurs décennies.

3Le secteur agricole en Afrique contribue à hauteur de 16 % à la formation du PIB comparé à une moyenne d’environ 1 à 8 % pour les autres continents. Il mobilise en moyenne près de 75 % de la population, mais sa place dans les budgets publics reste faible. D’après la Banque mondiale (2007), la part des dépenses publiques dans l’agriculture africaine était inférieure à 4 % en 2007. Malgré la prédominance de l’agriculture comme source de revenu et de moyens d’existence pour la majorité des populations africaines, le continent demeure un importateur net de produits alimentaires de première nécessité comme le riz et le maïs. Ainsi, l’Afrique abrite 15 % de la population mondiale, mais absorbe, respectivement, 32 % et 25 % des importations mondiales de riz et de blé. Selon la FAO, près d’un Africain sur trois souffre de sous-alimentation en 2006 alors que dans l’ensemble du monde ce taux est estimé à 13 %.

4Ce faible niveau de performance de l’agriculture africaine ne résulte pas entièrement de l’absence de politiques agricoles, mais elle est en partie imputable au sous-investissement dans ce secteur vital et surtout à l’insuffisance de la pertinence et de la cohérence des politiques agricoles par rapport aux véritables enjeux du présent et du futur. L’accroissement rapide de la population et son urbanisation à grande vitesse constituent deux défis majeurs pour l’agriculture africaine. En effet, l’Afrique a enregistré un taux d’accroissement annuel de sa population de 2,5 % contre 1,2 % pour l’ensemble du monde entre 2000 et 2005. Par ailleurs, l’Afrique dans son ensemble s’urbanise à grande vitesse. Actuellement, le taux d’urbanisation du continent est de 38 %. Il est estimé que le nombre d’africains vivant en ville atteindra 48 % en 2030 (UN, 2006). Avec une urbanisation galopante et une forte croissance démographique, un des principaux enjeux présents et futurs pour l’agriculture africaine est d’augmenter durablement la productivité et la production agricole pour nourrir les populations africaines tout en préservant les ressources naturelles.

5Pour mieux prendre en compte les enjeux de l’agriculture africaine et relever le défi actuel et futur de l’alimentation des populations africaine, une transformation qualitative de l’agriculture africaines s’avère nécessaire. Cette transformation passerait par une modification de son mode de gouvernance en passant d’une approche linéaire et descendante top-down de l’administration de l’économie rurale, où les politiques sont décidées par l’État sans participation des populations, à une économie délocalisée, « co-gérée » et « co-évaluée » par tous les acteurs. Ce mode de gestion rénovée de l’agriculture africaine nécessite le développement d’un environnement politique, économique et institutionnel stable, cohérent et équitable permettant aux différents acteurs des chaînes des valeurs agricoles d’adhérer aux orientations politiques conjointement définies et de nouer des relations commerciales durables et mutuellement bénéfiques. Le mode de conception novateur de la politique agricole proposé est fondé sur une gouvernance plus démocratique de ce secteur. Il implique l’adhésion et l’engagement effectif de tous les acteurs dans des processus transparents d’établissement des priorités et de prise de décision.

6Dans ce chapitre, quelques propositions pour une réforme du mode de gouvernance de l’agriculture africaine seront présentées. Dans un premier temps, une brève et sélective étiologie des contre-performances de l’agriculture africaine est dressée. Puis, quelques dispositions et mesures pratiques à mettre en œuvre pour une transformation qualitative de l’agriculture africaine sont présentées.

Étiologie de la mauvaise prise en charge des questions agricoles

7L’augmentation de la production agricole est une condition nécessaire pour nourrir les populations africaines, mais elle est loin d’être suffisante. Un développement agricole durable nécessite une cohérence de l’ensemble des politiques de développement, notamment de la politique de développement agricole avec les politiques macroéconomiques, commerciales, d’industrialisation, de recherche et de développement, d’éducation et de formation, etc. Mais dans nombre de pays africains, les politiques agricoles étaient conçues comme si l’agriculture pouvait améliorer ses performances en faisant abstraction des autres composantes de la vie socio-économique. À titre d’exemple, un large déséquilibre des comptes extérieurs, ou de la balance des paiements ou encore une forte instabilité du taux de change peut mettre à mal toute politique de relance du secteur agricole. Krueger et al. (1988) ont montré que les taxations implicites de l’agriculture découlant d’une surévaluation du taux de change ou des politiques de protection du secteur industriel avaient un impact sur les distorsions des prix agricoles qui dominait la taxation directe du secteur à travers les taxes levées sur les exportations.

8Par le passé, les États africains ont eu tendance à privilégier les approches productivistes qui consistaient à rechercher une augmentation des superficies cultivées, des rendements, et donc des productions agricoles sans trop se soucier de la rentabilité au niveau de tous les maillons de la chaîne de valeurs agricoles (Banque mondiale, 2007 ; Badiane, 1994). En d’autres termes, les États ont tenté de régler les problèmes à l’intérieur des champs et ignorer ceux qui sont à l’extérieur. Les signes d’échec repérables de cette approche sont nombreux. Il s’agit entre autres de la baisse des revenus ruraux dus à l’absence de circuits de commercialisation appropriés de la production locale et des coûts de transaction élevés dus au déficit d’infrastructure et des difficultés d’accès aux zones de consommation.

9En outre, il était usuel de constater encore que des décideurs politiques déterminaient unilatéralement des spéculations prioritaires à promouvoir, les superficies à emblaver et les niveaux de production à atteindre sans aucune concertation avec les producteurs, les transformateurs et les autres parties prenantes. Cette façon d’opérer qui persiste encore dans une certaine mesure ne reconnaît aucune capacité d’analyse aux producteurs et aux opérateurs privés. Dans certains cas, les décideurs commandent des études qui vont s’appuyer sur des processus participatifs, mais sans associer les acteurs des filières agricoles aux processus d’établissement des priorités et de prise de décisions. Dans ce cas de figure, les acteurs sont consultés mais il n’y a pas encore de co-décision. Il faut aussi ajouter l’inefficacité des interventions étatiques liées à la non-prise en considération de l’innovation pouvant améliorer les performances des chaînes de valeur mais également la timidité des subventions et leur répartition sur des bases souvent subjectives parce que fondées sur des considérations politiques.

Formation des acteurs et faible niveau d’organisation

10La formation et l’information des opérateurs des filières agricoles ne sont pas articulées autour de programmes durables et continus d’acquisition de nouvelles idées, connaissances et savoir-faire. De manière générale, elles sont liées à des projets, donc s’inscrivant dans un laps de temps généralement court. Sans formation et information adaptées, certains transferts de compétences ne produisent assurément pas les résultats escomptés.

11Concernant les organisations professionnelles agricoles, elles souffrent du manque de moyens. En outre, elles n’ont pas toujours une philosophie et des principes de base garantissant une bonne gouvernance et une défense conséquente des intérêts professionnels.

12La recherche agricole n’est pas toujours considérée comme un secteur essentiel pour stimuler une croissance agricole durable et continue. Or, les études sur la rentabilité de la recherche agricole révèlent qu’il est judicieux d’investir les fonds publics dans ce sous-secteur. Ces taux de rentabilité en Afrique sont généralement supérieurs à 30 %, voire nettement plus élevés (Alston et al., 2000). Par exemple, le taux de rentabilité interne moyen des investissements dans la recherche et la dissémination des « variétés Sahel » de riz dans la vallée du fleuve Sénégal est estimé à plus de 221 % ce qui est largement supérieur au coût d’accès au capital, évalué à 18 % sur la période 1995-2004 (Fisher et al., 2001). Ces taux de rentabilité élevés de la recherche agricole publique en Afrique exigent, en contrepartie, des investissements massifs dans ce secteur stratégique pour améliorer la performance de l’agriculture africaine.

13Malgré des résultats prometteurs, la recherche agricole publique n’est pas suffisamment au cœur des préoccupations politiques. Souvent, des décideurs politiques séduits par les rendements obtenus avec certaines variétés développées à l’étranger décrètent leurs importations sans consulter préalablement les compétences nationales. Pourtant, les stratégies de transfert de technologies étrangères ont été tentées à maintes reprises par le passé et se sont généralement soldées par des échecs. La plupart des variétés de céréales importées des autres régions du monde en Afrique se sont révélées moins résistantes aux stress biotiques et abiotiques du continent, mais aussi fortement plus dépendantes aux engrais. Ainsi, l’introduction directe de variétés de sorgho et de mil en provenance d’Inde en Afrique de l’Ouest s’est soldée par un succès très limité (Matlon et Spencer, 1984). De même, sur plus de 2 000 variétés de riz de mangroves importées d’Asie pour mener des essais en milieu africain, seules deux variétés avaient une performance comparable aux meilleures variétés locales (Matlon et Spencer, 1984).

14Les résultats de la recherche agricole nationale ne sont pas souvent appliqués. Ceci s’explique en partie par l’absence de synergie entre la recherche et la vulgarisation agricole. Dépourvues de moyens financiers et techniques, la recherche et la vulgarisation agricole travaillent souvent de façon isolée. La formation des acteurs obéit aussi à une logique « techniciste » en lieu et place d’une approche plus globalisante intégrant les aspects techniques, économiques et commerciaux. Il s’agit d’une conséquence des approches productivistes.

Transformation qualitative de l’agriculture africaine

15La définition de politiques agricoles novatrices pour « produire plus et mieux » en Afrique nécessitera une rupture avec les approches dirigistes, productivistes et non systémiques pour mettre l’accent sur des approches plus participatives et décentralisées. Pour y parvenir, il s’avère nécessaire de réformer le mode de gouvernance de l’agriculture africaine qui passera d’une économie rurale administrée à une économie décentralisée, « co-gérée » et « co-évaluée » par tous les acteurs et par la mise en place d’un mode de gouvernance plus démocratique impliquant l’adhésion et l’engagement effectif de tous les acteurs dans des processus transparents d’établissement des priorités, de prise de décision et d’évaluation des impacts. Dans cet exposé, il est souligné que la transformation qualitative de l’agriculture africaine nécessitera une réforme de son système de gouvernance. Cette transformation qualitative de l’agriculture africaine suggère un partenariat élargi impliquant tous les acteurs intervenant dans le secteur.

16Pour être effective et fonctionnelle, la réforme du mode de gouvernance de l’agriculture africaine doit veiller à : (i) mieux délimiter les domaines d’intervention et responsabilités opérationnelles des différents acteurs tout en les rapprochant ; (ii) promouvoir la spécialisation des acteurs suivant le principe des avantages comparatifs ; (iii) renforcer la synergie et la complémentarité des actions et interventions des acteurs opérant au même niveau de la chaîne de production de la valeur ajoutée agricole, mais dans des domaines disciplinaires dissemblables ; (iv) appliquer le principe de subsidiarité entre acteurs opérants dans le même domaine d’activité afin de maximiser l’utilisation des ressources limitées des États africains. Pour passer d’une approche consultative à une approche réellement participative, tous les acteurs doivent être formés et sensibilisés aux exigences de cette dernière. En particulier, des organisations professionnelles fortes et bien structurées doivent être promues afin qu’elles apportent une contribution active au processus d’élaboration, de mise en œuvre et d’évaluation des politiques agricoles. Par ailleurs, une formation polyvalente doit être offerte aux producteurs afin de mieux les outiller pour affronter convenablement la diversité et la complexité des problématiques de développement agricole.

Organisations professionnelles bien formées et informées

17À l’instar des autres domaines d’activités socioprofessionnels, le monde rural a aussi besoin de contre-pouvoir. Le regroupement d’acteurs ayant les mêmes intérêts dans une filière agricole constitue une condition nécessaire, mais pas suffisante. Ces organisations doivent davantage se professionnaliser en adoptant un certain nombre de principes. Parmi ceux-ci, on peut citer, sans être exhaustif : (1) vision partagée ; (2) statuts et règlement intérieur compris et respectés ; (3) tenue régulière des instances ; (4) prise en compte des questions de genre ; (5) tenue d’une comptabilité transparente et auditable ; (6) évaluation externe des activités ; (7) renouvellement des instances selon les dispositions retenues et limitation des mandats ; (8) libre circulation de l’information ; (9) reconnaissance de la légitimité des droits de chaque membre ; (10) reconnaissance et respect des obligations individuelles et collectives ; (11) adoption des décisions stratégiques par des instances qui se tiennent régulièrement ; (12) renforcement de la capacité des organisations professionnelles par des acteurs, choisies par appel d’offres quand l’appui est financé par l’État ou des projets.

18Des progrès sont notés dans ce sens par les organisations professionnelles agricoles d’Afrique. Ainsi, l’option choisie par le Réseau des organisations paysannes et des producteurs agricoles de l’Afrique de l’Ouest (ROPPA) en 2008 de procéder à une évaluation externe de ses programmes d’activités pour la période 2000-2008 et la mise en place d’un dispositif consultatif de concertation par filière prioritaire (riz, horticulture, bétail-viande, lait et pêche) s’inscrit dans le cadre d’une recherche de perfectionnement de la gouvernance de cette association. Par ailleurs, le projet de fédération au niveau continental des organisations paysannes d’Afrique constitue une avancée majeure vers une meilleure structuration des organisations de producteurs. Toutefois, un soutien institutionnel fort est nécessaire pour renforcer le processus de professionnalisation des organisations professionnelles agricoles. Mais ce soutien institutionnel doit être défini avec les acteurs et non décrété ou imposé.

19Le renforcement des capacités des organisations professionnelles ne doit pas se limiter, comme c’est très souvent le cas, à des formations axées sur la production. Les acteurs du secteur agricole étant confrontés à une diversité de défis, les formations dispensées à ces derniers doivent refléter leurs préoccupations et attentes. En d’autres termes, les organisations professionnelles et les acteurs doivent être mieux outillés pour affronter convenablement la complexité de la réalité tant à l’intérieur qu’à l’extérieur de leur exploitation agricole.

Mise en place d’observatoires des filières agricoles

20La qualité des politiques et stratégies de développement agricole est tributaire de la pertinence et la qualité des informations disponibles et de la qualité des mécanismes d’interactions entre les différents acteurs. Très souvent, en Afrique, l’information destinée aux organisations professionnelles et acteurs n’est pas fournie de manière continue et souvent n’est pas actualisée. Par ailleurs, elle est incomplète, car généralement elle se limite à la communication des prix à la consommation ou bord-champs enregistrés sur les différents marchés ou à l’estimation des quantités produites et des zones de production excédentaire ou déficitaire. Peu d’États acceptent ou ont les moyens de maintenir des systèmes d’information sur les marchés. Or la mise en place d’observatoires économiques de filière peut améliorer la collaboration et les interactions des différents acteurs.

21Par observatoire économique d’une filière, il faut retenir un cadre d’échanges et d’analyse participative des problèmes par les différents intervenants de la chaîne de valeur. Au sein du cadre d’un observatoire de filière agricole, ce sont les représentants des catégories socioprofessionnelles qui sont chargés de collecter et disséminer des données et informations préalablement définies par les acteurs. Dans un observatoire, il convient d’avoir au moins les acteurs suivants : producteurs, transformateurs, distributeurs, consommateurs, exportateurs-importateurs, et représentants des services techniques de l’État impliqués dans le fonctionnement et la régulation de la filière (commerce, vulgarisation, recherche, etc.).

22Un observatoire de filière agricole peut avoir pour objectif de développer le partenariat et d’instaurer une confiance mutuelle entre les acteurs afin d’améliorer la qualité de leurs interactions à travers des échanges d’informations. L’hypothèse implicite, à la base d’un observatoire, s’énonce ainsi : les utilisateurs des données d’une filière sont aussi détenteurs d’informations. Un observatoire de filière peut offrir un cadre d’apprentissage collectif et de renforcement des interactions entre acteurs à travers l’établissement de routines de travail, le développement de mécanismes endogènes permettant de surmonter des résistances, des oppositions, ou voire de résoudre des conflits. Dans un observatoire, chaque participant donne des informations sur le maillon de la filière qu’il occupe, et en reçoit des autres. La collaboration des acteurs de la filière au sein d’une observation peut contribuer à établir des relations de confiance et à l’émergence des partenariats constructifs entre les acteurs d’une même chaîne de valeur. À titre d’exemple : (1) les producteurs peuvent donner les prix bord-champs, les périodes de récolte ; (2) les distributeurs peuvent donner les prix de gros dans les marchés, les produits dont l’offre est déficitaire, les prix au détail, la qualité des produits ; (3) les exportateurs-importateurs peuvent donner les quantités exportées par spéculation, les tendances sur le marché international, etc. ; (4) les services de vulgarisation peuvent donner les variétés utilisées par espèces, etc. En fait, l’observatoire s’alimente à partir des informations fournies par les intervenants de la filière. Il est plus fiable qu’un système d’information classique car celui qui livre des informations le fait dans un cadre associant les acteurs avec qui il a eu des interactions et relations mutuellement bénéfiques.

Gouvernance de la recherche agricole

23L’approche linéaire et descendante de l’innovation agricole exclusivement générée dans les centres de recherche situés à une extrémité du pipeline de la production, des nouvelles connaissances jusqu’à l’adoption du nouveau produit, englobant les nouvelles connaissances à un autre bout du pipeline par les producteurs passifs, n’est plus de mise. En fait, il existe une pluralité de sources de connaissances et de technologies. Comme l’indique Hall (2009), l’innovation émane de l’intelligence collective mobilisée dans le cadre de la collaboration entre différentes sources de connaissance. À cet effet, l’innovation nécessite des connaissances provenant de sources multiples, y compris de la part des utilisateurs de ces connaissances (Hall, 2009). Ainsi, dans le processus d’adoption des nouvelles technologies agricoles, les producteurs jouent généralement un rôle d’adaptation des nouvelles technologies aux spécificités de leurs contextes. Avec la complexité et la diversité de l’environnement des agriculteurs pauvres, les technologies qui leur sont destinées nécessitent encore plus d’effort d’adaptation aux conditions locales (Douthwaite et al., 2001). Cette remarque s’applique particulièrement aux petits exploitants agricoles africains qui évoluent dans des environnements et conditions de production très hétérogènes. Par conséquent, une recherche agricole travaillant de façon isolée ne pourra pas seule être en mesure d’impulser une transformation qualitative de l’agriculture africaine. Par contre, la qualité et la diversité des interactions entre les producteurs agricoles, la recherche agricole, les services de vulgarisation et de conseil agricole, et les acteurs du secteur privé sont essentielles dans le processus de développement et de transformation de l’agriculture africaine, comme le montre l’encadré 10.1.

Encadré 10.1. Plates-formes pour l’innovation dans le secteur de l’élevage en Éthiopie

Kebebe Ergano

Cet encadré présente les enseignements tirés des expériences du Fodder Adoption Project (FAP) mis en œuvre entre 2007 et 2010 par l’Institut international de recherche sur l’élevage (International Livestock Research Institute – ILRI) concernant la création et l’animation de plates-formes d’innovation de l’agriculture à petite échelle dans les pays en voie de développement. Le projet FAP a été conçu comme une initiative de « recherche-action » s’attaquant à divers enjeux du secteur de l’élevage en choisissant les problèmes d’alimentation du bétail comme point de départ. En Éthiopie, ses activités visaient principalement à mettre en place et à soutenir des réseaux de diffusion des technologies fourragères dans trois districts pilotes en faisant appel aux approches systémiques de l’innovation. Un des enseignements qui transparaît clairement est le fait que les divers acteurs rejoignent les plates-formes d’innovation lorsqu’ils y perçoivent des avantages matériels qui sont à la hauteur de leurs investissements en temps, en efforts et en ressources. L’existence d’avantages matériels, de préférence rapides, s’est avérée efficace pour gagner la confiance des agriculteurs et pour attirer l’attention de participants supplémentaires. Relier les technologies fourragères à un ensemble de problématiques propres à la filière dans les entreprises laitières et d’engraissement a été déterminant pour l’adoption réussie de ces technologies par les éleveurs. De même, la demande en technologies fourragères a été dynamisée par la prise en compte des autres problèmes généraux rencontrés par la filière laitière, tels que l’accès aux vaches laitières croisées, les services d’amélioration génétique et les services vétérinaires, le transport du lait et la mise en relation avec les marchés, le crédit, et l’accès aux moyens de production et aux informations. Des réseaux diversifiés d’acteurs sur l’ensemble de la filière se sont avérés nécessaires pour pouvoir traduire le savoir en actions et en bénéfices. De nombreuses tâches relevant de la gestion de l’innovation – telles que l’aménagement de l’accès aux techniques et aux marchés, l’organisation des producteurs, la formation, la construction de réseaux, la résolution des conflits, etc. - doivent être regroupées afin d’encourager l’adoption des techniques. Notre expérience a montré que la facilitation d’une plate-forme d’innovation joue un rôle central dans la production d’actions et de bénéfices à partir du savoir. Il faut pour le moins une personne, voire une équipe, pour endosser la responsabilité générale d’impulser le mouvement et de satisfaire les attentes que la plate-forme d’innovation fait naître chez les diverses parties prenantes. Les organisateurs et animateurs doivent se consacrer à entretenir l’énergie et la confiance chez les participants au fur et à mesure du déploiement de la plate-forme d’innovation. Cependant, dans les districts concernés, aucun organisme n’a été chargé de la facilitation des plates-formes ou ne s’est montré disposé à payer pour ce type de service. En effet, les décideurs ne reconnaissent pas suffisamment l’importance de favoriser les partenariats entre les diverses parties prenantes (chercheurs, agriculteurs, transformateurs, négociants, décideurs, organisations de la société civiles, etc.), et les conseillers agricoles conventionnels ne sont aucunement incités à assumer une fonction aussi lourde. Le système de conseil agricole conventionnel met plutôt l’accent sur l’apport technologique et l’approvisionnement en intrants. Le projet FAP a ainsi dû prendre lui-même en charge l’animation des plates-formes d’innovation et déléguer progressivement par la suite cette responsabilité aux organismes de conseil agricole des districts. Il peut en être déduit qu’investir uniquement dans le potentiel de recherche technique n’aura qu’un effet limité sur la promotion de la transformation agricole tant que ne seront pas développées les capacités d’« intermédiaires » dans les processus d’innovation. Doit également être renforcée la capacité à gérer la dynamique collective des configurations des organismes travaillant dans le cadre et autour d’un programme d’innovation. Un fonds spécial susceptible de couvrir les investissements expérimentaux potentiellement peu rentables et le coût des séminaires et des réunions ainsi que des installations supplémentaires destinées à la formation et au soutien serait en outre nécessaire. L’offre, aux organismes de recherche et aux universités, d’allocations concurrentielles en faveur de recherches-actions porteuses d’innovations systémiques pourrait largement contribuer à la création de champions de l’innovation. Cela permettrait en outre d’introduire des modifications dans les programmes d’enseignement et de faire émerger une génération de professionnels convaincus du bien-fondé de la pensée systémique de l’innovation (Ergano et al., 2010).

24La recherche agricole a aussi un rôle à jouer dans l’impulsion et l’émergence des interactions et des possibilités d’apprentissage interactif entre les différents acteurs intervenant dans la chaîne de valeurs agricoles. À travers le Challenge programme pour l’Afrique subsaharienne (SSA-CP), le FARA facilite la mise en œuvre d’une approche novatrice de promotion d’un processus d’innovation à travers l’interaction permanente entre les acteurs, l’utilisation du feedback issu des différents acteurs, l’analyse et l’intégration des leçons tirées de différents processus (Hawkins et al., 2009). Cette approche admet explicitement que l’innovation agricole ne démarre pas toujours avec la recherche agricole mais nécessite l’agrégation de la contribution de tous les acteurs y compris les producteurs agricoles. En tant qu’un des éléments constitutifs du système d’innovation, une des contributions de la recherche agricole est de répondre à la demande de connaissances et d’informations, de compléter les flux de connaissances existants plutôt que de les remplacer (Hawkins et al., 2009).

25Nonobstant les énormes retombées de la recherche agricole et de son potentiel de contribution à la croissance, ce sous-secteur n’est toujours pas au cœur des préoccupations des décideurs politiques. Pendant les années 1990, les investissements publics en R&D agricole ont diminué à un taux annuel moyen de 0,2 % (Beintema et Stads, 2010). De plus, les financements de la recherche et du développement agricole des pays africains étaient fortement dépendants des donateurs étrangers. En outre, un des principaux problèmes auquel font face les systèmes nationaux de recherche et de développement agricole est le vieillissement des chercheurs qualifiés. Le personnel partant en retraite n’a souvent pas été remplacé en raison de l’interdiction de recrutement frappant le secteur public dans plusieurs pays durant la période des programmes d’ajustement structurel. Malgré les retombées positives de la recherche agricole en Afrique, les investissements publics restent faibles, voire même baisse dans un grand nombre de pays, alors que les capacités scientifiques de l’Afrique demeurent faibles, car le continent ne contribue que pour 0,3 % au capital des résultats scientifiques du monde et ne compte que 70 chercheurs pour 1 million d’habitants contre 4 380 pour le Japon.

26Pour maximiser la contribution de la recherche agricole au processus de transformation qualitative de l’agriculture africaine, les états africains doivent augmenter substantiellement les dotations budgétaires à la recherche agricole. À ce titre, la Conférence mondiale sur la recherche agronomique pour le développement (GCARD) organisé en 2010 a recommandé que les pays en voie de développement œuvrent pour un financement endogène de la recherche agricole en consacrant au moins 1,5 % de leur PIB à ce sous-secteur stratégique. En plus, une réforme du mode de gouvernance de la recherche agricole en Afrique est également préconisée. Cette réforme concernerait une amélioration de la coordination et de la coopération entre les systèmes nationaux et régionaux de recherche agricole suivant les principes de subsidiarité et de complémentarité et en exploitant les avantages comparatifs des institutions existantes. Par ailleurs, cette réforme devrait, d’une part, favoriser la participation effective des producteurs, du secteur privé et la société civile dans les organes de gouvernance des centres de recherche, d’autre part, redéfinir les relations entre les chercheurs et les autres catégories professionnelles dans le cadre d’un nouveau partenariat basé sur une concertation dans la planification, l’exécution, l’évaluation et la valorisation des résultats de recherche.

Les systèmes nationaux de recherche agronomique

27La conception et la mise en œuvre des programmes spécifiques de recherche pour le développement agricole doivent être principalement dévolues aux institutions spécialisées qui possèdent un avantage comparatif dans le domaine en question suivant le principe de subsidiarité tant géographique que thématique. Ainsi, suivant ce principe de subsidiarité, les systèmes nationaux de recherche agricoles (SNRA) doivent piloter toutes les activités de recherche pour le développement agricole qui se déroulent dans leurs pays, appuyés, si besoin, par les institutions régionales et internationales de recherche. Cet appui qu’apportent les institutions régionales et internationales de recherche aux SNRA (qui incluent aussi bien les centres nationaux de recherche que les universités) doit s’inscrire dans une optique de renforcement des capacités de recherche des nationaux pour leur permettre d’assumer à terme leurs responsabilités. Les interventions qui utilisent des raccourcis en substituant l’expertise nationale à l’expertise régionale ou internationale doivent être bannies, car elles ne font que perpétuer un système de dépendance et retarder le développement institutionnel et humain des SNRA.

Les dispositifs régionaux de coordination des recherches

28Au plan régional, la coordination et la mise en œuvre des programmes et projets de recherche dans un domaine ou filière agricole bien définie doit concerner en premier lieu l’institution de recherche régionale spécialisée disposant d’une expertise avérée dans ce domaine si elle existe ou, à défaut, l’une des organisations de recherche faîtières sous régionales (CORAF, l’ASARECA et le SACCAR) et régionales (FARA). Les organisations régionales et sous régionales de recherches spécialisées couvrent à la fois les organisations intergouvernementales et les centres du groupe consultatif pour la recherche agricole internationale (GCRAI) intervenant en Afrique. Par définition, un projet de recherche à caractère régional est un projet dont soit la thématique est purement régionale, soit sa mise en œuvre ou l’applicabilité des résultats attendus couvrent plusieurs pays. Par exemple, la coordination régionale assure la mise en œuvre des activités à caractère régional telles que les échanges régionaux, les travaux dans les laboratoires de pointe, les travaux d’appui méthodologique, etc. Les activités de nature nationale (enquêtes, essais, échanges locaux, etc.) seront prises en charge par la partie nationale. Tout projet qui ne répond pas à l’un de ces trois critères doit être dévolu au SNRA du pays concerné. Dans le cas où ce dernier ne possède pas toute l’expertise nécessaire pour la mise en œuvre du projet, un appui technique d’une institution régionale, internationale, ou d’un autre pays (développé ou sous-développé) doit être cherché dans le cadre de la coopération nord-sud ou sud-sud. Cependant, cet appui technique doit être conçu dans l’optique de développer l’expertise locale dans le domaine considéré.

29Cependant, pour jouer pleinement leur rôle les institutions régionales doivent aller au-delà de ce que font les SNRA au niveau national en apportant techniquement une valeur ajoutée à l’agrégation des efforts des SNRA impliqués. La fonction de coordination à elle seule ne peut pas justifier l’implication d’une institution régionale dans la mise en œuvre d’un projet de recherche à caractère régional. Il faut que l’institution régionale puisse : 1) apporter une plus-value scientifique aux SNRA impliqués ; 2) faire un vrai travail de transfert de connaissance et de renforcement des capacités de recherche des SNRA ; 3) faciliter l’apprentissage et le partage d’expérience entre pays ; 4) assurer la qualité de la recherche par l’organisation de revues critiques par les pairs ; 5) organiser le partage des résultats de recherche avec les pays non impliqués dans l’exécution dudit projet ; et 6) faire un travail supplémentaire d’analyse, de synthèse et de communication au niveau sous-régional ou continental. Il est évident que pour que l’apport de cette valeur ajoutée soit possible et efficace, il faut que l’institution régionale puisse posséder en son sein une masse critique de chercheurs ayant l’expertise technique avérée dans le domaine considéré. Cette exigence n’est en général remplie que par les centres de recherche sous-régionaux ou continentaux spécialisés dans des domaines précis.

30Par contre, les organisations de recherche faîtières sous-régionales et régionales (FARA, CORAF, ASARECA et SACCAR) disposent d’un avantage comparatif dans la coordination des programmes de recherche et de développement agricole qui ciblent plusieurs spéculations agricoles ou qui portent sur des thématiques transversales. Les organisations faitières régionales et continentales de recherche ont aussi un rôle très important à jouer dans le développement institutionnel des SNRA en promouvant l’adoption des meilleures pratiques de gouvernance par ces derniers tout en les aidant à maintenir une autonomie par rapport aux décideurs politiques en ce qui concerne leurs modes de gestion. En effet, des changements abrupts d’orientations et politiques dans leur gouvernance sont impulsés souvent par les décideurs politiques sans consulter véritablement les acteurs de la recherche, sans préparation adéquate et sans tenir compte des priorités et engagements définis antérieurement au niveau régional et national. Aucune organisation autre que FARA et ses démembrements sous régionaux est mieux placé pour jouer ce rôle, car ayant le degré d’indépendance et la légitimité nécessaire. L’amélioration de la gouvernance des SNRA est un vaste chantier qui lui seul peut occuper une grande partie de l’action du FARA et de ses démembrements régionaux pour bien des années à venir.

31Une telle délimitation des domaines de compétence dans la coordination et la mise en œuvre des programmes de recherche pour le développement agricole permettra non seulement un usage à bon escient des ressources limitées, mais aussi contribuera à renforcer les capacités des institutions nationales et régionales de recherche tout en réduisant la duplication des efforts.

Pour une programmation concertée des priorités de recherche

32L’approche participative préconisée exigera la promotion d’une participation réelle des acteurs dans les organes de gouvernance des centres de recherche agricole, à savoir les producteurs, le secteur privé et la société civile. Étant les principaux utilisateurs de la recherche agricoles, ces acteurs peuvent veiller à la définition et mise en œuvre des priorités de recherche consignées dans un cahier de charges. Les acteurs du monde agricole doivent également participer à l’évaluation des activités de recherche et contribuer au plaidoyer de la recherche.

Encadré 10.2. Recherche-action-en-partenariat, une démarche de réconciliation entre recherche et société

Mélanie Blanchard, Eduardo Chia, Mahamoudou Koutou et Eric Vall

Dans les démarches de recherche-développement du secteur rural, la faible implication des acteurs de terrain à l’élaboration de pratiques innovantes limite la prise en compte de leurs besoins et de leurs contraintes dans la conception des innovations. En conséquence, de nombreux résultats de la recherche agronomique ont été peu ou pas adoptés par ces derniers.

La participation des acteurs de terrain à la définition des questions, à la recherche de solutions, à la mise en place des dispositifs puis à la mise en œuvre et à l’évaluation de ces solutions n’est expérimentée que depuis peu dans le domaine agricole. Des postures de recherches nouvelles, parmi lesquelles nous trouvons la Recherche-action-en-partenariat (RAP, Chia, 2004 ; Faure et al., 2010), invitent à repenser le rôle et la place de l’expérimentation agronomique ainsi que la relation entre les acteurs de terrain (producteurs, conseillers, techniciens représentants des services déconcentrés de l’État, ONG) et les scientifiques (Vall et al., 2008 ; Anadon et Sebillote, 2007). Cette posture originale a été expérimentée dans les projets de recherche-action Teria puis Fertipartenaires mis en œuvre dans l’Ouest du Burkina Faso. Ces projets, par un partenariat construit entre agriculteurs, techniciens et chercheurs, visaient la co-conception d’innovations agropastorales pour relever la fertilité des sols.

La démarche proposée a permis la concertation, le diagnostic de la problématique, l’exploration des solutions possibles et l’action par un partenariat construit entre acteurs de terrain et scientifiques avec une problématique partagée et une volonté de changement. Il s’agissait en particulier de co-concevoir des innovations sur la production de fumure organique (fosses à compost au champ, fosses fumières à la concession, compostage des tiges de cotonnier), les systèmes de culture innovants renforçant la place des légumineuses dans l’assolement (cultures associées céréales légumineuses, culture fourragère, culture sous couverture végétale) et l’élaboration d’une charte foncière locale de gestion des ressources naturelles.

Pour organiser le partenariat entre les acteurs de terrain et les scientifiques, deux innovations majeures ont été co-conçues dans le cadre de ces projets. Il s’agit tout d’abord du Comité de concertation villageois (CCV), composé d’agriculteurs, éleveurs, femmes, conseillers techniques,… et fonctionnant à partir d’un cadre éthique négocié. Le CCV est un lieu de décision, de partage de l’information et l’interlocuteur privilégié de la recherche, garantissant la participation effective des acteurs de terrain à chaque étape de la recherche (Koutou et al., 2010). La deuxième innovation étant le cahier des charges ou contrat qui est formalisé entre les acteurs de terrain participants au programme (via le CCV) et les chercheurs sur leurs engagements (qui fait quoi ?) pour l’expérimentation (Chia et Deffontaines, 1999 ; Chia, 2004, Chia et al., 2008, Chia et al., 2009 ; Blanchard et al., 2010 ; Koutou et Vall, 2010).

33Par ailleurs, l’utilisation de l’expérimentation en milieu paysan au sein de la RAP est à l’origine des processus d’innovations et d’apprentissage et participe à la production des nouveaux savoirs locaux nécessaires à la co-production des innovations (Blanchard et al., 2010). Ces savoirs et apprentissages constituent une garantie de la durabilité.

34Concernant la planification partagée de la recherche agricole, les chercheurs et les utilisateurs doivent mener une réflexion concertée sur : (i) les particularités de la filière en question et les principales contraintes auxquelles font face les producteurs ; (ii) la formulation des thèmes de recherche ; (iii) l’établissement des priorités entre les thèmes ; (iv) la stratégie globale de mise en œuvre de la recherche ; (v) l’impact potentiel attendu des recherches ; (vi) la définition des études et réflexions prospectives ; (vii) le bilan de la recherche. L’exercice est réussi si le cahier de charges de la recherche devient véritablement « la propriété de tous ». Les critiques relatives à la pertinence des enjeux stratégiques de la recherche sont de natures constructives.

35La réforme préconisée de la gouvernance de la recherche agricole impliquera entre autres des changements touchant les critères d’évaluation des chercheurs et le comportement et l’attitude de ces derniers vis-à-vis de leur environnement. Le cadre d’une planification partagée des priorités de recherche doit favoriser l’émergence d’un chercheur de type nouveau qui saura d’une part, lire les messages des utilisateurs et les décoder en thématiques de recherche et d’autre part, communiquer avec les différentes catégories d’acteurs et mieux anticiper les conséquences sociales, politiques, économiques et environnementales des différents évènements. Par ailleurs, l’évaluation du « chercheur total » doit se fonder non seulement sur sa productivité scientifique, mais surtout sur : (i) l’impact de ses résultats sur le secteur agricole ; (ii) son aptitude à assumer des problématiques avec d’autres spécialistes ; (iii) les relations qu’il réussira à développer avec les partenaires nationaux, régionaux et internationaux ; (iv) la valorisation des résultats de ses recherches.

Repenser le rôle de l’État dans le secteur agricole

  • 37 En tant que gardien de l’intérêt général, l’État peut définir des règles qui s’imposent à t (...)

36L’État doit se considérer comme un acteur parmi tant d’autres. Cela signifie s’ouvrir aux autres acteurs des chaînes de valeur à travers une approche participative et interactive. En plus de ses fonctions de régulation et de redistribution en faveur de l’intérêt général, l’État37 doit être un facilitateur ayant pleine conscience des enjeux actuels et futurs de l’agriculture et des objectives et intérêts quelquefois contradictoires des acteurs. Vu que le marché n’est pas en mesure de stimuler suffisamment l’innovation agricole, l’État a un rôle central à jouer dans la mise en place d’un environnement propice à l’émergence d’une diversité de types d’interactions et des possibilités d’apprentissages interactifs entre les différents acteurs intervenant dans la chaine de valeurs agricoles (Hall, 2009). Par conséquent, l’État doit promouvoir le développement d’institutions stables et de mécanismes institutionnels qui auront pour mission d’améliorer la qualité des mécanismes et processus de négociations, d’interactions, de concertations, de co-decison, co-gestion et co-évaluation avec les organisations de producteurs et les opérateurs privés afin de renforcer les performances des filières agricoles.

37Par ailleurs, il est nécessaire de toujours arrimer les interventions et politiques agricoles publiques dans le cadre global de la stratégie de développement et de transformation de la société. Les différents compartiments de la vie socio-économique ont des effets sur l’agriculture et ceux-ci ne relèvent pas nécessairement du ministère en charge de ce secteur. Il faut mettre dans ce registre, la gestion des marchés, les infrastructures de base, l’application des réglementations agricoles, les importations de produits agricoles, etc. Par conséquent, une transformation de l’agriculture exige une implication effective aussi bien des acteurs du secteur agricole que des intervenants évoluant dans les activités connexes.

38Les services publics ont un rôle primordial à jouer dans l’amélioration de l’environnement de la production à travers des mesures réglementaires et des investissements publics appropriés, car définies en concertation avec les acteurs. Il apparait nécessaire de doter le secteur agricole d’un budget conséquent. En 2000 à Maputo, les chefs d’État avaient pris la résolution d’allouer au moins 10 % du budget de chaque État à l’agriculture. Force est de constater, six ans après la résolution de Maputo, que seuls 10 pays africains sur 53 ont honoré leur engagement. En 2007, les pays africains n’ont consacré en moyenne que 4 % de leur budget à l’agriculture.

39Au-delà de la nécessité d’augmenter l’investissement public dans le secteur agricole, il est tout aussi impératif d’améliorer la qualité des dépenses publiques dans ce secteur stratégique en les alignant sur les priorités définies en concertation avec tous les acteurs de manière objective et transparente, en formant mieux les acteurs et en renforçant les institutions. Par ailleurs, l’amélioration de la qualité des dépenses publiques exige que les orientations et les prises de décision pour les investissements publics soient fondées sur des faits empiriques à travers une utilisation rigoureuse des résultats et données scientifiques. À cet effet, des résultats de recherche tendent à montrer que les subventions sur les biens et services privés comme les engrais et crédits sont moins efficaces que les investissements dans les biens publics de base comme la recherche agricole et les infrastructures rurales (Lopez et Galinato, 2007).

40Toutefois, avec l’omniprésence des défaillances de marché (Omamo et Farrington, 2004), le recours aux subventions ciblées en direction de certains acteurs définis par rapport aux objectives de sécurité alimentaire, de redistribution sociale ou conservation des ressources naturelles, est économiquement fondé. La Banque mondiale (2007) reconnait que des subventions peuvent se justifier de manière temporaire pour favoriser l’utilisation des semences et des engrais même si l’objectif à long terme doit être l’émergence de marchés d’intrants viables qui reposent sur le secteur privé. L’Afrique étant le continent ou le niveau d’utilisation d’engrais minéral est le plus bas au monde avec en moyenne 13 kg/ha d’engrais en 2008 contre 94 kg/ha pour l’ensemble des pays en voie de développement (Minot et Benson, 2009), une hausse significative des rendements agricoles des petits paysans est techniquement peu probable sans une politique de promotion de l’accès aux engrais minéraux. Ce faible niveau d’utilisation d’engrais induit non seulement une faible productivité agricole, mais est responsable aussi de l’épuisement des sols. En effet, sans apport conséquent de fertilisant, les pratiques culturales actuelles africaines contribuent à appauvrir davantage les sols. Il est estimé que chaque année les sols africains sont lessivés à un rythme de 22 kg/ha d’azote, 2,5 kg/ha de phosphate et 15 kg/ha de potassium (Smaling et al., 1997).

41Ainsi pour maximiser les gains de productivité de l’agriculture en Afrique, accéder aux engrais minéraux dans des conditions favorables s’avère indispensable pour atteindre le double objectif d’augmentation des rendements et de l’amélioration de la qualité de sols. La politique de promotion de l’utilisation de l’engrais minéral doit s’accompagner d’une politique de formation dans l’utilisation de la fumure organique et des pratiques de l’agriculture de conservation ainsi que de l’agroforesterie. Les voies et moyens à mettre en œuvre pour atteindre ces objectifs sont toutefois sujets de controverse. Les subventions d’intrants agricoles malgré leurs couts fiscaux élevés bénéficient à juste titre d’un regain de popularité sur le continent. L’expérience du Malawi qui augmenta substantiellement sa production alimentaire en passant d’une situation de déficit de ses besoins alimentaires de 43 % en 2005 à une situation de surplus de 53 % (Denning et al., 2009) principalement à la faveur des subventions ciblées sur les engrais et les semences de maïs a eu une grande force évocatrice. La généralisation dans plusieurs pays africains d’expériences de mise en œuvre de forme de subventions adaptées au marché avec des instruments tels que les bons d’achat, les aides compensatoires et les garanties partielles d’emprunt (Banque mondiale, 2007) permettrait d’améliorer la productivité de l’agriculture africaine.

Conclusion

42Définir des politiques agricoles innovantes en Afrique, c’est d’abord accepter que des ruptures soient nécessaires pour « produire plus et mieux ». En clair, une agriculture performante est nécessairement conçue dans une dynamique de co-construction, co-exécution, co-évaluation. En fait, chaque acteur des filières agricoles a une contribution à apporter. Et c’est, à n’en pas douter, l’agrégation des apports de chacun qui permet de produire des nouvelles connaissances et procédés. Il est donc important que les différents acteurs dialoguent pour mettre en place des systèmes d’innovations majeurs. L’Afrique a assez souffert des approches dirigistes, productivistes et non systémiques, du peu d’intérêt accordé à des secteurs stratégiques tels que la recherche et la vulgarisation, de la marginalisation des organisations professionnelles dans la conception et l’évaluation des politiques, d’environnement peu propice à la promotion du secteur privé.

43Par conséquent, un changement de mentalité est incontournable et celui-ci doit concerner tous les acteurs publics et privés. Mais une meilleure répartition des responsabilités est nécessaire et doit être la conséquence d’un dialogue gouverné par l’excellence et impliquant tous les acteurs à tous les maillons de la chaîne de valeur. Ce continent peut et doit refuser la fatalité, car il a suffisamment d’eau, de terres, un capital humain important et beaucoup de technologies non utilisées. Il doit reconsidérer son développement rural en osant penser autrement et investir dans son futur en s’inscrivant dans une dynamique fondée sur des informations et des analyses concertées.

Bibliographie

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Notes

37 En tant que gardien de l’intérêt général, l’État peut définir des règles qui s’imposent à tous (sanitaires, sociales, etc.) et aussi légitimement définir les priorités nationales

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