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Apprendre à innover dans un monde incertain

 | 
Émilie Coudel
, 
Hubert Devautour
, 
Christophe-Toussaint Soulard
, 
et al.

Partie 2 - Apprendre à innover aujourd’hui

Chapitre 7 - Innovations et gouvernance des territoires ruraux

André Torre et Frédéric Wallet

Texte intégral

1L’idée que l’innovation ou la créativité pourraient être à l’origine des processus de développement des territoires est apparue assez récemment dans la littérature, ainsi que dans les politiques et actions publiques. Ce n’est que ces dernières années que s’est imposé le fait que les activités nouvelles pouvaient présenter un intérêt, voire même constituer le moteur de la croissance des territoires (Regional Science Policy and Practice, 2011), et encore cette approche est le plus souvent circonscrite aux seuls secteurs de haute technologie ou de la nouvelle économie.

2Il a fallu attendre les années 1990 pour voir apparaître des travaux qui mettent l’innovation au cœur de la croissance des régions ou des territoires, et signalent la place importante tenue dans ce mécanisme par les entreprises innovantes, les clusters et les regroupements d’activités créatrices de haute technologie, la diffusion spatiale des technologies et ses limites géographiques en termes de spillovers, puis les problèmes de capacité d’absorption et de reproductibilité difficile des innovations produites ailleurs. Ce mouvement s’est accompagné de la mise en œuvre de nombreuses politiques locales, nationales ou communautaires en faveur de l’innovation, telles que la création de technopoles ou de parcs d’activités scientifiques, la dévolution de crédits importants en faveur de la recherche et développement, ou l’approfondissement du lien recherche/industrie. Dans tous les cas, c’est la conception de l’innovation high-tech qui est privilégiée, l’accent étant mis sur la création ou le transfert d’innovations de très haut niveau, devant profiter aux entreprises qui les utilisent ainsi qu’à leur réseau de sous-traitants, fournisseurs ou voisins géographiques, puis bénéficier par capillarité à l’ensemble de l’économie locale.

3Le modèle de développement régional ou territorial qui en découle est axé sur les activités high-tech : l’innovation est considérée comme le principal moteur de la croissance (version édulcorée du développement), ainsi que comme un moyen de se différencier et donc de lever en partie la contrainte concurrentielle. Les institutions internationales (ODCE, UE…) et les gouvernements, qui prônent ces politiques de développement fondées sur la compétitivité et l’innovation, mettent en place des dispositifs visant à intensifier la sélection entre les territoires. Il en résulte alors souvent une certaine forme d’angélisme des gestionnaires des territoires, désireux d’entrer dans le jeu de la concurrence, qui considèrent que la valorisation des ressources locales et l’appui aux secteurs de pointe suffisent à générer du développement.

4Mais les territoires ne jouent pas à armes égales dans cette course à l’excellence technologique : tous n’ont pas des ressources facilement valorisables, ni les compétences pour les valoriser. C’est notamment vrai pour les territoires ruraux, ou pour les pays du Sud, qui conduisent à reposer la question de la nature de l’innovation et des conditions de son émergence sur les territoires. Cet article a pour objet d’explorer le lien entre trois éléments essentiels : l’innovation, le développement territorial et la gouvernance. Dans une première partie, nous présentons les principaux modèles de développement et leurs déclinaisons dans les territoires ruraux ou agricoles. Nous abordons ensuite la question de la place de l’innovation dans les approches du développement, en considérant successivement les approches de l’innovation territorialisée et les politiques territoriales d’innovation. Nous terminons enfin par l’analyse des modes de gouvernance des espaces ruraux et périurbains, qu’il s’agisse des processus de délibération, des acteurs et structures de gouvernance ou des mécanismes respectifs de conflits et de concertation, considérés comme des expressions ou des vecteurs de l’innovation sur les territoires.

Les modèles de développement régional et territorial

5Qu’ils soient centrés sur les questions rurales et agricoles ou plus généralement attachés à définir les conditions de croissance et de succès des économies régionales, les travaux consacrés à la thématique du développement font la part belle à l’étude des mécanismes économiques. On constate facilement que l’intérêt pour les questions d’innovation, très mesuré pendant l’après-guerre ou les Trente Glorieuses, est maintenant devenu l’une des composantes majeures de ces approches, tant la thématique du développement est étroitement liée à celle de l’innovation, sous toutes ses formes. Trois grandes visions concurrentes du développement coexistent, correspondant à des présupposés de nature analytique forts, dans lesquels l’innovation est plus ou moins présente (Torre et Wallet, 2012).

Le développement comme équilibre optimal

6On trouve tout d’abord les courants de pensée qui s’attachent avant tout à définir une balance des intérêts et des gains retirés par les différents acteurs locaux du processus de développement et à rechercher des principes qui permettront d’atteindre le maximum de satisfaction des parties prenantes. Appartiennent à ce groupe les approches fondatrices de la théorie néo-classique, qui envisagent une croissance homothétique fondée sur les inputs en termes de capital et de travail, ultérieurement étendus à un troisième intrant de nature plus technologique, le plus souvent la connaissance ou le volume des investissements en matière de recherche et développement (R&D) (Solow, 2000). Dans ces approches, l’innovation est essentiellement considérée sous l’angle d’un input destiné à améliorer l’efficacité de l’affectation et de l’usage des facteurs de production, et leur productivité. Il s’agit d’évaluer le volume de production et sa croissance, et de les mettre en parallèle avec le caractère optimal de la combinaison de facteurs et les efforts réalisés en termes de productivité ou d’accumulation du capital par exemple (voir Johansson et al., 2001). Cette approche, qui considère la possibilité d’élimination à terme des disparités interrégionales, a connu un succès important mais relatif, principalement en raison de ses limites en termes de croissance homothétique et de son incapacité à rendre compte des déséquilibres signalés très tôt par les auteurs de la polarisation ou de la croissance par le bas par exemple.

Le développement comme source d’inégalités et de polarisation

7Le deuxième bloc d’analyses, le plus important, est constitué par les approches qui pensent que les compromis passés entre les acteurs locaux sont purement provisoires et que les processus de développement génèrent des inégalités interrégionales difficilement réductibles. À rebours des précédentes, ces analyses considèrent que le développement accompagne et contribue à creuser les disparités entre régions ou territoires, souvent de manière durable. Elles soulignent également l’existence de systèmes locaux présentant des particularités marquées au niveau institutionnel, économique et technique, et dont les succès ou les échecs provoquent des processus de développement fondamentalement déséquilibrés. Ces travaux trouvent leur origine dans les analyses des pôles de croissance, initiées par Perroux, Myrdal, puis Hirschman ou Higgins. L’idée de départ de Perroux (1961) est que le développement ne peut pas survenir partout, au même moment, et avec la même intensité. La preuve en est l’existence de pays ou de zones en retard de développement, que la théorie des pôles de croissance a été la première à reconnaitre. Le développement repose sur un processus de polarisation des activités, lui-même fondé sur l’existence de grandes firmes motrices, situées au cœur des régions les plus développées, et qui sont le vecteur de l’innovation et de sa diffusion déséquilibrée entre les territoires.

8Avec la crise du fordisme et l’incapacité des modèles traditionnels à rendre compte des évolutions du capitalisme, comme de la performance de formes d’organisation alternatives au modèle de la grande firme, ont émergé des analyses mettant les facteurs intangibles au cœur des dynamiques de développement. Ainsi, Porter (Porter, 1985, 1990), dont les approches ont connu un large retentissement, explique l’avantage compétitif d’une région ou d’un territoire à partir de quatre grands facteurs qui doivent être travaillés dans le but de procurer une avance sur les zones concurrentes : les stratégies, structures et rivalité (rivalry) des entreprises, l’état de la demande, les relations spatiales entretenues avec les industries liées, et l’état des ressources ou facteurs de production (traditionnels ou en termes de compétences). Les analyses en termes d’économie résidentielle ou présentielle, qui fondent le développement territorial sur la captation de revenus extérieurs, présentent une autre illustration des disparités interrégionales (Davezies, 2008).

9L’analyse des systèmes locaux de production (SPL), qui prend naissance dans les années 1970, repose également sur la constatation de processus de développement spatialement différenciés. Initiée par les analyses des districts italiens (Beccatini, 1990), puis par une série de déclinaisons allant des milieux aux clusters en passant par les systèmes agro-alimentaires ou les SPL, elle est fondée sur le caractère systémique des relations entretenues par les acteurs qui appartiennent et dessinent ensemble un territoire fondé sur leurs relations de coopération et leurs projets communs. On retrouve ici l’idée du développement par le bas, chère à des auteurs comme Stohr (1986) ainsi qu’une volonté de typologisation des formes de développement (les districts italiens, les systèmes fondés sur le public, les systèmes avec un cœur de grandes firmes, ou fondés sur l’innovation…) (Markusen, 1996), mais peu d’analyse des processus même de développement et de leur dynamique.

10La nouvelle économie géographique, initiée par Krugman (1991) et popularisée par des auteurs tels que Fujita, Thisse ou Ottaviano par exemple (Fujita et Thisse, 1997, 2001 ; Ottaviano et Thisse, 2004), a ensuite formalisé la probabilité importante de survenance de phénomènes de polarisation spatiale et de concentration des activités. Se posent les questions des capacités d’entraînement d’une activité au niveau régional (par exemple l’effet d’entraînement de la construction), de l’impact réciproque de la localisation des entreprises et de celle des travailleurs-consommateurs, ainsi que de la maitrise de la diminution des coûts de transport, qui ne fait que renforcer les processus de polarisation au détriment des zones périphériques.

Le développement comme processus dynamique lié à l’innovation

11Un troisième et dernier bloc de recherche repose sur l’idée que le développement régional ou territorial est profondément lié à l’existence de ruptures dynamiques, résultant de processus d’innovation ou de création, à l’origine de rythmes et de volumes de développement différents selon les régions ou les territoires (Dunford, 1993 ; Scott et Storper, 2003). Les analyses du développement régional fondées sur les processus d’innovation et de régulation, ainsi qu’une partie des approches systémiques considèrent ainsi que les systèmes locaux sont soumis à des phases successives de croissance et de stagnation, voire de récession (Colletis et al., 1999), qui aiguisent ou réduisent les inégalités entre catégories sociales, les fruits de la croissance pouvant se voir appropriés par certains groupes ou par des entreprises off-shore aux mains de capitaux extérieurs. Ce sont avant tout les chocs internes qui génèrent des transformations du système et conduisent à l’apparition de processus de concentration spatiale des personnes et des richesses, ainsi que de zones d’exclusion sociale et spatiale. L’innovation, sa création et sa diffusion se trouvent alors au cœur de ces approches (Cooke et Morgan, 1998).

12Au cours de la dernière décennie, l’analyse des dynamiques spatiales s’est enrichie de travaux ancrés dans la filiation de la théorie évolutionniste (Frenken et Boschma, 2007), qui considèrent la répartition inégale des activités dans l’espace comme le résultat de processus historiques largement contingents. L’économie géographique évolutionniste accorde une place prédominante à la dimension entrepreneuriale, qu’il s’agisse de la généalogie ou des processus d’émergence, de croissance, de déclin et de cessation d’activité des entreprises (Boschma et Frenken, 2011). L’accent est mis particulièrement sur le rôle joué par les spin-off et la mobilité de la main d’œuvre dans les processus de développement territorial (Maskell, 2001), ainsi que sur le mécanisme de réplication des routines au sein du tissu industriel local. Tirant avantage des proximités géographique, industrielle et technologique entre secteurs d’activités (Torre, 2008), ainsi que des dispositifs institutionnels et des structures des réseaux, ces technologies se diffusent par effet boule de neige entre les entreprises et industries technologiquement liées, et finissent par verrouiller les systèmes locaux dans des dépendances spatiales aux sentiers de croissance. Ce processus fonctionne particulièrement bien quand les industries sont émergentes ou reposent sur des technologies connexes, la faible distance cognitive favorisant la circulation des externalités de connaissance (Nooteboom, 2000).

Les politiques de développement par l’innovation

13Une des caractéristiques des politiques de développement contemporaines est de considérer que le dynamisme local en matière d’innovation, de production et de transfert des connaissances constitue l’une des clés du développement régional, d’où l’effort important des régions et collectivités locales dans ce domaine. Les politiques de soutien à l’innovation, source de rendements croissants, font aujourd’hui partie de l’arsenal des décideurs, qui y voient l’argument suprême en matière de croissance ou de développement (Hall, 1994). Elles reposent sur la constatation de la difficulté à s’approprier les gains de l’innovation, qui appelle une intervention de l’État pour compenser un possible sous-investissement en matière de R&D. Ces stratégies, qui ont donné naissance à des politiques de promotion des activités high-tech (Goldstein, 2009) ou de grands programmes industriels de type Airbus, sont également considérées comme pertinentes pour les espaces ruraux, les régions isolées et les PME qui manquent de ressources.

L’innovation technologique au sein de pôles de développement

14Les approches traitant du rôle de l’innovation dans les dynamiques de développement territorial et régional sont fondées sur la prise en compte de l’importance des activités de R&D ou d’innovation en matière de développement local. En partie inspirées des analyses de Schumpeter, elles reposent sur l’idée que les innovations constituent la clé des processus de développement et que les efforts réalisés en matière de R&D ou d’incitations à innover peuvent jouer un rôle important dans la mise en place et le succès de dynamiques de croissance. Il s’agit souvent d’une approche systémique, qui souligne le rôle joué par le transfert et la diffusion des innovations au niveau local (Feldman, 1994 ; Autant-Bernard et al., 2007), ainsi que l’importance des relations de face à face et des phases d’essaimage par installations de spin offs ou d’accompagnement de l’effort de création (nurseries, hôtels de projets…). Le moteur du développement réside alors dans l’existence de spillovers localisés d’innovation ou de connaissances, qui se diffusent au sein du système local et peuvent donner naissance à des systèmes locaux d’innovations très compétitifs, du type technopoles ou pôles de compétitivité par exemple. C’est l’innovation qui tire le développement, et marque la différence entre les systèmes dynamiques et les autres.

15La concentration des efforts d’investissement industriel sur des pôles clairement identifiés est aujourd’hui dominante dans les politiques européennes, mais une de ses limites repose sur sa conception linéaire, qui minimise l’importance des boucles de rétroaction et de l’incertitude dans les processus d’innovation. Elle conduit à des résultats assez pauvres, dans la mesure où elle omet la concentration géographique de la R&D et de l’innovation dans un petit nombre de régions ainsi que le phénomène d’exploitation des nouveaux savoirs hors des zones soutenues. De plus, les politiques de « choix du gagnant » (picking-the-winner policy) visant à sélectionner les zones les plus propices à l’innovation et les secteurs les plus dynamiques en termes de création d’emplois futurs (biotechnologie, nanotechnologies) peuvent voir leur utilité et leur pertinence interrogées (Boschma, 2009). Outre le fait qu’il est impossible de prédire les futures régions de croissance ou secteurs gagnants car les nouvelles industries sont souvent le résultat de processus spontanés plutôt que d’interventions orchestrées, elles conduisent à opter partout pour les mêmes activités, alors que les systèmes industriels et d’innovation sont très différents et souvent lacunaires (Camagni, 1995). Les phénomènes d’inertie et de lock-in conduisent ainsi la grande majorité des régions à échouer dans le développement de ces industries, entrainant des pertes énormes de ressources publiques.

16Ces analyses prennent appui sur les changements de perception des processus d’innovation, passant du modèle linéaire au modèle interactif (Lundvall, 1992). Là où le modèle linéaire, inspiré de l’organisation taylorienne de la production, décrivait l’innovation comme un processus univoque cheminant de l’idée initiale à la production et à la commercialisation, le modèle interactif met l’accent sur le caractère interactif et itératif de l’innovation, entre des organisations étroitement liées aux différents stades de son développement. L’innovation est alors considérée comme une construction sociale prenant forme au sein d’une diversité de configurations géographiques (Wolfe et Gertler, 2002). Le modèle linéaire décrivait une division spatiale du travail fondée sur une spécialisation hiérarchique fonctionnelle, certaines régions bénéficiant des effets positifs, en matière de revenus et de croissance, du fait de leur positionnement et de leur spécialisation dans les activités de R&D. A contrario, le modèle interactif met davantage l’accent sur les relations étroites entre utilisateurs et producteurs de connaissances, par le biais de leur proximité géographique et/ou des TIC. Par conséquent, les contextes institutionnels territoriaux sont essentiels pour expliquer le potentiel et les performances en matière d’innovation (Puttilli et Tecco, 2010 ; Bonaudo et al., 2010), certains territoires s’avérant nettement supérieurs à d’autres pour produire et adapter des innovations (Malecki, 1997).

Encadré 7.1. Les systèmes agroalimentaires localisés (Syal)

L’approche en termes de Syal prend naissance à la fin du xxe siècle suite au constat de l’organisation des échanges et relations entre les acteurs locaux impliqués dans une activité de production agricole ou agro-alimentaire. Cette notion désigne « des organisations de production et de service (unité d’exploitation agricole, entreprises agroalimentaires, entreprises commerciales, entreprises de restauration…) associées de par leurs caractéristiques et leur fonctionnement à un territoire spécifique. Le milieu, les produits, les hommes, leurs institutions, leurs savoir-faire, leurs comportements alimentaires, leurs réseaux de relations se combinent dans un territoire pour produire une forme d’organisation agroalimentaire à une échelle spatiale donnée » (Muchnik, 1996).

Le concept, qui a rapidement connu un succès important auprès d’une partie de la communauté scientifique mais également auprès de décideurs et de pouvoirs publics (Muchnik et de Sainte Marie, 2010), constitue bien évidemment une extension de la notion de systèmes localisés de production et d’innovation et autres clusters aux dimensions de production agroalimentaire. Les Syal se rencontrent souvent dans des zones rurales, en particulier dans celles de pays en voie de développement, où l’organisation locale des acteurs du processus de production des aliments repose sur des liens locaux et la mise en commun de savoir-faire et de techniques (Sanz Caňada, 2010).

Par ailleurs, on note des références importantes à la dimension technique de production des biens, qui se trouve en relation étroite avec le fait social. On ne peut prendre en compte les modes de production et les techniques afférentes sans considérer les modalités d’organisation sociale des acteurs, ainsi que la construction conjointe des liens sociaux et des déterminants techniques dans l’action. On notera toutefois que ces systèmes restent encore orphelins d’une véritable appréciation en termes d’analyse : insuffisamment fondés, ils révèlent tout leur intérêt, sans que l’on soit encore capable de les rattacher à une approche théorique déterminante ou dominante, même si les pistes en termes d’économie de proximité ou de biens clubs pourraient donner lieu à des développements intéressants dans les années à venir (Perrier-Cornet, 2009).

17La question de l’échelle à laquelle se déploie le processus d’innovation en lien avec les dynamiques de développement constitue également un élément essentiel du débat. À partir des travaux en termes de systèmes nationaux d’innovation (Lundvall, 1992 ; Nelson, 1993 ; Freeman, 1995 ; Amable et al., 1997), des réflexions sur leurs déclinaisons régionales ont cherché à comprendre à quelles conditions les réseaux et dispositifs institutionnels locaux et régionaux étaient plus ou moins favorables à l’innovation et quelles étaient les conditions de leur adaptation et de leur permanence dans le temps (Lundvall et Maskell, 2000). Il en a résulté des approches en termes de systèmes régionaux d’innovation (Cooke et Morgan, 1998), qui s’intéressent aux formes d’ancrage des innovations sur les territoires et tentent de mettre en évidence les conditions conduisant à des systèmes performants. Ces recherches insistent sur l’importance de la présence d’éléments tels que les infrastructures physiques et technologiques, les liens entre industrie et universités en matière de R&D, le haut niveau de qualification de la main d’œuvre sur le marché local du travail, l’existence de dispositifs de capital risque, mais aussi sur des facteurs moins tangibles liés au contexte social local, comme l’existence de savoir-faire et d’une culture technique régionale ou une proximité des cadres cognitifs collectifs. Le rôle des dispositifs institutionnels régionaux et locaux se révèle donc essentiel pour réduire l’incertitude et soutenir la coordination et l’action collective favorable aux processus d’innovation, les systèmes performants étant ainsi caractérisés par un haut niveau d’interactions locales et de relations d’interdépendance, où l’innovation est soutenue par des organisations publiques ou privées.

L’innovation par la création de connaissances

18Des travaux plus récents soulignent le rôle central joué par la connaissance et ses implications en matière de développement territorial et régional, en lien avec les processus d’innovation. Selon cette lecture, le développement pourrait se comprendre comme le passage d’un ensemble d’actifs composé de produits faiblement élaborés et exploités par une main d’œuvre peu qualifiée, à un ensemble d’actifs basés sur la connaissance et exploités par une main d’œuvre qualifiée, l’information étant alors considérée comme une matière première primordiale (Lundvall et Maskell, 2000). La capacité d’apprentissage se révèle ainsi essentielle au potentiel d’adaptation des territoires et des régions pour leur développement, l’apprentissage étant considéré comme un processus collectif, social et géographique qui induit un changement dans les capacités ou la compréhension des individus ou des organisations.

19Certains travaux insistent davantage sur la tension entre représentation et décision individuelle et innovation collective, mettant au centre de l’analyse les processus de création et de diffusion de connaissances. Dans cette perspective, les approches en termes de communautés de pratiques ancrées territorialement apportent notamment une grille conceptuelle originale mettant en exergue l’importance des routines et des réseaux, et se rapprochant des travaux en termes de ville créative (Cohendet et Simon, 2008), et d’économie géographique évolutionniste (Frenken et Boschma, 2007).

20Enfin, les relations d’interdépendances non marchandes entre institutions sont déterminantes dans les performances des territoires et des régions en matière d’innovation, de croissance de la productivité et de développement. Les relations de confiance, mais aussi des niveaux élevés de connaissances tacites et l’existence de routines, structurent des dispositifs locaux de conventions et de coordinations spécifiques, constituant autant de ressources relationnelles favorables à l’augmentation des capacités d’apprentissage et à l’établissement d’avantages difficilement reproductibles par d’autres territoires. Dans cette perspective, les espaces d’agglomération et plus largement les territoires urbains sont considérés comme favorables à l’innovation et à la création de connaissances en raison des externalités cognitives qu’ils sont susceptibles de générer (Scott et Storper, 2003).

21La reconnaissance du rôle de l’innovation, des connaissances et de l’apprentissage dans les processus de développement régional et territorial a eu des conséquences en termes d’évolution des politiques de développement, qui se caractérisent désormais le plus souvent par la combinaison d’interventions en faveur des infrastructures (transport, télécommunications haut débit…) et un soutien à des composantes moins tangibles comme la structuration de réseaux et le transfert de connaissances, afin de renforcer les capacités collectives de création de connaissances et d’apprentissage. L’enjeu est alors de construire des actifs endogènes au territoire, ce qui suppose la mobilisation des forces locales dans le cadre d’interactions où les logiques d’expérimentation (marquées par l’acceptation des processus d’essai-erreur) prennent le pas sur la mise en application de solutions prédéfinies, en dépit des contraintes pesant sur les finances publiques. C’est la raison pour laquelle de tels dispositifs d’intervention publique sont davantage liés au contexte de leur construction que dotés d’une valeur universelle. Toutefois, l’examen des stratégies engagées au niveau des territoires et des régions (de surcroit au sein d’un même cadre national) démontre la relativement faible créativité des solutions à l’œuvre et la difficulté pour la plupart des territoires de se démarquer nettement et durablement.

Vers une innovation territoriale ?

22En dépit d’avancées indéniables sur la compréhension des liens entre innovation, connaissance, apprentissage et développement régional au cours des vingt dernières années, les constructions théoriques ainsi proposées restent caractérisées par la diversité et la faiblesse de leur conceptualisation et de leur formalisation, ainsi que par le flou des messages adressés aux décideurs en vue d’améliorer les politiques publiques. Souvent fondées sur les seules activités high-tech, déterminées par la technologie et une culture d’entreprise répondant largement aux impératifs marchands, elles réduisent le champ de l’innovation aux dimensions les plus technologiques, négligeant au passage non seulement les innovations incrémentales mais aussi de nombreux territoires qui ne se distinguent pas par leur adhésion aux principes du high-tech mais se caractérisent néanmoins par une intense activité d’innovation de différentes sortes (sociale, organisationnelle, institutionnelle…). Par ailleurs, et au-delà d’une unité sémantique de façade sur les notions mobilisées, ces modèles analytiques sont en réalité porteurs de visions différentes des dynamiques d’innovation, qui nuisent à l’établissement d’un cadre théorique clair.

Encadré 7.2. Un exemple d’innovation socio-territoriale : la transition agroécologique au Brésil

Marc Piraux et Philippe Bonnal

La transition agroécologique de systèmes de production agricole est un processus complexe qui implique des changements techniques, sociaux et institutionnels. Le semi-aride brésilien, où la transition a été initiée il y a plus de 20 ans, constitue un exemple intéressant d’innovation. Partant du souci de résoudre des problèmes sociaux engendrés par le manque d’eau, aggravés par ailleurs par l’inadéquation des propositions techniques des pouvoirs publics et les méthodes interventionnistes d’un État relativement centralisé, la transition a conduit à une série de changements caractéristiques de l’innovation sociale et territoriale : i) ils répondent à la satisfaction des besoins des populations locales, une condition importante de l’innovation sociale ; ii) ils ont renforcé les processus d’apprentissage pour développer les capacités de lecture partagée des agroécosystèmes et valoriser les pratiques socio-productives peu ou pas valorisées socialement ; ces pratiques ont constitué le support des débats pour la construction d’un projet alternatif ; iii) ils ont pour base le mouvement social d’expérimentations menées par les agriculteurs eux-mêmes, ce qui a conduit à une consolidation des réseaux sociaux ; iv) ils valorisent enfin un processus de gouvernance multi-échelle des innovations agricoles qui favorise l’intégration sociale et l’insertion politique des paysans. Si ces innovations sont ancrées dans le territoire, elles ont permis aussi la création et la mise en place de dispositifs (tels que le réseau d’articulation du semi-aride - ASA) et de politiques publiques spécifiques à la région.

Ces innovations ont interpellé la capacité à faire évoluer la sphère publique liée aux actions de développement. L’expérimentation institutionnelle a donc été incontournable. L’innovation institutionnelle dont l’État a fait preuve consiste à avoir su transformer les expériences territorialisées d’acteurs sociaux en politiques publiques. En ce sens, elle peut être considérée comme l’appropriation par l’État d’une innovation développée à l’échelle locale. Le succès mitigé de cette transformation s’explique par le caractère périphérique et fragmentaire du changement institutionnel réalisé au sein de l’appareil d’État. Les trajectoires des innovations sociales et institutionnelles s’inscrivent dans des rapports de pouvoirs qu’elles cherchent à modifier. Il ressort que la durabilité des innovations socio-territoriales locales dépend aussi d’un mouvement complémentaire d’uniformisation des normes au sein même de l’État (Piraux et al., 2010 ; Bonnal et Piraux, 2010).

23Une manière d’avancer sur ces questions, et en particulier d’intégrer la question de l’innovation à l’analyse de l’ensemble des territoires, y compris ruraux, serait d’élargir le débat à la prise en compte de la notion d’innovation territoriale, dans toutes ses dimensions. Son approfondissement doit permettre de progresser dans la compréhension de la déclinaison des progrès de l’humanité à l’échelle territoriale (Moulaert et Sekia, 2003) et de rendre l’analyse des modèles d’innovation utile pour les communautés locales. Certaines approches, par exemple les travaux du GREMI sur la notion de milieu innovateur (Camagni et Maillat, 2006), ont investigué la notion d’innovation territoriale dans des territoires plus ruraux ou moins développés, en s’appuyant sur les innovations organisationnelles et la mobilisation des populations locales. Les règles d’action collective et les dispositifs institutionnels sont alors considérés comme des facteurs explicatifs des dynamiques territoriales innovantes, et l’innovation regardée comme une construction sociale conditionnée par le contexte géographique dans lequel elle s’inscrit. Ancrée dans les pratiques, elle est donc nécessairement située dans l’espace. La question de l’innovation territoriale est également investie par les champs émergents de l’économie sociale et solidaire et du développement durable (Zaoual, 2008). Des concepts nouveaux ont été forgés comme celui d’innovation sociale (Klein et Harrison, 2007 ; Hillier et al., 2004) qui décrit un ensemble de pratiques d’innovation d’entreprises en réponse à des besoins sociaux peu ou non satisfaits et/ou mettant en œuvre des processus permettant d’inscrire une démarche de transformation sociale dans la durée. Ces initiatives révèlent la place éminente occupée par les territoires comme creuset des formes nouvelles d’organisation et de partenariat innovants, en milieu urbain comme dans les espaces ruraux.

Quelle gouvernance pour faire émerger l’innovation dans les espaces ruraux et périurbains ?

24L’analyse des processus de développement, initialement centrée sur les dimensions économiques, s’est progressivement ouverte à la question de l’innovation, amenant à considérer le maillage des relations sociales et institutionnelles au niveau local, ainsi que les interactions et imbrications entre échelles et niveaux géographiques. Cette complexité accrue conduit à poser la question de la gouvernance des territoires, dans le but de faire émerger des processus innovants, mais aussi d’accorder les désirs des différentes composantes des populations locales et de les articuler avec les politiques et régulations globales.

25Les processus de gouvernance des territoires sont aujourd’hui le lieu d’intenses bouleversements, qui contribuent aux phases d’innovation territoriale et constituent ainsi le moteur du développement et de la croissance dans les territoires ruraux ou urbains. Ces dispositifs de gouvernance sont en quelque sorte des laboratoires du changement, car ils permettent d’accompagner et parfois d’anticiper les mutations en cours dans les territoires, en leur donnant forme, en permettant de maintenir le dialogue et l’expression des oppositions, ainsi que d’éviter les affrontements violents, ou l’échec du développement par atonie ou expatriation. Ces changements s’incarnent sous les deux formes polaires et jumelles des conflits et de la concertation, qui constituent les modes d’expression et les courroies de transmission des innovations en cours au niveau des territoires.

Concertation et négociation pour définir une vision partagée

26Il s’agit tout d’abord des mécanismes de négociation, et plus particulièrement de concertation, et de leur mise en place au niveau local. On peut, selon Beuret (2006), distinguer différents types d’opérations mobilisables au sein de démarches participatives, marquées par un niveau croissant d’implication, et qui contribuent à des niveaux divers aux processus de gouvernance des territoires. La communication cherche à faire passer un message et obtenir l’adhésion du public à une proposition : elle peut faire partie de démarches participatives, par exemple lorsqu’il s’agit de convaincre certains groupes qu’ils ont intérêt à participer plutôt qu’avoir recours au rapport de force ; l’information permet de transmettre des données qui permettront aux individus ou groupes cibles visés de se construire une opinion et de participer au débat ; la consultation vise à collecter les avis des acteurs, sans apporter de garanties quant à la prise en compte des opinions exprimées ; le dialogue va permettre des rapprochements entre les parties prenantes et la construction de langages et références communes ; la concertation recherche la construction collective de visions, d’objectifs, de projets communs, en vue d’agir ou de décider ensemble ; enfin, la négociation cible l’obtention d’une décision acceptée par l’ensemble des parties prenantes.

27Ces mécanismes ont donné naissance, ces dernières décennies, à des inventions et interventions de toutes natures, qui ont en commun de faciliter la mise en place du paradigme de la concertation, dont témoigne notamment le succès des travaux d’Ostrom (1990 ; 2005) en matière de définition des dispositifs de gouvernance des ressources naturelles communes abordés par l’angle de la définition des droits de propriété par les communautés locales. Toutefois, ces mécanismes ne paraissent pas totalement stabilisés et génèrent de nombreux débats et controverses quant à leurs utilités respectives (Blatrix et al., 2007 ; Mermet et Berlan-Darqué, 2009). Un relatif consensus s’établit néanmoins pour admettre que la mise en œuvre de différentes formes de participation des acteurs privés ou semi-publics aux débats ou à la décision publique permet d’avancer vers des processus de gouvernance territoriale plus harmonieux et démocratiques. Il en résulte ainsi un certain nombre de mécanismes et d’outils de la gouvernance des territoires, comme celui qui est présenté dans l’encadré 7.3. En témoigne, dans le cas français, de la Loi Bouchardeau de 1983 à la Loi de 2002 relative à la démocratie de proximité, la complexification de la décision en matière de projets d’infrastructures publiques, avec la déclaration d’utilité publique, les enquêtes publiques, et l’instauration de la Commission nationale du débat public, des concertations préalables à l’élaboration et à la révision des documents d’urbanisme, puis des commissions consultatives des services publics locaux1

  • 29 Projet financé par le programme « Pour et Sur le Développement Régional (PSDR) » du (...)
  • 30 http:/www.lameta.univ-montp1.fr/ggov.

Encadré 7.3. Co-construction d’un guide de la gouvernance territoriale

Hélène Rey-Valette et Edouardo Chia

Dans le cadre du projet Gouv.Innov29 (Gouvernance des territoires et développement rural : une analyse par les innovations organisationnelles), nous avons analysé les dynamiques de la gouvernance territoriale dans des situations et dispositifs de gestion intégrée et durable des territoires y compris périurbains. Une attention particulière a été portée à la place des acteurs agricoles. Il s’agissait d’observer, d’analyser et d’accompagner la mise en place et la conduite de dispositifs de gouvernance. Un objectif, opérationnel, était de proposer aux acteurs du développement local un guide pour la mise en œuvre de la gouvernance territoriale. Ce dernier a été co-construit par l’équipe pluridisciplinaire de chercheurs du projet Gouv.Innov et un panel d’agents de développement et de représentants du monde agricole. La co-construction du guide est partie d’une analyse générique de la gouvernance territoriale. Elle permet de tenir compte de la diversité des dispositifs ainsi que de leur caractère historiquement construit par rapport aux processus territoriaux ainsi que de leur encastrement spatial et des dynamiques multi-échelles. Quatre rubriques et étapes sont distinguées qui correspondent à des catégories complémentaires d’analyse, qui peuvent être déroulées de façon séquentielle ou en se limitant à un des aspects selon les besoins :

  • améliorer la compréhension (étape 1, connaissance des acteurs, institutions et procédures) ;

  • analyser (approches détaillées des interactions fonctionnelles (étape 2) et territoriales (étape 3) nécessitant des enquêtes, des entretiens ou des formes d’observation participante) ;

  • évaluer les produits et les effets du processus (étape 4), correspond au niveau le plus approfondi qui intègre une logique de réflexivité avec des besoins d’information plus importants.

Le guide issu de ce travail collectif de co-construction témoigne du caractère opératoire de la définition opérationnelle de la gouvernance en offrant des voies pour renouveler l’ingénierie de la gouvernance territoriale dans plusieurs champs, en renforçant : (i) les phases préparatoires, (ii) l’appui aux acteurs, (iii) le pilotage et la coordination de l’action publique, (iv) l’évaluation et (v) l’institutionnalisation. Il offre aussi plusieurs illustrations de terrain. Il constitue un « outil » de réflexivité et d’accompagnement qui contribue à l’ingénierie de la gouvernance territoriale30 (Rey-Valette et al., 2010, 2011).

28Les processus de concertation, marqués par une intention coopérative, constituent l’un des laboratoires les plus importants de la coordination en vue de la gouvernance des territoires. Basé sur une mise en relation structurée et durable entre des acteurs qui acceptent de partager de l’information, de discuter de problèmes ou d’enjeux spécifiques afin de convenir d’objectifs communs et d’éventuelles actions collectives (Bourque, 2008), leur construction collective permet de les distinguer des autres formes de coopération et de participation à l’action publique. La concertation recouvre ainsi « des processus de construction collective de visions, d’objectifs, de projets communs, en vue d’agir ou de décider ensemble » (Beuret, 2006), mais peut aussi être utilisée par un acteur qui entend se positionner comme tiers, pour favoriser une coordination entre diverses parties, comme c’est le cas pour les agents de développement par exemple. Elle prend forme sur des scènes, ou arènes, autour desquelles s’articulent les échanges entre des groupes composés de personnes physiques ou morales caractérisées par les mêmes actes relatifs à l’objet de la concertation et les mêmes comportements et prises de positions. L’histoire du processus de concertation est souvent faite d’une ou plusieurs controverses, mais le scénario n’est pas écrit à l’avance et sera élaboré au fil d’un itinéraire de concertation.

Le rôle des conflits dans les processus d’innovation

29Nos recherches sur les conflits dans les espaces ruraux et périurbains (Torre et al., 2006, 2010) révèlent que cette dimension est également essentielle dans les processus d’aménagement du territoire, de développement régional ou de gouvernance des diverses fonctionnalités locales ; elle s’impose, en termes de recours aux tribunaux, de manifestations médiatiques ou de démonstration de violence. Loin d’être, la plupart du temps, des oppositions aveugles ou purement égoïstes, les conflits d’usage de l’espace constituent ainsi une manière d’entrer dans la discussion sur les enjeux et les chemins du développement territorial, et d’infléchir les décisions en prenant part au processus en cours alors que l’on en avait été exclu (Dowding et al., 2000). C’est la raison pour laquelle ils portent, soit sur les décisions qui ont été prises en matière d’aménagement (négociation arbitrée), soit sur la composition et la représentativité des instances en charge de la décision (négociation arbitrale). Le conflit fait ainsi partie intégrante du processus de délibération au niveau local, en permettant une expression de la démocratie locale, ainsi que la réintégration de parties prenantes oubliées ou lésées dans une phase antérieure d’élaboration des projets.

30Les conflits d’usage de l’espace constituent ainsi une forme de résistance et d’expression des oppositions à des décisions qui laissent insatisfaite une partie de la population locale (Darly et Torre, 2011). Certaines innovations locales, qu’elles soient de nature technique ou organisationnelle, provoquent une résistance, qui peut donner naissance à des conflits. Les changements majeurs, qui impliquent une reconfiguration des usages de l’espace (installation d’infrastructures de transport ou de déchets, nouveaux plans locaux d’urbanismes, zonages territoriaux ou environnementaux) génèrent des conflits dont l’étendue spatiale et sociale peut prendre beaucoup d’ampleur. Les conflits sont des signaux des évolutions sociales, techniques et économiques, des révélateurs de la nouveauté et des innovations. Ils témoignent des oppositions que suscitent ces dernières, des discussions autour de leur mise en œuvre, de leur (non) acceptabilité éventuelle, ainsi que de la mise en place des procédures de gouvernance et de leur transformation sous l’influence de ces dynamiques de changement. Tout changement provoque des oppositions ou des résistances, plus ou moins fondées ou pertinentes. Il serait toutefois simpliste de considérer ces résistances comme le signe systématique d’une opposition réactionnaire au changement. Dans de nombreux cas, elles reflètent davantage des divergences quant aux orientations soutenues par les initiatives nouvelles qui s’imposent aux populations, qu’une volonté de maintien immuable des situations antérieures. Pendant ces phases de conflit se jouent des recompositions sociales ou de groupes d’intérêts, et des changements de nature technique ou juridique. Après le conflit restent les nouveaux accords au niveau local, les nouveaux modes de gouvernance, les nouvelles configurations des tours de tables, ainsi que les actes techniques (changements de tracés, aménagements divers, modifications des documents d’urbanisme…), qui résultent des négociations précédentes. Ferments de l’innovation territoriale, les conflits sont ainsi à la fois issus et à l’origine des mutations territoriales.

31La gouvernance des territoires ne se limite donc pas à une vision idyllique des relations économiques et sociales, i.e. aux formes de coopération et de constructions communes. Il s’agit également d’une interaction entre des forces poussant à la coopération et d’autres forces, qui poussent au conflit (Torre et Traversac, 2011). Loin d’être un long fleuve tranquille les processus de développement territorial et leur déroulement dans le temps sont faits de phases de négociations, de collaboration ou d’apaisement, mais également de périodes beaucoup plus animées, ou conflictuelles, au cours desquelles certains groupes ou catégories d’acteurs s’opposent, parfois avec violence, pour définir les marches à suivre et les options à retenir. Le processus de gouvernance des territoires présente ainsi deux faces complémentaires, dont l’importance réciproque varie selon les périodes et les situations. Il se nourrit de ces tendances opposées (Glazer et Konrad, 2005), dont la synthèse conduit à la définition de sentiers de développement territorial.

Conclusion

32Aujourd’hui de nombreux auteurs considèrent que se dessine un nouveau paradigme du développement rural, qui s’autonomiserait du modèle agro-industriel et hygiénique de production dominant fondé sur l’utilisation d’intrants chimiques et le contrôle sanitaire des produits, tout en construisant une représentation des espaces ruraux alternative à celle de la dépendance à l’égard du phénomène d’urbanisation (Röling et de Jong, 1998 ; Marsden, 2006). S’y ajoute la montée des problématiques environnementales et de développement durable, qui viennent à la fois impacter fortement la conception des activités présentes sur les zones rurales ‒ et tout particulièrement l’activité agricole ‒ et infléchir les politiques publiques et leurs déclinaisons locales, en particulier en matière de zonages (Natura 2000, directives habitats, trames vertes et bleues, etc.).

33Ce nouveau paradigme émergerait à la fois dans les pratiques et interventions des acteurs de terrain et dans les politiques publiques, le développement rural se pensant alors comme un processus multi-niveaux, multi-acteurs et multi-facettes (van der Ploeg et al., 2000). Multi-niveaux en matière de diversité des politiques et institutions destinées à traiter la question du développement rural, ainsi que d’évolution des relations entre agriculture et société, avec la prise en compte de la production de biens publics, la construction d’un nouveau modèle de production agricole intégrant les interactions entre agriculture et autres activités, et la combinaison des activités à l’échelle des entreprises en milieu rural. Multi-acteurs, avec les interactions entre agriculteurs et autres acteurs des espaces ruraux et les politiques de développement rural visant à faire émerger de nouvelles articulations entre local et global, mais pouvant également être un moyen de restaurer la légitimité des élites locales ou de jouer sur les intérêts clientélistes. Multi-facettes enfin : le développement rural se déploie en une gamme de pratiques différenciées dont certaines sont émergentes et parfois interconnectées (gestion des paysages, conservation de la nature, agritourisme, agriculture biologique, produits agricoles spécifiques, circuits courts…), de sorte que des éléments considérés comme superflus dans le paradigme moderniste acquièrent des rôles nouveaux dans les relations entre exploitations, mais aussi entre agriculteurs et population urbaine.

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Notes

29 Projet financé par le programme « Pour et Sur le Développement Régional (PSDR) » du Languedoc-Roussillon.

30 http:/www.lameta.univ-montp1.fr/ggov.