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La question des échelles en sciences humaines et sociales

 | 
Sébastien Boulay
, 
Sylvie Fanchette

Partie II - Politique des échelles et inégalités sociales

Chapitre 3 - Gouvernance et rééquilibrage en Nouvelle-Calédonie : quelles échelles pour mesurer la pauvreté ?

Laure Hadj

Texte intégral

1La Nouvelle-Calédonie, située dans le Pacifique Sud, est une collectivité sui generis d’outre-mer française. Elle est engagée dans un processus d’autodétermination depuis la signature des Accords de Matignon-Oudinot en 1988 par les deux principaux partis politiques de la Nouvelle-Calédonie et par l’État français. Ces Accords réorganisent le territoire selon une échelle géographique : les provinces. Celles-ci disposent de larges compétences favorables à la mise en place d’une politique de rééquilibrage. Le rééquilibrage vise à créer les conditions sociales et politiques propices au développement d’une économie stable grâce à la réduction des inégalités spatiales et communautaires. Il repose notamment sur le développement économique de chacune des provinces. Les Accords ont été renouvelés dix ans plus tard, en 1998, par l’Accord de Nouméa, qui a reconduit la délimitation des provinces ainsi que la politique de rééquilibrage.

2Les provinces sont également une échelle statistique de référence utilisée par l’Institut de la statistique des études économiques de la Nouvelle-Calédonie (ISEE). À partir du recensement de la population et de l’enquête Budget Consommation des ménages (BCM), élaborés et conduits par l’ISEE, nous proposons une évaluation du rééquilibrage selon la province de résidence en questionnant les outils de mesure utilisés et les échelles d’intervention choisies pour quantifier la pauvreté. En quoi les échelles choisies permettent-elles de mettre au jour certaines données et d’en occulter d’autres, témoignant d’un choix autant politique que méthodologique ? Pour répondre à cette question, nous présenterons le cheminement et les choix méthodologiques présidant au calcul du taux de pauvreté, dont la construction articule des jeux d’échelle. Nous interrogerons ensuite les différents scénarios d’analyse de cet indicateur selon la province de résidence.

Les provinces : une double échelle

Une échelle politique

  • 27 L’orthographe « canaque » est utilisée depuis l’époque coloniale jusqu’en 1970. Portant une connota (...)

3La Nouvelle-Calédonie est organisée depuis 1988 selon une échelle géographique : celle des provinces. On distingue les îles Loyauté (composées des îles Lifou, Maré, Ouvéa et Tiga) ainsi que la province Nord et la province Sud qui scindent la Grande Terre (figure 3.1). Leur création résulte d’un consensus politique qui s’inscrit dans un contexte de revendication de l’indépendance de la Nouvelle-Calédonie par rapport à la France. Le milieu des années 1980 cristallise les tensions politico-communautaires entre le Front de libération nationale kanak et socialiste (FLNKS) et le Rassemblement pour la Calédonie dans la République (RPCR). Le premier revendique l’indépendance du territoire afin de s’extraire d’un état de soumission postcolonial à la France. Les partisans du FLNKS sont majoritairement Kanak27, peuple autochtone de la Nouvelle-Calédonie. Le second prône l’attachement institutionnel à la France et mobilise principalement les populations allochtones. Pour sortir de cette impasse politique, l’État propose le statut Fabius-Pisani (loi du 23 août 1985), qui consiste à mettre en place une indépendance-association entre la Nouvelle-Calédonie et la France. Ce statut a instauré quatre régions (îles Loyauté, Nord, Centre et Sud) disposant d’une large autonomie dans les domaines du développement et de l’aménagement régional, de l’enseignement primaire et de l’action sanitaire et sociale. Ce statut a reçu l’aval du FLNKS, mais il a suscité des réserves de la part du RPCR et de la droite métropolitaine. Aux élections régionales du 29 septembre 1985, les indépendantistes, sous l’étiquette FLNKS, ont été à la tête des régions Nord, îles Loyauté et Centre, tandis que le RPCR a été vainqueur en province Sud. Ce dernier a dénoncé ce découpage géographique favorable aux indépendantistes. Ces résultats indiquent que la représentativité des Kanak au travers du FLNKS est avérée et que l’idéologie de l’indépendance est une volonté d’un grand nombre de votants. En province Sud, les indépendantistes recueillent 14 % des votes, alors que le corps électoral ne comporte qu’environ 10 % de Kanak, qui ne sont pas tous partisans des idées promues par les indépendantistes (Leblic, 1993). L’indépendance reste une priorité kanak mais pas pour tous, certains non-Kanak sont également sensibles à la question.

  • 28 Par exemple : réduction des compétences des régions ; limitation des déplacements des personnes viv (...)

4Un an plus tard, en France métropolitaine, la droite remporte les élections législatives. Le gouvernement français nomme Bernard Pons secrétaire d’État de la Nouvelle-Calédonie. Son intervention traduit une régression dans tous les domaines de la condition kanak28. Le statut Pons impose un remaniement statutaire et réduit les compétences et les délimitations des régions, marquant ainsi la volonté de restreindre le champ d’action des indépendantistes dans la vie politique des régions et du Territoire (Freyss, 1995). À cet effet, le gouvernement français remanie les frontières des trois régions de la Grande Terre : la région Nord est remplacée par la « région Est — à dominante kanak — et une région Ouest — à dominante caldoche — ; la région Sud englobe toute la pointe Sud jusqu’à l’île des Pins. Ce découpage institutionnel est donc calqué sur la répartition communautaire et sur les disparités économiques » (Arréghini et Waniez, 1993 ; Leblic, 1993, p. 68). Cette réorganisation offre la majorité aux indépendantistes dans deux des quatre régions. L’aboutissement de la période Pons s’est soldé par le drame de la grotte d’Ouvéa, où quatre gendarmes et dix-neuf Kanak ont perdu la vie. Quelques mois plus tard, François Mitterrand est réélu président de la République.

Figure 3.1. Les provinces depuis les Accords de Matignon-Oudinot (source : ISEE).

Figure 3.1. Les provinces depuis les Accords de Matignon-Oudinot (source : ISEE).

5En 1988, le nouveau gouvernement dirigé par Michel Rocard s’est donné pour mission de pacifier les clivages sociopolitiques, ce qui a abouti aux Accords de Matignon-Oudinot (26 juin 1988), signés par les représentants du FLNKS, du RPCR et l’État français. Le consensus repose alors sur l’instauration d’une politique de rééquilibrage vouée à réduire les inégalités en faveur de la population autochtone, sur la planification d’un référendum d’autodétermination et sur la création d’institutions politiques propres à la Nouvelle-Calédonie, dont les provinces. Leur délimitation se calque sur la répartition communautaire de la population, elle-même façonnée par l’histoire coloniale. Ainsi, parmi les 245 580 Calédoniens recensés en 2009, 7 % vivent en province des îles Loyauté, 18 % en province Nord et 74 % en province Sud. Parmi la population loyaltienne, 97 % se déclarent Kanak. Cette proportion s’élève à 74 % dans le Nord. La population du Sud est hétérogène mais dominée par la communauté européenne : 36 %, contre 27 % pour les Kanak. L’hétérogénéité de la province Sud s’exprime de la manière suivante : 11 % wallisienne et futunienne, 10 % de plusieurs communautés, 7 % autres communautés, 3 % tahitienne, 2 % indonésienne, 1 % ni-Vanuatu, 1 % vietnamienne, 1 % autres et 1 % non déclaré. Cette répartition est encore patente au dernier recensement de 2014.

  • 29 Les deux principaux partis politiques qui siègent aux Assemblées provinciales du Nord et des îles L (...)
  • 30 L’Assemblée provinciale Sud est composée des principaux partis politiques suivants : Calédonie Ense (...)

6Les provinces sont présentées comme un outil politique visant à la mise en œuvre d’un rééquilibrage des inégalités économiques et sociales. Ce rééquilibrage consiste en un développement des provinces Nord et des îles Loyauté par rapport à la province Sud, qui polarise l’activité économique en son chef-lieu Nouméa. Plusieurs dispositions favorisent l’action des provinces. D’une part, chacune est administrée librement par une assemblée élue au suffrage universel direct pour cinq ans. Depuis les dernières élections provinciales de 2014, les indépendantistes29 dirigent les provinces Nord et les îles Loyauté, tandis que les non-indépendantistes30 sont à la tête de la province Sud. Au total, 54 élus, issus des trois assemblées provinciales, constituent le Congrès. Le Congrès vote le budget, adopte les lois propres à la Nouvelle-Calédonie et élit le gouvernement qui prépare et exécute ses délibérations.

7D’autre part, les provinces disposent de larges compétences en matière d’urbanisme (en dehors des principes directeurs du droit de l’urbanisme qui sont du ressort du Congrès), d’habitat social, de construction, de maintien de l’équipement des collèges ou de développement économique des provinces (Riera et Dubois, 2006). Depuis la signature des Accords en 1988, les provinces Nord et des îles Loyauté orientent le rééquilibrage selon trois axes : le renforcement des infrastructures (routes, amélioration des réseaux d’eau, d’électricité et de téléphonie, création et réhabilitation d’établissements de santé et d’enseignement) ; l’aide au développement économique et social (politique sociale, financement de micro-projets) ; et l’édification de bases économiques fortes, notamment dans le secteur minier : création et gestion d’une usine d’extraction de minerai, exportation de minerai à basses teneurs, etc. À l’approche de l’échéance des Accords de Matignon-Oudinot, les politiciens de la Nouvelle-Calédonie ainsi que l’État ont anticipé d’éventuels affrontements qui auraient pu trouver leurs origines dans la mise en place d’un référendum d’autodétermination. Dans cette perspective, les représentants du RPCR, du FLNKS et de l’État signent en 1998 l’Accord de Nouméa, dont les dispositions sont posées par la loi organique du 19 mars 1999. Ce nouvel accord reconduit, notamment, l’organisation du territoire en trois provinces ainsi que la politique de rééquilibrage, et s’attache à reconnaître l’identité kanak.

Une échelle de quantification

8La province est une variable qualitative dont les modalités répondent à une échelle statistique nominale suivante : Nord, îles Loyauté et Sud. Cette échelle statistique est utilisée par l’ISEE de la Nouvelle-Calédonie au travers des données du recensement de la population et des enquêtes. Le dénombrement de la population s’organise selon la province de sa résidence et calque ainsi le découpage géopolitique inscrit dans les Accords de Matignon-Oudinot. Ce lien entre statistique et politique s’explique par les missions de l’ISEE. Sous tutelle de l’exécutif calédonien, l’institut collecte, produit, analyse, diffuse des informations économiques et sociales du territoire et de sa population. Il entretient d’étroites relations avec l’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee), notamment pour l’opération du recensement de la population.

9En raison de la régularité des opérations et de la richesse des informations, le recensement est une source de données essentielle pour mesurer les inégalités entre les populations qui résident dans les trois provinces. En vingt ans, le niveau de formation de la population calédonienne a fortement progressé. En 2009, 28 % des Calédoniens n’ont aucun diplôme. C’est deux fois moins qu’en 1989. Cette élévation concerne les trois provinces. La population de la province Sud est plus fréquemment diplômée que celle des deux autres provinces. En 2009, 17 % sont bacheliers et 20 % sont diplômés du supérieur. C’est deux à trois fois plus que dans le Nord et aux îles Loyauté (figure 3.2). Dans ces deux dernières provinces, l’élévation du niveau de diplôme concerne surtout les diplômes professionnels inférieurs au baccalauréat (Hadj et al., 2012). La principale explication est une moindre maîtrise des fondamentaux du CE2 et de la 6e qui conduit plus fréquemment les élèves à une orientation professionnelle (DENC, 2008). L’origine sociale et l’origine géographique des Kanak seraient une autre explication. Sur un échantillon de 1 600 jeunes (18-30 ans) de la province Nord, les désavantages économiques et de capital humain des parents expliqueraient la faible réussite scolaire des Kanak (Gorohouna, 2011).

10Quelle que soit la province de résidence, l’élévation du niveau de diplôme profite davantage aux femmes. En vingt ans, les bachelières et diplômées du supérieur comblent leur retard et devancent même les hommes. C’est surtout au cours de la période 1996-2009 que la part des bachelières et des diplômées de l’enseignement supérieur a le plus augmenté : 16 points, contre 12 points pour les hommes. Ce phénomène est commun aux trois provinces et s’explique par un effet de génération. Parmi les 20-40 ans, la part des diplômés du baccalauréat ou de l’enseignement supérieur a doublé, passant de 21 % à 41 % en treize ans. Comme en métropole, l’insertion des femmes dans l’enseignement supérieur résulte de leurs meilleurs résultats scolaires et de l’allongement de la durée d’étude. Les femmes kanak ne dérogent pas à cette tendance, ce qui s’explique par un double mouvement. Premièrement, la politique scolaire menée en Nouvelle-Calédonie tend à rendre l’école calédonienne conforme à l’école métropolitaine. Cet objectif favorise la mixité des élèves dans les établissements scolaires, véhiculant un idéal égalitaire et développant une conception psychobiologique des identités sexuées (Nicolas, 2010). Deuxièmement, les indépendantistes prônent l’accès des Kanak à des postes à responsabilité dans la perspective de l’indépendance. Les filles sont alors éduquées pour réussir un diplôme et obtenir un emploi, elles ne sont plus cantonnées à la sphère domestique (ibid.). Ce double mouvement favorise l’élévation du niveau scolaire des femmes kanak en s’inscrivant à la fois dans la stratégie des indépendantistes et dans des stratégies matrimoniales. Les revenus des femmes sont des aides pour le clan d’origine et pour le mari, qui participent aux dépenses de la vie quotidienne et aux échanges coutumiers. Qui plus est, le gain d’autonomie dans les relations conjugales (quitter le foyer et porter plainte lors de violences conjugales par exemple), l’engagement des femmes dans la politique ainsi que dans les associations dénonçant la domination masculine, sont d’autres conséquences de l’élévation de leur niveau de diplôme (Hamelin et Salomon, 2004 ; 2010).

Figure 3.2. Les diplômés par province (A) en 1989, et (B) en 2009 (source : Recensements de la population).

Figure 3.2. Les diplômés par province (A) en 1989, et (B) en 2009 (source : Recensements de la population).

Figure 3.2. Les diplômés par province (A) en 1989, et (B) en 2009 (source : Recensements de la population).

Figure 3.2. Les diplômés par province (A) en 1989, et (B) en 2009 (source : Recensements de la population).
  • 31 Les trois îles Loyauté ainsi que l’île de Bélep et l’île des Pins.

11Le taux d’emploi est un autre indicateur de rééquilibrage, calculé à partir des données des recensements de la population. En 2009, il s’élève à 63 %, contre 45 % dans le Nord et 37 % aux îles Loyauté. En vingt ans, la croissance annuelle de l’emploi s’élève à 3,2 % dans le Sud, contre 1,7 % dans le Nord et 1,1 % aux îles Loyauté. Les disparités provinciales se sont toutefois atténuées à partir de 1996. La construction de l’usine métallurgique sur la côte ouest de la province Nord renforce la création d’emplois de la zone VKP (communes de Voh, Koné, Pouembout) et de la commune adjacente, Koumac. Au total, « au-delà des limites provinciales, la géographie de l’emploi révèle donc une dichotomie entre une économie en pleine mutation sur la côte ouest et une société plus traditionnelle dans l’est et les cinq îles »31 (Rivoilan et Broustet, 2011). Ce constat est confirmé par le dernier recensement de 2014. En cinq ans, la population de la côte ouest a augmenté en raison des migrations des autres provinces (+ 1 001 personnes) et des arrivées internationales (+ 2 106 personnes). Ce dynamisme démographique lié à l’attractivité économique de la côte ouest crée un développement inégal avec la côte est.

12L’évaluation de la politique de rééquilibrage selon la même source — le recensement de la population — peut être menée selon une autre échelle : l’(auto)-identification à une communauté d’appartenance (encadré 3.1). Le traitement statistique de cette échelle est limité au niveau des provinces par la CNIL. D’autre part, l’ISEE, depuis 1989, pilote des enquêtes (BCM, Enquête à domicile auprès des 65 ans et plus en province Sud, Information et vie quotidienne) selon la province de résidence et non plus selon l’appartenance communautaire des personnes enquêtées. Afin d’articuler les données exhaustives du recensement et celles des enquêtes, il est préférable d’utiliser une échelle commune : la province de résidence. Poursuivons l’étude du rééquilibrage par la construction et l’analyse d’un indicateur d’inégalités, le taux de pauvreté, selon l’enquête BCM. Cette enquête apporte des informations uniques sur les ressources et les dépenses des ménages selon la province de résidence.

Encadré 3.1. La question de l’appartenance communautaire dans le recensement

Le recensement de 1989 introduit pour la première fois le terme « communauté » par la question suivante : « À laquelle des communautés ethniques suivantes la personne estime-t-elle appartenir ? » Les modalités sont celles que l’on retrouve dans le recensement de 2009 et de 2014. Elles suivent l’ordre alphabétique suivant : Européenne, Indonésienne, Mélanésienne, Ni-Vanuatu, Tahitienne, Vietnamienne, Wallisienne-Futunienne, Autre asiatique et Autre. En sous-question : « Pour les Français de souche mélanésienne », ils devaient indiquer la tribu d’appartenance, la commune et le statut (particulier, de droit commun).

Depuis le recensement de 2009, les recensés qui cochent la modalité « autre » peuvent affiner leur réponse au-delà des huit autres catégories proposées. Certains se sont déclarés « Calédonien » ou « Néo-Calédonien ». Les recensés ont également la possibilité de déclarer se sentir appartenir à plusieurs communautés pour traduire le métissage. Quel est l’intérêt de saisir le métissage en Nouvelle-Calédonie selon l’échelle d’(auto)-identification communautaire ? Une hypothèse serait, à long terme, la suppression de la question communautaire du recensement de la population. S’il n’est plus possible de dégager des groupes communautaires distincts les uns des autres, les résultats n’auront plus de significativité statistique et de représentativité sociale. Cette hypothèse irait dans le sens de l’Accord de Nouméa qui stipule que la reconnaissance de l’identité kanak est un « préalable à la refondation d’un contrat social entre toutes les communautés qui vivent en Nouvelle-Calédonie » (Accord de Nouméa, 1998).

Jeux d’échelle et mesure de la pauvreté

Quantifier le niveau de vie

13La mesure de la pauvreté est complexe du fait qu’il n’en existe pas de définition unique ni universelle. On peut étudier la pauvreté sous l’angle des ressources, des conditions de vie ou de la pauvreté ressentie. En Nouvelle-Calédonie, à partir de la dernière enquête BCM réalisée en 2008, on étudie la pauvreté relative en ressources des ménages. La construction du taux de pauvreté repose sur un indicateur d’inégalité, le niveau de vie. Il correspond aux ressources disponibles du ménage, rapportées au nombre d’unités de consommation (Verger, 2005). Sa construction articule deux jeux d’échelle relatifs à la variable ressources.

  • 32 Échelle d’Oxford : 1 unité de consommation (uc) pour le 1er adulte ; 0,7 uc pour les autres personn (...)

14Primo, une échelle de mesure des ressources. Les ressources sont communément exprimées selon l’unité ménage ou l’unité personne. Le choix de l’unité dépend de ce que l’on étudie. La consommation des ménages se compose de biens collectifs comme le logement, et de biens individuels comme l’alimentation. Les résultats relatifs aux biens collectifs sont souvent exprimés par ménage car les membres consomment ensemble. En revanche, il est plus pertinent de présenter par personne les résultats relatifs aux biens individuels, en raison des inégalités de consommation liées à l’âge ou à l’activité professionnelle. Cette approche permet également d’identifier la personne dont l’activité génère des ressources. Notre objectif est de comparer le niveau de vie des ménages de la Nouvelle-Calédonie. On ne peut pas s’en tenir à la consommation par personne, car les besoins d’un ménage ne s’accroissent pas en stricte proportion de sa taille. Lorsque plusieurs personnes vivent ensemble, il n’est pas nécessaire de multiplier toutes les dépenses par le nombre de personnes pour garder le même niveau de vie. Pour pallier ces limites, on utilise une unité intermédiaire : l’unité de consommation (Hourriez et Olier, 1997). Elle tient compte des phénomènes de redistribution et des économies d’échelle réalisées lorsque l’on habite à plusieurs dans un même logement. Les unités de consommation comparent les niveaux de vie des ménages de tailles et de compositions différentes. Pour cela, on attribue un poids à chaque membre du ménage en fonction de son âge. La valeur du poids est déterminée selon une échelle d’équivalence : Oxford ou OCDE32. L’échelle d’Oxford a été réinitialisée au profit de l’échelle OCDE à la fin des années 1980. Ceci est dû au constat selon lequel un certain nombre de sociétés sont passées d’une structure de consommation individuelle à une structure de consommation plus collective. Ainsi, le partage de biens et services à usage collectif est plus important dans les dépenses du ménage que les consommations privées (achat de vêtements par exemple). Pour la Nouvelle-Calédonie, le niveau de vie est calculé selon l’échelle OCDE pour deux raisons. Entre 1991 et 2008 (dates des deux dernières enquêtes BCM), la dépense de l’habitat a détrôné l’alimentaire sur l’ensemble du territoire. La structure de consommation des ménages a donc évolué vers une économie d’échelle (figure 3.3). Trois explications à ce constat. La première concerne les prix du marché immobilier qui ont augmenté entre ces deux dates. La seconde est la migration vers Nouméa, qui concentre l’activité économique. Cette affluence a creusé un déséquilibre entre l’offre et la demande immobilière, augmentant les prix immobiliers de Nouméa et du Grand Nouméa. Enfin, le phénomène de décohabitation a développé la demande en logement (Buffière, 2009).

Figure 3.3. Comparaison des parts des principales dépenses (source : BCM, 1991 et 2008).

Figure 3.3. Comparaison des parts des principales dépenses (source : BCM, 1991 et 2008).

15Secundo, une échelle nominale des types de ressources. On distingue deux types de ressources. D’une part, le monétaire, qui correspond aux salaires, aux prestations sociales (y compris les pensions de retraite), aux ressources exceptionnelles (héritage par exemple) et aux ressources du patrimoine comme les biens immobiliers. D’autre part, le non-monétaire, qui rassemble les ressources en nature déclarées par les ménages dont le montant est évalué au prix du marché. On distingue l’autoconsommation (ou autoproduction) de denrées produites par le ménage pour lui-même (cueillette, élevage, chasse, pêche, champ), les prélèvements sur stock pour les ménages ayant une activité professionnelle leur permettant de se servir (gérant d’un magasin par exemple), les cadeaux reçus d’un autre ménage et les avantages en nature (logement, voiture de fonction par exemple). En 2008, chaque ménage calédonien économise l’équivalent de 36 000 F CFP (300 euros) par mois grâce aux ressources non monétaires, soit 8 % des ressources totales. Le recours à ce type de ressources concerne 65 % des Calédoniens. Au niveau provincial, les ménages du Nord économisent 51 000 F CFP (430 euros) par mois grâce au non-monétaire, contre 43 000 F CFP (360 euros) aux îles Loyauté et 31 000 F CFP (260 euros) en province Sud. Ces montants représentent 18 % des ressources des provinces Nord et îles Loyauté, contre 6 % en province Sud. L’origine des ressources non monétaires des provinces Nord et des îles Loyauté est l’autoproduction, qui est une pratique de la vie quotidienne. En province Sud, les avantages en nature (logement ou voiture de fonction par exemple) sont plus courants, car c’est dans cette province que les cadres sont les plus nombreux (Jone, 2010).

  • 33 L’indice de Gini est un indicateur synthétique d’inégalité de niveau. Il varie entre 0 et 1. Il est (...)

16Au total, en tenant compte de l’ensemble des ressources (monétaires et non monétaires) et de l’échelle d’équivalence OCDE, en 2008, le niveau de vie médian en Nouvelle-Calédonie s’élève à 144 000 F CFP (1 200 euros) par mois et par unité de consommation. Le niveau de vie est analysé selon l’échelle provinciale en deux temps. D’une part, le niveau de vie médian des Calédoniens du Sud est le plus élevé : 174 000 F CFP (1 500 euros) par mois et par unité de consommation. Légèrement supérieur à celui de l’ensemble de la Nouvelle-Calédonie, il est surtout 2 fois supérieur à celui du Nord et 2,5 fois supérieur à celui des îles Loyauté. Ces inégalités s’expliquent par des ressources du travail bien plus importantes en province Sud. Elles correspondent à 70 % des ressources des personnes vivant en dessous du niveau de vie médian, contre 45 % en province Nord et 39 % en province des îles Loyauté. Les autres ressources, en particulier les prestations sociales et le non-monétaire, sont bien plus importantes au Nord et aux îles, mais elles ne suffisent pas à combler ce fossé. D’autre part, les inégalités de niveau de vie provinciales peuvent être étudiées au sein de chaque province à partir du rapport interdécile, c’est-à-dire entre la valeur du niveau de vie des plus riches (D9) et celle des plus modestes (D1). C’est en province Sud qu’il y a le moins d’inégalités. Le rapport interdécile s’élève à 6,4, contre 7,0 pour la province Nord et 9,3 pour la province des îles Loyauté33 (figure 3.4). Selon la province de résidence, les ressources non monétaires ou les prestations sociales (hors retraites) régulent les inégalités entre les plus riches et les plus modestes. Aux îles Loyauté, ce sont les ressources sociales (hors retraites) qui diminuent les inégalités le plus fortement. Alors qu’en province Nord, les ressources non monétaires réduisent les inégalités bien plus qu’en province des îles Loyauté. Les ressources issues de l’autoproduction et des cadeaux reçus sont les principales ressources non monétaires. Les premières relèvent d’une activité domestique qui apporte un complément alimentaire. Elles permettent également, au même titre que les cadeaux reçus, d’alimenter un réseau d’échange et de solidarité familiale, tribale et clanique. En province Sud, le non-monétaire réduit très peu les inégalités car il concerne autant le haut que le bas de l’échelle des revenus. Les plus riches bénéficient d’avantages en nature autant que les plus modestes recourent à l’autoproduction.

Figure 3.4. Décile de niveau de vie par province (source : BCM, 2008).

Figure 3.4. Décile de niveau de vie par province (source : BCM, 2008).

Un ou des seuils de pauvreté provinciaux ?

17À partir du niveau de vie pour l’ensemble de la Nouvelle-Calédonie, on définit le seuil de pauvreté. Par convention, il correspond à 40 %, 50 % ou 60 % de la médiane du niveau de vie. Il est dit « relatif » car il se réfère à des éléments propres à la zone et non à un montant absolu de minimum pour vivre. Un ménage sera qualifié de pauvre si son niveau de vie est inférieur à ce seuil de pauvreté. Le taux de pauvreté est donc la part des ménages vivant en dessous de ce seuil.

18Le choix méthodologique retenu pour construire le seuil de pauvreté calédonien en 2008 est 50 % du niveau de vie médian (Hadj, 2016). Pour limiter un éventuel arbitrage méthodologique, il est indispensable de justifier ce choix. Pour cela, il existe plusieurs solutions : comparer le montant du seuil de pauvreté et les minima sociaux en place ; se reporter à la distribution des ressources, notamment des plus modestes (premier ou deuxième décile) ; ou multiplier par un certain coefficient les besoins alimentaires (Hourriez et Legris, 1997). En Nouvelle-Calédonie, le seuil de pauvreté défini à 50 % du niveau de vie médian équivaut à la valeur du deuxième décile de la distribution des niveaux de vie des ménages et il est supérieur aux montants des minima sociaux calédoniens. Cela n’est pas une spécificité de la Nouvelle-Calédonie, puisque la France métropolitaine est dans ce cas de figure. Par exemple, l’allocation chômage correspond à 75 % du salaire minimum garanti (SMG) qui s’élève en 2008 à 123 000 F CFP (1 030 euros) par mois. Ainsi sont statistiquement définis comme pauvres les ménages qui vivent avec moins de 72 000 F CFP (600 euros) par mois et par unité de consommation : soit 17 % des ménages, ce qui représente 53 000 personnes.

19La pauvreté touche inégalement la Nouvelle-Calédonie. La province Sud est relativement épargnée : 9 % des ménages vivent sous le seuil de pauvreté, taux voisin de celui de la métropole. À l’inverse, plus de la moitié des ménages est concernée par la pauvreté aux îles Loyauté et 35 % en province Nord. Le seuil de pauvreté calculé sur l’ensemble de la Nouvelle-Calédonie est fortement influencé par les ménages de la province Sud, plus nombreux et au niveau de vie plus élevé. En conséquence, de nombreux ménages des îles Loyauté et du Nord, représentant 31 000 personnes, se situent sous ce seuil de pauvreté moyen (tableau 3.1).

Tableau 3.1. Seuil à 50 % et taux de pauvreté (source : BCM, 2008).

Seuil unique (F CFP)

Taux de pauvreté (%)

Îles Loyauté

71 931

52

Nord

35

Sud

9

Nouvelle-Calédonie

17

20Entre 1991 et 2008, le niveau de vie médian a augmenté de 1,3 % par an après prise en compte de l’inflation. En conséquence, le seuil de pauvreté s’est également élevé, passant de 58 000 F CFP (aux prix de 2008) à 72 000 F CFP par mois et par unité de consommation.

21Malgré cette élévation générale du niveau de vie, la part de ménages pauvres n’a pas reculé : 16 % en 1991 et 17 % en 2008. Au niveau provincial, le Nord et les îles Loyauté restent très touchés. En dix-sept ans, leur taux de pauvreté a toutefois légèrement diminué : de 38 % à 35 % en province Nord et de 54 % à 52 % aux îles Loyauté. Ce mouvement s’explique par les progrès économiques enregistrés au cours des dernières décennies par les effets des politiques de rééquilibrage, mais également par les déplacements migratoires de ménages financièrement vulnérables vers la zone urbaine. D’ailleurs, le taux de pauvreté a en revanche augmenté en province Sud, passant de 7 % à 9 % en dix-sept ans. En 2008, la province Sud est celle qui compte le plus de pauvres : 22 000 personnes. L’agglomération concentre désormais un pauvre sur trois contre un sur six en 1991. Ces données traduiraient un rééquilibrage par le bas correspondant à l’émergence d’une pauvreté urbaine issue d’une double dynamique : une paupérisation des personnes vivant dans le Grand Nouméa et une migration de pauvres originaires des provinces Nord et des îles Loyauté.

22Un autre choix méthodologique aurait pu être soutenu mais qui n’a pas été retenu par l’ISEE : un seuil de pauvreté pour chacune des provinces. Les taux de pauvreté des provinces Nord et des îles Loyauté seraient bien plus faibles que ceux calculés à partir d’un seuil unique, alors qu’en province Sud la proportion de pauvres serait plus importante. En province Sud, le seuil de pauvreté augmenterait de 72 000 F CFP (600 euros) à 87 000 F CFP (730 euros) par mois et par unité de consommation, et le taux de pauvreté évoluerait de 9 % à 14 %. L’inverse serait observé dans les deux autres provinces. Dans le Nord, le seuil diminuerait à 45 000 F CFP (380 euros) par mois et par unité de consommation. Le taux de pauvreté serait alors divisé par deux (16 %) et comparable à celui de la province Sud. Aux îles Loyauté, le seuil et le taux de pauvreté seraient divisés par deux par rapport au seuil calédonien : 23 % des ménages vivant avec moins de 34 000 F CFP (285 euros) par mois et par unité de consommation (tableau 3.2). Le choix de retenir un seuil unique ou des seuils provinciaux présente l’impact que peut avoir le choix (politique) des unités et des échelles de mesure sur la restitution des réalités socio-économiques des populations. Il n’y a pas de règle statistique ou économique pour décider de se référer à un ou plusieurs seuils de pauvreté. En définissant des seuils provinciaux, on met en évidence des schémas de société et des projets politiques provinciaux. Tandis qu’un seuil unique permet d’étudier un schéma de société, d’établir des comparaisons entre provinces et d’étudier l’impact du salariat ainsi que les prestations sociales dans les ressources des ménages, dont l’imprégnation de l’économie marchande.

Tableau 3.2. Seuils provinciaux et taux de pauvreté (source : BCM, 2008).

Seuils par zone (F CFP)

Taux de pauvreté (%)

Îles Loyauté

34 292

23

Nord

44 791

16

Sud

86 747

14

Nouvelle-Calédonie

71 931

17

Conclusion. Des modes de mesure de la pauvreté

23Les provinces sont une échelle politique. Elles doivent favoriser la mise en place du rééquilibrage des inégalités spatiales et communautaires. Cette échelle est utilisée par l’ISEE comme unité de mesure pour quantifier le rééquilibrage. Depuis 1989, selon les données du recensement, le rééquilibrage est amorcé. Les inégalités de niveau de diplôme de la population et de taux d’emploi entre les trois provinces sont réduites. En s’intéressant à un autre indicateur, le taux de pauvreté, nous interrogeons l’échelle,les provinces, comme échelle de quantification du rééquilibrage. Selon le choix méthodologique retenu, un seuil de pauvreté calédonien ou des seuils de pauvreté provinciaux, la proportion de pauvres reflète des réalités totalement différentes. Pour faire un choix méthodologique, l’ISEE s’est tourné vers les acteurs de l’action sociale du territoire pour présenter les différents scénarios possibles pour définir le taux de pauvreté. Les points suivants ont été discutés : le choix de l’unité de consommation a attiré l’attention des représentants du Centre communal d’action sociale (CCAS) chargé de l’action sociale pour la commune de Nouméa. Initialement, leur indice de seuil de survie a été calculé selon l’échelle d’équivalence d’Oxford. Cet indice est un outil déterminant pour les agents du CCAS chargés du suivi des ménages dont le niveau de vie est inférieur au seuil de survie. Suite à la présentation de l’évolution de la structure de consommation des ménages calédoniens entre les deux enquêtes BCM, les agents du CCAS souhaitent recalculer le montant du seuil de survie selon l’échelle OCDE. Ensuite, le montant du seuil de pauvreté à 72 000 F CFP (600 euros) par mois et par unité de consommation est supérieur aux niveaux de vie des ménages suivis par les agents des services sociaux. Dès lors, le montant du seuil de pauvreté à 60 % du niveau de vie médian — soit 86 000 F CFP (720 euros) par mois et par unité de consommation — leur semblait bien trop élevé. Autre point, le choix de calculer un seuil de pauvreté calédonien plutôt que des seuils provinciaux a été retenu par les représentants de l’action sociale. L’objectif étant de comparer le phénomène de pauvreté entre les trois provinces. Enfin, il a été suggéré de développer un volet qualitatif pour compléter les données quantitatives de la pauvreté relative. Les échanges suscités quant aux choix méthodologiques (outils de mesure et échelle d’intervention) du taux de pauvreté en Nouvelle-Calédonie soulignent que la statistique est un instrument politique et démocratique. Les acteurs de l’action sociale publique et les agents de l’ISEE, en discutant et en débattant de la construction de cet indicateur, se sont accordés sur ce qui compte et doit être compté. Les données quantitatives et qualitatives traduisent les « transformations » de la société calédonienne et déconstruisent le concept et la mesure des inégalités (Desrosières, 2008 ; 2014).

24Suite à ces échanges, l’ISEE a décidé de publier un seuil de pauvreté calédonien. À partir de ce choix méthodologique, deux numéros de sa revue Synthèse ont été consacrés au phénomène de pauvreté. L’un portait sur les caractéristiques des ménages vivant sous le seuil de pauvreté et l’autre sur leur structure de consommation en mentionnant les spécificités selon les provinces de résidence (Hadj, 2012 ; 2013). C’est la première fois que l’ISEE publie des données sur la pauvreté des ménages en Nouvelle-Calédonie. L’intersyndicale de l’Union des syndicats des ouvriers et employés de Nouvelle-Calédonie (USOENC) a relayé ces résultats pour appuyer ses revendications contre la vie chère en Nouvelle-Calédonie. Ces revendications ont pris la forme de mobilisations sociales (manifestations dans les rues, blocages de routes, etc.).

25Les limites méthodologiques à utiliser l’échelle des provinces pour mesurer le rééquilibrage permettent d’introduire de nouvelles recherches pour mesurer le phénomène de la pauvreté en Nouvelle-Calédonie. Il serait intéressant d’affiner ces premiers résultats tirés de l’enquête BCM 2008 en menant une enquête portant sur les trois volets de la pauvreté : ressources, conditions de vie et pauvreté ressentie. Il serait ainsi possible d’aborder le concept de bien-être des ménages pauvres lié à la perception de la pauvreté. Celle-ci doit être étudiée en lien avec le niveau de développement économique, le rapport aux inégalités, le système de protection sociale et le civisme, c’est-à-dire le degré d’engagement des individus au service de la collectivité (Paugam, 2016). D’autre part, une autre échelle de mesure que celle des provinces de résidence pourrait être utilisée afin d’éviter de figer une représentation de l’inégalité et de la pauvreté. Par exemple, la zone de résidence, trop souvent sous-exploitée, est pourtant renseignée par le recensement de la population et certaines enquêtes comme BCM 2008. La zone de résidence s’organise en trois modalités : tribale, urbaine et rurale. Elle traduit une autre répartition spatiale de la population issue de l’époque coloniale, mais avec pour avantage d’affiner le maillage géographique de la répartition de la population. La tribu est « un mot de l’Administration coloniale pour désigner une Réserve, terme juridique employé depuis la fin du xixe siècle et qui désigne les espaces dans lesquels les Kanak sont refoulés » (Bensa, 1990, p. 34). Selon le panorama réalisé par l’ISEE à partir du recensement de 1996 et avec le partenariat du Sénat coutumier, il existe 341 tribus sur l’ensemble du territoire. Quant à la zone urbaine, qui ne cesse de croître, elle correspond à Nouméa et son agglomération (Païta hors tribus, Dumbéa et Mont-Dore hors tribus). Le rural est par déduction ce qui n’entre pas dans les deux catégories précédentes — tribale ou urbaine.

Bibliographie

Références bibliographiques

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Notes

27 L’orthographe « canaque » est utilisée depuis l’époque coloniale jusqu’en 1970. Portant une connotation négative, les jeunes Mélanésiens investis sur la scène politique indépendantiste souhaitent retourner le stigmate de l’époque coloniale en modifiant l’orthographe. Ils vont se réapproprier le mot qui les désigne en l’écrivant avec un k. Dans l’Accord de Nouméa, c’est le mot Kanak qui est employé et il est invariable. C’est un palindrome, c’est-à-dire que la signification est la même qu’on le lise dans les deux sens de lecture.

28 Par exemple : réduction des compétences des régions ; limitation des déplacements des personnes vivant en tribu par les forces de l’ordre.

29 Les deux principaux partis politiques qui siègent aux Assemblées provinciales du Nord et des îles Loyauté sont l’Union nationale pour l’indépendance (UNI) et l’Union calédonienne-Front de libération nationale kanak et socialiste (UC-FLNKS).

30 L’Assemblée provinciale Sud est composée des principaux partis politiques suivants : Calédonie Ensemble (CE), Front pour l’unité (FPU), Union pour la Calédonie dans la France (UCF).

31 Les trois îles Loyauté ainsi que l’île de Bélep et l’île des Pins.

32 Échelle d’Oxford : 1 unité de consommation (uc) pour le 1er adulte ; 0,7 uc pour les autres personnes de 14 ans et plus ; 0,5 uc pour les enfants de moins de 14 ans. Échelle OCDE : 1 uc pour le 1er adulte ; 0,5 uc pour les autres personnes de 14 ans et plus ; 0,5 uc pour les enfants de moins de 14 ans.

33 L’indice de Gini est un indicateur synthétique d’inégalité de niveau. Il varie entre 0 et 1. Il est égal à 0 dans une situation d’égalité parfaite entre tous les niveaux de vie. Il est égal à 1 dans une situation la plus inégalitaire possible. En Nouvelle-Calédonie, le Sud affiche un Gini de 0,40, contre 0,41 pour le Nord et 0,44 pour les îles Loyauté.

Table des illustrations

Titre Figure 3.1. Les provinces depuis les Accords de Matignon-Oudinot (source : ISEE).
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Titre Figure 3.2. Les diplômés par province (A) en 1989, et (B) en 2009 (source : Recensements de la population).
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Fichier image/jpeg, 51k
Titre Figure 3.2. Les diplômés par province (A) en 1989, et (B) en 2009 (source : Recensements de la population).
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Titre Figure 3.3. Comparaison des parts des principales dépenses (source : BCM, 1991 et 2008).
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Titre Figure 3.4. Décile de niveau de vie par province (source : BCM, 2008).
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