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Une troisième voie entre l’État et le marché

 | 
Martine Antona
, 
François Bousquet

2 - Enjeux et analyses scientifiques

Changement d’échelle et gouvernance

Texte intégral

1Tenir compte de la question de l’échelle est probablement l’un des plus grands défis pour la recherche sur les systèmes socio-écologiques et pour la science de la durabilité en général. Les études de systèmes socio-écologiques sont souvent menées à une échelle relativement locale, et les chercheurs ont tendance à cibler et à concentrer leurs efforts sur les forêts communautaires, les systèmes d’agriculture familiale, les pêcheries artisanales, etc. Ainsi, les efforts en matière de recherche ont jusqu’à présent principalement mis l’accent sur l’échelle de la communauté. Si ces recherches ont fourni des connaissances importantes sur les régimes de propriété commune et sur les manières dont les usagers s’organisent pour gérer les ressources qu’ils utilisent, la compréhension des dynamiques des systèmes socio-écologiques et des options de gouvernance (c’est-à-dire les principes de ce qui fonctionne ou pas pour maintenir une ressource) qui est produite à partir de ces études pourrait ne pas être suffisante pour répondre à certains des défis actuels liés aux ressources naturelles.

  • 17 Les chercheurs participant au groupe « Changement d’échelle et gouvernance » ont rédigé (...)

2Les chercheurs17 ont interrogé Elinor Ostrom sur la nécessité d’aller au-delà de l’échelle locale de la communauté dans la recherche sur les systèmes socio-écologiques. Trois questions ont été identifiées. La première question porte sur la possibilité de transférer au niveau global les leçons qui ont été tirées des recherches menées au niveau local, tant pour le fonctionnement de situations d’action que pour les principes directeurs. Les seconde et troisième questions concernent la reconnaissance des atouts d’une gestion et d’une conservation des ressources par des systèmes divers reposant sur, ou articulé avec des communs, et le rôle de la recherche pour appuyer cette pluralité institutionnelle.

3Ces interrogations renforcent le besoin de comprendre la dynamique de systèmes socio-écologiques qui fonctionnent en réseau, et les voies pour identifier des modalités de gouvernance dont l’humanité a besoin pour maintenir dans l’avenir les ressources et les services écosystémiques associés. Au centre de ces questions, se pose celle du modèle de gouvernance du local au global et de la reconnaissance des arrangements qui viseront à articuler différents acteurs et divers niveaux de décisions.

4Les travaux d’Elinor Ostrom ont introduit une compréhension des situations locales de gestion de ressources naturelles, basée sur le comportement d’acteurs usagers de ces ressources qui construisent collectivement un cadre d’interactions et des règles « en usage ». Ce cadre leur fournit, dans un contexte donné, des incitations à se comporter dans le sens défini. Cette approche a été novatrice dans le sens où ces situations locales de gestion de ressources n’étaient pas très visibles entre une gestion privative des ressources, doxa d’une analyse relayée par les organisations internationales et les opérateurs du développement, et une gestion publique, longtemps dominante et de plus en plus remise en cause.

5Mais cette analyse est aussi applicable au-delà du local, pour la gestion de communs globaux comme le climat par exemple, pour lequel Elinor Ostrom, émettant des doutes sur l’instauration de politiques efficaces et justes au niveau mondial, préconise plutôt d’« adopter délibérément une approche multi-niveaux et [de] commencer par agir au niveau local » (Ostrom, 2009, 2012a). Cette approche présenterait ainsi, selon elle, deux avantages, d’abord d’avoir des impacts positifs à plusieurs échelles et ensuite d’apprendre des politiques mises en œuvre aux différentes échelles.

6Elinor Ostrom souligne « qu’il est malheureusement impossible de définir de façon générale la structure qui permet de renforcer la coopération ; ce sont les nombreuses caractéristiques spécifiques du problème à résoudre qui vont réellement déterminer ce qui a une chance de marcher […]. Les nombreux travaux de recherche empirique sur l’action collective ont souligné la corrélation entre le succès de l’action collective et la nécessité d’un lien de confiance et de réciprocité entre les participants. Or si la seule politique de lutte contre le changement climatique était celle mise en œuvre au niveau mondial […], comment être sûr que l’entreprise ou le citoyen à l’autre bout du monde fait bien la même chose que nous et agit pour le bien de l’environnement ? […]. La possibilité de vérifier, de suivre ce qui se passe est cruciale dans ce genre de dynamique » (Ostrom, 2012a).

7Elle fait alors l’hypothèse que « pour construire cet engagement (de réduire les émissions individuelles) » et « répandre l’idée que l’on peut faire confiance aux autres pour prendre leurs responsabilités, […] des unités de gouvernance de petite et moyenne taille, liées par des réseaux d’information, et par un suivi de ce qui se passe à tous les niveaux », permettront d’y parvenir plus efficacement (Ostrom, 2012a).

8Selon Elinor Ostrom, il n’existe pas d’arrangements parfaits pour la gouvernance et elle milite pour un pluralisme de fait. Toutes les institutions de gouvernance prises isolément sont des réponses imparfaites aux défis posés par des problèmes d’action collective. L’hétérogénéité sociale doit être reconnue et la diversité institutionnelle est nécessaire pour sa prise en compte. Avec ses collègues, elle avance que c’est dans l’interaction entre des institutions à différents niveaux que ces imperfections peuvent être réduites (la polycentricité). Il ne faut pas considérer l’organisation des institutions de gouvernance comme un ensemble de poupées russes emboîtées, mais plutôt comme un enchâssement de relations complexes entre des acteurs agissant à différents niveaux. Certaines institutions peuvent être généralistes, d’autres très spécialisées, des redondances peuvent exister. Le résultat, en termes de dynamique du système social et écologique, déprendra de la dynamique entre ces institutions hétérogènes (Andersson et Ostrom, 2008).

Vers un modèle de gouvernance du local au global

9La mondialisation n’est pas un phénomène nouveau, mais son rythme et son étendue ont augmenté rapidement au cours du siècle dernier (Rockström et al., 2009 ; Steffen et al., 2007). Cette nouvelle ère géologique – l’Anthropocène – fait apparaître l’humain comme la force principale modifiant le système Terre (Folke et al., 2011). Ainsi, les ressources naturelles, comme la quantité ou la qualité des services écosystémiques présents à un endroit, sont de plus en plus fortement influencées par des actions, des décisions et des processus intervenant ailleurs sur la planète, comme par divers changements environnementaux globaux. On peut citer, par exemple :

  • la demande croissante de soja en Europe qui conduit à la déforestation en Amazonie (Nepstad et al., 2006) ;

  • de nouveaux marchés pour les produits de la mer au Japon qui induisent une pression accrue de la pêche sur la côte nord-américaine (Berkes et al., 2006) ;

  • les changements dans l’utilisation des terres dans les régions côtières de la Chine et de l’Afrique de l’Ouest qui augmentent le risque de modifier le régime des précipitations plus à l’intérieur (Keys et al., 2012) ;

  • et le changement climatique mondial qui va probablement, dans les décennies à venir, réduire de façon sensible les rendements des productions agricoles pour des millions de petits exploitants à travers l’Afrique subsaharienne (Jones et Thornton, 2003).

10La grande accélération humaine signifie aussi que les gens du monde entier sont devenus plus mobiles, des niveaux élevés d’exode rural ont été observés au cours du dernier demi-siècle. Par conséquent, les systèmes de subsistance et les moyens en ressources et en revenus se diversifient, et de plus en plus de personnes dépendent des ressources/revenus générés au-delà de leurs écosystèmes locaux (Ellis, 1998).

11En d’autres termes, les ressources locales ne sont plus locales, mais affectées par des phénomènes globaux : changements environnementaux, réseaux commerciaux à grande échelle, préférences alimentaires dans d’autres pays, etc. Ces liens complexes entre les facteurs de changement, les ressources et les utilisateurs-usagers impliquent qu’un nombre croissant de systèmes socio-écologiques sont de plus en plus « connectés » et moins limités ou confinés spatialement, et donc plus « en réseau ». Cela pose de nouveaux défis, tant pour comprendre comment ces systèmes fonctionnent que pour les gérer de façon durable. Ni des approches de gouvernance trop locales, ni des approches trop globales ne paraissent suffisantes pour répondre aux nouveaux défis de l’Anthropocène et il s’agit donc de développer des modèles de gouvernance qui soient vraiment imbriqués à différentes échelles.

12Ce besoin de nouveaux modèles de gouvernance devient particulièrement évident dans les cas où ces liens complexes entre facteurs de changement, ressources et usagers sont médiés par des acteurs qui interviennent à plusieurs échelles, comme par exemple des sociétés multinationales qui exploitent les ressources naturelles et dessinent, depuis plusieurs décennies, un métabolisme social et économique Nord-Sud. Les ressources naturelles du Sud sont exploitées pour les marchés du Nord, et les populations locales sont affectées par des dommages graves (déplacements, chantage, voire terreur), ainsi que par la pollution des sols, de l’air et de l’eau. Cependant, les conflits découlant de l’exploitation des ressources naturelles par le biais de la privatisation et des mécanismes de marchés contrôlés par les sociétés multinationales ne sont plus une prérogative du Sud : ces dernières années, ils ont également commencé à affecter les pays et les peuples du Nord (encadré Des conflits concernant l’exploitation des ressources).

Vers une reconnaissance du rôle des communs pour la conservation

13La question de l’échelle est aussi un des défis majeurs dans la tentative de s’inspirer des études sur les systèmes socio-écologiques pour définir l’agenda actuel du développement durable. En effet, on constate un écart croissant entre des solutions locales, inspirées par de bonnes pratiques, des success stories de la gestion des ressources naturelles basées sur les communs, et des solutions de plus en plus globales s’appuyant sur des mécanismes définis au travers de l’agenda climatique. La déforestation tropicale donne une parfaite illustration de cette incohérence du local au global.

14La déforestation tropicale, en Amazonie et ailleurs sur la planète, est le résultat complexe de nombreux facteurs et variables. Cependant, elle est souvent présentée comme résultant d’un déséquilibre entre d’un côté des valeurs marchandes réelles (et privées) basées sur la demande existante de matières premières (drivers économiques) et de l’autre l’absence de valeur économique réelle pour des services écosystémiques (fondamentalement communs). Les analyses montrent des taux de déforestation qui suivent les prix des matières premières sur les marchés mondiaux. Les propositions de solutions actuellement dominantes, tels que les paiements pour services environnementaux s’appuyant des programmes de réduction de la déforestation évitée (REDD+), ont une dimension globale et marchande, et sont inspirées par la nécessité de donner une valeur globale aux services écosystémiques au travers de nouveau marchés « verts » ou des valeurs « écologiques ».

15Or des suivis par imagerie satellitaire montrent que les aires protégées ont pu constituer des barrières efficaces à la déforestation en Amazonie. Et cela s’observe non seulement dans les aires de conservation stricte gérées par l’État (un quart des aires protégées), mais aussi dans les zones indigènes et d’autres zones traditionnellement habitées, soit trois quarts du territoire amazonien légalement protégé. Ces zones sont gérées sous forme de communs qui sont reconnus au travers de droits attribués, de cadres institutionnels établis ou encore d’accords. Les fonds de l’État et des projets de conservation privilégient une conservation ascendante et centralisée. Avec des investissements beaucoup plus faibles, une conservation basée sur l’humain et fondée sur les communs est souvent écologiquement plus efficace. Mais elle manque de visibilité et subit la pression des modèles et des politiques traditionnels de conservation, qui reposent sur le « mythe moderne de la nature sauvage », donc sans hommes, ou sur des modèles comme les paiements pour services environnementaux, notamment dans le cadre de la REDD, en dépit de leur rejet croissant par les indigènes, les populations forestières et d’autres mouvements sociaux ruraux au Brésil et en Amérique latine.

16Ainsi, ce nouveau contexte nous oblige à trouver des moyens novateurs pour étudier la dynamique des systèmes socio-écologiques et à développer des arrangements institutionnels nouveaux pour atteindre un développement durable.

Des conflits concernant l’exploitation des ressources : au Nord, le cas de l’eau

Des scénarios futurs sur la rareté de l’eau sont établis au Canada comme dans certains États des États-Unis avec des conséquences dramatiques pour l’agriculture. Au Canada, des communautés d’agriculteurs sont confrontées aux pressions de sociétés multinationales sur des gouvernements locaux (tels que Nestlé dans la province de l’Alberta) pour introduire une nouvelle régulation du marché de l’eau. Dans le contexte d’une concurrence future accrue pour l’allocation d’une ressource en eau devenue rare, cette régulation agirait au détriment de ces gouvernements locaux et en faveur des compagnies pétrolières, qui utilisent de très grandes quantités d’eau pour exploiter les champs pétrolifères de sables bitumineux. À la suite de ces pressions, la province de l’Alberta a déjà engagé des réformes juridiques séparant les droits de l’eau des droits fonciers, et ouvrant la voie à de futurs marchés de l’eau ; en Europe, les directives communautaires ont inspiré des législations nationales favorisant la privatisation des services d’approvisionnement en eau. En Italie, elles ont été contestées par une mobilisation sociale et deux référendums nationaux en 2011 qui ont reconnu l’eau comme un bien public et commun et ont refusé sa privatisation.

Notes

17 Les chercheurs participant au groupe « Changement d’échelle et gouvernance » ont rédigé des présentations de leurs travaux : Elin Enfors (UR Green, Cirad, Stockholm Resilience Center). On the issue of scale in resource management and governance systems ; Vincenzo Lauriola (INPA, Brésil). Terres indigènes, propriété commune, pluralisme juridique et durabilité. Les aires protégées en Amazonie brésilienne entre opportunités et risques d’ethnocentrisme ; Gérald Orange (Université de Rouen). Une gouvernance démocratique nouvelle pour la gestion des ressources naturelles : la création de fondations souveraines ? ; Thierry Ruf (IRD). Crafting the institutions of irrigation at the xxe century, according to the principles of Elinor Ostrom, is it still relevant in 2010?

© Éditions Quæ, 2017

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