214 Sur la Faute-sur-Mer, où il y a eu le plus de
victimes, la submersion a eu lieu sans rupture de digues, mais avec
la création d’une brèche dans une dune située plus au nord, créant
un « effet tenaille » pour les habitants (Chauveau et al.,
2011a).
215 L’aléa sert ici de révélateur à des
dysfonctionnements et témoigne d’une absence de conscience du risque
sur un espace dont la vulnérabilité n’a pourtant fait que croître
dans les dernières décennies (Chauveau et al., 2011b,
p. 23).
216 Le terme « déplacé » employé dans ce chapitre
correspond aux individus sinistrés qui ont vu leur éventuel retour
remis en cause par le classement de leur habitation en zone de
solidarité. Le mot « sinistré » renvoie à l’ensemble des personnes
ayant subi un dommage et qui, pour certaines, ont été évacuées ou
ont dû attendre quelques jours ou quelques semaines avant de
réintégrer leur maison. Ainsi, parmi les sinistrés de la
catastrophe, les déplacés forment une catégorie plus restreinte,
mais ils constituent le sujet des réflexions menées dans ce
chapitre.
217 La Cour des comptes mentionne qu’en
Charente-Maritime, seules 4 communes en étaient dotées de plan de
sauvegarde, alors que 57 communes avaient l’obligation d’en adopter.
En Vendée, le nombre de plan de sauvegarde communale s’élevait à 15
avant Xynthia. Les communes de la Faute-sur-Mer et
l’Aiguillon-sur-Mer en étaient dépourvues (Cour des comptes, 2010,
p. 41).
218 « D’une part, le régime
‘ hybride ’ renvoie aux mécanismes classiques de l’assurance pour la
prise en charge des dommages et l’indemnisation des conséquences des
catastrophes naturelles, s’inscrivant ainsi dans la logique des
rapports contractuels entre l’assuré et l’organisme assureur.
D’autre part, il tire ses fondements du principe de solidarité, (…),
ce qui permet d’indemniser les personnes exposées au risque au moyen
de primes perçues auprès l’ensemble de la collectivité » (Guettier,
1997, p. 675).
219 Le plan d’occupation des sols a été remplacé par
le plan local d’urbanisme avec la loi relative à la solidarité et au
renouvellement urbain du 13 décembre 2000. Ce dernier est codifié à
l’article L 123-1 du Code de l’urbanisme.
220 Loi relative à l'aménagement, la protection et la
mise en valeur du littoral, 3 janvier 1986, n°86-2.
221 Loi relative au renforcement de la protection de
l'environnement, 2 février 1995, n°95-101.
222 Les réunions publiques et les délibérations de
conseils municipaux organisées dans le cadre de la procédure ont été
le théâtre de manifestations d’opposition à ce projet, pour diverses
raisons, liées notamment au développement des communes. Dans un
souci d’apaisement, les préfets ont privilégié la poursuite du
dialogue à une adoption contestée du plan, au détriment d’une
prévention des risques efficaces. En outre, le maire de la commune
est compétent pour délivrer les permis de construire. Dans la
majorité des cas, il délègue l’instruction de ces demandes aux
préfectures. Dans tous les cas, après délivrance du permis par le
maire, la préfecture a la compétence pour saisir le juge
administratif et contester la légalité de l’acte. Dans les faits,
peu de permis de construire ont été déférés.
223 Sur un plan plus global, le gouvernement s’est
engagé à mettre tout en œuvre pour accélérer l’adoption des plans de
prévention des risques naturels dans toutes les zones
potentiellement à risque (Anziani, 2010, p. 49).
224 Cette cartographie est destinée à l’identification
des territoires où existe un fort danger pour les populations
d’après des critères fixés par circulaire.
225 Tribunal administratif de Nantes, ordonnance de
référé, 29 avril 2010. « (…) Le juge des référés estime qu’au regard
des circonstances, les habitants concernés par les mesures de zonage
doivent pouvoir être en mesure de décider en toute connaissance de
cause s’ils doivent accepter de bénéficier de la procédure
d’acquisition amiable initiée par l’État (…) » (Vallotton, 2010,
p. 114).
226 Cela peut s’expliquer par la volonté des autorités
de ne pas engendrer un mitage urbain.
227 Fonds de prévention des risques naturels majeurs,
mis en place par la loi n°95-101 du 2 février 1995 relative au
renforcement de la protection de l'environnement.
228 Conseil d’État du 7 avril 1999, Association Vivre
et rester au pays et autres, requête n°189 263.
229 Autrement désignée par « intérêt général », la
notion d’utilité publique irrigue le droit administratif et fait
office de guide pour le juge administratif, allant jusqu’à
conditionner la légalité de certains actes ou procédures, telles que
l’expropriation. Généralement, c’est en appliquant la théorie
du bilan (Conseil d’État « Ville Nouvelle Est », 28 mai 1971,
requête n°78 825) que le juge détermine si un projet ou une décision
répond au critère d’utilité publique. Il s’agit de faire primer
l’intérêt général sur des intérêts particuliers pour justifier un
acte administratif portant atteinte à ces derniers. Consécutivement
à cet arrêt, la circulaire n°73-60 du 19 mars 1973 définissant
l’utilité publique dans le cadre de l’expropriation indique que :
« désormais, pour apprécier la légalité d’une expropriation, les
juridictions administratives (…) devront tenir compte également des
conséquences qu’elle entraînera sur le plan humain, social et
financier ».
230 L’indemnisation dans
l’expropriation repose notamment sur le principe dégagé par la
jurisprudence selon lequel une mesure administrative peut donner
lieu à réparation lorsqu’elle cause un préjudice anormal et une
rupture d’égalité devant les charges publiques (Conseil d’État,
section du 22 février 1963, commune de Gavarnie, requête n°50 438).
231 En Charente-Maritime, ce sont
plus de 450 maisons qui ont fait l’objet de cette
procédure.
232 « Le préjudice moral a été très important, la
plupart des déplacés n’ont pas résisté nerveusement, et certains ont
vendu sous la pression très forte des annonces de l’État et des
services des collectivités qui relayaient le fait que la zone allait
être « rasée » et rendue à la nature». Association amicale des
résidents de la pointe de l’Aiguillon-sur-Mer (Aarpa), Dossier
d’enquête préalable à la déclaration d’utilité publique.
Expropriation pour risque grave pour la vie humaine, 20 janvier
2012, p. 5.
233 « La commission estimait notamment que la mise en
place d'un plan de sauvegarde, conjugué à des travaux de protection,
se révélait plus pertinente», ibid. p. 6.
234 Ce Plan de prévention des risques d'inondation a
finalement été adopté par arrêté préfectoral le 18 juillet
2012.
235 Ibid. p. 1.
236 Loi relative à l’organisation
de la sécurité civile, à la protection de la forêt contre l’incendie
et à la prévention des risques majeurs, 22 juillet 1987,
n° 87-565.
237 Article L 2 212-4 du Code général des
collectivités territoriales. Pour une analyse de la décision, voir
notamment la publication de Tauret et al., 2015.
238 Article L 2 212-2 5 du Code
général des collectivités territoriales.
239 Toutefois, la constitutionnalité de cette
disposition a récemment été remise en cause et le Conseil d’État a
saisi, le 6 juin 2014, le Conseil constitutionnel d’une question
prioritaire de constitutionnalité à ce sujet.
240 Tribunal de grande instance des Sables-d’Olonne,
jugement correctionnel, n° minute 877/2014, 12 décembre 2014. Pour
une analyse de la décision, voir notamment Cans et al.,
2015.