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Gestion durable de l’eau urbaine

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Bernard Barraqué

Chapitre 12 - À la recherche des communs dans les organismes de bassin en France et au Brésil

Patrick Laigneau, Rosa Maria Formiga-Johnsson et Bernard Barraqué

Texte intégral

1Nous proposons ici de réfléchir sur les processus innovants d’action collective qui ont été inspirés par l’expérience française des agences et comités de bassin, et sur sa mise à profit dans le cadre de la coopération internationale, au travers de l’exemple du Brésil.

2Créées par la loi sur l’eau de 1964 en France, les agences de bassin ont attiré l’attention à l’étranger. Le préfet de la Région Île-de-France évoque leur réussite au comité de bassin Seine-Normandie du 5 avril 1974 :

« Quel pari audacieux fut lancé il y a six ans lorsqu’en application d’une Loi sur l’eau sans exemple ailleurs furent installées nos premières assemblées de bassin. Il s’agissait de faire vivre ensemble pour les associer étroitement dans le même travail des élus, des représentants des activités industrielles et sociales et des représentants de l’Administration. On leur proposait non point de confronter des intérêts et des points de vue rivaux pour les soumettre à un arbitrage, mais de mêler leurs responsabilités pour les fondre dans des décisions communes.
[...] De quoi s’agissait-il en effet ? De créer, dans les limites du bassin, un centre autonome de réflexion doublé d’une "Mutuelle" disposant de moyens d’intervention, intellectuels et financiers, qui prendrait en charge au niveau des programmes un secteur homogène d’équipement : celui de l’eau et de l’assainissement. […] Son rôle était d’apporter [aux collectivités et aux entreprises] davantage de moyens qu’elles n’en avaient eu jusque-là en leur ouvrant tout simplement les voies de la concertation et de la coordination.
On pouvait, au départ, rester incrédule et certains, en effet, de l’extérieur, adoptèrent une telle attitude qui ne manqua pas de créer certaines difficultés. […] Sait-on assez, à ce sujet, que plusieurs dizaines de pays étrangers ont envoyé à Paris, et spécialement au siège de nos organismes de Seine-Normandie, des observateurs, techniciens et politiques, venus exprès se rendre compte de l’efficacité de la formule, tellement celle-ci, découverte à travers les textes, pouvait leur apparaître relever de la magie ? » (comité de bassin Seine-Normandie, 1974)

3Des institutions similaires ont été créées au Brésil dans les années 1990 et une gestion de l’eau décentralisée et participative s’y est mise en place. Après une vingtaine d’années, ces politiques n’ont cependant pas permis d’atteindre les résultats espérés. Près de 200 comités de bassin ont été créés dans le pays, mais leur rôle dans la définition et la mise en place de politiques de l’eau reste secondaire. Quelques-uns d’entre eux seulement bénéficient d’agences constituant leur bras exécutif. Les redevances sur l’usage et la pollution de l’eau, qui assurent des moyens financiers issus des acteurs du bassin versant et contrôlés par eux, demeurent très faibles, contrastant avec l’expérience française qui les a inspirées, y compris à ses débuts (Laigneau, 2014a).

4En 2001, Guy Meublat et Philippe Le Lourd ont évoqué les échanges entre professionnels français et brésiliens des années 1980 et 1990, ayant abouti à la législation brésilienne alors récemment adoptée, et ont réfléchi aux défis que représente leur mise en application (Meublat et Le Lourd, 2001). Seize ans plus tard, nous proposons de prolonger et d’approfondir cette réflexion tout en la situant dans la perspective des communs. Pour cela, nous analysons dans un premier temps les facteurs ayant influencé le choix de ce modèle par les protagonistes du monde de l’eau au Brésil. Nous examinons ensuite les conditions administratives, fiscales et politiques de la mise en place des agences de bassin, entre logique de marché et interventionnisme étatique. Finalement, nous nous demandons comment la logique des communs pourrait contribuer à surmonter leurs difficultés.

Coopération France-Brésil

5Depuis un séminaire international organisé à Brasília en 1983, dans le contexte de la re-démocratisation du Brésil à la fin de la dictature militaire, les techniciens et acteurs de l’eau brésiliens se sont intéressés au modèle français, principalement pour son aspect décentralisé et son autonomie financière grâce aux redevances (Gutierrez, 2006). Aux côtés de professionnels venus des États-Unis, d’Angleterre et d’Allemagne, étaient présents des représentants de plusieurs agences de l’eau, ainsi qu’Ivan Chéret, qui a accompagné leur mise en place après avoir coordonné la préparation de la loi sur l’eau de 1964.

  • 166 À cette époque, de nombreux étudiants brésiliens ont également obtenu des bourses pour veni (...)

6Les échanges techniques se sont multipliés entre la France et le Brésil166, débouchant en 1989 sur un accord de coopération avec la direction nationale des Eaux et de l’Énergie (DNAEE) pour créer une agence dans le bassin pilote du Rio Doce, puis à partir de 1991 une autre dans celui du Paraíba do Sul, selon une approche directement inspirée de l’expérience française. Ces projets, centrés sur des bassins stratégiques à l’échelle du Brésil, ont donné lieu à la présence d’une équipe française permanente au Brésil et à un échange entre ingénieurs brésiliens et personnels des agences Loire-Bretagne et Artois-Picardie.

  • 167 Agence de coopération décentralisée créée en 1989 par la Fédération mondiale des cités unie (...)

7En parallèle, le syndicat intercommunal des bassins Piracicaba, Capivari et Jundiaí (PCJ), pionnier en matière de gestion de l’eau par bassin versant au Brésil, a initié en 1992 une coopération décentralisée avec l’agence Seine-Normandie, via l’agence Cités unies développement167. Plusieurs experts de l’agence ont réalisé des missions ponctuelles au Brésil, et des élus locaux ainsi que des techniciens des bassins PCJ sont venus en France. L’un des objectifs de cette coopération était d’aider le comité de bassin local, mis en place en 1993, à créer une agence de l’eau à la française.

8Les bases de l’expérience française ont ainsi été diffusées aux techniciens engagés dans la modernisation de la gestion de l’eau au Brésil. Telles que conçues et pratiquées en France (Laigneau, 2014b), et bien qu’à une autre échelle territoriale, ces bases se rapprochent des principes de gestion collective de biens communs théorisés par Elinor Ostrom (2010). Bernard Barraqué les résume en considérant qu’il s’agissait au départ de :

« […] créer des communautés d’usagers, dans un champ limité aux collectivités locales et aux industriels, pour que l’on puisse s’y partager la ressource, ou plutôt augmenter son offre, par des investissements qui seraient financés de façon mutuelle. » (Barraqué, 2002 : 140)

Démocratie participative et libéralisme économique

9Dans les années 1980 et 1990, les idées en faveur de la protection de l’environnement ont pris de l’importance. Les mobilisations se sont multipliées, du niveau local à l’international, incluant l’organisation de la Conférence des Nations unies sur l’environnement et le développement à Rio de Janeiro en 1992. Ce phénomène mondial a eu lieu dans une conjoncture politique particulière au Brésil : un processus de re-démocratisation faisait suite à la dictature militaire de 1964 à 1984. L’ouverture démocratique progressive s’est accompagnée de la multiplication des mouvements associatifs et des mouvements sociaux organisés. Ces mobilisations ont culminé avec les assemblées constituantes de 1988 au niveau fédéral et de 1989 dans les 26 États brésiliens, où ont été inclus des instruments de démocratie participative.

10À Porto Alegre, où un budget participatif a été mis en place dès 1989, les acteurs engagés dans les réformes concernant la gestion de l’eau étaient rarement ceux qui s’impliquaient dans d’autres formes de démocratie participative, mais tous étaient parties prenantes du même processus général de re-démocratisation du pays (Laigneau, 2004). Les deux premiers comités de bassin du Brésil ont d’ailleurs été créés tout près de Porto Alegre en 1988 et 1989, à partir de mobilisations locales contre des problèmes de pollution et de pénurie d’eau.

11Dans les années 1990, le Brésil n’a pas échappé aux processus d’ajustement structurel, visant à réduire le poids de l’État et à favoriser les logiques de marché. Dans le domaine de l’eau, l’idéologie libérale s’est imposée dans l’agenda international à partir des principes de Dublin, adoptés en 1992 en préparation à la conférence de Rio (Ruf, 2011). Le quatrième principe stipule par exemple que « l’eau utilisée à de multiples fins a une valeur économique et devrait donc être reconnue comme bien économique ». La Banque interaméricaine de développement (BID) et la Banque mondiale (Bird), très présentes au Brésil, ont fait de l’application de ces principes une condition de leurs aides, accélérant ainsi l’adoption des réformes de la gestion de l’eau dans les différents États.

12La déclaration de Dublin et l’Agenda 21, sources inspiratrices de la Banque mondiale, n’ont fait que renforcer des idées portées depuis quelques années par les techniciens de l’eau au Brésil. En tant que consultants de la Banque, des experts brésiliens ont d’ailleurs souvent contribué à leur adoption (Formiga-Johnsson, 1998). Avant même la conférence de Dublin, la loi sur l’eau de l’État de São Paulo, approuvée en 1991, mentionnait que l’eau avait une valeur économique.

13Le système des agences et comités de bassin, finalement, convenait à une grande partie des acteurs en présence ; pourtant ses partisans lui attribuaient des significations différentes.

14Pour les militants impliqués dans le processus de re-démocratisation, les comités de bassin s’inscrivaient dans les principes de la démocratie participative et répondaient à des revendications locales ou régionales d’organisation collective. Pour eux, les redevances devaient constituer des outils au service de l’action collective et leur montant devait être fixé de façon à financer les projets de restauration des ressources en eau.

15Pour les tenants du libéralisme économique, l’idée était de mettre en place, en plus de la police de l’eau, des mécanismes de gestion de l’eau basés sur l’incitation financière. Les montants des redevances devaient d’abord être fixés de façon à ce qu’il soit économiquement plus rentable d’économiser ou d’éviter de polluer l’eau que de payer les redevances.

16Pour les administrations en place, en créant de nouvelles institutions centrées sur la concertation et l’incitation financière, les réformes avaient l’avantage de ne pas mettre en cause leurs attributions là où elles existaient, dans le sud et le sud-est du pays. Dans le nord-est du pays, c’était l’occasion de créer des institutions chargées de la gestion de l’eau au niveau des États fédérés, là où n’existaient que des institutions fédérales chargées de la lutte contre la sécheresse et de la construction des barrages-réservoirs. Au niveau fédéral, c’était l’occasion de faire une gestion de l’eau indépendante du secteur de l’énergie (Formiga-Johnsson, 2001).

17La loi fédérale sur la gestion des ressources en eau, adoptée en 1997, mêle ces différentes interprétations en définissant comme objectifs de la redevance :

  • reconnaître l’eau comme bien économique et donner à l’usager une indication de sa réelle valeur ;

  • inciter à un usage rationnel de l’eau ;

  • créer des fonds pour financer les actions prévues dans les plans des ressources en eau.

De nouvelles institutions aux caractéristiques contrastées

18Paradoxalement, les premières redevances mises en place au Brésil ne l’ont pas été à l’échelle d’un bassin mais d’un État. La Compagnie de gestion des ressources en eau de l’État du Ceará (Cogerh) a été créée en 1996, avec un fort appui de la Banque mondiale, pour garantir le fonctionnement et l’entretien des barrages et des réseaux d’approvisionnement en eau des populations et des activités économiques dans cet État semi-aride. Elle prélève pour cela une redevance, conçue comme un service rendu pour la mise à disposition d’eau brute aux usagers. La Cogerh a mis en place des dizaines de commissions locales de répartition de l’eau permettant une gestion collective de la ressource à l’échelle de chaque barrage. Elle a également créé douze comités de bassin, dont les responsabilités sont limitées par rapport à leurs homologues français ou des autres États brésiliens. Les assiettes et montants des redevances et l’utilisation des budgets, qui restent affectés à la gestion de l’eau, sont par exemple décidés à l’échelle de l’État.

  • 168 L’une des caractéristiques des institutions de gestion des communs est que les règles d’org (...)

19Ensuite, des redevances ont été créées dans les bassins Piracicaba-Capivari-Jundiaí sous la forme de contributions volontaires par mètre cube d’eau consommée ; payées à partir de 1999 par une dizaine de communes et quelques industries membres du syndicat des bassins PCJ, elles financent une institution de gestion de l’eau dans le bassin, incluant des réseaux de mesure. Les montants des redevances, même modestes, ont permis le renforcement d’une logique d’action collective à l’échelle du bassin versant. Avant que les redevances ne soient « étatisées » en 2006, ce second exemple se rapprochait du paradigme des communs, notamment par son indépendance vis-à-vis du gouvernement et la flexibilité dans l’utilisation des fonds168.

20À la fin des années 1990, la coopération bilatérale entre la France et le Brésil a pris fin, et les projets pilotes du Rio Doce et du Paraíba do Sul ont été interrompus sans que les agences de bassin prévues n’aient été mises en place. Peu après, le gouvernement fédéral a mis en place une Agence nationale de l’eau (ANA), financée à partir des redevances du secteur hydroélectrique, et dont la mission est à la fois de mettre en place les instruments de gestion pour les eaux fédérales (comme celles du Rio Doce et du Paraíba do Sul, qui coulent dans plus d’un État fédéré) et de coordonner la gestion des eaux dans tout le pays.

21Dès lors, avec l’appui d’un corps technique compétent et disposant de moyens conséquents, mais centralisé, plusieurs agences de bassin ont été mises en place, y compris dans les bassins du Paraíba do Sul et du Rio Doce.

22Pour les premières redevances prévues par la loi fédérale de 1997, les ingénieurs et économistes de l’Agence nationale de l’eau ont proposé au comité de bassin du rio Paraíba do Sul une logique différente de celle qui avait été adoptée lors de la mise en place des agences en France et proposée dans le cadre des programmes de coopération. Les montants des redevances n’ont pas été calculés de façon à financer un programme d’intervention qui correspondrait à un projet collectif ; ils sont le résultat d’une négociation politique où les usagers de l’eau ont accepté de payer des redevances, mais suffisamment faibles pour que l’impact sur leurs activités soit négligeable. La même logique a prévalu dans les années suivantes dans d’autres bassins de rivières fédérales aussi bien qu’au niveau des États fédérés.

23Sur le plan juridique, les redevances ont été considérées comme des « prix publics », dans la mesure où on les paye pour l’utilisation de l’eau, laquelle appartient à l’État. Il en résulte des procédures administratives lourdes et contraignantes pour l’utilisation des fonds, comme par exemple l’impossibilité de financer des entreprises privées à partir des ressources des redevances. Les fonds passent par le budget général de l’État, avec le risque qu’une partie soit détournée, comme cela s’est produit à plusieurs reprises au cours des dernières années et surtout en 2016 pour les redevances de cours d’eau provinciaux dans les États de Minas Gerais et de Rio de Janeiro.

24Le fait est que le système actuel des redevances tend à limiter l’autonomie de décision des acteurs locaux qui caractérise les institutions appropriées à la gestion des communs. La logique qui s’impose est celle de l’État et de son administration. Dans tous les bassins où ont été mises en place des redevances selon cette logique, les dynamiques collectives ont du mal à se mettre en place, et ont même tendance à s’estomper là où elles étaient les plus fortes, comme dans les bassins PCJ à l’époque de la redevance volontaire, ou dans le bassin Lagos São João (État de Rio de Janeiro) où le dynamisme des premières années a fortement décliné (Ribeiro, 2016). Les résultats concrets se font attendre, les usagers rechignent à augmenter le niveau des redevances, surtout devant les difficultés d’utiliser les montants recouvrés qui pourtant restent modestes.

25Dans la pratique, le taux des redevances est déterminé de façon à éviter tout impact significatif sur les usagers et ainsi faciliter le consensus au sein des comités de bassin, et ceci a été signalé par l’OCDE dans le cadre de son Water Policy Dialogue avec le Brésil (OCDE, 2015 ; 2017) ; pourtant les ingénieurs et économistes en charge du processus présentent souvent les redevances comme des outils d’incitation économique en référence au principe pollueur-payeur, davantage que comme des instruments de solidarité entre les usagers de l’eau. Cette façon de présenter les redevances en fait davantage un repoussoir qu’un élément de motivation pour la plupart des usagers. Paradoxalement, elle est aussi associée à l’expérience française, ou plutôt à ce que de nombreux spécialistes brésiliens considèrent comme l’idéal du système français originel, estimant qu’il s’en est éloigné au cours du temps (Martins, 2012). Pour le comprendre, il nous faut revenir en France.

Controverses sur le rôle des agences de l’eau en France

26En 1997, le Commissariat général du plan publie un rapport critique sur le fonctionnement des agences de l’eau françaises, leur reprochant de ne pas être efficaces sur le plan économique et de ne pas appliquer correctement le principe pollueur-payeur. Certains membres de l’équipe de rédaction du document (Barraqué, 1997) ont pourtant souligné que les agences avaient été créées avant le principe pollueur-payeur, dans une logique de mutualisation financière :

« Le principe pollueur-payeur est un principe d’économie libérale qui vise en fait à substituer un rapprochement du marché à une action réglementaire de l’État, donc à déréglementer et à inciter. [...] Le principe pollueur-payeur est inscrit dans la problématique anglo-saxonne de confrontation entre l’État et le marché ; alors que les agences fonctionnent sur un principe entièrement différent, celui de la subsidiarité et de la communauté : il ne s’agit pas de faire disparaître la pollution, mais de conduire un processus d’apprentissage collectif permettant de gérer celle-ci de façon satisfaisante pour la communauté, […] faire verser par chaque usager qui abuse de la ressource une compensation aux autres, et […] utiliser l’argent versé pour aider à lisser l’impact économique (notamment sur le prix de l’eau) des investissements énormes mais amortis sur de longues durées [...]. Le rôle de l’État est alors de veiller à ce que le compromis entre les usagers soit équitable, démocratique ; c’est d’être le gardien de la ressource, ce n’est pas d’en être le maître, ni au contraire de disparaître, comme dans les projets de privatisation [et de marchés de l’eau]. » (Barraqué, 1999 : 111)

27À l’opposé, les économistes libéraux, majoritaires dans l’équipe de rédaction du rapport, y insistent sur l’intention des « fondateurs des agences » d’appliquer le principe pollueur-payeur :

« La Commission de l’eau du plan s’est appuyée sur les principes de l’économie du bien-être pour fonder l’intervention publique dans le domaine de l’eau. Ses travaux reprennent ainsi le concept de déséconomies externes encore appelées externalités négatives. [...] La présence de déséconomies externes implique que certains agents (ici les pollueurs) ne supportent pas le coût des dommages liés à la pollution qu’ils génèrent. [...] Or, pour que les comportements décentralisés s’ajustent au mieux des intérêts de tous dans une économie de marché, il faut que les prix des ressources naturelles reflètent pleinement le coût d’opportunité de leur usage. [Pour leurs] fondateurs […] : "l’intervention des agences permettra donc, conformément à la politique générale de vérité des prix et d’allègement de la charge des finances publiques, de supprimer progressivement les subventions automatiques et les distorsions qui en résultent". Cette vérité des prix devrait être rendue effective par la mise en place d’un système de redevances correctement dimensionnées à l’échelle territoriale. » (Commissariat général du Plan, 1997 : 25)

28Nos recherches minutieuses sur la genèse de la loi sur l’eau de 1964 et les premières années de fonctionnement des agences de l’eau (Laigneau, 2014a) montrent que cette interprétation ne résiste pas à l’analyse historique : à l’époque, seuls quelques ingénieurs des Mines étaient adeptes de la conception économique citée ci-dessus et celle-ci est absente des débats politiques qui ont abouti à la création des agences (au Parlement) et à la définition des premières redevances (dans les comités de bassin). La citation des fondateurs reprise plus haut dans ce chapitre ne dit d’ailleurs pas que les redevances ne doivent pas être mutualisées.

29Cette conception des redevances comme expression du principe pollueur-payeur, confortée par des acteurs politiques et associatifs, mécontents du fonctionnement des agences et comités de bassin pour divers motifs, s’est largement répandue en France comme à l’étranger. Chez les altermondialistes, par exemple, les agences de l’eau françaises sont parfois perçues comme le cheval de Troie de la privatisation des services d’eau et d’assainissement. Comme au Brésil, différents groupes d’acteurs attribuent des significations différentes au système des agences et comités de bassin.

30Les redevances avaient été créées en 1964 dans la logique économique d’un « service rendu » par les agences de l’eau aux usagers :

« L’agence établit et perçoit sur les personnes publiques ou privées des redevances, dans la mesure où ces personnes publiques ou privées rendent nécessaire ou utile l’intervention de l’agence ou dans la mesure où elles y trouvent leur intérêt. » (article 14 de la loi du 16 décembre 1964)

31Mais un avis du Conseil constitutionnel les a requalifiées en impositions de toute nature en 1982. Suivant cet avis, la loi sur l’eau et les milieux aquatiques votée en 2006 a modifié la justification des redevances.

« Désormais, c’est la loi elle-même qui définit les assiettes, et donc les redevances elles-mêmes. Leur fondement ne relève plus d’une analyse préalable de la situation du bassin, justifiant, a posteriori, leur perception éventuelle par l’agence. Elles sont désormais perçues a priori, en application du principe de prévention et du principe de réparation des dommages à l’environnement. » (Nicolazo et Redaud, 2007 : 278)

32La nouvelle loi a également soumis les redevances à un encadrement parlementaire annuel. Cette fiscalisation s’accompagne d’une ponction par l’État d’une partie croissante des redevances, comme le montre le graphique de la figure 12.1.

Figure 12.1. Ponctions par l’État sur le budget des agences de l’eau en France (graphique élaboré par les auteurs à partir de données du ministère des Finances).

Figure 12.1.         Ponctions par l’État sur le budget des agences de l’eau en France         (graphique élaboré par les auteurs à partir de données du ministère         des Finances).

33Ces prélèvements, croissants, mettent en péril l’acceptation des redevances par les usagers et la confiance dans le fait que les montants qu’ils payent seront effectivement utilisés pour les actions décidées par le comité de bassin.

Modèles institutionnels et juridiques pour la gestion de l’eau en bien commun

  • 169 Voir chapitre 11.

34En France comme au Brésil, les agences ont du mal à échapper à la structuration fondée sur l’opposition entre l’État et le marché. Qu’elles aient été créées à partir de mobilisations locales ou à l’initiative des gouvernements, il semble difficile de trouver un modèle institutionnel et juridique qui leur permette de concilier l’autonomie des acteurs locaux et l’encadrement des redevances par l’État, seul à même d’obliger les usagers réticents à payer. Un exemple existe pourtant depuis plus d’un siècle : c’est celui des institutions de bassin de la Ruhr, en Allemagne, qui ont été prises pour modèle pour les agences de bassin françaises169.

35Les industriels et les villes de cette région avaient constitué ensemble des comités de bassin, et obtenu de l’État prussien le droit de transformer les contributions volontaires des usagers de l’eau en redevances obligatoires, tout en conservant la gestion du budget affecté et la maîtrise d’ouvrage des équipements comme les stations d’épuration et les barrages-réservoirs, gérés de façon mutualisée.

36Ces expériences mettent en évidence l’importance de l’autonomie financière d’agences de bassin, ne risquant pas d’être remise en cause au profit du budget de l’État. C’est indispensable pour créer une dynamique de confiance au sein de la communauté d’usagers d’un bassin versant et pour pouvoir financer des investissements répartis sur plusieurs années. Cela implique une révision approfondie du système des agences de bassin et des redevances, qui est d’ailleurs d’actualité au Brésil. Il faut également plus de flexibilité dans l’utilisation des fonds perçus, afin que cela puisse se traduire par des projets effectifs dont les usagers verront les bénéfices.

37En France aussi, le moment est peut-être venu, dix ans après l’approbation de la loi sur l’eau de 2006 qui a fiscalisé le système des redevances, d’en faire le bilan et d’envisager les évolutions possibles. Tout comme au Brésil, les solutions juridiques voire constitutionnelles, permettant de suivre les principes des communs, accordant aux organismes de bassin une autonomie suffisante dans la construction collective d’actions financées par les redevances, restent encore à trouver.

38Il s’agit d’une question cruciale au moment où les agences sont confrontées aux nouveaux défis de l’adaptation aux changements climatiques et de la conservation de la biodiversité, car c’est la confiance des habitants des territoires dans le processus qui est la clé de sa réussite.

Échelles géographiques

39Une telle relation de confiance s’est construite entre les usagers de l’eau des bassins PCJ au cours des deux décennies d’existence du comité, et continue à se consolider au sein de ses nombreuses commissions techniques. Comme nous l’avons évoqué plus haut, ces usagers ont voté des taux de redevances relativement faibles, qui n’ont pas permis de faire face aux enjeux de la grande sécheresse des années 2014 et 2015.

40Mais les principaux usagers de l’eau des bassins PCJ sont dans la plus grande ville du pays, São Paulo, juste en limite extérieure des sources de ce bassin, et le comité s’est constitué en partie contre cette prédation.

Figure 12.2. Localisation des bassins PCJ par rapport à la région métropolitaine de São Paulo (carte adaptée à partir de OCDE, 2015).

Figure 12.2.         Localisation des bassins PCJ par rapport à la région métropolitaine de         São Paulo (carte adaptée à partir de OCDE, 2015).

41La population et les industriels de la région métropolitaine (RM) de São Paulo, qui utilisent l’eau transférée depuis les bassins PCJ, seraient probablement prêts à payer des redevances plus élevées s’ils étaient convaincus que cela permettrait de mieux protéger les ressources en eau dont ils bénéficient. Bien qu’étant les plus importants usagers de l’eau de ces bassins, ils ne font pas partie de ce comité, étant localisés dans un autre bassin versant. Un comité ou une agence intégratrice, couvrant le territoire des deux bassins, serait nécessaire pour construire des relations de confiance à cette échelle. Sans remplacer les structures existantes, il pourrait leur fournir un cadre pour défendre leurs positions dans la recherche d’un intérêt commun à tous. Le transfert d’eau crée une interdépendance entre les bassins PCJ et la région métroplitaine de São Paulo. La gestion de l’eau à cette échelle rend nécessaire des institutions à la même échelle, afin de gérer l’eau qu’ils ont en commun.

42Les comités et agences de bassin créés au Brésil à partir de dynamiques locales, comme c’est le cas dans les bassins PCJ et Lagos São João, se situent souvent à des échelles comparables à celle des sous-bassins français, où sont mis en place des schémas d’aménagement et de gestion des eaux (Sage) ou des contrats de rivières, et où l’on peut d’ailleurs rencontrer d’intéressantes démarches collaboratives de gestion de l’eau (Richard-Ferroudji, 2008 ; Allain, 2012).

43Dans le cas français, ces dynamiques collectives à l’échelle locale s’articulent à l’action des agences de l’eau, qui exercent une solidarité financière entre les usagers à l’échelle plus large des six grands bassins. Cette échelle leur permet à la fois de bénéficier d’une capacité technique et financière suffisante et d’assurer un rôle de « catalyseur de la gestion locale et concertée » (SNE-CFDT, 2000), facilitant l’émergence ou la pérennité de démarches collectives grâce à leurs outils d’incitation financière et au financement d’équipes d’animateurs ou de chargés de mission au sein des structures locales (Barreteau et al., 2008). Aujourd’hui, les six agences financent plus de 2 000 animateurs de rivières dans le pays.

44Cette importante question des mécanismes de gouvernance multi-niveaux est abordée par l’anthropologue Eduardo Brondizio et ses collègues dans le cas de la réserve indienne du Xingu, où existe un fort capital social (Brondizio et al., 2013) mais où, comme dans le cas des bassins PCJ, il est nécessaire de prendre en compte les interactions avec les autres acteurs du bassin versant du rio Xingu, nettement plus vaste que la réserve.

Figure 12.3. Réserve du Xingu et bassin du Haut Rio Xingu.

Figure 12.3.         Réserve du Xingu et bassin du Haut Rio Xingu.
  • 170 Le concept d’« institutions passerelles » est également exposé dans le texte en français «  (...)

45L’organisation non gouvernementale brésilienne Instituto Socioambiental y joue un rôle de facilitateur, animateur ou promoteur de projets impliquant différents groupes sociaux entre lesquels la coopération n’est pas évidente. On peut y reconnaître un exemple d’« institution passerelle » dont parlent Eduardo Brondizio et ses collègues (Duraiappah et al., 2014)170.

46Ce processus peut être comparé avec les contrats de rivières ou de pays en France, qui peuvent obtenir des financements privilégiés des agences de l’eau. Il nous semble que ces agences constituent un autre exemple d’« institution passerelle », qui facilitent la gouvernance à l’échelle des grands bassins fluviaux et sont indispensables à l’émergence et au bon fonctionnement des institutions locales en charge de la gestion de l’eau (et du territoire) comme bien commun.

Remarques conclusives

47Créées à la fin du xixe siècle, les Genossenschaften (syndicats coopératifs) de la Ruhr ont appliqué le principe de subsidiarité dans une forme renouvelée de gestion de l’eau en bien commun. Elles ont influencé les agences et comités de bassin français mis en place dans les années 1960, et ceux-ci ont influencé à leur tour les organismes similaires créés au Brésil à partir des années 1990. Mais la construction des États modernes au cours du xxe siècle a fait oublier les approches subsidiaires et communautaires, et les organismes de gestion de l’eau français et brésiliens n’ont pas été créés explicitement en référence au paradigme des communs. Pourtant notre analyse montre que les étudier de ce point de vue permet de comprendre les difficultés qu’ils rencontrent et de proposer des perspectives d’évolution.

48Les trois premiers principes proposés par Elinor Ostrom pour caractériser des institutions de gestion en biens communs (Ostrom, 2010) s’appliquent à tous les cas que nous avons présentés : bonne définition des frontières des ressources et des usagers (celle d’un bassin versant) ; adaptation des règles aux conditions locales sociales et environnementales ; procédures pour faire des choix collectifs (règles et procédures définies au sein des comités de bassin).

49Les trois principes suivants (mécanismes de contrôle indépendants et responsables ; sanctions différenciées et graduelles ; mécanismes de résolution des conflits rapides et à moindre coût) s’y appliquent moins directement, les organismes de bassin n’ayant pas le pouvoir de répartir la ressource entre les usagers : c’est en général l’État, dans les cas étudiés, qui reste responsable de ces mécanismes, et notamment des pouvoirs de police.

50Le septième principe précise que les règles d’organisation édictées par les utilisateurs locaux ne doivent pas être remises en cause par les institutions de niveaux supérieurs. Dans le cas français, l’évolution historique des agences de l’eau et du statut juridique des redevances met en évidence une interférence croissante de l’État, allant jusqu’à confisquer une partie du budget financé par les usagers. Dans le cas brésilien, la dépendance des agences de bassin vis-à-vis des gouvernements est un enjeu majeur.

51Le huitième principe fait référence à l’articulation entre plusieurs niveaux géographiques. Sur cet aspect, notre recherche nous amène finalement à porter l’analyse au-delà des agences et des comités de bassin, pour s’intéresser aux structures locales de gestion (en France) et à la nécessité d’organismes d’échelle plus large que les comités et agences existants (au Brésil). Le concept d’« institutions passerelles » semble particulièrement adapté pour poursuivre cette analyse des formes de gouvernance polycentriques des eaux et des territoires.

Bibliographie

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Notes

166 À cette époque, de nombreux étudiants brésiliens ont également obtenu des bourses pour venir faire leur thèse en France, et notamment ceux qui participent à cet ouvrage, que ce soit en urbanisme ou en politique de l’eau. Ce livre est l’aboutissement de la coopération qui s’est nouée dès cette époque.

167 Agence de coopération décentralisée créée en 1989 par la Fédération mondiale des cités unies.

168 L’une des caractéristiques des institutions de gestion des communs est que les règles d’organisation adoptées par leurs membres ne soient pas remises en cause par les institutions de niveaux supérieurs (Ostrom, 2010).

169 Voir chapitre 11.

170 Le concept d’« institutions passerelles » est également exposé dans le texte en français « Biens communs et développement : se confronter aux limites d’une gouvernance à un seul niveau spécifique », mis en ligne sur le site internet de la 12e Conférence internationale de l’AFD. Voir : http://communsetdeveloppement-afd2016.com/uploads/event_member/116769/eduardobrondiziofr.4.pdf

Table des illustrations

Titre Figure 12.1. Ponctions par l’État sur le budget des agences de l’eau en France (graphique élaboré par les auteurs à partir de données du ministère des Finances).
URL http://books.openedition.org/quae/docannexe/image/19563/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 75k
Titre Figure 12.2. Localisation des bassins PCJ par rapport à la région métropolitaine de São Paulo (carte adaptée à partir de OCDE, 2015).
URL http://books.openedition.org/quae/docannexe/image/19563/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 151k
Titre Figure 12.3. Réserve du Xingu et bassin du Haut Rio Xingu.
URL http://books.openedition.org/quae/docannexe/image/19563/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 86k

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