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Gestion durable de l’eau urbaine

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Bernard Barraqué

Chapitre 9 - Compteurs d’eau et tarifs en France : enjeux passés et actuels

Bernard Barraqué

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1Depuis l’aube de l’humanité jusqu’à l’invention des tuyaux, des joints étanches et des robinets, les hommes voient couler l’eau sans pouvoir l’arrêter vraiment. On savait construire des barrages dans l’Antiquité, et les Romains avaient déjà des robinets, mais il n’y avait guère de fontaines qu’on aurait interrompues à la demande, pour économiser l’eau, à moins de disposer d’une possibilité de stockage non saturée. Les historiens de l’hydrologie nous disent que les Romains, qui savaient si bien acheminer l’eau en franchissant des vallées, ne savaient pas mesurer un débit… Et c’est seulement au xixe siècle que les choses changent, voire sont bouleversées : l’invention des tuyaux étanches, des robinets qui ferment, puis du compteur d’eau dans les sociétés industrielles capitalistes détache progressivement l’eau comme bien de consommation domestique ou industriel de l’eau comme ressource, car elle en transforme le caractère de bien public ou commun (common pool resource) en celui de bien de club (voir l’introduction du livre). Cette transformation est quasiment achevée en Europe et dans d’autres pays développés, mais pas tout à fait : il reste des endroits où la population recourt encore à des puits privés, des citernes d’eau de pluie ; ou bien elle est regroupée autour de petits systèmes d’approvisionnement communs où on paie encore l’eau au forfait, selon des règles supposées équitables mais sans lien avec le volume consommé ; et dans de nombreuses villes en Europe et dans l’est des États-Unis, il n’y a qu’un compteur par immeuble dans les villes. Cela fait désormais débat : certains veulent que chaque ménage ait son compteur, même en appartement ou au fond des hameaux. À l’inverse, dans de nombreux pays en développement, le compteur d’eau est souvent rejeté, voire détruit, comme signe d’une marchandisation insupportable. Que de passion autour d’un objet technique aussi banal ! Il faut ici admettre que c’est aussi le débat autour de la « marchandisation » de l’eau qui a tourné le projecteur sur le compteur d’eau, et stimulé notre réflexion. Une histoire sociale des compteurs devrait permettre de relativiser cette dimension passionnelle, et d’introduire de la raison dans l’actualité de la question : qu’est-ce qu’un compteur sinon la matérialisation du coût de transaction de la vente d’eau potable au robinet ? Mais si le coût du compteur et du relevé puis celui de la facturation, voire du contentieux, dépassent la valeur de l’information qu’il apporte, pourquoi ne pas regrouper des usagers jusqu’à ce que les deux s’équilibrent ?

L’eau entre deux types de biens publics « impurs »

2On a déjà décrit dans l’introduction les biens publics impurs. Ce sont des biens auxquels il manque une des deux caractéristiques qui en font des biens de marché : faire l’objet d’une appropriation exclusive d’une part et faire l’objet d’une rivalité de l’autre. Les biens communs (common pool resources) correspondent aux situations où il y a rivalité mais guère d’exclusion possible. Leur gestion est une pratique vieille comme le monde. Les travaux d’anthropologues du développement (Locher, 2013), d’économie institutionnelle, de droit (Le Roy, 2016) et de politiques publiques (notamment ceux de Vincent et d’Elinor Ostrom) ont montré que leur gestion durable pouvait échapper aux solutions dichotomiques proposées aux États-Unis dans les années 1960-1970 (le marché ou l’État), mais passait par la mise en place d’une institution de gestion communautaire, dont la règle de fonctionnement est l’équité, liée à une co-obligation volontairement acceptée. Ainsi, les paysans hollandais se réunissant dès le Moyen Âge pour constituer un polder et gérer le complexe digue-moulin à vent-canal, se co-obligeaient-ils à le gérer en commun en constituant une communauté appelée Wateringue ou Waterschap. On trouve ce type d’association dans de nombreux endroits pour gérer le foncier, les alpages, les forêts… et l’eau (bisses du Valais suisse, tribunaux de l’eau du Levant espagnol, etc.). Aujourd’hui, en France, les membres d’une association d’irrigants ont une règle de répartition des charges équitable (par exemple en fonction des surfaces, du type de culture, mais pas des quantités d’eau car il n’y a pas de compteurs). De même, un village qui capte une source peut la gérer en bien commun et la faire financer de manière équitable de façon à satisfaire des usages diversifiés — fontaine d’eau potable, lavoir, abreuvoir, récupération de l’eau dans les champs (Barraqué, 2011) —, mais tous les utilisateurs doivent participer d’une manière ou d’une autre. À l’inverse, en fournissant l’eau sous pression, en permanence, et en facturant au volume par un compteur, la Société du canal de Provence a transformé l’irrigation, dans les années 1960-1970, en service public libre et égal… et a longtemps été en conflit ouvert avec les associations syndicales d’arrosants qui pouvaient l’accuser d’une marchandisation insupportable…

3Les biens à péage ou de club sont apparus dans les bourgeoisies anglaise et française au xviiie siècle : des individus se sont cooptés librement pour occuper un local où ils pourraient partager les coûts d’activités comme, par exemple, la lecture des journaux à une époque où ceux-ci étaient chers. Mais ils devaient d’abord être admis, et payer une cotisation, en principe égale. Les premiers réseaux d’eau des villes anglaises étaient organisés en clubs privés. L’ouverture du club (privé) était limitée au voisinage, et il a fallu toute une évolution, et surtout de très importants investissements en capital, pour arriver à raccorder des villes entières puis les campagnes. Et, pendant longtemps, l’eau potable était considérée comme un confort, voire comme un luxe, et on n’était pas obligé de s’abonner. À l’inverse, la loi a dès 1894 obligé les immeubles parisiens à se raccorder au « tout-à-l’égout » au nom de la santé publique ; et, dans ces conditions, l’assainissement était payé dans les impôts locaux. Aujourd’hui encore, en France, on est libre d’acheter ou pas de l’eau potable, mais en principe il y a assez de pression pour tous les abonnés, donc pas de rivalité. Les exclusions, possibles en principe, sont de deux types :

  • pour défaut de paiement de la facture, elles sont en fait rares voire interdites pour cause de santé publique ;

  • pour impossibilité technique de raccordement, les autorités responsables du service de l’eau ne sont pas obligées de raccorder des habitants trop éloignés, ou dont les consommations supplémentaires excéderaient les capacités de la ressource captée.

4Les services publics sont en fait des biens de club très particuliers, car s’ils sont bien exclusifs en principe, leur vocation est d’être ouverts à tous, du moins tant que le financement par les factures des usagers arrive à couvrir les coûts à long terme. Au sein des services en général, les services publics doivent respecter trois grands principes : égalité de traitement des usagers ; continuité du service dans les plages de temps d’ouverture ; et mutabilité, c’est-à-dire devoir d’incorporer les innovations techniques rapidement, en contrepartie du monopole de la concession.

5Pourquoi les ouvrir à tous ? C’est bien sûr pour des raisons de santé publique, et cela justifie qu’on atténue la rigueur du « recouvrement des coûts ». C’est aussi Musgrave qui a inventé ce qu’il a appelé les merit goods (biens tutélaires dans la traduction française peu compréhensible) : des biens qui valent davantage pour leurs consommateurs que ce qu’ils sont prêts à payer, ou encore des biens dont la sous-consommation, résultant de la loi du marché, risquerait d’avoir des effets délétères pour la société (épidémies hydriques par ex.). C’est la justification économique de la tarification sociale : il faut soutenir la consommation des plus démunis pour des raisons collectives de bien-être.

6C’est aussi pourquoi, dans le Tiers Monde, les États sont tentés de faire du service de l’eau un bien public pur (ni exclusion, ni rivalité), pour en garantir l’accès tout en le finançant par de l’argent public. Mais, bien souvent, le manque de moyens associé à la fragmentation sociale forte dans les villes de ces pays (Jaglin, 2005) entraîne une inégalité d’accès qui est devenue insupportable dans les nouveaux objectifs du développement durable. Mais que faire pour sortir du blocage ? Et que faire dans les pays même les plus riches quand une partie de la population a du mal à payer ses factures d’eau ? Comment interpréter la revendication d’une eau gérée directement par l’autorité publique au nom de ce qu’elle serait « un bien commun » ? Dans la suite du texte, nous allons reconstituer le développement du comptage de l’eau, et avec lui la transformation de la relation ou plutôt des relations de confiance entre distributeur d’eau, propriétaires et locataires, pour en venir à la question du coût du compteur, qui pose problème notamment lorsqu’on veut mettre en place une tarification sociale.

Genèse du comptage de l’eau

  • 128 Après la loi de 1835 sur les corporations municipales, nombre de municipalités anglaises on (...)
  • 129 La notion de Common Wealth est apparue avec la suppression par Cromwell et ses alliés réfor (...)

7Il n’existe pas d’histoire générale des compteurs d’eau, et encore moins des robinets. On ne va pas la reconstituer ici, mais proposer des hypothèses explicatives au fait qu’il n’y a pas de compteurs dans certains pays développés, tandis qu’il y a des compteurs en pied d’immeuble dans d’autres, et des compteurs par logement ailleurs encore. On peut partir d’une évidence : le compteur volumétrique, qui semble apparaître en France en 1870 (Hatchuel, 2000), n’aurait eu aucune utilité si l’on n’avait pas été capables d’arrêter l’eau de couler, c’est-à-dire sans des tuyaux étanches et aussi des robinets qui résistent à la pression. La documentation historique est sur ce point assez limitée, mais on peut faire l’hypothèse que le service de l’eau doit quelque chose à l’industrie du gaz, qui avait besoin d’étanchéifier ses réseaux pour de bonnes raisons de sécurité ! Les compteurs de gaz précèderaient ceux de l’eau d’une vingtaine d’années (1830 contre 1850). Et d’ailleurs, dans plusieurs pays, les associations d’ingénieurs sont longtemps restées communes pour l’eau et le gaz. À cette époque, les réseaux d’eau étaient déjà en pleine expansion en Angleterre, et les coûts étaient généralement couverts par des forfaits, voire par des taxes locales liées à la valeur locative des propriétés desservies. On peut se demander si ce n’est pas parce que le service s’était développé suffisamment avant l’invention des compteurs que ceux-ci n’ont pas été installés après128, bien que les réseaux intérieurs aux habitations se soient ensuite tous équipés de robinets qui ferment. Il est probable qu’on a d’abord imaginé apporter l’eau près du domicile par une fontaine d’eau courante, par exemple dans les cours d’immeuble, et cela par mimétisme de l’approvisionnement public de l’époque. L’eau coulait en permanence, donc pourquoi la compter ? Ce rapport à l’eau est resté dominant dans la culture des pays du Commonwealth129 ; et, aujourd’hui encore, alors que les robinets d’arrêt sont généralisés, un peu plus de la moitié des ménages britanniques (et une proportion encore supérieure des Irlandais ou des Canadiens) n’ont pas de compteurs, et payent l’eau via des impôts locaux liés à la valeur locative de leur logement (les rates). Et cela malgré une prévision de généralisation des compteurs en 2000, lors de la privatisation des services d’eau. Évidemment, les charges de l’assainissement sont également payées sous forme de rates.

8En revanche, comme la plupart des Européens du continent, les Français paient tous l’eau via un compteur et des factures. En effet, les services à caractère industriel et commercial correspondent à la notion de service rendu, et doivent être facturés à leurs bénéficiaires, et non pas financés par l’impôt : eau, gaz, électricité, téléphone, etc. Inversement, ils payent par des impôts et à des autorités publiques les services publics à caractère administratif parce qu’obligatoires : par exemple l’enlèvement des ordures ménagères ainsi que l’assainissement des eaux usées, qui étaient couverts par les taxes foncières, jusqu’au décret d’octobre 1967 qui a permis de transférer les charges correspondantes dans les factures d’eau.

Encadré 9.1 — D’une imposition à un service rendu

Par un artifice juridique (depuis le 1er janvier 1968), les usagers urbains étant tous raccordés au réseau d’égout, on considère que ce dernier est un service plus qu’une obligation, et donc on paye ce service dans la facture d’eau et à travers le même compteur. De son côté, l’enlèvement des ordures ménagères est encore généralement un service administratif couvert par les taxes foncières. Depuis quelques années cependant, on cherche à remplacer la taxe d’enlèvement des ordures ménagères par une redevance (service rendu), au moment où on essaie d’inciter les ménages à recycler une partie des déchets, et notamment en adaptant le volume des bacs à la production des immeubles. Mais une véritable tarification pour service rendu correspondrait au poids effectivement collecté. Malgré les progrès de la mesure des volumes et des poids collectés en temps réel, la peur des fraudes et des passagers clandestins conduit les autorités responsables à la prudence. Ou bien faudrait-il généraliser une collecte de ces déchets par tuyaux et réseaux, avec des compteurs adaptés ? On comprend que la technologie du réseau étanche et du compteur d’eau a joué un rôle important dans la mise en place du service public comme bien de club particulier. Notons enfin que ce débat n’a lieu que pour ceux qui sont « raccordables » aux services publics : pour les autres, c’est la fosse septique et l’auto-élimination des eaux usées qui sont imposées.

  • 130 Par une ordonnance annexée à la loi de Finances de 1959.
  • 131 Les compteurs divisionnaires permettent de « diviser » la facture collective en fonction de (...)

9En France, cette clarification de la répartition des services et des redevances entre « service rendu » et « impositions de toutes natures » ne date que du début de la Ve République130. En revanche l’eau potable, l’électricité et le gaz sont des services commerciaux et mesurés par compteur depuis un siècle au moins. Cependant, si EDF (Électricité de France) et Engie (ex Gaz de France) gèrent les réseaux de distribution jusqu’au domicile de chaque ménage, donc jusqu’aux appartements dans les immeubles, ce n’est pas le cas pour l’eau : dans les immeubles collectifs, il n’y a souvent qu’un compteur en pied d’immeuble, et le délégataire ou la régie envoie une seule facture au gérant, sans s’occuper des réseaux intérieurs. C’est d’ailleurs une situation fréquente dans de nombreuses villes d’Europe, où le comptage est collectif, quitte à ce que la mise en place de compteurs divisionnaires131 permette de répartir la facture en fonction des consommations de chaque appartement et non plus des surfaces ou autres données. Dans beaucoup de villes espagnoles et portugaises, et à un moindre degré en Italie, les compteurs d’eau ont été installés en même temps que les réseaux, c’est-à-dire plus tard qu’en France, aux Pays-Bas ou en Allemagne : la technologie des compteurs était alors d’usage courant et ainsi, aujourd’hui, chaque famille, même en immeuble collectif, reçoit sa propre facture d’eau. Cette dernière comprend l’assainissement et même parfois les ordures ménagères ! Cela revient à estimer qu’on produit autant de déchets ménagers qu’on consomme d’eau du robinet, ce qui est grossièrement vrai si on admet que les consommations sont avant tout liées au nombre de personnes dans un appartement. Mais ce n’est pas légal en France.

  • 132 Voir la présentation du tarif de l’eau de Los Angeles et de ses conséquences en termes de (...)
  • 133 C’est ce rapport qui a conduit le Conseil de Paris à renoncer à encourager la mise en place (...)

10Aux États-Unis, la situation est contrastée : le comptage de l’eau est généralisé, notamment dans les villes de l’Ouest où l’habitat est pavillonnaire et où les consommations d’eau par personne sont trois à cinq fois plus élevées qu’en Europe. Mais de très grandes villes de l’Est comme New York et Chicago n’ont introduit les compteurs que très récemment, et n’ont pas encore fini de s’équiper. Lorsqu’elles le font, elles choisissent le comptage collectif d’immeuble plutôt qu’individuel. New York a même mis au point un dispositif d’aide financière à la conversion au comptage, avec un plafonnement des factures d’eau au niveau antérieur des rates pendant deux ans, le temps que l’immeuble trouve et réduise ses fuites… Mais les États-Unis sont aussi le pays de naissance des smart meters, les compteurs à télé-relève, qui permettent de suivre en temps réel les consommations des habitants, et de faire des tarifs sophistiqués, saisonniers et/ou par tranches croissantes, comme à Los Angeles132. Ainsi, Boston, qui a généralisé les compteurs collectifs d’immeubles à télé-relève, offre aux résidents une tarification par tranches croissantes tenant compte du nombre d’habitants derrière chaque compteur… Cela suppose que les habitants regroupés derrière un compteur acceptent de dire combien ils sont, ce qui est plus difficile à imaginer en France : les enquêtes auprès de sociétés d’habitations à loyer modéré (HLM) montrent un fréquent refus de coopérer de la part des locataires, et aussi entre les dites sociétés et les distributeurs d’eau (Barraqué et al., 2007133) !

11On peut alors faire l’hypothèse (à vérifier) d’un double mouvement tout au long de la généralisation progressive de la desserte en eau : d’une part, le coût du compteur et de la facturation associée se serait abaissé progressivement, rendant ce mode de recouvrement des coûts attractif ; et, en même temps, l’idée de payer l’eau comme un service de confort et par le biais d’une facture se serait progressivement imposée en lien avec une culture urbaine fondée sur la propriété privée. La Grande-Bretagne, premier pays équipé de réseaux d’eau ne connaît historiquement pas les compteurs, et sa culture d’une eau potable « imposée » (dans les deux sens du terme) s’est transmise dans le monde anglo-saxon, Canada et Est des États-Unis compris ; en témoigne l’histoire du service d’eau à Montréal au xixsiècle, où on a obligé les habitants à payer des impôts pour financer la généralisation de la desserte (Fougères, 2004). Les grandes villes d’Europe continentale équipées une ou deux générations après ont adopté le compteur collectif, et les villes équipées plus tard, notamment dans les pays méditerranéens, sont passées directement au comptage individuel.

L’introduction progressive des compteurs à Paris

  • 134 Voir Dardenne (2005). Ce service privé consistait à pomper l’eau de la Seine pour l’élever (...)

12Pour mieux comprendre ce processus, relisons l’analyse historique de Kostas Chatzis consacrée à Paris (Chatzis, 2006). Lorsque le baron Haussmann fut nommé préfet de la Seine en 1853, il y avait non pas un, mais deux réseaux d’eau. D’une part, le service dit public fournissait l’essentiel de l’eau pour l’hygiène et la beauté de la ville elle-même : lavage des rues, chasse d’eau dans les égouts, bornes à incendie, arrosage des parcs et jardins… et une petite partie de cette eau approvisionnait les fontaines publiques. D’autre part, les riches particuliers qui s’abonnaient à domicile étaient en général desservis par des réseaux initialement privés, mais souvent repris en main par la ville à la suite de faillites (à commencer par les réseaux des frères Périer à Paris, concédés par la monarchie en 1778, installés à partir de 1781, mais en faillite dès 1788134). Certains monastères et hospices avaient aussi un approvisionnement privé parfois très ancien à partir de sources. Il y avait donc un service « public » et un service « privé », ne desservant qu’un immeuble sur cinq en 1854. Les abonnés étaient les propriétaires, et ils avaient le choix entre deux formules :

« L’abonnement au robinet libre (ou au forfait), […] permet au consommateur de recevoir à volonté une quantité d’eau illimitée contre un prix forfaitaire, fixé par la Ville en fonction d’un certain nombre de paramètres (nombre de personnes et d’animaux, superficie des terrains à arroser...). Dans l’abonnement à la jauge, grâce à un petit diaphragme (ou « lentille »), une quantité fixe d’eau, correspondant au montant de l’abonnement souscrit, arrive chaque jour dans un réservoir installé dans l’immeuble. » (Chatzis, 2006)

13Il est bien possible que l’expression « avoir l’eau courante » soit issue de ces premières formes d’abonnement.

  • 135 À l’époque où les toilettes étaient hors des appartements, sur le palier, une colonne d’eau (...)

14Haussmann a profité de l’annexion des communes de banlieue en 1860 pour trouver un arrangement avec la Compagnie générale des eaux, née en 1853, et qui était déjà en situation de quasi-monopole sur les services privés dans et autour de Paris. L’unification du service et du tarif a plus tard encouragé les Parisiens à se raccorder, après que de l’eau de source ait commencé à arriver par les aqueducs construits sous la direction d’Eugène Belgrand et de ses successeurs. Le raccordement ne s’est généralisé que dans l’entre-deux-guerres135. L’ancien service « privé » devenait le service d’eau potable, alors que l’ancien service « public » allait devenir le réseau d’eau non potable, toujours là aujourd’hui, mais jouant un rôle plus marginal. En 1874, un immeuble sur deux était raccordé. Mais, de ce fait, la problématique changeait : le service avait du mal à faire face à l’augmentation de la demande. Les ingénieurs se plaignaient alors que les abonnements à la jauge entraînaient nécessairement des gaspillages par les trop-pleins des citernes, et ils ont proposé d’installer des compteurs volumétriques à partir de 1876. Ceux-ci incitaient les usagers à fermer les robinets quand ils n’avaient pas besoin d’eau. Ils permettaient également de faire l’économie de la citerne (gain de place appréciable dans la ville alors la plus dense du monde) ; mais le compteur était alors cher et peu précis, et c’est pourquoi les opérateurs ont préféré à cette époque la solution du comptage collectif, l’abonné restant le propriétaire de l’immeuble (ou plus tard la copropriété, formule apparue en 1930). Et, en 1885, il restait moins de 30 % des abonnés à la jauge ou à robinet libre ; en 1894, ce type d’abonnement n’a plus été proposé et, en 1900, les compteurs étaient utilisés dans plus de 97 % des abonnements. Un des arguments était que l’eau potable provenait désormais des sources lointaines et ne devait donc pas être gaspillée. Mais les autres formes d’abonnement ont continué à exister, pour alimenter les toilettes en eau de surface.

15En 1934, le compteur volumétrique est devenu obligatoire, quelle que soit la provenance de l’eau : l’approvisionnement parisien par les aqueducs et les sources était désormais dépassé par l’eau de Seine et de Marne filtrée et chlorée à Ivry ou à Joinville. La généralisation du service a conduit à fermer de plus en plus de points de puisage gratuits, ce qui posait évidemment un problème aux plus démunis et aux habitants illégaux des bidonvilles. En effet, comme au Brésil aujourd’hui, l’État et les communes interdisaient de desservir les parcelles construites illégalement. Mais cet enjeu fut finalement dépassé avec la croissance de l’après-guerre ; dans les années 1960, les bidonvilles ont été desservis, puis absorbés, et la question n’est ressortie qu’avec la crise des migrants et des sans-abri qui affecte les villes françaises aujourd’hui, et dans le cadre du débat mondial sur le droit à l’eau. L’enjeu de l’époque de la généralisation des compteurs était de développer de nouvelles formes de confiance dans un service public continu, égalitaire, mais consumérisé.

Compter l’eau : une question de confiance

16Un travail original d’Armand Hatchuel (2000) a placé la question du compteur dans le registre de la confiance/méfiance dans l’échange marchand : le vendeur d’eau traque les volumes d’eau non comptés et non payés. Mais, inversement, l’acheteur croit que le compteur le vole. Il faut donc établir un minimum de confiance, afin que la transaction soit possible. Comme le dit l’auteur :

« Pour créer ce que nous appelons "confiance", il n’est pas nécessaire de supprimer toutes les raisons de se méfier, mais seulement celles qui empêchent la survie d’une transaction ou son amélioration […]. [La méfiance] aujourd’hui "supportable" ne le sera plus demain. La dynamique de l’échange marchand n’est donc pas la quête d’un équilibre permanent, elle se forge plutôt dans les déséquilibres et les déplacements de la "confiance-méfiance" […]. [La] solution la plus universelle à ces crises est le recours à l’intervention de "tiers-prescripteurs". Ces intervenants-experts rendent la transaction marchande possible, au prix d’une inhibition partielle du mécanisme concurrentiel, tout en provoquant une complexification du système social et une nouvelle distribution des savoirs. » (Hatchuel, 2000 : 352)

  • 136 Par exemple Eau de Paris remunicipalisée a récupéré les 93 000 compteurs gérés jusque-là pa (...)
  • 137 Mais que le lecteur se rassure, nous ne militons pas pour la suppression des compteurs, nou (...)

17Hatchuel développe ensuite l’analyse de ce qui a changé quand on a introduit les compteurs : l’imprécision de ceux-ci, en particulier pour mesurer les petits débits, est devenue le point de cristallisation de la méfiance réciproque. D’où l’intervention de l’État, avec la mise en place d’une procédure et d’un laboratoire pour tester les compteurs avant leur mise en service. Aujourd’hui l’informatique et les télétransmissions ont globalement réduit le coût relatif du dispositif de comptage et de facturation de l’eau, tout en améliorant la précision, et cependant le comptage n’est pas sans faille : il semble y avoir toujours des compteurs en panne, des branchements mal répertoriés, des relevés bâclés ou impossibles136. Bref, au risque de choquer les esprits rigoureux, on doit garder une certaine prudence quant au rôle des compteurs dans l’atteinte du double objectif d’efficacité et de justice137. Un aveu d’échec a été rédigé par ses propres défenseurs du début du xxe siècle comme Georges Bechmann, un des successeurs de Belgrand (Bechmann, 1900 : 60). Et à l’époque, la résistance des industriels et des résidents au comptage a suscité une réponse des distributeurs d’eau cherchant à sauver le principe du comptage : ils ont multiplié les types d’abonnements et les tranches de tarifs pour satisfaire les usagers dans leur singularité. Il a existé jusqu’à huit types d’abonnement différents à Paris, alors qu’il n’y en a plus qu’un aujourd’hui, le degré de confiance ayant augmenté…

18Dans la perspective de l’économie institutionnelle, la confiance s’installe au prix d’un coût de transaction, en l’occurrence celui de rapprocher acheteur et vendeur et de créer un climat de confiance entre eux. Le compteur certifié par les laboratoires agréés permet une routinisation de la transaction, donc une réduction de son coût, mais pas sa suppression : on peut dire que le coût du compteur est le coût de transaction entre le distributeur d’eau et ses abonnés.

  • 138 Pour appliquer l’article 93 de la loi solidarité et renouvellement urbain (SRU), les deux g (...)

19Les partisans des tarifs incitant aux économies d’eau s’appuient sur des études générales d’élasticité de la consommation par rapport au prix ou aux revenus, basées sur de grands échantillons, pour recommander aux politiques de généraliser le comptage individuel, mais malheureusement sans tenir compte du coût de transaction. Ce fut particulièrement le cas de Paul Herrington en Angleterre (Herrington, 2007), alors même que les résultats ne montraient pas une élasticité prix très significative (Barraqué, 2011). De fait, une erreur fréquente de ces études consiste à oublier le coût annuel d’amortissement du compteur, de lecture et de facturation à l’abonné, dans la comparaison avec d’autres modes de couverture des coûts. S’il n’y avait que des pavillons, en France au moins, il n’y aurait pas trop de problèmes, dans la mesure où chaque propriété a son compteur. Mais dans les immeubles collectifs, le coût supplémentaire du comptage et de la facturation individuels, que les distributeurs veulent récupérer en partie fixe (comme pour le gaz et l’électricité), dépasse le plus souvent le gain que les plus économes pourraient faire en ne payant plus pour un éventuel excès de consommation de leurs voisins138. Or, si on ne met pas un compteur à chaque ménage, comment inciter les habitants à entrer dans une problématique d’économies d’eau ? La réponse est apportée par un travail de terrain : il faut s’occuper des usagers de l’eau ! En Californie, les villes embauchent des animateurs pour aller aider les particuliers à trouver les fuites dès qu’elles apparaissent dans l’information télé-relevée. Cela coûte moins cher et c’est plus efficace.

Comptage individuel ou collectif ?

20On doit alors d’emblée faire une observation de fond sur un impensé du compteur d’eau : de part et d’autre de ce dernier, on a d’un côté une relation de club entre service public et abonnés (liberté des contractants et égalité des usagers) et, de l’autre, soit une famille, soit une copropriété ou une communauté de voisinage, au sein de laquelle le partage de l’eau potable fait de celle-ci à nouveau un bien commun. En France, du premier côté, on trouve d’abord les logements individuels avec des jardins et un usage extérieur de l’eau, cela représente en gros la moitié du parc. Dans l’autre moitié, on doit distinguer encore une moitié où il n’y a qu’un seul compteur pour l’immeuble, et donc une répartition de la facture selon d’autres règles que le volume consommé ; et le reste où il y a un compteur divisionnaire par appartement.

  • 139 Le terme de redistributivité est une généralisation de la redistribution qui intervient qua (...)

21Or, dans la loi solidarité et renouvellement urbain (SRU) de 2000, l’article 93 prévoit l’obligation pour le service public d’eau d’envoyer des factures individuelles aux ménages vivant dans le même immeuble, à la demande du propriétaire ; et le comptage de l’eau par appartement est de toute façon obligatoire dans les constructions neuves. Une analyse de la redistributivité139 des tarifs de l’eau en général, et notamment des tarifications incitatives individuelles, est commencée (Barraqué, 2011 ; 2016). Le moins qu’on puisse dire, c’est que la complexité des tarifs et des types d’habitats peut conduire à des effets régressifs de ces dernières, alors même que les autorités qui les ont adoptées sont convaincues de faire le bien… Sur la redistributivité, il y a un déficit d’analyses qui devraient pourtant être conduites avant la mise en place de systèmes de comptage et de tarifs supposés résoudre ensemble les problèmes de la durabilité des services d’eau : est-il possible d’inciter les ménages à économiser l’eau tout en couvrant les coûts du service public, mais en garantissant son accès aux plus démunis ?

22Nous avons vu plus haut que le compteur participait à la transformation du service d’eau d’un bien commun à un bien de club particulier, mais comment se manifeste ce changement dans le débat sur la justice du système ? Hatchuel (2000) et Chatzis (2006) évoquent tous deux la méfiance entre « l’abonné » et « la compagnie des eaux », et la transformation des pratiques frauduleuses avec l’arrivée des compteurs. Avant, c’était l’usure parfois « aidée » du petit diaphragme qui permettait à l’abonné d’augmenter le débit pour le même abonnement ; après, les débits (de robinets mal fermés au-dessus d’un récipient) assez faibles pour ne pas entraîner le compteur, renouvelaient la pratique de la fraude. Les opérateurs ont répondu soit en augmentant leurs prix, soit en imposant le paiement d’une quantité minimale dans l’abonnement, qu’elle soit consommée ou pas. C’était une des justifications de la tarification dite « binôme » ; celle-ci est la plus fréquente aujourd’hui, car la part fixe est désormais justifiée par d’autres considérations, notamment le renouvellement du patrimoine technique ; en revanche, pour éviter d’émousser l’incitation à économiser liée à la part variable, elle est limitée depuis la loi Grenelle II à 30 % de la facture totale (calculée sur une consommation de 120 m3).

Une sorte de dilemme du prisonnier ?

23Mais ce n’est pas tout, car de l’autre côté du compteur, lorsque c’est un immeuble collectif qui est desservi, la consommation d’eau entre en jeu dans la relation entre ses résidents. Cette relation a été aussi transformée par le comptage : il faut partager la facture collective, ce qui installe diverses rivalités de principe. Et d’abord, le paiement des volumes consommés par les abonnés (en France, les propriétaires) a rendu ceux-ci plus « égoïstes » : auparavant, ça ne leur coûtait rien de laisser des voisins non raccordés, ou des gens de passage, remplir un seau chez eux. Ce n’est plus le cas avec le compteur ! On retrouve d’ailleurs cette situation aujourd’hui dans les villes du Tiers Monde, où des bénéficiaires du service donnent (ou revendent) de l’eau à leurs voisins non raccordés.

24Ensuite, c’est le rapport entre le propriétaire et ses locataires qui a changé. Avec les robinets libres et les jauges, le propriétaire n’était pas concerné par l’éventuel gaspillage d’eau de ses locataires, sauf dans le cas où le débit acheté deviendrait insuffisant pour l’immeuble et qu’il devrait prendre un abonnement plus cher. Certes, l’augmentation de la consommation accélérait le remplissage des dispositifs de récupération des eaux usées, entraînant des dépenses de vidange plus importantes… Mais avec le compteur, le propriétaire a été tenté de surveiller la consommation de ses locataires, du moins tant qu’il ne pouvait pas leur répercuter le coût de leur consommation, ménage par ménage. Et le faire via les charges récupérables liées aux surfaces des appartements peut entraîner des contestations.

  • 140 Qui, rappelons-le, servent à répartir la facture collective selon les volumes dans les ch (...)
  • 141 C’est ce qui nous a été dit par plusieurs responsables de sociétés parisiennes de logemen (...)

25En effet le pire est que les locataires (ou les copropriétaires) sont tentés de se surveiller mutuellement, et éventuellement de s’accuser de gaspillage. Or, comme on l’a vu, au début les compteurs étaient chers et peu précis, donc on n’en mettait pas à chaque logement. Les compteurs divisionnaires140 se sont répandus avec l’apparition de grands immeubles où l’eau chaude a été produite collectivement, la facture correspondante étant répartie au volume ; ensuite, la pratique du comptage divisionnaire de l’eau froide s’est également répandue, jusqu’à devenir obligatoire dans les immeubles neufs. Or, d’après nos propres investigations, même avec ce nouveau moyen « plus juste » de répartir la facture de l’immeuble, les contestations n’ont pas disparu ; avant le développement de la télé-relève, il y avait toujours des occupants qui n’étaient pas là au moment du relevé de compteurs situés dans leurs appartements. Et il y a toujours des compteurs qui dysfonctionnent. Avec la télé-relève, on découvre une catégorie de résidents qui refusent d’être « surveillés » dans leur vie privée par le biais du comptage en temps réel. Ainsi, la répartition de la facture d’eau dans les charges n’est pas simple141.

Justification du compteur collectif et de la gestion en commun

26Cependant, au fil des générations, les citadins se sont habitués à recevoir l’eau à la maison pour un prix très modique, du moins avant que l’assainissement soit rajouté à la facture d’eau (à partir de 1968), et, sauf exception, le partage de la facture d’eau dans les charges ne posait pas de problème. Mais il est impossible de refuser de participer aux charges de la répartition de l’eau (par exemple sous prétexte qu’on serait parti ailleurs pendant plusieurs mois). On est donc dans un régime à la fois d’équité et de contrainte, avec inclusion de tous mais rivalité entre tous. La rivalité n’est pas du même type que celle provoquée par la rareté de la ressource, elle porte sur la répartition de la facture. Les gestionnaires d’immeubles le savent bien !

27N’a-t-on alors pas là une illustration des thèses d’Elinor Ostrom sur la gouvernance des biens communs (Ostrom, 1990) ? Le maintien de structures communautaires d’immeubles, articulées au service public par un seul compteur, est judicieux, car avantageux pour tous les membres, à condition qu’ils s’entendent suffisamment. On pourrait même vérifier que les copropriétés ou les immeubles sociaux constituent des communautés « ostromiennes » respectant la plupart des huit règles de durabilité.

  • Délimitation claire de la ressource et des ayants droit : les usagers de l’eau qui franchit le compteur sont clairement identifiés, ce sont les résidents.

    • 142 Dans de rares cas, la facture est répartie en fonction du nombre d’occupants de chaque (...)

    Adaptation des règles aux conditions sociales locales : les règles de partage sont adaptées, car il est simple de partager la facture collective selon la taille des appartements142.

  • Procédure pour les choix collectifs : ces derniers sont faits par l’assemblée de la copropriété avec le gérant (par exemple en ce moment décision de remplacer les tuyaux en plomb, et de raccorder les appartements aux nouvelles colonnes montantes).

  • Mécanismes de contrôle indépendants et responsables : le contrôle des volumes consommés peut être fait par le gérant ou le conseil syndical et, en cas de fuite, la copropriété peut passer un contrat de recherche de fuites avec une société spécialisée.

  • Sanctions différenciées et graduelles : le non-paiement des charges d’eau est traité comme le non-paiement des charges en général ; le refus de stopper un gaspillage ou une fuite peut conduire à la mise en place de compteurs divisionnaires.

  • Mécanismes de résolution des conflits rapides et à moindre coût : la résolution des conflits n’est malheureusement pas forcément rapide, lorsque le copropriétaire concerné n’est pas sur place et que le gérant n’arrive pas à le retrouver ; d’autant qu’on ne peut pas couper l’eau à un locataire.

  • Non remise en cause des règles d’organisation par les institutions de niveaux supérieurs : les copropriétés sont souveraines dans le choix des règles de répartition des charges.

  • Imbrication des institutions locales au sein d’institutions de plus grande échelle : les distributeurs d’eau équipés en télé-relève permettent de réaliser une imbrication des copropriétés dans le territoire du réseau d’eau public, permettant à terme une gouvernance conjointe.

Qui gagne et qui perd quand on change de tarif ?

  • 143 Exemple concret : dans une barre HLM de Toulon de 51 logements, le compteur collectif (...)

28Maintenant, est-ce que ce fonctionnement communautaire est équitable ? Si la facture collective est répartie, comme souvent, sur la base des surfaces d’appartements, ce sont souvent les familles nombreuses et moins riches qui sont avantagées par rapport aux personnes riches et seules : ces dernières occupent plus de place par personne que les familles nombreuses. C’est cette forme d’équité qui prévaut : la règle protège les familles avec enfants (les bébés consomment beaucoup d’eau du robinet !). Mais si en application de la logique d’égalité, chaque famille reçoit son compteur et paye selon sa consommation, cette solidarité ne joue plus et, typiquement, ce sont les personnes seules ou sans enfants qui y gagnent. Mais la facturation individuelle est alors augmentée du coût de gestion du compteur, qui n’est pas marginal143. De ce fait, la situation de tous les abonnés risque de se détériorer. Une solution intermédiaire, et intéressante pour les grands immeubles, est d’installer des compteurs divisionnaires dans chaque appartement, puis de répartir la facture collective selon les consommations.

  • 144 Les distributeurs d’eau aiment le comptage collectif car cela réduit drastiquement le ris (...)

29Inversement, ce sont souvent les défenseurs d’une justice « consumériste » (chacun doit payer sa consommation d’eau et c’est tout) qui veulent la mise en place de tarifications individualisées (article 93 de la loi SRU de 2000), voire progressives. On peut alors estimer qu’ils veulent pousser la logique de bien de club du service public jusqu’à l’extrême, en voulant être directement membres du club ; et donc ils se conduisent comme dans la fiction fondatrice de l’économie de marché. Chacun ne suivrait que son intérêt individuel et chercherait à maximiser ses avantages ! Mais cette attitude n’est justement pas la plus répandue et, lorsqu’ils sont en confiance avec leurs voisins, les habitants des immeubles comprennent bien que leur intérêt n’est pas de payer tous plus cher pour ne pas avoir à payer pour les autres ! Preuve semble en être que cet article 93 n’est pas du tout aussi appliqué que ne le craignaient les distributeurs d’eau144 ! Les gérants d’immeubles interviewés, en particulier leur représentant à l’observatoire de l’eau de la mairie de Paris, et même les bailleurs sociaux, sont finalement réservés. Ce qu’ils veulent, c’est le moyen de détecter les fuites au plus vite pour éviter les crises de répartition des surfacturations ensuite. C’est pourquoi ils préfèrent qu’on investisse dans les compteurs collectifs à télé-relève.

30On ne peut alors qu’encourager les copropriétés et les bailleurs à ne pas chercher à esquiver leurs responsabilités de gestionnaires : plutôt que de se débarrasser de la répartition parfois pénible des factures d’eau sur le dos des opérateurs, il vaudrait mieux recruter des agents pour aider les particuliers à identifier et à réduire leurs fuites, ce qui est la cause principale de factures élevées et donc la source des velléités d’individualisation ! C’est ce que fait New York en adoptant les compteurs collectifs d’immeubles à télé-relève et en incitant à réduire les fuites. Il y a également des expériences dans ce sens en France chez certains bailleurs sociaux, par exemple la Sageco à Paris et en banlieue.

Les tarifications sociales, nouvel enjeu de durabilité

  • 145 Une présentation de l’ensemble des tarifs de l’eau en France (services publics, eau industr (...)

31En fait, ces questions de redistributivité se posent de manière accrue depuis que la mise en œuvre des directives européennes a considérablement renchéri le prix de l’eau : en France le prix moyen du mètre cube a doublé entre 1990 et 2004145. Or, pendant cette période, il y a eu aussi quelques « affaires » comme celle de Grenoble, alors qu’on était à la fin d’une nouvelle décennie internationale de l’eau potable et de l’assainissement portée par les Nations unies (1981-1990) et au début des controverses sur la privatisation. Tout ceci a conduit à mettre l’eau à l’agenda politique, sans que l’on ait forcément saisi les contraintes liées au caractère de bien de club : on veut éliminer les subventions et rapprocher le prix du « coût complet », et on propose « tout naturellement » aux habitants de réduire leur gaspillage pour payer moins et mieux protéger la ressource. Oui, mais s’ils le font effectivement (à Paris la consommation a baissé de 30 % en vingt ans), le service public reçoit moins d’argent des factures ; comme ses coûts sont essentiellement des coûts fixes liés à la gestion d’une infrastructure lourde, et dans un contexte où la loi l’oblige à équilibrer ses comptes, il doit augmenter le prix de l’eau ! Comment alors expliquer aux usagers que s’ils économisent de l’eau, ils la paieront plus cher ? Surtout dans un contexte où la médiatisation de la question a déclenché un surcroît de méfiance chez eux ! Le pire est que, si les plus aisés peuvent investir dans des dispositifs d’économie d’eau, les plus modestes ne le peuvent pas et seront donc les perdants de l’évolution en cours. La même chose se passe avec l’isolation thermique des logements. Et c’est ainsi qu’a été perçu le nouveau phénomène des difficultés de paiement de l’eau dans les pays riches (et d’abord en Angleterre après la privatisation des services en 1989). Et la revendication mondiale du droit à l’eau a poussé les services publics à chercher des formes de tarification sociale. Mais comme on va le voir ce n’est pas aisé.

32Cette dimension, sociale, de la gestion des services d’eau les fait bien sûr rentrer dans la problématique de la gestion durable de l’eau : au-delà de la recherche classique d’un compromis entre environnement et économie, la gestion durable de l’eau introduit un axe d’éthique (transparence démocratique) et, en ce qui concerne les services, une dimension d’équité sociale et une autre de bonne gouvernance. Dans le projet de recherche Eau&3E financé par l’Agence nationale de la recherche (ANR), nous avons conduit nos recherches en partant du principe que la durabilité suppose de résoudre ensemble plusieurs questions.

  • Économie : on veut que le prix de l’eau permette d’abord au gestionnaire de maintenir son patrimoine technique en l’état et de le renouveler.

  • Environnement : on veut aussi inciter les usagers à économiser l’eau, au risque de diminuer les recettes du gestionnaire.

  • Équité : alors on envisage une tarification progressive pour que les gros usagers (détenteurs de piscines, mais aussi industries et services publics) soient pénalisés, ou saisonnière lorsqu’il y a des touristes ; mais il faut donc veiller à ce que les ménages modestes ne soient pas trop impactés, et également éviter que les gros usagers quittent le service et le mettent ainsi en difficulté financière (Barraqué, 2016), et même que les économies d’eau réalisées par les uns n’obligent pas le distributeur à faire payer l’eau plus cher à tous, et surtout à ceux qui ne peuvent pas investir dans des économies…

33On voit bien que les trois objectifs (économique, environnemental et social) ne sont pas nécessairement compatibles, et on peut douter de la capacité d’un système tarifaire fondé sur le compteur individuel, de satisfaire « magiquement » les critères de durabilité selon les trois axes. Pour donner un exemple : alors que les députés ont adopté l’article 93 entre autres pour des raisons sociales, son application dans les immeubles sociaux se révèle catastrophique en termes d’impayés (témoignages des gestionnaires des régies de Niort et d’Amiens). En effet, le paiement de l’eau mensuellement dans les charges est prévisible, et donc plus facile à supporter par des familles modestes que l’envoi d’une facture tous les six mois qui arrive à l’improviste. Et on a vu que la facturation individualisée conduit à rajouter une partie fixe individuelle qui n’est en général pas compensée par une éventuelle baisse de consommation.

  • 146 Les premiers qui ont établi un tel indicateur d’accessibilité sociale sont les Anglais Fitc (...)

34Au niveau international, à cause de l’influence des économistes américains qui ont depuis longtemps préconisé la tarification individuelle, au coût complet, et même par tranches croissantes, la prise en compte de la dimension sociale est souvent minorée. Toutefois, l’OCDE (2003) y a consacré une bonne synthèse, qui passe notamment en revue divers systèmes de prise en charge des impayés et/ou des ménages les plus modestes existant dans les divers pays. Organisation économique, elle soutient évidemment la tarification « au coût complet », ainsi que l’évolution vers le caractère industriel et commercial de ces services publics, mais là elle traite de la question de la capacité à les payer (en anglais affordability). Or, la tendance à l’augmentation des prix des années 1990 devant se poursuivre, l’OCDE prévoit que la question sociale se posera de plus en plus. Elle propose deux indicateurs : l’un du caractère « macro-abordable » des services, avec le poids des charges moyennes pour l’eau par rapport au revenu moyen agrégé, ou par rapport aux dépenses moyennes agrégées ; l’autre, du caractère « micro-abordable » des mêmes services, en regardant cette fois les impacts des charges sur différents groupes de revenus, types de familles ou espaces régionaux146.

35Mais la priorité reste la rationalisation économique :

« La question du compromis entre efficacité et justice dans la fourniture des services aux usagers domestiques se pose typiquement quand on passe de structures de tarification sans compteurs à des formes avec compteurs, lorsqu’on rééquilibre les charges avec moins de parties fixes et plus de tarification volumétrique, et quand on tente de se rapprocher de la facturation des coûts complets. Les pays de l’OCDE ont accumulé une grande expérience de politiques ciblées sur la capacité à payer de groupes sociaux vulnérables, tout en cherchant à tarifer l’eau de façon à révéler le coût économique et environnemental complet des services. » (OCDE, 2003 : 12 ; notre traduction de l’anglais).

36Les mesures compensatoires pour les plus fragiles se répartissent en deux grands groupes : celles qui visent à soutenir les revenus des ménages ciblés, et celles qui au contraire cherchent à les faire bénéficier de tarifs préférentiels. Les premières proposent des solutions hors du budget de l’eau et incluent des aides sociales, des bons d’achat (vouchers), des étalements de paiement, voire des abandons de créances. Les secondes cherchent à garder les factures d’eau en dessous d’un certain seuil pour les ménages ciblés, et incluent des plafonnements, ou des tarifications par tranches.

« Il semble que la tarification par tranches croissantes offre de clairs avantages potentiels, avec une première tranche gratuite où à prix très bas, ajustée à la taille du ménage, suivie de tranches se rapprochant progressivement du coût marginal social. L’enquête montre que l’usage de ces systèmes tarifaires s’accroît. » (OCDE, 2003 : 12)

37L’OCDE admet certes la possibilité que de tels tarifs aient des effets régressifs, mais elle croit à la possibilité de les ajuster :

« La tarification par tranches croissantes […] envoie un signal plus explicite en faveur des économies d’eau, et a été adoptée de plus en plus dans les pays membres de l’OCDE. Pourtant elle peut même être quelque peu régressive, parce que parfois la première tranche, moins chère, est en fait avantageuse pour les petits ménages, et parce que les familles nombreuses et pauvres se retrouvent dans les tranches de consomation plus élevées […]. La conception de tranches croissantes peut être ajustée de diverses façons pour que leurs prix fournissent les effets distributifs voulus. » (OCDE, 2003 : 12)

38Cette conclusion est une réponse à des articles d’économistes travaillant dans le Tiers Monde, qui pensent la tarification par tranches croissantes inadaptée dans ce cas (Boland et Whittington, 2000).

39Or, en Europe, non seulement nos propres travaux, mais aussi ceux de nos collègues de Wallonie, aboutissent à des analyses aussi critiques (Prevedello et Barraqué, 2017). En Wallonie comme dans les autres régions de Belgique, les tarifications progressives sont promues par la société civile et par les autorités politiques. Elles sont supposées combiner à la fois des avantages sociaux et environnementaux, tout en maintenant le principe de couverture des coûts des services par leurs bénéficiaires.

40Mais ces vertus supposées ne peuvent être prouvées scientifiquement. En fait, même s’il est certain que, dans différentes régions, la baisse de consommation a lieu en parallèle à une augmentation du prix de l’eau, l’existence d’un signal-prix n’est pas évidente. En effet, cette diminution dépend principalement de l’évolution technique des appareils consommateurs d’eau. La causalité pourrait même s’inverser, car les opérateurs sont obligés d’augmenter le tarif pour équilibrer des coûts (largement fixés par l’infrastructure) par rapport à des recettes en baisse.

41De plus, la redistribution entre les revenus élevés et les revenus plus faibles ne s’observe que si ces derniers consomment moins d’eau que les ménages les plus aisés. C’est ce qu’on croit naïvement en assimilant l’eau du robinet à une marchandise. Mais certaines familles plus précaires (mais nombreuses) peuvent consommer plus d’eau que des ménages plus aisés, conduisant par là à un effet contre-productif des tarifications progressives.

42Comme dans plusieurs autres pays européens, la demande en eau diminue en Wallonie. Elle atteint même un niveau moyen historiquement bas, à 90 litres par jour par habitant. En même temps, l’étalement urbain a augmenté depuis les années 1990. Ces deux évolutions combinées mettent le financement des services d’eau et d’assainissement sous tension. Les coûts augmentent (réseau plus long, problèmes potentiels de qualité de l’eau, coût plus élevé pour le service clientèle…) alors que la partie fixe ne représente qu’environ 30 % de la facture-type d’un ménage. En réponse, les opérateurs doivent augmenter le prix unitaire de l’eau, de manière à sauvegarder l’équilibre entre les coûts et les revenus.

43Dans un contexte où le caractère abordable de la facture d’eau reste une question encore marginale, il y a une hiérarchie très claire entre les trois objectifs poursuivis par une tarification de l’eau, le but premier étant de financer les services. On peut alors penser que les tarifications linéaires (voire dégressives) sont plus efficaces car elles permettent d’assurer une stabilité dans le prix de l’eau, combinée à l’assurance de disposer des fonds nécessaires pour investir dans l’infrastructure. Les opérateurs, publics et privés, ne souhaitent pas voir partir certains gros usagers industriels ou de services publics contribuant à la stabilité des recettes, et qui ne feraient pas forcément faire d’économies d’eau globales en s’approvisionnant directement dans la ressource. Et ils ne veulent pas non plus qu’une augmentation brutale de tarif conduise à une perte de confiance des usagers et même à une augmentation des impayés. Par conséquent, là où certaines autorités organisatrices cherchent à faire du social avec des tarifs incitatifs, d’autres préfèrent séparer les deux questions, et mettent en place des systèmes d’assistance ne passant pas par le tarif (chèques eau par exemple). Mais, dans tous les cas, il reste difficile d’identifier les bénéficiaires potentiels (encadré 9.2).

  • 147 D’après le rapport de Ofwat (2015).

Encadré 9.2 — La question des impayés147

Les tarifications incitatives et sociales ont conduit à mieux identifier ce problème croissant pour les opérateurs. En effet, la relation clientèle traditionnelle ne permet pas de saisir les causes des impayés (can’t pay ou won’t pay), et les systèmes d’assistance aux démunis restent difficiles à administrer : la sous-déclaration de la part des ménages concernés est très importante, et cela coûte cher d’aller à leur rencontre.

L’Angleterre et le Pays de Galles sont particulièrement concernés depuis la privatisation des services en 1989, puis l’interdiction de couper l’eau décidée sous Tony Blair : une récente évaluation estime que le montant cumulé des dettes d’eau est passé de 1,9 milliard à 2,2 milliards de livres sterling entre 2010 et 2015. Cette année-là, près de 578 000 ménages ont demandé une assistance au paiement (une augmentation de 56 % par rapport à 2012), ayant atteint une dette moyenne de 14 650 livres sterling sur l’ensemble de leurs achats ! Comment savoir si ceux qui demandent cette aide sont de vrais « water poor » ou des mauvais payeurs ? En tout cas, le même rapport de l’Ofwat indique que la gestion des impayés et des abandons de créance correspond à un surcoût de 21 livres sterling par ménage desservi par an, sur des charges annuelles variant entre 329 et 532 livres sterling en moyenne. Cet exemple est à méditer, non seulement outre-Manche, mais dans tous les pays où la question du droit à l’eau a conduit à interdire les coupures d’eau et où, malheureusement, on n’a aucune information globale et régionale ou nationale sur le phénomène, ses causes et ses remèdes.

Conclusion

  • 148 Il y a une vaste littérature de type économétrique sur le sujet, mais les résultats sont en (...)

44Dans cet article, on a voulu avant tout dépassionner la question des compteurs d’eau, en montrant leur origine, leur utilisation différenciée dans les pays développés, les raisons du comptage par immeuble à Paris ; puis nous avons élaboré une réflexion plus théorique en économie institutionnelle et en sociologie autour de la confiance, et de son rôle à la fois dans les communautés et dans les clubs, dont les services publics sont une forme particulière. Nous aboutissons à constater un déficit notoire d’études sociologiques et économiques sur les déterminations des consommations d’eau148, les réactions des usagers aux incitations tarifaires, et surtout sur les effets redistributifs des systèmes tarifaires actuels et envisagés.

45La baisse historique des consommations et le faible niveau atteint dans certains pays d’Europe font saisir une réalité plus complexe que la vulgate qui inspire l’idéologie consumériste sous-jacente aux projets d’incitations tarifaires aux économies : on imagine aisément qu’il existe une consommation d’eau incompressible pour un citadin relié au réseau. On en déduit que l’élasticité de la consommation par rapport au prix sera d’autant plus forte que celle-ci est élevée au départ. Et justement, l’idée de tarification progressive nous vient des États-Unis, où les consommations sont trois fois plus élevées qu’en Europe en moyenne. Les 1 200 l/hab/jour qu’on atteint à Las Vegas n’ont rien à voir avec les consommations wallonnes ou du nord de la France, au-dessous ou autour de 100 l/hab/jour. La différence se fait sur les usages extérieurs au logement qui, eux, sont nettement plus élastiques par rapport au prix que les usages intérieurs. On en déduit que la faible élasticité liée à une faible consommation ne justifie plus la mise en place de tarifs incitatifs, et même qu’on pourrait conserver le principe du compteur collectif par immeuble, pour diminuer drastiquement le coût d’administration du service d’eau. Cela suppose toutefois d’établir une nouvelle relation de confiance avec les habitants desdits immeubles, par exemple en mettant en place des compteurs à télé-relève capables de fournir des informations en temps réel sur les consommations (fuites). C’est le choix de la ville de Boston, qui cependant affiche la plus faible consommation par personne aux États-Unis. D’ailleurs, le comptage individuel de l’eau est généralisé sur la côte ouest, mais pas sur la côte est.

46À l’inverse, le passage en France au compteur individuel d’appartement et à la facturation individuelle, supposée inciter aux économies, augmente en pratique considérablement la partie fixe des factures, ce qui va finalement à l’encontre du principe de l’élasticité qui fonde la tarification incitative ! Il vaut mieux soit se contenter du compteur collectif, soit choisir l’option des compteurs divisionnaires (grands immeubles) et répartir la facture collective dans les charges selon les consommations des ménages.

47Certes, les opérateurs des pays d’Europe du Nord tendent à s’inscrire en faux par rapport à notre point de vue : en Finlande, par exemple, la tendance est à la généralisation de la facturation individuelle, pour des raisons d’économie d’eau et aussi d’énergie (eau chaude). Nos collègues finlandais (Katko, 2016) estiment le potentiel d’économie ainsi généré entre 10 et 35 %. C’est bien possible, étant donné que, même après des baisses importantes de consommations totales par habitant depuis le milieu des années 1970, celles-ci restent très élevées : plus de 250 l/hab/jour pour Helsinki, et autour de 300 pour Stockholm…

48Ce qu’il faut donc retenir de cette réflexion, c’est que l’eau ne vaut pas assez cher pour mériter un comptage, et même un tarif, très raffiné. Dans nos travaux en France et à l’étranger, nous avons appris à considérer le compteur d’eau comme une source d’information utile pour le service public, mais une information qui a un coût. Et si le coût de l’information dépasse le bénéfice qu’on peut en attendre, il ne faut pas aller la chercher. Si, à l’ouest des États-Unis, les consommations individuelles sont suffisamment élevées et l’habitat suffisamment pavillonnaire pour mériter un compteur par logement, ce n’est pas le cas en Europe : le compteur collectif en ville est tout à fait justifié, et c’est seulement dans les grands immeubles, à cause de la confiance/méfiance, qu’on a raison de mettre en place des compteurs divisionnaires. On a souvent opposé à notre raisonnement le cas de l’électricité et du gaz où les abonnements sont individuels. La différence est double. D’abord, la facture annuelle est en général nettement plus élevée que pour l’eau, et donc la part relative de l’abonnement est plus faible. Et, par ailleurs, il y a le risque de court-circuit ou d’explosion : compte tenu de la non-dangerosité des fuites d’eau, la gestion du réseau peut être laissée à la communauté de l’immeuble ; à l’inverse, ni EDF ni GDF ne pouvaient laisser les habitants et gérants des immeubles toucher aux réseaux intérieurs.

49Cependant, le comptage collectif est compliqué, car il engage davantage d’acteurs : la question de la confiance ne se limite plus à la relation entre vendeur et acheteur, car la « copropriété » et « le gérant » rentrent dans la négociation… Nous faisons l’hypothèse que la complexité est liée à la différence des liens entre les partenaires des deux côtés du compteur : d’un côté, service public avec liberté et égalité d’accès ; de l’autre, communauté contraignante mais espérée équitable… Et ce n’est pas le moindre des paradoxes que la méfiance entre voisins, qui conduit à vouloir des compteurs et des factures individuels, encourage la généralisation de la relation de club, au moment où le service de l’eau est critiqué pour son opacité, ses prix excessifs, etc. Le plus extraordinaire est de voir des défenseurs de la remunicipalisation des services d’eau, proclamée au nom de ce que l’eau serait un bien commun en général, encourager simultanément à l’individualisation des factures au nom de l’écologie, ce qui évidemment accroît la marchandisation du service ! En effet, si on veut que l’eau soit un bien commun, il faut commencer par éliminer le principe même du comptage, et revenir à des modes de gestion et de financement de type communautaire, équitables et contraints. Mais quelle majorité trouverait-on en France pour le financement des services d’eau et d’assainissement dans les impôts locaux ?

50En définitive, l’émergence dans le débat public de cette question des compteurs semble indiquer que les services publics de l’eau potable et d’assainissement pourraient rentrer en crise. Or, cela pourrait être pire encore : le financement par des factures au volume, la consumérisation des services, peuvent entraîner une recherche de ressources alternatives ; il y a déjà des cas où l’individualisme conduit des abonnés au service public à se « débrancher » du service public de l’eau potable ; dans certains cas, on aboutirait à une baisse de consommations d’eau telle qu’on ne pourrait plus financer l’entretien de l’infrastructure. Un service public dégradé, avec des dispositifs autonomes pour ceux qui peuvent investir, n’est-ce pas la situation des villes du Tiers Monde ? En s’appuyant sur celles-ci on peut faire une hypothèse effrayante : ce qui guetterait les services publics serait alors la fragmentation sociale qui existe dans ces villes, où la population a encore un rapport communautaire à l’eau comme ressource, quartier par quartier, en l’absence d’une autorité publique locale digne de ce nom, c’est-à-dire capable de susciter la confiance dans le service public. Ou bien faut-il repenser les services publics en combinant technologies en réseau et sans réseau, donc des échelles de gestion et des formes de responsabilité complexes et emboîtées ? On y pense en Allemagne, on devrait y réfléchir davantage en France.

  • 149 Par exemple, le référendum italien de 2011 n’a pas seulement contré le projet de privatisat (...)

51En définitive, il semble qu’une connaissance fine du service de l’eau comme bien de club particulier devrait conduire à plus de prudence quant aux vertus des tarifications dites incitatives. Mais aussi et à l’inverse, à plus de prudence quant à la définition de l’eau comme bien commun (Barbier et al., 2016) : lorsque divers mouvements militants mobilisent cette expression, c’est souvent pour exprimer l’idée d’une incompatibilité de l’eau, bien essentiel à la vie, avec sa « marchandisation », et cela en décalage avec l’approche de la gestion des ressources naturelles en commun de Ostrom et autres. Trois éléments majeurs importent à ces militants : organiser « l’indisponibilité au profit » de l’eau potable, et donc l’exclusion mécanique du recours à la gestion privée149 ; garantir un droit à l’eau potable pour tous ; et démocratiser sa gouvernance. Ces revendications sont usuellement subsumées sous la référence au « bien commun », brandie parfois comme un simple étendard, supposée s’imposer avec la force de l’évidence en référence au caractère essentiel, vital, de l’eau, et de fait très efficace par sa puissance évocatrice et mobilisatrice pour ceux qui ont fait des communs un « imaginaire social » anti-marchandisation (Wagner, 2012). Cette approche est très présente en Amérique latine et notamment au Brésil comme en témoignent les réformes esquissées sous le gouvernement Lula par le ministère des Villes : faire une place à la société civile dans la gouvernance des services, organiser le « contrôle social » sur les gestionnaires. Mais on doit bien constater, dans ce pays comme en France, le peu d’enthousiasme des élus du suffrage pour ouvrir une place réelle à des formes de démocratie participative.

52Si on admet que la revendication correspondante est un fait de société actuel à l’échelle mondiale, et lorsqu’on voit la survivance des formes de gestion en commun à des échelles aussi diverses que celle de la ressource en eau avec ses territoires de bassin, celle d’un approvisionnement en eau simplifié et indifférencié de villages et de petites collectivités, et celle du partage de la facture au sein d’immeubles, on doit chercher une solution du côté de ce qu’on appelle la gouvernance multi-niveaux : on pourrait organiser l’emboîtement de comités fondés sur la démocratie participative avec, à d’autres échelles, des conseils élus ; de façon que les deux formes de démocratie se complètent et s’enrichissent, au lieu de s’opposer dans des sociétés de « méfiance politique montante ».

Bibliography

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Notes

128 Après la loi de 1835 sur les corporations municipales, nombre de municipalités anglaises ont repris le contrôle de services qui n’étaient pas toujours bien gérés par les sociétés privées initiales, et elles l’ont fait dans un esprit de bien-être commun, appelant un financement public et une couverture des coûts par des taxes locales. Au moment de la privatisation en 1989, il n’y avait pratiquement pas de compteurs chez les abonnés domestiques.

129 La notion de Common Wealth est apparue avec la suppression par Cromwell et ses alliés réformateurs de la monarchie anglaise et de la Chambre des lords, ainsi qu’avec l’établissement d’une liberté de culte religieux, donc d’une reconnaissance des groupes sociaux dans leur diversité. Elle pourrait avoir ainsi signifié une première reconnaissance de la gestion du pays « en bien commun », plus équitable pour la population. Mais la violence de l’époque et les guerres pour garder le contrôle de l’Écosse et de l’Irlande ont finalement réduit plus tard l’emploi du terme au type de relations entre les nations membres de l’Empire britannique.

130 Par une ordonnance annexée à la loi de Finances de 1959.

131 Les compteurs divisionnaires permettent de « diviser » la facture collective en fonction des volumes consommés par chaque ménage, sans que le distributeur d’eau n’envoie une facture séparée à chacun.

132 Voir la présentation du tarif de l’eau de Los Angeles et de ses conséquences en termes de consommation dans le blog du projet de recherches ANR-Eau&3E : http://eau3e.hypotheses.org

133 C’est ce rapport qui a conduit le Conseil de Paris à renoncer à encourager la mise en place de la facturation individuelle prévue par la loi SRU.

134 Voir Dardenne (2005). Ce service privé consistait à pomper l’eau de la Seine pour l’élever au-dessus des habitations à Chaillot et au Gros Caillou ; on distribuait alors par gravité une eau non traitée prise en aval du cœur de Paris, donc de mauvaise qualité… Plus généralement il y avait peu de différence entre services privés et service public en termes de qualité de l’eau, les deux recourant à l’eau de surface et à des sources.

135 À l’époque où les toilettes étaient hors des appartements, sur le palier, une colonne d’eau non potable les desservait. Cette dualité de desserte concerne encore quelques immeubles de l’est parisien, avec le risque de confusion des eaux lors de l’incorporation de ces toilettes d’étage dans un appartement.

136 Par exemple Eau de Paris remunicipalisée a récupéré les 93 000 compteurs gérés jusque-là par les entreprises privées et, pour pouvoir faire des études sur les baisses de consommation d’eau et leurs causes, nous avons dû faire un important travail préalable de toilettage des données, alors que les compteurs sont tous récents et presque tous à télé-relève. Avant la remunicipalisation, à peu près 10 % des relevés devaient être rétablis à la main pour cause d’erreur manifeste ; en 2013 ce taux était encore de 5,5 %.

137 Mais que le lecteur se rassure, nous ne militons pas pour la suppression des compteurs, nous plaidons juste pour ne pas s’aveugler dans l’enthousiasme, comme le font certains responsables de copropriétés pensant résoudre tous les problèmes de rivalités internes par les compteurs individuels.

138 Pour appliquer l’article 93 de la loi solidarité et renouvellement urbain (SRU), les deux grands groupes privés ont mis au point un abonnement spécial pour les appartements dans les immeubles collectifs. Sur la base de leur expérience, ils ont établi la part fixe de ces nouveaux abonnés à 50 €, en y incluant une prévision du coût du contentieux. Dans les études que nous avons pu faire sur les premiers cas de passage à la facturation individuelle, on voit bien que très peu de résidents font suffisamment d’économies d’eau pour bénéficier du comptage individuel dans l’absolu ; d’autant qu’il faut toujours payer sa quote-part du compteur collectif qui mesure la consommation d’eau des parties communes  (interview en 2006 d’Y. Mogno, responsable des relations clientèle de Veolia eau au moment de l’enquête).

139 Le terme de redistributivité est une généralisation de la redistribution qui intervient quand, en définitive, différents usagers d’un service paient des prix différents pour ce qu’ils ont utilisé : à travers les factures différenciées, il y a redistribution indirecte de revenus.

140 Qui, rappelons-le, servent à répartir la facture collective selon les volumes dans les charges, et non pas à envoyer une facture à chacun. C’est nettement moins onéreux, mais c’est plus de travail pour le gestionnaire de l’immeuble.

141 C’est ce qui nous a été dit par plusieurs responsables de sociétés parisiennes de logement social lors de notre enquête sur les effets redistributifs des tarifs de l’eau (Barraqué et al., 2007). D’ailleurs, ces derniers se montraient en conséquence peu enthousiastes vis-à-vis de l’article 93 de la loi solidarité et renouvellement urbain (SRU). Olivier Jacque, responsable à l’époque du service technique de l’eau et de l’assainissement de la Ville de Paris a fait les mêmes constatations. Il a encore récemment évoqué le cas où le gestionnaire de l’immeuble fait payer dans les charges communes et sur la base du différentiel avec le compteur collectif, les charges d’eau non payées par certains locataires.

142 Dans de rares cas, la facture est répartie en fonction du nombre d’occupants de chaque appartement, mais la base de calcul doit être modifiée à chaque déménagement !

143 Exemple concret : dans une barre HLM de Toulon de 51 logements, le compteur collectif correspondait à un abonnement annuel de 600 €, soit 12 €/appartement. Suite à l’individualisation des factures imposée par le tribunal, chaque abonné a dû payer 100 €, comme s’il était en pavillon : c’était la politique des élus d’imposer, dans la partie fixe, une participation par abonné à l’entretien des réseaux… Et si on supprimait la partie fixe associée au compteur (tarification monôme), on devrait en contrepartie augmenter le prix du mètre cube pour couvrir les coûts ; et donc on désavantagerait encore plus les familles nombreuses les plus modestes.

144 Les distributeurs d’eau aiment le comptage collectif car cela réduit drastiquement le risque d’impayés…

145 Une présentation de l’ensemble des tarifs de l’eau en France (services publics, eau industrielle et d’irrigation) est disponible en anglais dans l’ouvrage dirigé par Ariel Dinar (Montginoul et al., 2015).

146 Les premiers qui ont établi un tel indicateur d’accessibilité sociale sont les Anglais Fitch et Price qui proposaient que le prix de l’eau ne dépasse pas le seuil de 3 % des revenus des ménages modestes. L’OCDE acceptait d’aller jusqu’à 4 % (Fitch et Price, 2002).

147 D’après le rapport de Ofwat (2015).

148 Il y a une vaste littérature de type économétrique sur le sujet, mais les résultats sont en général assez décevants en termes d’élasticité par rapport au prix. C’est pourquoi nous travaillons, avec Marielle Montginoul et d’autres, à la mise au point d’une nouvelle génération de modèles incorporant des données nouvelles sur l’habitat, les ménages, etc.

149 Par exemple, le référendum italien de 2011 n’a pas seulement contré le projet de privatisation de l’eau du gouvernement Berlusconi, mais il a également adopté à près de 90 % l’interdiction de toute rémunération du capital investi dans les services d’eau…

© Éditions Quæ, 2018

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