Chapitre 8 - Participation et contrôle social sur le saneamento au Brésil : la démocratisation des services et ses enjeux
p. 151-170
Texte intégral
1Dans ses articles 2 et 3, la loi n° 11.445/2007 consacrée aux services publics de saneamento básico (eau et assainissement) les soumet à un « contrôle social », considéré comme un de ses principes fondamentaux. Il s’agit d’un :
« […] ensemble de mécanismes et de procédures garantissant à la société l’information, des présentations techniques et la participation à la formulation de politiques, à la planification et à l’évaluation des services publics de saneamento básico. » (Brasil, 2007)
2Le décret d’application de la loi (n° 7.217) datant du 21 juin 2010, malgré quelques expériences antérieures à la promulgation de la loi116, le contrôle social et la participation à la gestion et à la planification de ce service sont encore en phase de construction. D’autres politiques publiques ayant une interface directe avec le saneamento, comme la santé et l’environnement, disposent déjà de mécanismes concrets de participation de la société civile.
3Ce chapitre aborde les enjeux et les difficultés d’étendre la participation et le contrôle social à la gestion de l’eau urbaine. On part du principe que l’existence de citoyens et citoyennes actifs et capables de faire prendre en compte leurs objectifs est fondamentale pour faire vraiment du saneamento básico une politique publique citoyenne et universalisée.
4Le texte est organisé en trois parties : la première apporte quelques éléments théoriques et conceptuels concernant les notions de participation et de contrôle social, avec une réflexion sur le processus de constitution historique des espaces correspondants au Brésil ; la deuxième aborde la structuration du Conselho117 national des villes (Conselho Nacional das Cidades) ; la troisième traite des dilemmes de la participation et du contrôle social en matière de saneamento básico, du fait des particularités de cette politique publique, et récapitule les instances de contrôle social déjà en place au niveau municipal et à celui des États fédérés.
Place de la participation et du contrôle social dans les politiques au Brésil
5Au Brésil, la notion de contrôle social renvoie au partage du pouvoir de décision entre l’État et la société sur les politiques publiques. Selon l’institut Polis (2008) :
« Il s’agit de la capacité de la société à intervenir dans les politiques publiques. Cette intervention a lieu quand l’administration partage avec la société civile la définition des priorités et l’élaboration des plans d’action au niveau municipal, de l’État ou fédéral. Le contrôle social peut être exercé tant au moment de la définition de politiques à mettre en œuvre, qu’a posteriori, dans le suivi et l’évaluation des conditions de gestion, de l’exécution des actions et de l’emploi des ressources financières destinées à l’application d’une politique publique. » (Polis, 2008 : 1)
6Cela dit, « la société civile », qui interagit avec l’État, est profondément diversifiée et hétérogène, et marquée par un clivage de classes, par des intérêts différenciés et parfois opposés. Dans ces conditions, les arènes de contrôle social sont aussi des espaces de conflit.
7Le contrôle social diffère de l’idée d’accountability, qui renvoie à l’obligation faite aux organes administratifs ou représentatifs de rendre des comptes à des instances de contrôle, ou à ceux qu’ils représentent. Désormais, les organes administratifs prestataires de services doivent régulièrement expliquer ce qu’ils font, comment et pourquoi ils le font, justifier les échecs ou les retards, les dépenses faites et les projets à mettre en œuvre. Ces informations doivent souvent être portées à la connaissance du public, mais il n’y a pas d’ingérence de la société civile dans la formulation et la gestion des politiques et des projets.
8Il faut aussi distinguer le contrôle social et la régulation. Convergeant souvent, ils peuvent (et devraient) être liés, mais en pratique ils ne le sont pas forcément. La régulation publique concerne l’ensemble des procédures et des normes instituées par les pouvoirs publics sur le fonctionnement de secteurs déterminés ; elle peut être basée sur des mécanismes juridiques et économiques rigoureux, à partir de leur caractère de service essentiel, mais sans qu’il y ait de mécanismes effectifs de participation dans la formulation de la politique correspondante. L’encadré 8.1 donne l’exemple d’une des principales agences de régulation du saneamento au Brésil.
Encadré 8.1 — L’Agence de régulation de l’eau, de l’assainissement et de l’énergie de l’État de São Paulo118 L’Agence de régulation de l’eau, de l’assainissement et de l’énergie de l’État de São Paulo (Arsesp) a été créée en 2007 à partir d’une commission de contrôle des prix du gaz et de l’électricité qui préexistait, et dont les compétences ont été élargies au secteur du saneamento. Son rôle est de vérifier l’application des contrats de concession et leur équilibre financier ; de protéger les droits des usagers en empêchant la discrimination, tout en respectant les droits des autorités concédantes et des prestataires ; et de stimuler l’amélioration constante et l’universalisation des services de qualité, mais dans la modération tarifaire. Elle contrôle trois prestataires pour le saneamento, qui couvrent 284 municipalités de l’État sur 645, plus de 27 millions d’habitants pour l’eau et plus de 21 millions pour l’assainissement, avec respectivement 8,6 et 7 millions d’abonnés aux deux services. Depuis la démocratisation du pays dans les années 1980-1990, les municipalités sont responsables des services locaux : eau potable, assainissement, déchets solides et drainage urbain. Elles doivent avoir un plan municipal de saneamento básico (PMSB), dans le but d’atteindre l’universalisation de la desserte ; et l’Arsesp vérifie qu’il est mis en œuvre. Elle régule et contrôle les services par le biais de normes de prestations techniques et de satisfaction des usagers, en contrôlant l’atteinte des objectifs d’expansion, en réalisant des contrôles sur place, et en révisant périodiquement les tarifs, ce qui est fait par un organe technique indépendant. Elle dispose d’un service d’écoute des usagers, elle réalise des enquêtes de satisfaction auprès d’eux, ainsi que des études techniques sur la façon de répondre à leurs demandes ; enfin elle rend des rapports d’activité périodiques. Les municipalités contrôlées par l’Arsesp ont des performances supérieures à la moyenne de l’État (98,8 % contre 96,6 % pour le raccordement à l’eau potable, 94,1 % contre 79,6 % pour l’assainissement, 98,2 % contre 77,2 % pour l’épuration des eaux usées, et 123 l/tronçon/jour de pertes d’eau contre 288). La sécheresse exceptionnelle de 2014-2015 a conduit l’Arsesp à intervenir. 2014 a connu le plus petit écoulement des rivières en 84 ans, avec moins de la moitié du plus faible écoulement enregistré jusque-là (en 1953), qui était à la moitié du débit moyen. Face à cette situation, l’entreprise publique de l’État, la Sabesp, a d’abord proposé une réduction tarifaire de 30 % à tous ceux qui réduiraient leur demande en eau de plus de 20 %. Ceci concernait d’abord les usagers dépendant du principal réseau d’approvisionnement (Cantareira) mais, à partir d’avril 2014, le bonus a été étendu à toute la région métropolitaine de São Paulo. En même temps, le tarif normal de la Sabesp a été révisé et augmenté de 5,44 % mais l’application en a été ajournée. En octobre 2014, le système de bonus a été revu et réorganisé avec trois niveaux d’économies bénéficiant de bonus croissants. En décembre, le système de bonus a été prolongé et on y a ajouté un malus pour ceux qui dépasseraient leur consommation antérieure. En mai 2015, il a fallu adopter une révision extraordinaire des tarifs et, en décembre, prolonger encore la tarification incitative (prix plus élevé et bonus-malus). Le retour de la pluie a permis de lever ces dispositions en avril 2016. La Sabesp a perdu des recettes, n’ayant pas obtenu de compensation de l’État pour les bonus accordés. Entre 2015 et le premier trimestre 2016, elle a perdu 1,08 milliard R$ en bonus et gagné 660 millions R$ en augmentation de tarifs (resp. 277 et 169 millions d’euros). Entre février 2014 et mars 2015, l’Arsesp a pu constater une réduction des prélèvements de 17,7 m3/s, dont 41 % dus à la baisse de la pression et à la réduction des pertes du Cantareira, et 36 % aux progrès des autres réseaux. Elle a obligé la Sabesp à rendre publics les horaires de diminution de la pression ou d’interruption du service, et elle a contrôlé tous les ouvrages hydrauliques. Elle a obtenu la mise en place d’une usine de filtration par osmose inverse sur le réseau Guarapiranga, ainsi que deux réservoirs de 20 000 m3 chacun. La capacité de l’usine de filtration a été doublée (de 1 à 2 m3/s) en juillet 2015. D’autres ouvrages de stockage et de transfert ont été réalisés, y compris à partir d’un barrage historiquement dédié à la production électrique, le Billings (voir chapitre 3). En définitive, face à la pénurie exceptionnelle, les principales actions auront été la réduction de la pression (conduisant à la réduction des pertes), la mise en place d’unités de production nouvelles, et les interconnexions entre les réseaux de la métropole pour gagner en flexibilité. L’Arsesp n’est pas outillée pour inclure une dimension sociale dans cette régulation. |
9Dans le cadre de la nouvelle Constitution démocratique de 1988, et suivant une tendance internationale, la participation à la gestion est désormais reconnue comme un instrument légitime et nécessaire de l’administration publique contemporaine. Les termes de contrôle social et de participation sont fréquemment associés, bien qu’ils présentent des différences : il peut y avoir participation sans que les citoyens n’interviennent dans les politiques publiques et n’exercent un contrôle social effectif. La gestion participative est défendue par des institutions et des mouvements assez divers, comme les agences internationales de coopération pour le développement et les banques multilatérales, inscrites dans un new public management d’orientation néolibérale, mais aussi par des gouvernements locaux progressistes et des mouvements sociaux, y compris ceux de lutte pour la réforme urbaine au Brésil, qui revendiquent aussi la participation à la gestion publique, mais dans une perspective de démocratie plus directe.
10La participation sociale se situe alors pleinement dans le débat sur l’ordre social et sur les relations de domination : une place accrue pour la société civile peut ouvrir le chemin vers une nouvelle réalité sociale, en fonction des instruments et des objectifs proposés, et de critères de classe plus ou moins marqué. Dans une conception pluraliste, diverses expériences associatives sont considérées comme pertinentes dans le processus participatif ; et puisque les situations d’inégalités entre citoyens sont à la base de l’organisation sociale, les politiques publiques doivent être conduites non pas selon des principes homogénéisants et universalistes, mais en reconnaissant les différences ; la liberté ne peut pas être subordonnée au droit de propriété privée, ce dernier devant être assoupli en fonction de l’intérêt public (par exemple, dans le cas des favelas, du mouvement des sans-terre). Pour les partisans de la démocratie radicale, la participation ne va pas sans conflit, et ce dernier a même une dimension émancipatrice (Viejo et al., 2009 ; Gohn, 2011).
11Le niveau de participation dépend à la fois du degré d’autonomie des groupes sociaux qui y prennent part (Qui désigne les représentants ?), et du pouvoir de décision attribué aux instances et processus participatifs. Dans cette perspective, Souza distingue trois niveaux (Souza, 2006 : 207) :
des situations de non-participation, comprenant la coercition et la manipulation ;
des formes de pseudo-participation, comprenant l’information, la consultation et la cooptation ;
des formes de participation authentiques, comprenant le partage et la délégation de pouvoir et l’autogestion.
12La Constitution de 1988 a adopté « le principe de la démocratie semi-directe, comme fondement de la République » ; elle prévoit même des formes de démocratie directe, à savoir le plébiscite, le référendum et les lois d’initiative populaire. En tout cas, elle demande d’associer « de façon non-équivoque la citoyenneté active aux politiques sociales » (Mendes, 2007). Et comme elle est aussi basée sur la décentralisation politico-administrative, l’innovation institutionnelle a été d’instituer le contrôle social aux trois niveaux fédératifs, par le biais de « systèmes de politiques publiques » : à chaque niveau de la fédération, certaines politiques sectorielles disposent d’un organe de gestion propre avec diverses fonctions — exécutive, régulatrice, de financement, et de participation. Ont été ainsi structurées les politiques nationales de santé, d’éducation et d’assistance sociale. Et pour y exercer un contrôle social, on a mis en place à chaque niveau fédératif des conselhos (conseils) mixtes, composés de représentants des gouvernants et de la société civile. Ces conselhos gestionnaires sont ainsi devenus les instances officielles de participation et de contrôle social des secteurs d’action publique correspondants. Ils deviennent obligatoires à tous les niveaux de gouvernement, et ils sont liés au transfert de ressources du gouvernement fédéral vers les États fédérés et les municipalités. Par définition, ils doivent être : thématiques (liés à des politiques sociales spécifiques) ; ouverts aux organisations représentatives de la société civile ; en général, délibératifs ; composés paritairement (mais de façon variable selon les cas) entre les segments sociaux qui y siègent, et entre l’administration et la société ; et avec une autonomie au moins partielle, bien qu’ils ne soient pas des organes exécutifs (Santos Junior et al., 2004).
13Au niveau national, les représentants de la société civile peuvent être désignés par leurs pairs, mais il arrive qu’ils soient désignés par le chef du pouvoir exécutif. Au-delà des différences dans la façon de composer les conselhos, les variations portent sur le contexte d’institutionnalisation de ces espaces publics, sur la forme de l’organisation, sur la définition de leurs rôles et objectifs, et sur la délimitation des compétences et de leurs attributions (Gohn, 2011).
14Le lancement d’une nouvelle politique sectorielle passe désormais par l’organisation d’une conférence nationale. Elle constitue un moment institutionnalisé de participation et de délibération autour des orientations générales de cette politique. Les conférences nationales sont convoquées par un décret présidentiel qui délimite leur thématique et délègue le soin de les organiser aux ministères concernés. Dans son arrêté, le ministère en question détaille les thèmes et objectifs, et établit les comités d’organisation, les chronogrammes et les règlements relatifs à la mise en place des réunions régionales et à l’élection des délégués. Les conférences constituent donc des espaces de participation nécessitant divers efforts de mobilisation sociale, aux diverses échelles de gouvernement, aussi bien que de mise en place de la représentation correspondant à la politique publique sectorielle.
15Juridiquement les conférences nationales peuvent être réunies depuis la loi n° 378 du 13 janvier 1937, mais c’est à partir de l’élection du président Lula qu’elles ont gagné une nouvelle dynamique : des années 1930 à 2012 il y a eu au Brésil 128 conférences, dont 87 réalisées entre 2003 et 2012 ; autrement dit 67 % des conférences ont eu lieu dans les dix dernières années (durant les mandats du Parti des travailleurs).
Le Conselho national des villes : contrôle social sur le saneamento au niveau fédéral
16Sous le premier gouvernement Lula, des avancées importantes en matière de structuration institutionnelle de la politique du saneamento ont eu lieu grâce à la création du ministère des Villes, qui a été organisé de façon à réunir les domaines les plus significatifs (du point de vue économique et social) et stratégiques (durabilité environnementale et inclusion sociale) du développement urbain : le logement, l’eau et l’assainissement, la mobilité urbaine. Au sein de ce ministère a été créé un secrétariat national du Saneamento, ce qui est emblématique, car il a offert à ce secteur une place institutionnelle et, par-dessus tout, une articulation avec les autres politiques de développement urbain (Cordeiro, 2014).
17En octobre 2003 a eu lieu la première Conférence nationale des villes. Elle a suscité un degré élevé de mobilisation au niveau des municipalités et des États fédérés : en effet elle a été précédée par 1 427 conférences municipales et par 185 conférences régionales, impliquant au total 3 457 communes de tous les États de la fédération. De surcroît, les gouvernements de 26 sur 27 États ont convoqué des conférences d’État. Elle a évalué près de 3 850 propositions issues des conférences municipales et des États. Ont été approuvés les principes, les directives, les objectifs et les actions structurantes de la politique urbaine nationale ; ainsi que les attributions, le fonctionnement et la composition du Conselho national des villes (Concidades) (Maricato et Santos Junior, 2006).
18Ce Conselho devrait planifier et proposer un programme national de développement urbain, ainsi que les politiques sectorielles en matière de logement, de saneamento básico, de transports, de droit de l’urbanisme, de régularisation foncière et de régions métropolitaines (RM). Le Concidades est devenu l’organe de contrôle social de la politique de saneamento au niveau fédéral.
19Depuis 2003 se sont tenues quatre autres Conférences nationales des villes (2005, 2007, 2010 et 2013 ; le décret n° 5.790 du 25 mai 2006 a adopté une périodicité de trois ans). Le nombre de participants et de personnes impliquées a augmenté jusqu’en 2007, et diminué en 2010 : 2 230 participants à la réunion nationale en 2005 ; 2 513 en 2007 ; 2 045 en 2010. À la dernière conférence, en 2013, on a atteint les 3 000 participants (dont environ 2 681 délégués et 400 observateurs). D’après le ministère des Villes :
« Les Conférences des villes mettent à l’agenda public et politique des questions urbaines qui ont toujours été remises à plus tard ou à peine traitées dans le cadre local : notamment la gestion du risque, le saneamento ambiental119, la régularisation foncière, les conflits fonciers, l’urbanisation des lotissements précaires, l’accès au logement pour la population de revenu inférieur à trois salaires minima, et la mobilité urbaine. Elles promeuvent la formation de réseaux de diffusion d’informations sur la fonction sociale de la ville et de la propriété, et renforcent le Conselho des villes, qui agit comme porte-parole des propositions approuvées en plénières, élargissant la participation populaire. »
20À chaque conférence sont choisis les représentants qui siègent au Concidades. Il est composé maintenant de 86 titulaires — 49 représentants de segments de la société civile (mouvements populaires, représentants des travailleurs, établissements académiques et professionnels, employés) et 37 des pouvoirs publics fédéraux, d’États et municipaux — assistés de 86 suppléants, pour des mandats de deux ans. Le Concidades a aussi inclus neuf observateurs représentants des gouvernements des États ayant créé leur propre conselho des villes.
21Le Conselho national des villes, à la fois consultatif et délibératif, fait partie du ministère des Villes. Le décret (n° 5.790/2006) définissant ses compétences a établi quatre comités techniques pour l’assister, liés aux politiques sectorielles du logement, du saneamento ambiental, de la mobilité urbaine, et de la gestion du foncier urbain. Le règlement intérieur du Concidades a également fixé les attributions de ces comités : ils doivent soutenir les discussions, promouvoir les liens avec les organismes d’études et d’innovation technique en rapport avec ces politiques publiques ; présenter des rapports aux réunions plénières ; et notamment proposer des critères pour l’emploi et la répartition des ressources fédérales. Ils comprennent au maximum 50 représentants, désignés en proportion des différents segments composant le Conselho.
22Dès la première année, les acteurs du saneamento ont cherché à obtenir leur place au Concidades :
les représentants des intérêts du secteur privé, l’Associação Brasileira das Concessionárias Privadas de Serviços Públicos de Água e Esgoto (Abcon) et l’Associação Brasileira dos Fabricantes de Materiais e Equipamentos para Saneamento (Asfamas) ;
les représentants des organismes professionnels, académiques et de recherche, l’Associação Brasileira de Engenharia Sanitária e Ambiental (Abes) ;
les syndicats de travailleurs du secteur, la Federação Nacional dos Urbanitários (FNU) ;
et les défenseurs des services publics municipaux, l’Associação Nacional dos Serviços Municipais de Saneamento (Assemae).
23Une façon d’identifier la variété des opinions sur les sujets, les intérêts et les perspectives sociales portés par les divers Conselhos, est de trouver quels types d’organisations sont présents dans ces espaces. Certains auteurs soulignent :
« Des organisations sociales, formées par des sujets marginalisés, présentes dans les conselhos, seraient capables de porter les demandes de ces groupes, voyant clairement les éléments de l’ordre du jour importants pour eux. » (Souza et Lima, 2012 : 9)
24Parmi les représentants de la société civile au Concidades, une place importante est occupée par les mouvements de défense du droit au logement et au saneamento (Confédération nationale des associations d’habitants, Union nationale de l’habitat populaire, Mouvement national de lutte pour l’habitat, Central de Movimentos Populares), qui font partie des catégories marginalisées mentionnées ci-dessus, ce qui corrobore l’idée qu’au sein du Conselho le thème du droit à la ville serait porté de façon satisfaisante.
25Le Conselho des villes traite des sujets les plus divers en matière de politique nationale de développement urbain (PNDU) et des actions et programmes développés par le ministère des Villes ; de son installation à juillet 2014, il a pris 31 résolutions concernant le saneamento básico, analysées ci-dessous.
26Sur un total de 35 résolutions et recommandations issues des comités techniques, lors du premier mandat du Concidades (2004 à 2006), 14 concernaient le thème du saneamento. Ce qui veut dire qu’avant même l’approbation de la loi n° 11.445/2007, ce sujet tenait une place importante dans l’ordre du jour du Conselho. Un ensemble de résolutions a pointé la nécessité de débloquer des fonds publics pour que les prestataires publics puissent y investir, dont trois, importantes, en 2005. La première a recommandé au ministère des Villes de se rapprocher du ministère des Finances pour obtenir une réduction de la contribution du secteur au financement de la sécurité sociale120, dont l’augmentation portait atteinte au progrès dans l’universalisation des services de saneamento ambiental. Dans la deuxième, le Conselho a recommandé au ministère des Villes qu’il agisse avec le ministère des Finances pour accorder aux établissements publics de saneamento une augmentation du plafond de financements remboursables, avec des garanties pour qu’ils puissent rembourser de tels financements via les tarifs, et qu’ils aient accès aux sources de financement public indépendamment de la situation financière des municipalités, dans le cas des services publics municipaux. Et la troisième résolution a proposé que le ministère des Villes se rapproche du Conseil monétaire national pour lui faire adopter une résolution permettant au Système financier national de contracter, sur l’exercice de 2005, des opérations de crédit avec les preneurs publics pour financer des emprunts du saneamento à hauteur d’au moins 3,3 milliards R$.
27Cette question de l’augmentation des moyens pour le secteur, qui a polarisé les résolutions en 2005, a réuni un certain consensus, ne générant pas de confrontations importantes entre les divers acteurs de la politique publique de saneamento représentés au Conselho.
28À partir de 2007, suite au vote de la loi n° 11.445, plusieurs résolutions ont renforcé ses dispositions, et mis l’accent sur la nécessité d’élaborer des plans de saneamento. Cette année-là, le Conselho a voulu fixer des délais pour l’élaboration des plans national, d’États, régionaux et municipaux, ainsi qu’un contenu minimal pour ces plans, pour orienter les États et les municipalités dans leur élaboration ; et il a décidé d’instituer un groupe de travail spécifique pour proposer un cadre d’élaboration du Plan national de saneamento básico (Plansab).
29En 2009, quand a débuté le processus d’élaboration du Plansab, le Conselho y a participé activement, par le biais de la commission technique du Saneamento et de ses représentants ; ils ont émis des résolutions concernant les délais de diffusion de la version préliminaire de ce plan, et recommandé que soient créées des cellules dans les États et les municipalités pour stimuler l’élaboration des plans, diffuser les rapports et matériaux relatifs au Plansab et autres plans, et mobiliser les acteurs du saneamento básico dans le processus.
30Dans les résolutions a été mise en évidence la nécessité d’institutionnaliser juridiquement le Plan national de saneamento básico et le Plan national de déchets solides. Au-delà de l’effort du Conselho pour garantir la mise en place de ces instruments, les discussions ont ratifié l’existence d’instances de contrôle social sur ces plans, et l’articulation entre eux et les autres thèmes relatifs à la planification urbaine. De plus, à partir de 2009, un ensemble de résolutions a visé à activer l’élaboration des plans des États, des régions et des municipalités.
31Toujours en 2009, la résolution n° 80 a recommandé que la réalisation de conférences et la création de conselhos de villes par les États et les municipalités constituent un des critères de classement pour l’attribution prioritaire des financements du ministère des Villes. Et, la même année, la résolution n° 86 a recommandé au dit ministère de tenir des séminaires dans les États pour présenter la version préliminaire du Plan national de saneamento básico en cours d’élaboration.
32En 2010 l’importante résolution n° 89 a recommandé au ministère des Villes d’inclure les critères suivants pour hiérarchiser les propositions présentées par les municipalités, dans le cadre Programme d’accélération de la croissance (PAC)121 :
l’existence d’instances de participation et de contrôle social en cohérence avec le thème ;
la divulgation à ces instances des projets et des ressources disponibles comme préalable à l’attribution des financements ;
la mise en phase des propositions avec les directives et orientations définies dans les plans directeurs, les projets de régularisation foncière et autres plans de développement urbain — le saneamento, le logement et la mobilité urbaine ;
il a été également recommandé d’inclure, parmi les actions soutenues par le deuxième PAC, la formation de leaders, d’agents communautaires et de conseillers et conseillères en politiques publiques, afin de les qualifier pour discuter des politiques dans les divers espaces de participation.
33En 2011, la discussion sur la priorité à donner aux investissements dans le saneamento a abouti à deux résolutions notables : inclure le saneamento básico dans le Plan pluriannuel (PPA)122 2012-2015, en tant que macro-enjeu stratégique ; et demander au ministère de la Planification, du Budget et de la Gestion de ne pas contingenter les ressources allouées au Plansab dans le Plan pluriannuel 2012-2015, de façon à garantir l’accomplissement effectif des mesures adoptées dans ce plan.
34En 2013, le Conselho a approuvé le Plansab et recommandé la mise en place d’un groupe de travail interinstitutionnel d’accompagnement à sa mise en œuvre, après que soient terminés les travaux du GTI-Plansab actuel, pour mener les actions suivantes :
discussion des priorités stratégiques du plan dans la première période, de 2014 à 2018 ;
élaboration d’un document détaillant les éléments stratégiques du plan ;
suivi de l’agenda de mise en œuvre du plan.
35L’examen de ses résolutions et de sa trajectoire montre le rôle indiscutable du Concidades dans la démocratisation de la politique de saneamento et dans le souci de renforcer le contrôle social sur la planification. Mais il faut cependant relativiser le rôle du Conselho dans les décisions sur des aspects essentiels de la politique nationale du secteur. Analysant le processus d’approbation de la loi n° 11.445/2007, moment clé de cette politique, Cordeiro a montré que la vision du Conselho n’a pas été privilégiée. D’après elle, la première conférence des Villes de 2003 a élaboré les directives générales du projet de loi (PL) qui a reçu le nom de PL n° 5296/2005 :
« Ensuite, le président Lula a installé un groupe de travail interministériel (GTI) devant élaborer un projet de loi sur les services de saneamento básico du pays, à partir des prémices élaborées pendant la conférence. Composé de gestionnaires et de techniciens des divers ministères concernés par la gestion des villes, mais surtout, également de représentants des ministères faisant partie du noyau dur du gouvernement (secrétariat général de la Présidence, Budget et Planification), ce groupe a travaillé dix mois pour synthétiser les suggestions et propositions des institutions de ce secteur et des autres organes de gouvernement, et établi un pré-projet de loi, soumis à consultation publique, dans la période du 23 juillet au 5 septembre 2004. En réunion plénière le Conselho national de santé [a décidé d’appuyer] ce pré-projet de loi. De même le Conselho national des villes […] dans la session du 9 décembre 2004, a recommandé son acheminement au Congrès national. » (Cordeiro, 2014 : 35 et 36)
36Cependant, au niveau législatif fédéral, le projet de loi a fait l’objet d’intenses débats et négociations tournantes (800 amendements), aboutissant à l’approbation du PL n° 7.361/2006, devenant la loi n° 11.445/2007 (les directives nationales et la politique fédérale du saneamento básico pour le pays). L’auteure attire l’attention sur les différences entre la loi, telle qu’adoptée par le Congrès, et le PL n° 5296/2005, établi dans un espace public élargi, celui des conselhos nationaux de politiques publiques, et en particulier du Concidades (Cordeiro, 2014). Divers aspects liés à la démocratisation de la politique, parmi lesquels l’idée du saneamento comme droit social et comme devant obligatoirement être soumis au contrôle social, ont fini par être minimisés dans le texte final de la loi.
37Ensuite, le rôle du Concidades a été réduit dans la mise en place des financements : dominé par les intérêts portés par les élus des deux chambres (espaces de la démocratie représentative), il n’a pas davantage réussi à s’exprimer.
38Lors de l’approbation du premier Programme d’accélération de la croissance (PAC 1), un programme correspondant à une reprise effective des investissements dans le secteur, la répartition des fonds a été faite dans un dialogue entre le gouvernement national et les gouverneurs des États fédérés, sans participation du Concidades. Les critères suggérés pour prioriser l’affectation des ressources du PAC 2 n’ont pas davantage été pris en compte.
39En dépit de ces restrictions, le Concidades a contribué à la démocratisation de la politique nationale de saneamento, renforçant l’importance accordée à la planification et au contrôle social sur sa gestion.
La participation et le contrôle social à l’échelle des États et des municipalités
40Au niveau des États et des municipalités, où les agents territoriaux (administrations des États et municipales, CESB, services publics municipaux) concrétisent la politique nationale et ses programmes, la situation est assez différente, et la participation se heurte à un double obstacle. D’un côté, la gestion des services d’eau et d’assainissement reste une « citadelle technique » : conduite dans l’isolement bureaucratique, elle est réfractaire au contrôle social. D’un autre côté, les investissements semblent saupoudrés au gré des demandes individuelles, en fonction d’intérêts politiques clientélistes ; l’idée de planification transparente n’est pas à l’ordre du jour.
41Une minorité d’États et de municipalités progressistes ont malgré tout développé quelques expériences de gestion plus démocratique des services. Dans l’exemple des États, lorsque le Parti des travailleurs a gouverné le district fédéral (1995-1998) et le Rio Grande do Sul (1999-2003), il a multiplié les instances participatives, comme les conférences de saneamento, et une part des investissements du secteur ont été obtenus par la procédure du budget participatif (Montenegro, 2003).
42Cependant, la plupart de ces expériences, au niveau des États comme des municipalités, est restée subordonnée au renouvellement des mandats, avec des majorités plus ou moins ouvertes au contrôle social. L’élargissement de la participation est intrinsèquement lié à la prédisposition des élus de créer des espaces de démocratie participative (Jacobi, 2009 : 107).
43Or, la loi n° 11.445/2007 et son décret d’application (n° 7.217, du 21 juin 2010) restent quelque peu évasifs sur le contrôle social dans le secteur. Au chapitre VIII de la loi, l’article 47 indique :
« Le contrôle social des services publics de saneamento básico pourra inclure la participation d’instances collégiales123 de caractère consultatif, aux niveaux des États, du district fédéral et des municipalités à condition qu’y soit assurée la représentation : 1) des autorités organisatrices des services ; 2) des organes administratifs liés au secteur du saneamento básico ; 3) des prestataires de services publics de saneamento básico ; 4) des usagers de ces services ; 5) des établissements techniques, des organisations de la société civile et de défense des consommateurs liés au secteur du saneamento básico. »
44Britto (2014) et Jacobi (2009) pensent que les termes « pourra » et « consultatif » traduisent la réticence du législateur à aller plus loin et à mettre en place des instances de type effectivement délibératif, comme le souhaitaient les mouvements sociaux et les partis politiques progressistes.
45Le décret d’application de cette loi (n° 7.217 de 2010) ne va pas beaucoup plus loin, dans la mesure où il ne fait que détailler les formes possibles du contrôle social. Au chapitre IV, l’article 34 indique qu’elles pourront comprendre des débats et auditions publiques, des consultations publiques, des conférences de villes, ou l’implication d’organes collégiaux à caractère consultatif concernés par le saneamento. Il pourra s’agir d’instances collégiales déjà créées, avec adaptation de leurs règles de fonctionnement : par exemple des conselhos de santé ou d’environnement, qui sont considérés comme agissant dans des politiques liées. Mais, idéalement, il devrait être assuré par un conselho des villes.
46Pour garantir la transparence de gestion du saneamento, la législation assure aux instances collégiales l’accès à toutes les informations réunies par les agences de régulation ou de contrôle des comptes, ainsi que le droit de solliciter des études préalables à la prise de décision.
47En définitive, Cordeiro (2014) conclut que l’innovation de la loi n° 11.445/07 reste assez timide, faute d’imposer un contrôle social plus ample.
Quelques expériences de contrôle social à l’échelle des États fédérés
48Dans la situation actuelle, peu d’États disposent d’une législation spécifique consacrée au saneamento, permettant d’incorporer l’obligation du contrôle social. Grâce au travail de Galvão Junior et al. (2009) et au site du ministère des Villes, on sait qu’existent une législation ou un cadre régulateur du saneamento dans huit États124. São Paulo, Rio Grande do Sul, Goiás, Espirito Santo et Santa Catarina, disposent également de conselhos de saneamento.
Dans l’État de São Paulo
49Dans l’État de São Paulo, la loi sur le saneamento de 1992 (donc bien antérieure à la loi fédérale de 2007) mentionne la création d’instances collégiales consultatives et délibératives de niveau stratégique : au niveau de l’État, avec le Conselho Estadual de Saneamento (Conesan), et au niveau régional, avec des commissions régionales de saneamento (Cresan).
50Le Conesan fonctionne depuis que son règlement intérieur a été adopté (décret du 31 mars 1997), mais de façon irrégulière. Sa structure a été redéfinie lors de la création de l’Agence de régulation du Saneamento et de l’énergie de l’État de São Paulo (Arsesp) par la loi complémentaire n° 1025 de 2007. Dans son article 39, cette loi détaille les attributions du Conesan dans la définition et la mise en œuvre de sa politique de saneamento básico, à savoir : approuver les projets de plan pluriannuel de saneamento et les modifications du Plan exécutif d’État de saneamento ; discuter et présenter des directives générales tarifaires concernant les services de saneamento básico de compétence de l’État ; proposer les mesures correctrices jugées nécessaires à partir du rapport sur l’état de salubrité de l’environnement de l’État, élaboré par le secrétariat au Saneamento et à l’Énergie ; suivre l’emploi des crédits du Fesan (Fundo Estadual de Saneamento) ; choisir les représentants municipaux au conseil d’orientation du Saneamento de l’Arsesp.
51La loi n° 1025 a également fixé le principe du partage paritaire des sièges entre les municipalités et l’État au Conesan, qui serait présidé par le secrétaire au Saneamento et à l’Énergie. Dans la composition du Conselho fixée par un décret de 2009, la société a relativement moins de représentants que les services administratifs : sur 33 membres, onze appartiennent au gouvernement de l’État, onze autres aux administrations municipales. Sur les onze représentants de la société civile, six représentent les intérêts du secteur125. Tous les membres ci-dessus ont le droit de s’exprimer et de voter. Sont également invités à participer au Conesan, mais sans droit de vote : le président-directeur de l’Arsesp, un représentant du ministère public de l’État de São Paulo ; trois représentants des universités publiques de l’État, désignés par leurs recteurs respectifs ; un représentant du défenseur public de l’État.
Dans l’État du Rio Grande do Sul
52L’État du Rio Grande do Sul dispose d’une loi de 2005, qui a confié au conselho : 1) l’approbation des projets de loi relatifs au plan de saneamento de l’État dans sa double dimension pluriannuelle et budgétaire ; 2) l’approbation du rapport annuel sur l’état de la santé environnementale ; 3) l’exercice du contrôle sur la formulation et la mise en œuvre de la politique de saneamento de l’État ; 4) l’établissement de directives sur l’utilisation du budget annuel du fonds de saneamento de l’État ; 5) l’arbitrage en première instance des conflits relatifs au système de saneamento de l’État ; 6) le soin de se rapprocher du conseil des ressources en eau de l’État pour harmoniser les plans des deux secteurs.
53L’article 15 de la loi exclut la participation des usagers au conseil, où siègent : les secrétaires d’État à l’Environnement, à la Santé, au Logement et au Développement urbain, à l’Agriculture, et celui à la Coordination de la Planification ; le représentant du gouvernement national ; cinq représentants des administrations municipales ; quatre représentants des opérateurs municipaux ; un représentant de l’opérateur d’État (la Corsan) ; un représentant des entreprises privées ; un représentant pour les comités de bassin hydrographiques. Cette répartition exclut largement la société civile du processus de délibération sur les politiques de saneamento. Cela dit, cette loi est de 2005, donc antérieure à la loi nationale qui impose le contrôle social.
Dans les États de Santa Catarina, Goiás, Rio Grande do Norte, Bahia, Espirito Santo
54Dans l’État de Santa Catarina, la loi relative à la politique de saneamento de l’État attribue au conselho un ensemble de prérogatives semblables à celles qui ont été présentées pour les deux États précédents. La différence est dans la composition du conselho qui est paritaire : dix membres des administrations et dix de la société civile.
55La loi de l’État de Goiás, qui est aussi antérieure à la loi fédérale de 2007, a créé un conselho aux fonctions restreintes : approuver le plan de gestion du prestataire de service (PGP) en suivant les procédures établies par règlement et via l’avis de l’agence de régulation et de contrôle, notamment budgétaire, des services publics de l’État (AGR) ; approuver le tarif unique dans chaque région. Dans ce conselho figurent cinq représentants de l’administration d’État, cinq des administrations municipales et cinq de la société civile. Ainsi, en plus de la limitation de ses fonctions, il souffre de la participation minoritaire de la société civile.
56Au Rio Grande do Norte, la loi de saneamento de 2004 ne mentionne ni le contrôle social ni la création d’un conselho. Quant à la loi du Minas Gerais, son article 14 indiquait qu’une autre loi créerait le conselho de saneamento básico de l’État, mais celle-ci n’a jamais été publiée.
57Les lois qui instituent les politiques de saneamento básico de Bahia et d’Espirito Santo sont, elles, postérieures à la loi fédérale de 2007. À Bahia, elle établit que le conselho des villes de l’État doit être l’organe de contrôle social sur la politique de saneamento de l’État avec fonction délibérative, consultative, et de contrôle budgétaire. À Espirito Santo, l’article 27 de la loi installe le conselho de saneamento básico de l’État (Consan), et fixe ses missions de suivi de l’élaboration de la politique de saneamento de l’État, et de sa mise en œuvre, notamment des plans, et aussi des projets de son secrétariat d’État chargé du saneamento, le Sedurb. Mais le conselho n’est pas paritaire, car composé de six représentants de l’administration et d’un seul de la société civile.
Incertitudes
58En définitive, peu d’États féderés ont formulé leur politique de saneamento. Lorsqu’ils existent, les conselhos correspondants ne permettent pas de démocratiser réellement cette politique, et la majorité d’entre eux n’est pas paritaire. Pourtant, avec la prédominance actuelle des délégations de service aux CESB et avec le développement d’un nombre significatif de programmes d’État visant l’amélioration de l’accès aux services de saneamento, l’instauration de structures démocratiques à l’échelle des États serait nécessaire.
59Cela dit, dix-sept États féderés sur 27126 disposent d’un conselho des villes. Par imitation du Conselho national des villes, et suivant sa recommandation, ils devraient inclure le saneamento dans leurs problématiques.
60Encore faudrait-il vérifier que ces conselhos de ville fonctionnent régulièrement, et que l’action de l’administration d’État en matière de saneamento y est discutée et évaluée. Leur dynamique de fonctionnement exige des études spécifiques qui ne font pas partie du champ du présent texte, mais qu’il serait utile de conduire.
Participation et contrôle social au niveau municipal
61Comme l’autorité sur les services d’eau potable et d’assainissement collectif est désormais municipale, c’est d’abord à ce niveau qu’il fallait appliquer la loi fédérale n° 11.445/2007. Et c’est ce qui s’est passé à partir de 2007. L’enquête Munic 2011 de l’IBGE a établi le premier état des lieux du contrôle social sur le saneamento dans les municipalités brésiliennes, en prenant comme indicateurs les débats et auditions publiques, les conférences de villes, et l’existence d’instances collégiales.
62Le résultat est que 44 % des 5 565 municipalités brésiliennes ont adopté diverses formes de contrôle social sur la gestion des services de saneamento básico. Au niveau des grandes régions, on atteint 42 % pour la région Norte, 43 % pour la région Nordeste et 36 % pour la région Sudeste ; dans la région Sul elles s’élèvent à 56 % ; et, enfin, dans la région Centro-Oeste, à 47 %.
63Dans ces municipalités, les outils privilégiés du contrôle social sont les débats et auditions publiques, ainsi que les conférences de villes. La mise en place de conselhos pour le saneamento est nettement moins importante ; l’enquête Munic 2011 en a fait un dénombrement présenté dans le tableau 8.1.
Tableau 8.1. Municipalités dont les instances collégiales participent au contrôle social des services de saneamento básico, par type — Brésil et grandes régions (%) (source : IBGE, 2011).
Brésil/Macro-région |
Nombre de municipalités où des instances collégiales suivent le saneamento básico |
Conselho municipal de ville et/ou de développement urbain (%) |
Conselho municipal de santé (%) |
Conselho municipal d’environne-ment (%) |
Autres instances collégiales (%) |
Brésil |
3 582 |
16,9 |
83,9 |
53,5 |
9,7 |
Norte |
270 |
18,2 |
91,9 |
11,0 |
9,3 |
Nordeste |
1 137 |
14,3 |
90,8 |
36,9 |
7,0 |
Sudeste |
1 030 |
12,9 |
76,7 |
66,4 |
9,1 |
Sul |
835 |
26,7 |
80,4 |
26,7 |
12,6 |
Centro-Oeste |
310 |
12,3 |
85,5 |
50,3 |
13,9 |
64Dans la majeure partie des régions du pays, le contrôle social local sur la politique de saneamento serait donc exercé par le conselho municipal de santé. Les conselhos de ville jouent encore un rôle limité. Le nombre de municipalités qui ont choisi de créer des conselhos spécifiques pour le saneamento básico, est également très faible : d’après l’enquête Munic 2011, seules 195 disposent d’un conselho municipal spécifique, soit à peine 3,5 %. Sur l’ensemble des municipalités des régions Norte et Nordeste, ce chiffre descend à 1 %. Il s’élève à 2 % des municipalités de la région Sudeste, 9 % des municipalités de la région Sul et 4 % des municipalités de la région Centro-Oeste. Et au niveau national, l’enquête Munic 2011 en propose une typologie en fonction du poids de la société civile : paritaire, avec poids prépondérant de l’administration, et avec poids prépondérant de la société civile. Les trois quarts des conselhos sont de type paritaire, contre seulement 11 % avec administration majoritaire et 14 % avec société civile majoritaire. Sur les 195 municipalités qui ont des conselhos de saneamento, la répartition selon les trois types varie selon les grandes régions du Brésil, comme le montre le tableau 8.1.
Tableau 8.1. Typologie des conselhos municipaux de saneamento básico par grandes régions (source : IBGE, 2011).
Grandes régions |
Conselho paritaire |
Conselho avec administration majoritaire |
Conselho avec société civile majoritaire |
Norte |
4 |
2 |
0 |
Nordeste |
19 |
1 |
2 |
Sudeste |
26 |
5 |
7 |
Sul |
81 |
12 |
16 |
Centro-Oeste |
16 |
1 |
3 |
65Malgré son intérêt, cette étude de l’IBGE est basée sur les déclarations des municipalités, sans vérification de leur véracité. Et les données disponibles ne permettent pas de faire un examen détaillé du fonctionnement de ces conselhos.
66Certaines municipalités, où la gestion des services est municipale, ont lancé des expériences innovantes de contrôle social bien avant la loi de 2007. En 1998 le conseil municipal de Santo André-SP127 a été le premier à instituer sa politique d’assainissement par la loi. Parmi les principes de cette loi n° 7.733, figure la participation de la société aux processus de décision publique. La loi a créé le système municipal de gestion et de saneamento ambiental (Simgesa), dirigé par le Conselho Municipal de Gestão e Saneamento Ambiental (Comugesam). Cet organe consultatif et délibératif a compétence pour étudier, proposer, adopter les orientations du saneamento ambiental, contrôler leur mise en œuvre, et suivre un système d’autorisations environnementales pour les activités potentiellement polluantes, notamment concernant le saneamento básico.
67Ensuite d’autres administrations municipales ont adopté des lois sur les politiques de saneamento, traitant de la participation et de la mise en place d’instances de contrôle social : par exemple la loi n° 2.788/2000 de Aracaju-SE, la loi n° 8.260/2001 de Belo Horizonte-MG et la loi n° 1.460/2001 de Alagoinhas-BA.
68D’autres municipalités, n’ayant ni lois locales, ni instances spécifiques de contrôle social, ont institué des mécanismes de démocratisation de la gestion du saneamento. À Porto Alegre, le DMAE (Departamento Municipal de Água e Esgotos), établissement public municipal responsable de la gestion des services, dispose d’un conseil délibératif ouvert à des représentants de diverses entités de la société civile. Ce conseil a le pouvoir de décider sur les thèmes prioritaires pour l’action du département concerné.
69Dans cette période, les investissements en saneamento ont parfois bénéficié de la procédure du budget participatif (orçamento participativo – OP). C’est aussi le cas de Porto Alegre. La dynamisation des processus participatifs et de contrôle social dans cette ville a été remarquable entre 1989 et 2003, quand elle a lancé l’expérience de l’OP au moment où débutaient les conférences municipales de saneamento. En 2014 l’OP de Porto Alegre a fêté ses 25 ans.
70Dans d’autres municipalités où le saneamento est resté un service public municipal, le budget participatif constitue un important instrument de démocratisation de la gestion. À Guarulhos-SP, l’orçamento participativo existe depuis quinze ans et d’importants travaux de saneamento ont été votés au cours des réunions plénières.
Le contrôle social dans la régulation ?
71La régulation s’appuie surtout sur des normes techniques et économiques, notamment pour que des gains de productivité permettent aux tarifs d’assurer l’équilibre financier des contrats, tout en restant modiques de façon à permettre leur appropriation sociale.
72Il revient à l’autorité responsable de décider qui exercera la fonction de régulation. Elle peut être déléguée à une instance régulatrice quelconque du territoire de l’État concerné, en explicitant, dans l’acte de délégation de la régulation, le mode d’action et l’étendue des activités à accomplir par les parties impliquées. En 2013, il y avait au Brésil 50 agences régulatrices disposant d’une compétence juridique dans le secteur du saneamento ; 24 à l’échelle des États, une à l’échelle du district, 22 municipales et trois intercommunales (Associação Brasileira de Agências de regulação ou Abar, 2013).
73La loi de 2007 conditionne la validité des contrats à l’existence préalable d’une instance et de normes de régulation appliquées à la politique et au plan municipal de saneamento básico.
74Mais, pour le moment, la place de la société civile est pratiquement inexistante au sein des agences régulatrices du secteur, qu’il y ait des comités d’usagers ou des conselhos de contrôle social. Dans la plupart des cas, la participation y est réduite à des procédures formelles de consultation du public par internet et à la tenue d’auditions publiques, pour donner une conformité juridique aux décisions. Dans son édition 2012, le rapport de l’agence de régulation a recensé 114 auditions et consultations publiques tenues en 2011, contre 49 en 2012 recensées dans l’édition 2013 (Abar, 2012 et 2013).
75D’après cette association d’agences de régulation :
« La tenue d’auditions et de consultations publiques est un bon indicateur de la transparence d’une agence régulatrice et de sa relative proximité des usagers. » (Abar, 2013 : 60)
76Or l’enquête de 2013 note :
« Les auditions et les consultations publiques ne sont pas tenues fréquemment par la majorité des agences régulatrices, ce qui reflète le faible taux de celles disposant d’un règlement à ce sujet (45 %). » (Abar, 2013 : 83)
77En revanche, la participation aux agences régulatrices se développe avec la mise en place de consórcios (syndicats intercommunaux). Ceux qui sont consacrés aux services de saneamento sont encore peu nombreux : on en comptait onze en 2015 (voir chapitre 6). Parmi eux, le Cispar (Consórcio Intermunicipal de Saneamento do Paraná), qui rassemble 42 municipalités de l’État du Paraná, a établi dans son contrat qu’il peut agir en tant que régulateur des municipalités du consórcio. Le Cispar s’est doté en 2015 d’un organe de régulation, l’Orcispar, qui dispose d’un comité de régulation dans chaque municipalité. Le conseil d’administration du consórcio participe à chacun d’entre eux, à côté d’un nombre variable d’usagers (trois, cinq ou sept) selon la taille de la commune. Les membres du conseil exécutif font partie de toutes les chambres de régulation.
Considérations finales
78En dépit des avancées de ces dernières années, le Brésil est encore loin d’une démocratisation véritable de la politique publique du saneamento, avec un partage et une délégation de pouvoir à la société civile. Les consultations et auditions publiques peuvent certes offrir un certain degré de transparence de la gestion publique, mais elles sont insuffisantes pour constituer un indicateur de contrôle social et de participation effectifs à la gestion des services. Ce sont les conselhos de ville qui constitueraient des institutions adéquates pour l’exercice du contrôle social.
79Au niveau fédéral, des aspects centraux de la politique nationale, comme la priorisation des investissements dans le cadre du PAC, n’ont pas été soumis au Conselho national des villes. La majorité des États disposent d’un conselho de villes ; pourtant, sous bénéfice d’inventaire approfondi, son existence ne signifie pas qu’il exerce effectivement un contrôle social sur le saneamento. Au niveau municipal, les données quantitatives rassemblées montrent un déficit d’instances de démocratie participative dans le secteur.
80Ce qui va peut-être stimuler l’institutionnalisation d’un tel contrôle social, c’est le décret n° 8211 du 21 mars 2014 modifiant celui du 21 juin 2010 pris en application de la loi fédérale de 2007, qui établissait des directives nationales pour le saneamento básico ; le nouveau décret établit :
« Après le 31 décembre 2014, l’accès aux ressources fédérales ou administrées par un organisme ou un établissement de l’union concerné par le secteur, sera fermé aux titulaires des services de saneamento qui n’auront pas mis en place, au moyen d’une législation spécifique, un contrôle social effectué par une instance collégiale. »
81D’ores et déjà, parmi ses critères de hiérarchisation des demandes concernant les programmes de saneamento básico intégré, de saneamento rural et de saneamento structurant, le Plansab mentionne l’existence d’une instance de contrôle social suffisamment structurée pour pouvoir contrôler l’usage de l’argent public. Cela dit, la simple existence d’un conselho ne garantit pas la réalité de ce contrôle social : il faut évaluer sa composition, son caractère délibératif et son fonctionnement effectif.
82Pour conclure, il serait pertinent de construire une recherche sur la démocratie participative dans le secteur du saneamento, conduite aux trois niveaux fédératifs : il faudrait mieux connaître leur caractère décisionnaire, leur structure institutionnelle, la périodicité des réunions, les mécanismes de liaison avec la société et les usagers, et leur incidence sur l’élaboration des plans de gestion et sur la formulation des programmes d’investissement, des modèles tarifaires, et sur l’intégration des politiques de saneamento à la politique de la ville.
Post-scriptum : retour en arrière ?
83Après la démission forcée de la présidente Dilma, son successeur le vice-président Temer, a initié un processus de démantèlement des structures de contrôle social et de participation. Le décret n° 9.076, publié le 6 juillet 2017, a mis fin à certains pouvoirs du Conselho national des villes (Concidades), en les transférant au ministère des Villes. Il a aussi changé la composition du Conseil, en excluant les suppléants, et en abrogeant l’ensemble du chapitre II du décret n° 5.790 du 25°mai 2006, qui avait créé la collégialité. Le décret retire également à la Conférence nationale des villes la compétence d’élire les membres du Concidades, en sorte que le prochain conseil sera entièrement nommé par le gouvernement. Le décret a été publié au milieu du cycle des Conférences territoriales des villes, et à la veille de la date prévue pour la 6e Conférence nationale, le 9 juin 2017, maintenant reportée à 2019.
Bibliographie
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Références bibliographiques
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Notes de bas de page
116 On pense bien sûr à l’expérience des budgets participatifs, mais celle-ci est déjà du passé…
117 Le terme conselho est conservé dans ce texte, pour indiquer qu’il s’agit d’un conseil composé selon une approche de démocratie participative, ouvrant des sièges à ce que les Brésiliens appellent la « société civile ».
118 Résumé d’une intervention de José Bonifácio de Sousa Amaral Filho, directeur de la régulation économico-financière et du marché de l’Arsesp, lors d’un séminaire tenu à São Paulo avec des Boliviens en mai 2017.
119 Voir note n°3, page 65 (chapitre 3).
120 La contribution au financement de la sécurité sociale (Confins) est payée par les entreprises depuis 1999 sur leurs bénéfices. Le taux du prélèvement sur les entreprises publiques de saneamento (CESB ou services municipaux) avait augmenté en 2003 de 3,65 % à 9,25 %, au détriment de leur capacité d’investissement.
121 Le Programme d’accélération de la croissance est un programme d’investissements publics et privés dans les infrastructures, d’environ 450 milliards d’euros en neuf ans, destiné à accélérer la croissance économique durant les quatre prochaines années. Il a été lancé par Lula en 2007 (PAC 1), et poursuivi par le gouvernement Dilma (PAC 2). Le saneamento était l’un des volets de l’investissement.
122 Le Plan pluriannuel établit des projets et des programmes gouvernementaux à long terme, fixant des orientations et des objectifs d’action publique pour une période de quatre ans.
123 Le terme portugais est orgãos colegiados, qu’on doit comprendre comme « organisme composé de collèges », donc instance de démocratie participative. Dans le texte nous traduisons littéralement par « instances collégiales ».
124 Rio Grande do Norte, Bahia, Goiás, Minas Gerais, São Paulo, Santa Catarina, Rio Grande do Sul et Espirito Santo.
125 Deux représentants des associations de gestionnaires des services publics ; deux représentants des associations professionnelles ; un représentant des associations de cabinets de conseil en environnement et de maîtrise d’œuvre en saneamento básico ; un représentant des associations des entreprises de fabrication et de commercialisation de produits industriels utilisés dans ce secteur.
126 Il s’agit des États de Amazonas, Amapá, Maranhão, Ceará, Rio Grande do Norte, Pernambuco, Paraíba, Alagoas, Sergipe, Bahia, Minas Gerais, Rio de Janeiro, Paraná, Santa Catarina, Rio Grande do Sul, Goiás et Mato Grosso.
127 Chaque État brésilien est désigné par deux lettres : SP pour São Paulo, RJ pour Rio de Janeiro, MG pour Minas Gerais, SE pour Sergipe, BA pour Bahia, etc.
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