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Gestion durable de l’eau urbaine

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Bernard Barraqué

Chapitre 7 - Les quatre régulations du service d’eau en France

Guillem Canneva

Note de l’auteur

Écrit en 2013, ce texte a été mis à jour par B. Barraqué et R. Barbier. Les analyses et positions de l’auteur n’engagent en aucune façon la direction de l’Eau et de la Biodiversité.

Texte intégral

1La France est connue pour une présence importante des opérateurs privés dans la gestion du service public d’eau potable et d’assainissement. Les opérateurs français (dont les trois principaux sont Veolia environnement, Suez environnement et la Saur) ont par ailleurs développé leurs activités à l’international, contribuant à faire connaître ce qui a été appelé de façon un peu excessive « l’école française de l’eau ». La gestion d’un service public par un opérateur privé, quoique remontant à l’origine du service, a soulevé et soulève encore de nombreux débats. Ceux-ci ont été ravivés notamment au début des années 1990, après trois décennies de forte progression de la gestion déléguée, lorsqu’ont éclaté quelques affaires de corruption, et notamment celle de Grenoble. À la fin des années 2000, le débat s’est encore amplifié, à l’approche des échéances des contrats pour quelques grandes agglomérations, pour savoir s’il fallait les reconduire et à quelles conditions. Dans ce contexte, la décision de la ville de Paris de « remunicipaliser » la gestion de l’eau est apparue comme un exemple au retentissement mondial. Elle a entraîné dans son sillage d’autres collectivités.

2Pour autant, la prééminence du débat public-privé occulte une grande partie des enjeux de la régulation des services d’eau. Par « régulation », nous désignons l’ensemble des règles formelles instaurées et mises en œuvre pour assurer un fonctionnement souhaitable et acceptable du secteur. La régulation peut prendre des formes variées et complémentaires : réglementations, organisations et outils de gestion (normes, procédures, indicateurs, contrats, pour n’en citer que quelques-uns). La plupart des observateurs ont tendance à se focaliser sur la nature de l’opérateur, laissant de côté de nombreux enjeux de la régulation du service.

3Cette contribution a donc pour objectif de montrer les différentes facettes de la régulation du service d’eau en France. Elle ambitionne ainsi de définir un cadre général d’analyse propice aux comparaisons internationales, qui ne se limite pas à la place des opérateurs privés.

4Nous distinguons donc quatre volets pour la régulation du service d’eau : une régulation technique et une institutionnelle, une régulation économique et une sociale. Chacune se place à sa propre échelle, selon des logiques différentes. Elles sont cependant interdépendantes.

Régulation technique

5Cette régulation est aussi ancienne que le moment où, faute de savoir protéger les populations des villes contre les maladies hydriques, les médecins ont demandé aux ingénieurs d’améliorer le traitement de l’eau et de la distribuer sous pression. À l’époque et jusqu’à une période très récente, la France est restée un pays de petites villes et de villages avec quelques grandes villes et même une métropole mondiale. Comment dans ces conditions assurer une unité dans la fourniture des services, surtout dans un pays où les principes d’égalité et de liberté des citoyens sont proclamés ? Dans de nombreuses petites villes et dans les territoires ruraux, l’intervention de l’État a largement assuré ce rôle par le biais de ses services extérieurs organisés par département, où les ingénieurs des Corps (Ponts et Chaussées, Génie rural) ont fourni une assistance technique à coût marginal aux petites communes. Un prélèvement de « un centime de l’eau », sur chaque mètre cube vendu, et géré aussi à l’échelle des départements, a permis de raccorder plus de 99 % des habitations à l’eau potable. Sans que ce soit aussi formalisé qu’en Allemagne où les associations d’ingénieurs de l’eau mettent au point des circulaires techniques que tous respectent, le leadership des ingénieurs d’État a assuré une certaine forme de régulation technique. Et cela d’autant plus que nombre d’entre eux faisaient une deuxième partie de leur carrière dans les entreprises privées. La normalisation technique qui en a résulté a parfois été excessive, comme dans le cas du dimensionnement des réseaux d’égout par la « circulaire Caquot » (1949) à partir de la pluviométrie de Paris (Chatzis, 2000). Mais la remise en cause de cette formule et la naissance de l’hydrologie urbaine à partir des travaux de la commission Loriferne (1977) ont été assurées aussi par plusieurs ingénieurs des Ponts et Chaussées. De même, lorsque l’équipement des petites communes en stations d’épuration a montré les limites de la technologie triomphante des boues activées, exigeant un personnel permanent, c’est le centre de recherche du génie rural qui a mis au point une technologie performante de lagunage à la française (Barraqué, 2007).

6Mais cette régulation technique est progressivement remise en cause dans un mouvement général de décentralisation, et de montée en puissance du niveau européen. Ce dernier notamment a dénoncé cette forme d’assistance technique à coût marginal au nom de sa concurrence déloyale par rapport aux bureaux d’étude privés.

Qualité de l’eau

7L’eau domestique est un secteur régulé comme de nombreux autres secteurs industriels. C’est d’autant plus important dans le secteur que la qualité de l’eau distribuée a des conséquences notables sur la santé et que la qualité de l’eau rejetée a un impact sur l’environnement et les populations à l’aval du même bassin versant.

  • 104 En France, le préfet représente le pouvoir de l’État central au niveau du département. Il (...)
  • 105 L’équivalent habitant est une unité de mesure de la pollution rapportée à celle produite (...)

8La régulation de la qualité de l’eau distribuée a commencé dès 1902, avec la grande loi sur la protection de la santé publique. Elle a introduit le règlement sanitaire (règles de police d’hygiène publique), initialement placé sous l’autorité du maire avec un contrôle du préfet104. Progressivement, ce pouvoir a été transféré du maire vers le préfet et les services territoriaux du ministère de la Santé publique, dans un mouvement de centralisation (Duroy, 1996). Parallèlement, la régulation de la qualité de l’eau distribuée s’est progressivement renforcée au cours du xxe siècle en intégrant de plus en plus de paramètres de qualité. De même, la qualité de l’eau rejetée a été progressivement régulée afin de protéger les milieux aquatiques et notamment piscicoles (Bouleau et Richard, 2009). Dans ce mouvement de protection des consommateurs et de l’environnement, la régulation nationale a été supplantée par celle de la communauté européenne, à partir de 1975. Les directives européennes ont ainsi défini la qualité minimale des eaux brutes servant à produire l’eau potable (75/440 CEE) puis la qualité minimale de l’eau potable (80/778/CEE, révisée en 1998, par la 98/83/CE). La directive sur les eaux résiduaires urbaines (Deru, 91/271/CE) a également imposé des normes sur les rejets des stations d’épuration, devenues obligatoires dans les agglomérations de plus de 2 000 équivalents habitants105.

9Au-delà d’une régulation portant sur les résultats (qualité de l’eau distribuée et de l’eau rejetée), une régulation complémentaire a visé les moyens à mettre en œuvre. À partir de 1964, la loi a exigé l’instauration de périmètres de protection autour des captages d’eau potable afin de les garantir contre la malveillance (périmètre immédiat) et contre des pollutions accidentelles (périmètre rapproché). De son côté la directive eaux résiduaires urbaines impose aux agglomérations de plus de 2 000 habitants de disposer d’un réseau d’égout et d’une station d’épuration de niveau secondaire, sauf dans des zones relevant de l’assainissement non collectif ; et dans les zones sensibles à l’eutrophisation, les stations d’épuration doivent atteindre le niveau tertiaire.

10La mise en œuvre de ces réglementations incombe aux services d’eau, sous le contrôle des services déconcentrés de l’État, relais locaux de l’action ministérielle. Les directions départementales des territoires (DDT) sont chargées de la police de l’eau et ainsi du contrôle des effluents rejetés. Les agences régionales de la santé (ARS), au travers de leurs délégations départementales, sont responsables du suivi de la qualité de l’eau potable. Si localement ces administrations peuvent moduler la mise en œuvre de la réglementation (Barbier et al., 2012), leurs marges de manœuvre ont été réduites par l’obligation de rendre compte de l’application des directives à la Commission européenne et par les risques juridiques encourus.

11Bien que la mise en œuvre et le contrôle soient demeurés locaux, la régulation de la qualité de l’eau s’est donc progressivement centralisée, uniformisée et renforcée, suivant ainsi l’amélioration des connaissances de l’impact sur la santé humaine mais également une attention croissante à la qualité des milieux naturels.

Qualité du service

12Au-delà de la qualité de l’eau, la régulation technique s’est progressivement étendue à d’autres aspects de la gestion du service. Compte tenu de la variété des aspects techniques (matériaux de canalisation, comptage, etc.), nous ne présenterons qu’un exemple, illustratif du caractère centralisé de cette réglementation.

  • 106 Décret n° 2012-97 du 27 janvier 2012 relatif à la définition d’un descriptif détaillé des (...)

13La directive cadre sur l’eau européenne demande aux États membres de mettre en place des dispositifs incitant aux économies d’eau. Une des déclinaisons dans la réglementation française a consisté à instaurer des objectifs minimaux de rendement de réseau de distribution à atteindre par les autorités locales106. En cas de non-respect des objectifs, les autorités se verront sanctionnées par des majorations de taxes.

14La régulation technique du service encadrant le secteur de l’eau est donc principalement conduite au niveau national et supranational, en définissant des qualités minimales à respecter. Notons cependant que des règles émergent à un niveau territorial, du fait du caractère local de la ressource en eau. Les schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux (Sdage) et les schémas d’aménagement et de gestion des eaux (Sage) constituent, respectivement, à l’échelle du district hydrographique et du bassin versant (ou de la masse d’eau) cette régulation de l’utilisation respectueuse la ressource. Ainsi les prélèvements des services d’eau tiennent compte de la ressource disponible, des autres usages et, désormais, des besoins nécessaires au bon fonctionnement des écosystèmes aquatiques. De même, pour préserver les milieux naturels et les usagers à l’aval, ils peuvent imposer sur les rejets d’eaux usées épurées des règles plus strictes que les prescriptions nationales.

Régulation institutionnelle

15Si la régulation technique s’intéresse au service fourni à l’utilisateur final ainsi qu’aux moyens à mettre en œuvre, la régulation institutionnelle assigne leurs rôles aux différents acteurs intervenant dans le service. Comme la régulation technique, la régulation institutionnelle s’est forgée progressivement, essentiellement au cours du xxe siècle. Elle définit les règles de fonctionnement du secteur de l’eau. En France, elle est conçue essentiellement à l’échelle nationale voire supranationale, même si sa mise en œuvre relève de services déconcentrés. Toutefois, émergent des formes territoriales de régulation, correspondant soit au caractère local de la ressource en eau, soit à des aspirations politiques de collectivités locales.

Principes généraux du service public en France

16Les services d’eau potable et d’assainissement entrent dans la catégorie des services publics. Comme ils répondent à un besoin essentiel pour la société et contribuent à sa cohésion, ils doivent respecter plusieurs principes généraux, forgés par la jurisprudence et qui s’appliquent également à d’autres services (énergie, transports, santé, etc.) (Auby, 1997) : principe d’égalité de traitement, principe de continuité, principe de mutabilité (ou adaptabilité), auxquels se sont ajoutés plus récemment d’autres principes qui seront détaillés plus loin — transparence et participation.

17Le principe d’égalité d’accès découle de l’égalité des citoyens devant la loi, le service public étant considéré comme une extension de l’administration.

18Le principe de continuité exige du service qu’il assure une continuité temporelle du service, ce qui pour l’eau se traduit par une disponibilité 24h/24 et une continuité spatiale. Il se justifie par le caractère essentiel du service et par un enjeu de cohésion territoriale.

19Le principe de mutabilité correspond à l’obligation d’adopter les innovations, qu’elles soient technologiques ou organisationnelles, comme contrepartie du monopole.

Responsabilité locale et séparation institutionnelle des services

20Une des fonctions essentielles de la régulation institutionnelle est de répartir les rôles dans la gestion du service. Depuis la Révolution française, les questions de salubrité et d’hygiène publique sont du ressort des collectivités locales (Duroy, 1996). Logiquement, la responsabilité du service public d’eau potable puis celle du service d’assainissement collectif ont été confiées aux communes. Dès 1890, elles ont pu s’organiser en organismes publics de coopération intercommunale (syndicat intercommunaux) pour mutualiser le captage et le traitement des ressources en eau et les moyens (Canneva et Pezon, 2008).

21Par ailleurs, l’eau potable d’une part et l’assainissement collectif d’autre part sont considérés comme deux services distincts. Ils peuvent être transférés par les communes à des entités distinctes et être ainsi gérés séparément. En outre, ils relèvent de deux budgets annexes distincts et séparés du budget général.

22La responsabilité locale est donc un des éléments primordiaux dans la gestion des services en France. L’État conserve cependant de larges domaines de compétence en la matière. Au-delà du contrôle de qualité, le préfet conserve un contrôle général sur le fonctionnement des collectivités locales, tant sur leurs décisions que sur leurs budgets.

23Les niveaux politiques intermédiaires — constitués au premier chef par les conseils généraux/départementaux — ont longtemps joué un rôle secondaire important dans le secteur des services d’eau, quoique de façon discrétionnaire et donc hétérogène (Barbier et al., 2012). Historiquement, ils ont accompagné le financement du développement des services en milieu rural. Progressivement, nombre d’entre eux se sont dotés d’une politique articulant notamment planification départementale et connaissance de la ressource, maîtrise d’ouvrages structurants, assistance aux petits services et négociation avec le monde agricole. Plus récemment, dans le cadre des réformes territoriales qui affaiblissent le poids des conseils départementaux dans les services d’eau, certains conseils régionaux se dotent d’une politique sectorielle associée aux services d’eau, appuyée sur la maîtrise d’ouvrage et la gestion de grandes infrastructures de transfert d’eau.

Cadre budgétaire

24Par ailleurs, les services d’eau font partie des services publics à caractère industriel et commercial (Spic). Cela signifie que les coûts engendrés par leur fourniture doivent être couverts par les bénéficiaires qui paient une redevance en contrepartie du service rendu. Les services d’eau sont donc astreints à un équilibre budgétaire.

25Ce principe général admet cependant deux types d’assouplissements. D’une part, il ne s’applique pas aux communes de moins de 3 000 habitants, ainsi que transitoirement dans les cas où une application stricte du principe conduirait à une hausse brutale du prix de l’eau. Dans ces cas, des ressources provenant des budgets généraux des collectivités locales peuvent venir équilibrer directement les budgets des services. D’autre part, les services peuvent recevoir des subventions leur permettant d’investir pour s’améliorer. Ces subventions peuvent trouver leur origine soit dans les redevances payées aux agences de l’eau, soit dans les budgets des collectivités territoriales (départements et régions — ressources fiscales locales).

26Néanmoins, l’essentiel des coûts du service (plus de 90 %) est couvert par les usagers au travers de redevances directes au service ou indirectes aux agences de l’eau (Bipe/FP2E, 2010). Pour leur part, les redevances payées aux agences de l’eau sont pour l’essentiel rendues sous formes de subventions ou de prêts à taux zéro aux autorités organisatrices locales qui investissent en faveur de l’environnement. Comme à terme elles doivent toutes faire ces investissements pour respecter la loi, on peut considérer que, à long terme, l’ajout de la redevance pollution à la redevance d’assainissement représente le prix à payer pour couvrir le coût à long terme de ce dernier, et que l’ajout de la redevance prélèvement au prix de base de l’eau potable couvre le coût à long terme de celui-ci. Ou encore, que ces redevances permettent de se rapprocher de la tarification « au coût complet » (full cost pricing) : la redevance pollution est une forme de paiement (ou d’internalisation) de l’impact sur l’environnement (environmental cost) alors que celle de prélèvement est une forme de paiement de la rareté (coût d’opportunité ou users ou resource cost) (Rogers et al., 1998).

Cadre tarifaire

27La tarification que les collectivités locales peuvent adopter est également contrainte par la réglementation nationale. La loi sur l’eau de 1992 (article 13) a fortement restreint la possibilité de tarifer l’eau au forfait. Le tarif binôme, comprenant une part fixe indépendante de la consommation, et une part variable dépendante du volume consommé mesuré, est donc devenu la norme. Plus récemment, la loi sur l’eau et les milieux aquatiques (2006) oblige les collectivités à limiter le montant de la part fixe et encadre fortement le recours à des tarifs dégressifs. Ainsi, la réglementation accroît l’effet incitatif du tarif en faveur des économies d’eau, en concordance avec la directive cadre sur l’eau (2000/60/UE). En outre, la tarification a également la visée politique et sociale de limiter la facture pour les petits consommateurs. Cela encourage même l’adoption de tarifs progressifs, le coût unitaire du volume consommé augmentant avec la consommation. Soulignons cependant que les usagers les plus pauvres ne sont pas nécessairement ceux qui consomment le moins. Les effets redistributifs de tels tarifs sont donc loin d’être garantis (Komives et al., 2005 ; Barraqué, 2011 et 2016).

Formes de gestion pour le service d’eau

28Le service public à caractère industriel et commercial peut prendre plusieurs formes de gestion, directes (ou en régie) ou déléguées, encadrées par la réglementation. Cette dernière précise ainsi les règles applicables par les régies (notamment les règles comptables, avec une obligation d’amortir les investissements). Elle détaille également les modalités de passation des contrats de délégation. Celles-ci ont été renouvelées en 1993 par la loi Sapin. La généralisation du modèle de l’affermage avait abouti à une situation peu transparente des relations entre autorités délégantes et délégataires, largement fondées sur la notion d’intuitu personae. Suite à la médiatisation de quelques affaires de corruption, cette loi oblige désormais les autorités locales qui ne veulent pas revenir en régie mais souhaitent rester en délégation, à publier un avis d’appel à candidature et à suivre une procédure d’examen des candidatures et des offres. La loi n’a cependant pas complètement remis en cause le principe de l’intuitu personae selon lequel l’autorité locale conserve un droit discrétionnaire pour l’attribution de la délégation de service, fondée sur la confiance dans le délégataire à accomplir une mission de service public. Ce principe a été encadré afin que le choix du délégataire retenu soit justifié et qu’il s’opère en transparence.

29La régulation institutionnelle confie donc aux communes et à leurs groupements — c’est-à-dire à un échelon qui reste local — la responsabilité des services d’eau, mais d’une façon fortement encadrée par l’État, que ce soit du point de vue organisationnel ou du point de vue technique. Les marges de manœuvre les plus importantes laissées aux collectivités, une fois le périmètre de gestion retenu, résident donc dans les modalités de mise en œuvre de la régulation économique du service à l’échelle locale, en monopole naturel.

Régulations économiques locales : diversité et évolution

30Pour les économistes, les réseaux d’eau potable et d’assainissement sont des monopoles naturels locaux (infrastructures coûteuses, place limitée en domaine public). De fait, un seul opérateur peut exploiter le service, ce qui lui permet potentiellement d’en tirer profit. La régulation économique a pour objet de limiter cette « rente de monopole » au nom de l’intérêt général. Mais la gestion du service d’eau en France peut prendre diverses formes opérationnelles dans chacune des deux grandes familles évoquées ci-dessus : la gestion directe et la gestion déléguée.

La gestion directe

  • 107 Établissement public de coopération intercommunale : terme générique pour désigner les re (...)

31La gestion directe, appelée également gestion en régie, se caractérise par un lien hiérarchique entre l’autorité et le service d’eau. Elle peut se scinder en trois types, représentant trois degrés d’autonomie de l’opérateur par rapport à l’autorité organisatrice. La régie simple est une partie intégrante de la collectivité compétente. Elle ne dispose pas d’un budget distinct et son personnel est de droit public. Cette forme n’est normalement plus adaptée à la gestion des services publics à caractère industriel et commercial, qui requiert un équilibre financier. Toutefois les collectivités qui avaient des régies simples avant 1926 ont eu la possibilité de les conserver ; certaines villes s’en sortent très bien ainsi. Par ailleurs, les plus petites collectivités ne sont pas astreintes à la séparation budgétaire et peuvent adopter la forme de la régie simple. La régie autonome (ou régie à autonomie financière) dispose d’un budget séparé (budget annexe) et d’un personnel de droit privé (hormis le directeur et le comptable, de droit public). Toutefois, le président de l’autorité organisatrice (maire ou président de l’EPCI107) demeure le responsable légal et l’ordonnateur. Enfin la régie personnalisée (ou régie dotée de l’autonomie budgétaire et de la personnalité morale) est un établissement public à caractère industriel et commercial (Epic). Il est dirigé par un conseil d’administration dans lequel l’autorité organisatrice est largement représentée et par un directeur, responsable légalement et ordonnateur. Dans les faits, les régies sont majoritairement des régies simples ou autonomes. Cependant, les remunicipalisations récentes ont souvent conduit les collectivités à créer des Epic.

32La gestion directe présente différents risques car les intérêts de l’autorité et de l’opérateur ne sont pas nécessairement convergents. L’autorité peut par exemple chercher à maintenir des tarifs très faibles pour satisfaire l’électorat et ce au détriment de la capacité de l’opérateur à exploiter le service dans de bonnes conditions. A contrario, l’opérateur peut chercher à valoriser son savoir-faire par des projets d’envergure sans forcément de cohérence avec les besoins du service ou les capacités financières. Et, de façon plus générale, l’autorité et l’opérateur peuvent extraire des rentes monopolistiques par divers moyens tels que le financement de projets sans lien avec le service (ce qui n’est en principe plus possible d’après la réglementation) ou des salaires élevés. Enfin, en l’absence de mécanisme d’incitation effectif, la gestion publique est traditionnellement considérée comme peu dynamique par les économistes.

33Toutefois, certaines collectivités telles que Nantes ou Paris ont mis en place un contrat d’objectif qui assigne à l’opérateur des performances à atteindre, en lui laissant le soin de définir l’organisation adéquate (Souquière, 2012). Elles clarifient ainsi les rôles respectifs de l’autorité et de l’opérateur et peuvent instaurer un contrôle de l’opérateur public.

La gestion déléguée

  • 108 Aujourd’hui, il s’agit surtout de renouveler les infrastructures.
  • 109 En cela, la réglementation et la jurisprudence considèrent que la gérance ne re (...)

34Comme la gestion directe, la gestion déléguée revêt diverses formes. L’affermage — la modalité la plus fréquente — consiste à confier par contrat à un opérateur l’exploitation du service à ses risques et périls, y compris notamment le renouvellement des éléments techniques dont la durée de vie est courte (inférieure à quinze ans environ). Il se rémunère alors auprès des usagers du service selon un tarif établi dans le contrat. Dans le cas de la concession, l’opérateur est également responsable d’investissements plus lourds108, y compris de leur financement. À l’échéance du contrat, les infrastructures reviennent à la collectivité. Certains contrats d’affermage prévoient que l’opérateur est chargé de financer et de réaliser certains ouvrages. On parle alors d’affermages concessifs. La régie intéressée est une troisième modalité dans laquelle la gestion du service se fait aux risques et périls de l’opérateur. Toutefois, à l’inverse de la concession ou de l’affermage, c’est l’autorité qui rémunère l’opérateur selon sa performance, définie dans le contrat. L’opérateur fait peu d’investissements, et gère la clientèle (notamment la facturation) pour le compte de l’autorité. Enfin, la gérance consiste à confier la gestion du service à un opérateur en contrepartie d’une rémunération directe de la collectivité, mais non liée à ses résultats109.

  • 110 La régulation price cap se contente de plafonner le prix du service, obligeant le contrac (...)

35La gestion déléguée repose donc sur des contrats de plus ou moins long terme. Ils sont donc incomplets et peuvent être renégociés en cours d’exécution, qu’il s’agisse de les adapter à des changements de réglementation, à des changements techniques ou encore pour une question d’intérêt général. L’ajustement contractuel est convenu entre l’autorité et le délégataire et formalisé par avenant. En cas de désaccord, les deux parties peuvent généralement recourir à une médiation, modalité prévue contractuellement. Et si le désaccord persiste, les juridictions administratives — tribunal administratif, cour d’appel administrative et, en dernière instance, Conseil d’État — sont compétentes pour traiter les différends entre le pouvoir public et les intérêts particuliers. L’étude des conflits portés devant le Conseil d’État et de la jurisprudence qui a évolué constitue une porte d’entrée pour l’analyse des règles du service public et de sa régulation économique : en particulier, les clauses de renégociation des contrats de délégation traduisent le passage d’une régulation price cap dans les premières concessions110, à une régulation cost plus dans les affermages et formes de délégation plus récentes (Pezon, 2012).

36L’efficacité de la gestion déléguée repose sur plusieurs principes : l’existence d’une concurrence entre les opérateurs pour la gestion du service, qui permet de transférer une partie des gains de productivité vers les bénéficiaires du service ; la capacité de l’autorité à choisir un opérateur compétent et pas uniquement sur le critère de l’offre financière ; la capacité de l’autorité à renégocier le contrat en cours d’exécution en fonction du besoin d’évolution du service et des changements de réglementation (par exemple, le changement de la norme sur le plomb dans la directive eau potable qui oblige à modifier les priorités d’investissement dans les infrastructures).

Des modalités de gestion mixtes

37Entre les deux modalités principales, on peut discerner une catégorie intermédiaire, la gestion « mixte », empruntant aux deux modes de gestion principaux.

38Dans le domaine de l’eau, on note l’existence de quelques sociétés d’économie mixte (SEM) : ce sont des organismes dont les collectivités sont actionnaires majoritaires mais pas uniques. Le contrôle de la collectivité sur l’opérateur se rapproche de celui qu’elle pourrait avoir sur une régie. Toutefois la jurisprudence considère qu’il doit y avoir un contrat formalisé et passé selon une procédure compétitive entre la SEM et la collectivité. La composition de l’actionnariat a évolué en France, mais, à la différence d’autres pays européens, la participation des collectivités était plafonnée à 51 % puis à 75 %, et il devait finalement y avoir plusieurs partenaires privés dans la SEM.

  • 111 Prestation intégrée ou quasi-régie ; http://www.marche-public.fr/Marches-publics/Definiti (...)

39Or, depuis 2010, les collectivités ont la possibilité de créer des SEM qu’elles possèdent à 100 % : les sociétés publiques locales (SPL). Ces organisations de droit privé sont créées et possédées par au moins deux entités publiques pour assurer leurs missions. Elles peuvent alors se voir confier des activités telles que la gestion des services d’eau par leurs collectivités actionnaires sans qu’il y ait recours à une procédure compétitive. Dans ce cas, le principe du in house111 s’applique.

40À la suite de cette innovation, la réglementation a introduit une nouvelle forme de SEM, qui associe seulement une collectivité publique à son opérateur unique, la Semop (société d’économie mixte à opérateur unique). Il est encore un peu tôt pour évaluer les avantages et inconvénients des nouvelles formules : les SEM, les Semop et les SPL sont pour le moment des modalités marginales de gestion. Cependant, cette dernière modalité, combinant souplesse de la gestion privée, autonomie des professionnels et techniciens en gestion publique, et contrôle par l’autorité publique, pourrait se développer dans les prochaines années. On peut même imaginer une collectivité créant une SPL à la fin d’un contrat de délégation, et cette SPL à son tour confiant la gestion du service selon la procédure de marché public à l’ancien délégataire ou une autre société privée.

Tableau 7.1. Synthèse des caractéristiques des formes de gestion des services d’eau et d’assainissement.

Tableau 7.1. Synthèse des caractéristiques           des formes de gestion des services d’eau et d’assainissement.

(1) Sans séparation budgétaire, il n’est pas possible d’identifier la source des financements du service d’eau.

(2) SPL : société publique locale.

41Le tableau 7.2 présente la répartition des services d’eau (alimentation en eau potable et assainissement collectif) selon les deux grandes familles de mode de gestion, gestion déléguée et gestion directe.

Tableau 7.2. Répartition des services d’eau potable par mode de gestion (d’après Canneva, 2007 ; Bipe/FP2E, 2010 ; Le Jeannic et al., 2010).

Alimentation en eau potable

Assainissement collectif

Répartition

Gestion déléguée

Gestion directe

Gestion déléguée

Gestion directe

en part de services

40 %

60 %

25 %

75 %

en part de communes

55 %

45 %

36 %

64 %

en part de population desservie

71 %

29 %

52 %

48 %

  • 112 Il s’agit du Bureau d’information et de prévision économique (Bipe) et de la Fé (...)

42La gestion déléguée dessert une majorité de la population en eau potable et la moitié en assainissement. Étant donné qu’elle représente une proportion de services et de communes couverts moindre que la part de population, elle est globalement plus présente dans les zones peuplées et lorsque l’intercommunalité est plus forte. Elle se présente essentiellement sous la forme de l’affermage, 87 % des investissements étant financés essentiellement par les collectivités locales et les organismes qui les subventionnent (Bipe/FP2E112, 2010).

43La gestion déléguée représente un marché très concentré. En effet, les trois principaux opérateurs représentent 97 % du marché (Bipe/FP2E, 2010). Cette concentration est donc une menace pour l’efficacité des procédures concurrentielles. Mais la question de l’efficacité de la régie se pose aussi.

Un mode de gestion plus performant qu’un autre ?

44Face à la gestion publique réputée peu dynamique, la gestion déléguée présente un risque de capture de la rente monopolistique au profit des actionnaires de l’opérateur (Williamson, 1976). Dans un cas comme dans l’autre, l’efficacité de la régulation repose sur le pouvoir effectivement exercé par la collectivité et son intention d’arbitrer les conflits d’intérêt entre les parties prenantes.

45Les données statistiques à l’échelle nationale montrent que, en moyenne, les services en délégation ont des tarifs plus élevés que les services en gestion directe (Le Jeannic et al., 2010).

46Plusieurs études économétriques ont essayé d’identifier les causes de cet état de fait, pour les services d’eau potable (Chong et al., 2006 ; Carpentier et al., 2006 ; Valero, 2011). Il apparaît que les services en délégation sont également les services les plus complexes à exploiter, notamment parce qu’ils sont en organisation intercommunale et qu’ils exploitent des ressources de moins bonne qualité, qu’il faut donc traiter. En définitive, les études montrent que, lorsque le contexte est semblable, les services délégués n’ont pas de tarifs plus élevés que les services en gestion directe (Valero, 2011), ou que, si c’est le cas, l’écart est faible et s’explique plutôt par des régimes fiscaux différents (Chong et al., 2006 ; Carpentier et al., 2006). En règle générale et en l’état des recherches, on peut supposer qu’une des deux formes n’est pas plus efficace en moyenne qu’une autre. Autrement dit, c’est la mise en œuvre de la régulation au niveau local qui détermine son efficacité.

Difficultés d’analyser l’efficacité de la régulation économique

47Les travaux économétriques se heurtent cependant à plusieurs limites. La première est l’hétérogénéité des situations dans lesquelles opèrent les services locaux. En effet, au-delà de la qualité de l’eau brute utilisée et donc des coûts de traitement, les réseaux peuvent avoir des configurations plus ou moins complexes et des vieillissements différenciés, entraînant des coûts plus ou moins élevés. Cela conduit à des différentiels de prix, indépendants de l’efficacité des opérateurs et des régulateurs. Ce phénomène est d’autant plus marqué que, jusqu’à présent, les services d’eau en France étaient de taille assez petite en moyenne. Cette forte hétérogénéité n’est pas prise en compte dans les études économétriques recensées.

48Deuxièmement, en gestion déléguée, la plupart des services sont en affermage, où les gros investissements sont à la charge de l’autorité organisatrice, et non du délégataire. Celui-ci n’est responsable que de l’exploitation du service, et du renouvellement d’objets techniques à courte vie. Le tarif n’est donc pas seulement dépendant de l’opérateur ; une partie revient à la collectivité pour couvrir ses dépenses d’investissement. La comparaison entre gestion déléguée et gestion directe ne prend généralement pas ces éléments en compte et considère la gestion déléguée comme si l’opérateur privé était responsable de l’ensemble des fonctions du service. Or, justement, cette répartition des rôles entre autorité et délégataire génère par principe une non-transparence, car une bonne maintenance de l’opérateur peut prolonger l’existence d’une infrastructure vétuste qui devrait être renouvelée par l’autorité, celle-ci rechignant à le faire pour ne pas augmenter sa part dans le tarif.

49Troisièmement, l’efficacité du service n’est pas seulement déterminée par son prix. En effet, comme dans la plupart des services, la qualité du service rendu peut varier de façon très importante d’un cas à un autre (Salvetti et Wittner, 2012). Et la notion de développement durable conduit à l’émergence de nombreux indicateurs nouveaux. Or les analyses de l’efficacité des modes de gestion prennent rarement en compte les facteurs de qualité. Cela peut s’expliquer par l’absence jusque récemment d’un référentiel de la qualité du service rendu.

Émergence d’une pseudo-régulation par comparaison

  • 113 Vewin : il s’agit de l’association des distributeurs d’eau néerlandais (Vereniging van (...)

50La mesure de la performance des services d’eau a d’abord émergé au plan international sous l’égide de l’International Water Association (IWA) et a conduit à la rédaction de guides sur les indicateurs de performance (Alegre et al., 2000 ; Matos et al., 2003). Ces derniers avaient une visée principalement interne, afin d’améliorer les pratiques des opérateurs dans un contexte de monopole naturel. Mais ensuite les indicateurs de performance ont été utilisés comme outils de régulation sous plusieurs formes. Dans la régulation contractuelle, ils peuvent être insérés dans le contrat, associés à des objectifs chiffrés avec même des pénalités ou des bonus, pour s’assurer d’une qualité minimale de service et encourager l’opérateur à aller au-delà de ce minimum. C’est le cas du nouveau contrat de délégation du syndicat des eaux d’Île-de-France (Sedif, 2011). Dans les systèmes centralisés de régulation économique (régulation par comparaison ou yardstick competition) comme en Angleterre, les indicateurs de performance ont été utilisés pour assigner des objectifs de performance minimaux aux opérateurs et les contrôler. Enfin, ils ont été mobilisés dans le parangonnage entre opérateurs, destiné à améliorer la performance par échange de bonnes pratiques, comme par exemple aux Pays-Bas et au Danemark (Vewin/Accenture, 2010 ; Danva, 2009)113.

51En France, la réflexion sur les indicateurs de performance a été amorcée à partir des travaux précurseurs de l’IWA et de L. Guérin-Schneider (2001). Le débat parlementaire sur la régulation des services d’eau dans la préparation de la loi sur l’eau en 2001-2002 a conduit à un foisonnement d’initiatives de définition d’indicateurs de performance, certaines à visée informative et d’autres à visée plutôt régulatrice (Canneva et Guérin-Schneider, 2011a). L’objectif des parties prenantes était alors de faire en sorte que les indicateurs de performance soient choisis en fonction des intérêts de chacun. Finalement, suite à une mission interministérielle, une liste nationale d’indicateurs de performance a été retenue (décret et arrêté du 2 mai 2007). Ils doivent être renseignés et publiés chaque année par l’autorité locale du service.

52La loi sur l’eau et les milieux aquatiques a par ailleurs créé en décembre 2006 l’Onema (Office national de l’eau et des milieux aquatiques) avec, entre autres missions, celle d’établir un observatoire sur la performance des services. Naturellement, les indicateurs de performance réglementaires ont été retenus pour alimenter l’observatoire. L’Onema a donc créé une base de données nationale en ligne, pour collecter les indicateurs de performance des services et permettre les comparaisons de performance (Canneva et Guérin-Schneider, 2011b ; Salvetti et Wittner, 2012). Ce système d’information sur les services publics d’eau et d’assainissement (Sispea) peut être qualifié de pseudo-régulation par comparaison (sunshine regulation), l’organisme central n’ayant pas de rôle de régulateur à proprement parler mais permettant la comparaison des performances des services pour les autorités locales afin de les aider dans leur régulation locale de l’opérateur (quel que soit le mode de gestion) ainsi que pour les usagers. Le Sispea est consultable sur internet : http://www.services.eaufrance.fr

53Toutefois ce dispositif se heurte à plusieurs obstacles (Canneva et Guérin-Schneider, 2011b) : un grand nombre de petits services n’ont pas les compétences pour renseigner les indicateurs de performance. Par ailleurs, si la loi exige la publication de ces derniers, elle n’oblige pas à transférer les informations dans la base de données nationale. Ainsi les indicateurs de performance ne sont encore disponibles que pour une moitié des services ; certes, ce sont ceux qui couvrent la majeure partie de la population. En outre, la base de données s’est essentiellement concentrée sur les indicateurs de performance. Il manque très souvent les informations de contexte qui permettraient des comparaisons plus sensées. Les prochaines étapes du développement de l’observatoire des services d’eau devraient aboutir à un cadre de comparaison pertinent permettant aux services similaires d’analyser leurs résultats pour aller vers une amélioration.

La régulation par concurrence entre les modes de gestion

54En France, la régulation est à la fois institutionnelle et économique du fait de la coexistence de la gestion directe et de la délégation : une régulation hiérarchique d’un côté et une régulation contractuelle de l’autre. Si l’une et l’autre n’ont pu démontrer leur supériorité, il est tout à fait envisageable qu’elles agissent l’une envers l’autre comme un facteur de régulation. Si un opérateur public devient manifestement trop inefficient, il est envisageable de se tourner vers les opérateurs privés. Inversement, si la gestion déléguée s’avère trop inefficace — par manque de concurrence, du fait du risque de rentes informationnelles trop importantes —, un retour à la régulation hiérarchique est possible.

La régulation sociale du service

55Dans notre présentation des régulations technique, institutionnelle et économique du service, nous avons encore peu parlé des usagers. De fait, ils sont relativement peu présents dans le corpus régulateur existant. Toutefois, des évolutions récentes de doctrine, de réglementation et de pratiques sont des signes de l’émergence de ce que nous appellerons une régulation sociale ou éthique du service d’eau, à savoir une place plus importante pour les usagers dans la gestion des services, au travers de la transparence et de la participation. Nous verrons enfin que cette régulation sociale pourrait être amenée à se développer à l’avenir dans les futurs défis que connaîtront les services d’eau.

La régulation implicite par la démocratie locale

56Si la régulation sociale est restée assez peu développée historiquement, cela peut s’expliquer par le développement du service d’eau à domicile, puis du service d’assainissement, sous un régime de démocratie locale. En France, à partir de 1884, les municipalités ont été élues au suffrage universel direct. Le développement de l’adduction d’eau pour tous fut alors un moyen pour les élus d’élargir leur base électorale. Et lorsque les conflits ont opposé usagers et opérateurs jusque devant le Conseil d’État, les autorités locales se sont la plupart du temps rangées auprès des usagers pour défendre les intérêts de la collectivité (Pezon, 2007). Ainsi, au cours du processus de développement des services d’eau, les attentes des usagers ont-elles été relayées par les élus locaux, motivés par la sanction du vote, selon un système de « régulation globale et politique » (Lorrain, 1995).

57L’alignement des intérêts des usagers et des élus semble avoir trouvé un terme dans les années 1990. Les charges correspondant à l’assainissement ont été intégrées dans les factures d’eau à partir de 1968, mais c’est la disparition des subventions des ministères de l’Intérieur et de l’Agriculture à la fin des années 1970, puis les exigences de la directive sur les eaux résiduaires urbaines, qui ont fait augmenter, voir doubler le prix de l’eau, via les redevances d’assainissement et les redevances pollution des agences de l’eau qui ont fini par représenter plus de la moitié du total. Or, au même moment, les élus (essentiellement dans les grandes villes) avaient de grands projets de rénovation urbaine mais faisaient face à un fort endettement retardant leur réalisation. La passation (ou le renouvellement) de contrats de délégation de service public assortis de droits d’entrée très élevés offrait alors une opportunité de se désendetter ou de disposer de fonds sans avoir recours aux banques. Par ailleurs, la passation de contrats de délégation devenait un moyen de financer des partis politiques, dans un contexte d’absence de dispositifs légaux. Enfin, dans certains cas, plus rares, la passation de contrats a également donné lieu à un enrichissement personnel. C’est à cette dérive que la loi Sapin de 1993 — loi relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques — est venue mettre un terme.

58Les récents conflits devant le Conseil d’État montrent d’ailleurs un retournement de situation par rapport à ceux du début du xxe siècle. Les usagers dénoncent davantage des décisions de l’autorité locale qui les lèsent (tarification, financement par le service d’activités étrangères au service…) (Pezon, 2002 et 2007). Autrement dit, aux yeux des bénéficiaires du service, les élus ne semblent plus garantir la représentation de leurs intérêts (Jaglin, 2002). Cette situation contribue à l’émergence des usagers comme une partie prenante directe de la gestion du service, au travers de la réglementation des années 1990.

L’information des usagers

59L’information des usagers est un nouveau principe qui découle de l’évolution des services publics vers une plus grande transparence. Cette évolution peut être retracée de façon générale à partir de 1978 (loi du 17 juillet 1978 relative à l’accès aux documents administratifs) (Duroy, 1996). La loi introduit alors la possibilité d’accès aux documents de l’administration, des collectivités, et concerne explicitement les services publics. La jurisprudence a par la suite précisé que cela s’appliquait quel que soit le mode de gestion, public ou en délégation. Dans cette évolution, la démarche devait cependant provenir des usagers. Ces dispositions générales ont par la suite été complétées spécifiquement par la loi sur l’eau de 1992 et la loi Barnier de 1995.

60La loi sur l’eau a obligé les services à améliorer l’information des usagers sur le prix de l’eau ainsi que sur la qualité de l’eau distribuée. En complément, la loi Barnier a obligé les autorités locales à publier un rapport annuel sur le prix et la qualité du service (RPQS) destiné à l’information des usagers. Ce rapport permet d’éclairer les usagers sur les modalités d’organisation du service, sur les moyens mis en œuvre et notamment financiers, sur les résultats obtenus. C’est au sein de ce rapport qu’ont ensuite été intégrés les indicateurs de performance, présentés précédemment. Au-delà du simple accès aux documents, on assiste donc à une mise à disposition de l’information en termes adaptés pour une compréhension large du public.

61Ces dispositions réglementaires nationales ont par la suite été intégrées dans un corpus plus large. En effet, la convention d’Aarhus (1998) a entériné au niveau international l’accès à l’information environnementale, les services d’eau entrant tout à fait dans son champ d’application. Les dispositions de la convention ont ensuite été déclinées en droit européen sous la forme d’une directive (directive 2003/4/CE concernant l’accès du public à l’information en matière d’environnement).

62Progressivement et dans un contexte de hausse des tarifs, cette obligation a été intégrée dans les pratiques des collectivités pour en faire un outil de communication et de justification des choix opérés par le service (Pflieger, 2002). Cependant, et comme nous l’avons déjà souligné, l’application de ces dispositions est très inégale. Si les plus grandes collectivités parviennent à élaborer des rapports complets, un grand nombre de petites collectivités mettent à disposition un nombre limité d’informations, voire ignorent les obligations réglementaires. Certaines autorités en gestion déléguée transmettent directement le rapport annuel du délégataire, souvent très technique et difficilement compréhensible pour les usagers. En outre, elles se défaussent alors d’une partie de leur activité de maîtrise d’ouvrage des installations.

La participation des usagers

63Au-delà du principe d’information des usagers, s’est également développée leur association aux processus de décision.

  • 114 Le conselho est un comité de gestion d’une politique sectorielle, composé de façon collég (...)

64La loi du 6 février 1992 a donné la possibilité aux collectivités de créer des comités consultatifs pour tout problème d’intérêt local. Dans les communes de plus de 3 500 habitants (et dans les organismes intercommunaux en comprenant), la loi oblige la création d’une commission consultative des services publics locaux, (CCSPL) comprenant obligatoirement parmi ses membres des représentants d’associations d’usagers. Le dispositif a été complété par la loi démocratie de proximité (2002). Tout comme les dispositions relatives à l’information du public, ces dispositions figurent dans la convention d’Aarhus et dans la réglementation européenne. Cette expérience peut être rapprochée de celle des Conselhos114 au Brésil (voir chapitre 8).

65Le rôle et l’importance de ces commissions dépendent toutefois, comme au Brésil, de la bonne volonté de l’autorité et de la participation effective des représentants des usagers. La réglementation assigne à la CCSPL deux missions obligatoires : un avis préalable à la procédure de délégation de service public et l’examen annuel du rapport annuel sur le prix et la qualité du service. Dans le premier cas, l’avis intervient uniquement sur le choix du mode de gestion. Les représentants des usagers ne sont pas consultés ultérieurement dans le processus de sélection du délégataire. Dans le second cas, la commission rend un avis sur le rapport annuel et le conseil municipal n’en est pas nécessairement informé lorsqu’il prend également connaissance du rapport. La participation réglementaire des usagers reste donc limitée, et son influence sur le processus de décision reste hypothétique. Rien n’empêche cependant la collectivité d’élargir le rôle de cette instance, ou de préparer ses réunions dans un observatoire plus ouvert, comme l’a fait Paris.

66Enfin une autre forme de participation au processus de décision est envisageable, pour les services en régie. On distingue deux catégories de régie : la régie à seule autonomie financière et la régie ayant la personnalité morale. Les premières sont dotées d’un conseil d’exploitation, instance consultée pour toutes les décisions relatives au fonctionnement de la régie et qui peut également prendre des décisions sur les domaines précisés dans ses statuts. Les secondes sont dotées d’un conseil d’administration, qui délibère sur toutes les questions intéressant la régie. Dans chacun des cas, selon la décision de l’assemblée délibérante de la collectivité, les représentants des usagers peuvent siéger au conseil d’exploitation ou d’administration et être ainsi réellement associés au processus de décision, à des degrés divers.

  • 115 On peut à ce titre mentionner la démarche de conférence de consensus sur l’avenir du rése (...)

67La participation des usagers reste encore cependant davantage l’exception que la règle. On peut avancer plusieurs hypothèses à cette situation. D’une part le cadre réglementaire reste peu contraignant pour les élus qui ne souhaitent pas impliquer d’avantage les usagers. Inversement, la plupart des usagers ordinaires n’ont pas envie de s’impliquer. Les démarches de réelle participation sont généralement à l’initiative de collectivités qui souhaitent l’intégrer délibérément dans leurs pratiques de gestion115. D’autre part, l’implication des usagers est limitée par les coûts d’accès aux commissions, qu’ils soient matériels (en temps et en argent) ou cognitifs, par l’appropriation d’un sujet technique. En définitive, le bilan de fonctionnement des CCSPL est considéré comme décevant (Barbier et Tsanga-Tabi, 2012).

Quel avenir pour la régulation sociale ?

68Le panorama présenté montre que la régulation sociale reste limitée en France. Est-elle pour autant amenée à végéter ?

69Les conditions de son développement ne semblent pas réunies à l’heure actuelle. Premièrement la régulation technique et institutionnelle que nous avons présentée au début laisse une place limitée à l’initiative citoyenne locale sur l’orientation du service. Les objectifs techniques de qualité de l’eau distribuée, d’impact environnemental, puis plus récemment de performance du service et de tarification, laissent un champ de plus en plus restreint à la définition d’une stratégie locale de service. Le même hiatus entre possibilité de participation citoyenne accrue et centralisation gouvernementale a d’ailleurs été constaté dans d’autres contextes (Foley et Martin, 2000). Deuxièmement, l’encadrement économique du service confine la plupart du temps la performance à l’optimisation des moyens et au contrôle de l’opérateur. La régulation sociale s’envisage alors plutôt comme un contrôle social de l’opérateur et du régulateur local pour éviter une dérive au détriment des usagers, comme elle a pu se constater dans les années 1980 (Pezon, 2002). Dans ces conditions, elle influe difficilement sur les orientations stratégiques du service, sur la définition de la performance, sur les évolutions souhaitables du service à plus long terme.

70Or, cette régulation sociale semble être un complément utile aux services d’eau, à plusieurs titres. Premièrement, le transfert des compétences des communes vers des instances intercommunales distend le lien entre usagers et responsables des autorités locales, qui tendent à devenir des « citadelles techniques » (Tsanga-Tabi, 2003). Ce mouvement pourrait même s’amplifier avec le développement d’une gouvernance multi-niveaux, peu lisible pour les usagers. Leur participation directe peut alors compenser ce phénomène. Deuxièmement, dans un contexte de défiance croissante à l’égard de l’action politique, se développent des mouvements revendicatifs voulant contrôler la gestion publique et contestant les décisions politiques (notamment au moment des choix de mode de gestion), y compris par des moyens judiciaires. Ils s’appuient notamment sur des comparaisons de prix et de qualité des services. Cette forme de « contre-démocratie », si elle rend transparente la circonspection des citoyens à l’égard de la sphère publique, peut toutefois déboucher sur une impasse populiste (Rosanvallon, 2006). L’incorporation équilibrée des usagers dans les processus décisionnaires présente à ce titre un enjeu de refondation du service public, et plus largement de la démocratie. Troisièmement, et plus spécifiquement, les services d’eau en France sont confrontés à plusieurs enjeux interdépendants. Les exigences sanitaires et environnementales renforcées ainsi que le besoin de renouvellement des infrastructures vieillissantes induisent un accroissement des coûts, qui doivent se répercuter sur les recettes. Simultanément, l’assiette de facturation diminue, du fait de la baisse de consommation. Cela entraîne — ou entraînera — une augmentation des tarifs et un problème d’accessibilité sociale du service pour les plus pauvres. Dans ce contexte, la participation des usagers pourrait être un moyen d’assurer l’acceptabilité des hausses de tarifs à venir, voire de redéfinir les performances du service (Barbier et Tsanga-Tabi, 2012), sous la forme d’un arbitrage soutenable entre performance, équilibre financier et caractère abordable.

71D’ailleurs, en France comme ailleurs, la question de la tarification sociale est l’une des moins bien étudiées dans la quête d’une gestion durable des services. Beaucoup d’élus et d’associations d’usagers tendent à confondre la justice consumériste (chacun doit payer pour ce qu’il consomme) et la justice sociale (chacun doit avoir accès au service quels que soient ses moyens), sur la base d’une appréciation erronée selon laquelle les pauvres consommeraient moins que les riches. Mais, justement, l’eau du robinet n’est pas une marchandise comme une autre, il y a des consommations incompressibles, et les familles nombreuses sont de gros usagers, quels que soient leurs revenus.

72De plus, la crise économique et l’afflux de migrants économiques et de réfugiés politiques, sans oublier les Roms qui sont des Européens, soulève de plus en plus la question de l’accès à l’eau tout court en liaison avec le manque d’hébergement. Et, pour faire face à l’injonction des Nations unies sur le droit humain à l’eau et à l’assainissement, la France doit en ce moment compléter son dispositif de régulation sociale, en commençant par la construction de la connaissance des divers ayants droit, de leurs difficultés, et de la façon de leur venir en aide. En 2013, la loi Brottes a introduit l’interdiction des coupures d’eau. Certains parlementaires ayant eu envie d’identifier tarification sociale et tarification progressive (par tranches croissantes), il a été jugé prudent de faire d’abord des expérimentations dans une quarantaine de villes pour pouvoir évaluer les effets. La plupart d’entre elles conduisent à constater l’impossibilité pour les opérateurs de traiter le problème sans récupérer des informations auprès des centres communaux d’action sociale, des caisses d’allocations familiales, et des caisses d’assurance maladie… Les villes qui veulent développer une régulation sociale dans ce sens peuvent mener quatre types d’action : l’éducation des familles récemment arrivées en France à une utilisation économe de l’eau qu’ils auront à payer ; l’identification des ménages en situation de fragilité pour les aider avant qu’ils se retrouvent en situation d’impayés, pour prévenir le risque de coupure d’eau ; la prise en charge de dettes d’eau pour les familles en situation d’impayés et ayant une justification (chômage, crise du ménage, etc.), ce qui se fait notamment par le fonds de solidarité logement (FSL), géré à l’échelle des départements et abondé par les organismes de logement social, les sociétés d’électricité et parfois par les distributeurs d’eau ; et, enfin, la mise en place de dispositifs d’accès à l’eau pour les sans-abri, les Roms, les réfugiés, etc.

Conclusion

73Par opposition à l’Angleterre où la privatisation avait conduit à mettre en place une triple régulation formelle et clairement organisée au niveau national (Drinking water Inspectorate pour la qualité de l’eau, Environmental Agency pour l’environnement, et Ofwat pour le rapport qualité-prix des services), le cas français avait été présenté par D. Lorrain comme une « régulation sans régulateur » (Lorrain, 2000). En fait, ce n’est plus vraiment le cas ! Nous avons ainsi pu distinguer plusieurs formes de régulation du service d’eau en France, et qui se répartissent à divers niveaux territoriaux : la régulation technique et institutionnelle au niveau national et supranational laisse aux autorités locales la responsabilité de la régulation économique du service tout en limitant fortement les marges de manœuvre de son organisation. Les latitudes locales de gestion portent essentiellement sur le choix de l’échelle de gestion, communale ou intercommunale, sur le mode de gestion, en régie ou en délégation, et sur le contrôle de l’opérateur. Si cette régulation économique est l’objet d’un débat soutenu, elle ne doit pas masquer l’importance de la régulation nationale. En façonnant un paysage de services très fragmentés, cette dernière limite l’efficacité de la régulation économique, par limitation des économies d’échelle et maintien du pouvoir des délégataires (les remises en concurrence en fin de contrat ne reçoivent souvent qu’une offre et parfois deux). En standardisant fortement la qualité de service et en imposant l’équilibre budgétaire, elle place les opérateurs publics et privés dans des situations comparables. Elle ramène de fait le débat entre gestion publique et gestion privée à une question d’incitation et de contrôle. Dans ce contexte, la régulation sociale — les mécanismes de participation des usagers aux décisions — apparaît limitée, essentiellement cantonnée à un rôle de contrôle social de la régulation locale. On pourrait cependant imaginer, dans un avenir proche, que cette régulation prenne une place prépondérante.

74Cela dit, une nouvelle période d’incertitude s’ouvre avec la réforme territoriale qui s’est déployée dans les deux derniers quinquennats présidentiels : la réduction du rôle des départements et de leurs conseils dans le domaine de l’eau en général s’accompagne, avec les lois de modernisation de l’action publique territoriale et d’aménagement des métropoles, d’une part, et de la nouvelle organisation territoriale de la République, d’autre part, d’un projet de regroupement historique des petites communes dans des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à des échelles beaucoup plus grandes, et qui sont encouragées à choisir une fiscalité propre (donc un regroupement budgétaire inédit). Dans ce cas, les nouvelles entités devraient prendre les compétences sur les services d’eau et d’assainissement, ainsi que des compétences nouvelles regroupées sous l’acronyme Gemapi (gestion de l’eau et des milieux aquatiques, et prévention des inondations). Ces regroupements doivent en principe toucher la gestion des services d’eau, le nombre des autorités organisatrices étant divisé par dix ! Ce serait la fin de la France des petites communes gérant l’eau en intercommunalités, à la carte. Les partisans de la gestion publique comme ceux de la délégation craignent de perdre leurs positions au profit de leurs adversaires, mais rien n’est joué. D’autant qu’il n’est pas certain que ces réformes, accueillies avec une relative hostilité par nombre d’élus locaux et d’associations, soient mises en œuvre dans le calendrier volontariste initialement prévu. Nous traitons plus en détail de cette réorganisation territoriale dans le chapitre 5.

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Notes

104 En France, le préfet représente le pouvoir de l’État central au niveau du département. Il y a une centaine de départements, contre plus de 37 000 communes à l’époque.

105 L’équivalent habitant est une unité de mesure de la pollution rapportée à celle produite par les rejets journaliers d’un homme moyen.

106 Décret n° 2012-97 du 27 janvier 2012 relatif à la définition d’un descriptif détaillé des réseaux des services publics de l’eau et de l’assainissement et d’un plan d’actions pour la réduction des pertes d’eau du réseau de distribution d’eau potable.

107 Établissement public de coopération intercommunale : terme générique pour désigner les regroupements de communes plus ou moins poussés.

108 Aujourd’hui, il s’agit surtout de renouveler les infrastructures.

109 En cela, la réglementation et la jurisprudence considèrent que la gérance ne relève pas des délégations de service public, mais des prestations passées selon les procédures du Code des marchés publics.

110 La régulation price cap se contente de plafonner le prix du service, obligeant le contractant à trouver sa marge dans ce prix ; la régulation cost plus fixe la marge en plus du coût d’exploitation réellement assumé par le contractant.

111 Prestation intégrée ou quasi-régie ; http://www.marche-public.fr/Marches-publics/Definitions/Entrees/In-house.htm

112 Il s’agit du Bureau d’information et de prévision économique (Bipe) et de la Fédération professionnelle de l’eau et de l’environnement (FP2E).

113 Vewin : il s’agit de l’association des distributeurs d’eau néerlandais (Vereniging van waterbedrijven). Danva : il s’agit de l’association danoise des services d’eau et d’assainissement (Dansk Vand. og Spildevandsforening).

114 Le conselho est un comité de gestion d’une politique sectorielle, composé de façon collégiale et ouvert à une représentation de la société civile. On trouve en principe un conselho à chaque niveau d’administration du Brésil.

115 On peut à ce titre mentionner la démarche de conférence de consensus sur l’avenir du réseau d’eau non potable de la ville de Paris (Mairie de Paris, 2010).

Table des illustrations

Titre Tableau 7.1. Synthèse des caractéristiques des formes de gestion des services d’eau et d’assainissement.
Légende (1) Sans séparation budgétaire, il n’est pas possible d’identifier la source des financements du service d’eau.
URL http://books.openedition.org/quae/docannexe/image/19545/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 177k

Auteur

Guillem Canneva travaille à la direction de l’Eau et de la Biodiversité au ministère de la Transition écologique et solidaire.

© Éditions Quæ, 2018

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